| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte -Subsecção Social-:
RELATÓRIO
«AA» propôs ACÇÃO ADMINISTRATIVA contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, ambos melhor identificados nos autos, pedindo:
a) A declaração de nulidade ou a anulação da decisão proferida pela Presidente do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas do Centro de Coimbra (AECC), consistente na não homologação da proposta de decisão de alteração da classificação final de 8,75 para 9,1 valores correspondente à menção qualitativa de “Muito Bom”, ou, subsidiariamente, determinar a sua anulação pelos demais vícios invalidantes de que padece;
b) A condenação do Réu à prática do acto legalmente devido e atribuição à Autora da classificação de 9,1 valores na avaliação de desempenho por ponderação curricular ou, subsidiariamente,
c) A condenação do Réu a nova avaliação de desempenho docente por ponderação curricular, expurgada dos vícios que afectam.
Por decisão proferida pelo TAF de Coimbra foi julgada procedente a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto e absolvido o Réu da instância.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
1) O Tribunal a quo, no douto saneador-sentença proferido julgou procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato administrativo, absolvendo em consequência o réu da instância.
2) Destarte, fez a sentença uma incorreta interpretação do direito aplicável ao caso concreto, incorrendo em erro de julgamento (error in iudicando) ao ter considerado que o ato administrativo impugnado revestia a natureza de ato confirmativo e ao ter entendido que as impugnações previstas no Dec. Regulamentar nº 26/2012 assumem a forma de impugnações administrativas facultativas.
3) Considerando-se ainda que violou o direito fundamental à tutela judicial efectiva, consagrado no art.° 268 da Constituição, e o disposto nos art°s 51° e 58° do CPTA, impossibilitando o Autor de aceder à justiça e de ver um acto lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos ser declarado ilegal pelos tribunais.
4) De acordo com a própria fundamentação constante da sentença prolatada, o ato praticado pela Presidente do Conselho Geral do AECC não é um ato inovatório, mas sim um ato que manteve os efeitos produzidos pelo ato de 31/08/2019, sem perturbação do status quo ex ante.
5) Todavia, entende-se não assistir razão ao tribunal “a quo, na medida em que tal ato não é um ato meramente confirmativo.
6) A impugnabilidade ou recorribilidade do ato é um pressuposto processual específico das pretensões dedutíveis segundo a forma da ação administrativa de pretensão conexa com atos administrativos.
7) Segundo o nº 1 do artigo 51º do CPTA, “Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos”.
8) Deste modo, exige-se não só que o ato impugnado defina situações jurídicas e tenha em si mesmo um conteúdo decisório, como também que possua eficácia externa, isto é, que seja capaz de produzir ou constituir efeitos nas relações jurídicas externas, de que é exemplo a sua potencialidade lesiva de direitos e interesses legalmente protegidos dos respetivos destinatários.
9) Como tal a decisão administrativa contenciosamente impugnável, não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos, bastando-lhe ter eficácia externa atual, ou, pelo menos que seja seguro ou muito provável que virá a ter (cfr. neste sentido, o AC. do TCA de 25.02.2010, Proc. nº 01204/09.6BEBRG, disponível em www.dgsi.pt).
10) Importa, ainda ter presente o disposto no art. 53º do CPTA a respeito da (in)impugnabilidade dos atos confirmativos, segundo o qual “Não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores (n°1), excetuando-se “os casos em que o interessado não tenha tido o ónus de impugnar o ato confirmado, por não se ter verificado, em relação a este ato, qualquer dos factos previstos nos n.°s 2 e 3 do artigo 59.° (nº 2).
11) Adrede as disposições legais citadas, o ato meramente confirmativo é aquele que tem por objeto um ato potencialmente lesivo anteriormente praticado, desde que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:
a) que o ato confirmado fosse lesivo;
b) que tal ato fosse do conhecimento do interessado;
c) que entre o ato confirmado e o ato confirmativo haja identidade de sujeitos, de objeto e decisão.
12) E da análise ao art. 53º do CPTA, em conjugação com o demais ordenamento vigente, resulta que o ato meramente confirmativo não é impugnável se o ato anterior (o ato confirmado) foi objeto de impugnação pelo autor, ou pelo menos, foi objeto de notificação ou de publicação e o particular não o impugnou tempestivamente dentro dos prazos legais de que disponha para o efeito (Cfr. arts. 58º e 59º do CPTA).
13) Em suma, estar-se-á em presença de um ato meramente confirmativo quando existe um ato emanado da mesma entidade e dirigido ao mesmo destinatário, que repete o conteúdo de um ato anterior, perante pressupostos de facto e de direito idênticos, e sem que o reexame desses pressupostos decorra da revisão imposta por lei (cfr., neste sentido, os Acs. do TCAN de 04.11.2016, proc. nº 00043/14.7BEVIS, e de 14.02.2014, proc. nº 03303/10.2BEPRT, bem como, o AC. do STA de 28.09.2017, proc. nº 0221/17 todos publicados em www.dgsi.pt).
14) No caso dos autos, julga-se, manifestamente, não existir a referida identidade de fundamentos, de conteúdo ou de pressupostos de facto/direito entre a decisão da SADD do Agrupamento de Escolas Coimbra Centro (AECC), tomada em reunião de 31/08/2019, [ cfr. ponto 4 do probatório] notificada à A. em 02/09/2019 [cfr. ponto 5 do probatório] e o despacho da Presidente do Conselho Geral do AECC, de 06/12/2019, que não homologou a proposta do colégio arbitral[cfr. ponto 13 do probatório], ato aqui impugnado.
15) Para tanto, basta ter presente que na reunião de 06.12.2019, a SADD procedeu à análise e harmonização da classificação das propostas para “o universo dos docentes integrados na carreira” e à atribuição da classificação final dos docentes avaliados, após apuramento dos percentis para a atribuição das menções “Excelente” e de “Muito Bom”, tendo atribuído à A. a “avaliação final de 8,767 que corresponde à menção de Bom”, isto é, atendendo aos percentis apurados e ao número total de menções de “Excelente” e de “Muito Bom” que podiam ser atribuídas.
16) Da mera leitura do despacho da Presidente do Concelho Geral do AEE que procedeu à não homologação da proposta apresentada pelo órgão arbitral , resulta à saciedade, que nele foram ponderados e invocados fundamentos de facto e de direito – por referência também a argumentos e alegações tecidos no recurso apresentado pela docente – que em momento algum foram ponderados e avaliados na reunião da SADD de 31.08.2019, na qual este sub-órgão do Conselho Pedagógico se limitou a apurar e a aplicar os percentis para a determinação do número máximo de menções qualitativas de “Excelente” e de “Muito Bom” a atribuir a cada universo do docentes.
17) Concluindo-se que ao contrário do expendido pelo tribunal “a quo” a decisão de não homologação proferida pela Presidente do Conselho Geral não deixa intocado os efeitos produzidos pelo ato de 31.08.2019, pois tem um conteúdo decisório de carácter inovador em relação ao ato praticado pela SAAD.
18) Mas a decisão recorrida também errou ao considerar que o despacho impugnado era confirmativo, quando, na verdade, a Recorrente impugnou-o por ilegalidades próprias e não por vícios consequentes do ato de atribuição da classificação final de avaliação de desempenho.
19) É forçoso concluir o Despacho proferido pela Presidente do Conselho Geral não se apresenta como ato meramente confirmativo da anterior decisão da SADD.
20) De acordo com a sentença recorrida, a impugnações administrativas previstas no DR 26/2012 não são necessárias, mas têm natureza facultativa.
21) Nessa medida, é vertido na decisão recorrida que a letra do artigo (3° do Dec. Lei n° 4/2015) explicita que apenas sobreviverão as impugnações necessárias previstas em “lei” e presumindo-se que o legislador utilizou intencionalmente aquela formulação, serão apenas as leis formais as previstas no art. 166° n°3 da CRP e não outras.
22) No entanto, não se acompanha o entendimento que o legislador pretendeu “terraplanar” as impugnações administrativas necessárias previstas em corpos normativos extravagantes, in casu, de carácter regulamentar, ao ter utilizado a expressão “quando previstas em lei” no art. 3º/1 do Dec. Lei nº 4/2015.
23) Não terá sido intenção do legislador purgar do sistema introduzido pelo novel CPA, as impugnações administrativas necessárias previstas em decretos-regulamentares, portarias e despachos que assumem a natureza de lei em sentido material.
24) No caso do recurso necessário, na medida em que condiciona o acesso à via judiciária para impugnação de atos administrativos lesivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, assume este a natureza de um simples pressuposto processual.
25) Por isso, o disposto no art. 25° do Dec. Regulamentar n° 26/2012, que no entender da Recorrente impõe a apresentação da reclamação e interposição do recurso para o presidente do conselho geral como condição prévia de acesso à via judiciária para impugnação de um ato administrativo, não versa sobre as garantias dos administrados, ela versa sim sobre o processo.
26) Na reserva da competência legislativa da Assembleia da República não cabe, pois, o processo administrativo, tendo sido escrito a esse propósito, no acórdão n.º 674/95 (publicado no Diário da República, II série, de 23 de Março de 1996): o seguinte: [...]a matéria processual administrativa, no que não toque (e não é esse manifestamente o caso do artigo 65º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 400/84) as "garantias dos administrados"[ artigo 168º, n.º 1, alíneas u) e t), na versão anterior], não integra a reserva legislativa da Assembleia da República, contrariamente ao que sucede com o processo perante o Tribunal Constitucional [que integra a reserva absoluta: artigo 167º, alínea c)], o processo criminal e o processo disciplinar e relativo aos ilícitos de mera ordenação social que integra a reserva relativa: artigo 168º, n.º 1, alíneas c) e d)] .
27) Daí que na visão da Recorrente, o legislador na redação do disposto do art. 3º/nº1, não pretendeu apenas garantir a sobrevivência das impugnações necessárias previstas nas leis em sentido formal, mas igualmente das que se encontram previstas em instrumentos hierarquicamente inferiores.
28) E em sentido contrário ao entendimento constante da decisão recorrida de que “os recursos necessários espalhados em corpos normativos extravagantes produzidos pela Administração (...)gerariam entropias na novel sistemática pretendida, ou até retirariam qualquer alcance efetivo aos recursos facultativos como regra”, veja-se, a posição de VIEIRA DE ANDRADE – “Contra o que é sustentado por parte da doutrina, entendemos que a exigência legal deste pressuposto em casos determinados não contraria o n°4 do artigo 268° da Constituição, tratando-se quanto a nós, de um condicionamento legítimo do direito de acção contra actos lesivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos – não estamos sequer, em rigor, perante uma verdadeira restrição, dado que não se impede o exercício posterior do direito de acção contra aquele mesmo acto, sendo quando não haja pronúncia autónoma do órgão recorrido, seja mesmo quando não haja acto expresso que indefira o recurso.”
29) Ora, entendido nestes termos este condicionamento do direito ao recurso contencioso, o mesmo não é proibido pela Constituição, porquanto não coloca em causa o exercício do direito de impugnação contenciosa de atos lesivos e ao invés, até uma medida que visa otimizar a tutela jurisdicional, através do afastamento da possibilidade (imediata) aos tribunais quando este se revela desnecessária.
30) Em face do aqui exposto, o legislador terá tido a intenção de abranger também as leis em sentido material no âmbito do disposto no art. 3° n°1.
31) Por seu turno, embora os artigos 24° e 25° não contenham ipsis verbis a expressão “sempre”, parece-nos evidente, no sentido de atribuir natureza necessária às impugnações previstas neste diploma, que à fase de “reclamação” se segue necessariamente o recurso para o Presidente do Conselho Geral.
32) Pelo que, o legislador terá pretendido atribuir o qualificativo de necessárias às impugnações administrativas existentes em legislação avulsa anterior à revisão do CPA, quando nelas se preveja que do ato em causa existe reclamação e recurso, tal como resulta da redação do artigo 24° e 25° do Dec. Regulamentar n° 26/2012.
33) Pelo exposto, atendendo ao carácter necessário do recurso previsto no Dec. Regulamentar n° 26/2012, sempre se teria de concluir que a petição inicial intentada no dia 05/03/2020 seria tempestiva.
34) E, mesmo que por hipótese não se considere que o recurso previsto no Dec. Regulamentar n° 26/2012 não tenha natureza necessária, a ação foi apresentada em tempo por ilegalidades próprias do próprio despacho de homologação, pelo que o mesmo não é um ato confirmativo.
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogar-se a decisão recorrida, mais se determinando a baixa dos autos à primeira instância para prosseguimento dos seus ulteriores termos, fazendo-se assim
JUSTIÇA! O Réu juntou contra-alegações, concluindo:
I- Escorando-se no entendimento segundo o qual, nem a decisão proferida pela Presidente do Conselho Geral era um ato confirmativo, nem na data em que foi proposta a ação administrativa estava ultrapassado o respetivo prazo de impugnação, a Recorrente discorda da douta sentença recorrida que deu por verificada a exceção dilatória de inimpuganbilidade do ato.
II- No entanto e como se demonstra face à factualidade compulsada, bem como ao enquadramento legal que, in casu, é aplicável o tribunal a quo só podia decidir como decidiu.
III- Com a argumentação aduzida a Recorrente pretende contornar aquelas que são as conclusões face à factualidade relevante nos autos, bem como ao pedidos por si peticionado que, recorde-se, se reconduzem todos à atribuição, em sede da sua avaliação de desempenho, de uma classificação distinta da que lhe foi atribuída (8,75).
IV- A argumentação aduzida pela Recorrente, segundo a qual a decisão do presidente do Conselho Geral tem um caráter inovador em relação ao ato praticado pela SADD, mostra-se contraditória com o que doutrina e jurisprudência têm vindo a firmar como entendimento.
V- Ao contrário do alegado pela Recorrente, resulta quer do ato proferido em sede da reclamação apresentada, quer do ato de não homologação proferido pelo presidente do Conselho Geral, a manutenção do ato reclamado e recorrido, que é, nada mais, nada menos, que a manutenção da atribuição da classificação de 8,75.
VI- As decisões que foram proferidas sobre as impugnações administrativas apresentadas pela Recorrente, são confirmativas do ato reclamado e recorrido, nos termos do n.° 1 do art.° 53.° do CPTA, tendo-se limitado a reiterar a menção qualitativa atribuída à Recorrente.
VII- Por outo lado, o n.° 3 do art.° 51.° do CPTA não obsta ao que se acaba de afirmar, uma vez que, na situação em apreço, o procedimento de primeiro grau terminou com a prolação de decisão que se considerou impugnável, tendo as demais decisões referentes à reclamação e ao recurso sido, já, proferidas em sede de impugnação administrativa.
VIII- Integram a categoria de atos confirmativos quer os atos que incidem sobre outros, atos, provenientes do mesmo autor ou superior hierárquico e que se limitam a reafirmar o seu conteúdo, não acrescentando nada de novo ao ato já praticado ou, quanto muito, uma nova autoria, nas situações em que o ato confirmativo é praticado no âmbito de um recurso hierárquico facultativo,
IX- quer os atos correspondem a decisões que incidem sobre outros atos ainda não suscetíveis de impugnação contenciosa, nomeadamente, porque carecidos de recurso hierárquico necessário, situações em o novo ato assume força própria, sendo este o único suscetível de ser impugnado contenciosamente
X- Conforme resulta dos factos assentes, o ato do presidente do Conselho Geral limitou-se a indeferir o recurso hierárquico interposto pela ora Recorrente e a confirmar o ato recorrido, sem que tenha introduzido qualquer alteração na esfera jurídica daquela, não produzindo efeitos jurídicos novos na ordem jurídica.
XI- Tal ato, não possui caráter lesivo autónomo, pois o ato que determinou a classificação da Recorrente foi o ato impugnado em sede de recurso hierárquico, sendo que, a decisão proferida sobre o mesmo limitou-se a repetir o conteúdo da decisão hierarquicamente impugnada.
XII- O caráter confirmativo do ato em crise nos autos encontra-se devidamente fundamentado na douta sentença a quo, não padecendo por essa razão de qualquer erro de julgamento.
XIII- Na situação em crise inexistem dúvidas quanto à natureza facultativa da reclamação e recurso hierárquico previstos respetivamente nos n.°s 1 dos artigos 24.° e 25.° do Decreto-Regulamentar n.° 26/2012, conforme se demonstrou e fundamentou na douta sentença a quo.
XIV- Com efeito e com a entrada em vigor do CPTA, as impugnações administrativas passaram a ser, em regra, facultativas, o que resulta do disposto no n.° 1 do art.° 51.° desse diploma.
XV- Assim, produzindo o ato de avaliação de desempenho da Recorrente pela SADD, efeitos jurídicos externos, a regra é que será esse o ato administrativo impugnável, a não ser que esteja prevista impugnação administrativa necessária, porquanto o CPTA não derrogou as disposições que instituíam impugnações administrativas necessárias, nem ficou o legislador impedido de as criar.
XVI- Com a entrada em vigor do n.° 1 do art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o atual CPA, foram clarificadas as situações em que uma impugnação administrativa pode ser qualificada de necessária.
XVII- Face às disposições legais inscritas no ECD e DR n.° 26/2012, bem como ao disposto no art.° 3.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 4/2015, de 7 de abril, diploma que aprovou o CPA, é inequívoco que o legislador esclareceu definitivamente a natureza jurídica do recurso hierárquico em apreço (e outro tanto a natureza jurídica da reclamação) como facultativa.
XVIII- No caso concreto, nas referidas disposições legais, que preveem as impugnações administrativas graciosas da decisão proferida em sede de avaliação de desempenho docente, não se diz nem que a impugnação é “necessária”, nem que do ato de homologação existe sempre reclamação, nem que a utilização da reclamação “suspende” ou “tem efeito suspensivo” do ato de homologação da avaliação
XIX- O que significa que ao contrário do alegado pela Recorrente tanto a reclamação, como o recurso, previstos nos artigos 24.°.°, n.° 1 e 25.° n.° 1, do Decreto Regulamentar n.° 26/2012, assumem natureza facultativa, sendo essa a única interpretação consentânea com a letra lei e o espírito da lei.
XX- Devendo dizer-se quanto às alegações da Recorrente segundo as quais o disposto no artigo 25.° do Decreto Regulamentar n° 26/2012, não versa sobre as garantias dos administrados, mas versa, sim, sobre o processo, pretendo assim sustentar a tese que defende, que a mesma não tem qualquer sustentação legal face ao inscrito e consagrado pelo legislador.
XXI- Com efeito é a própria epígrafe da Secção V do Decreto-Regulamentar n.° 26/2012, que se encarrega de afastar, desde logo e sem necessidade de demoradas interpretações, a tese da Recorrente, porquanto na mesma foi inscrita pelo legislador a palavra “ Garantias”, que atento o articulado que se segue, só pode referir-se a garantias dos administrados, in casu os docentes avaliados.
XXII- Se o legislador pretendesse referir-se ao processo bastaria ter deixado expresso que, tanto a reclamação, como o recurso hierárquico, previstos no referido decreto-regulamentar tinham caráter necessário,
XXIII- Pelo que o Tribunal a quo, face aos factos dados como provados ( e que a Recorrente não contesta) fez uma acertada aplicação do direito, ao decidir-se pela procedência da exceção de inimpugnabilidade do ato.
XXIV- Bem andou, pois, a douta sentença recorrida quando, a final atendendo à argumentação aduzida e na jurisprudência com que fundamentou, deu por verificada a exceção dilatória de inimpugnabilidade de ato e absolveu da Entidade Demandada da instância.
XXV- Não padece, pois, a douta sentença recorrida dos vícios que lhe são assacados pelo Recorrente, razão pela qual e acompanhando na integra a fundamentação de facto e de direito nele vertida, se entende que a mesma deve, nessa medida, ser mantida.
Nestes termos e nos mais de Direito, que serão supridos, deverá ser julgado improcedente, por não provado, o pedido da Recorrente e, em consequência, ser confirmada a sentença recorrida, como é de JUSTIÇA.
O Senhor Procurador Geral Adjunto notificado, nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. A Autora é professora do Quadro do AECC, pertencente ao grupo de recrutamento 910 (educação especial I), posicionada no 4.º escalão da carreira docente, índice remuneratório 218 (aceite por acordo);
2. Desde o ano lectivo 2005/2006 que a Autora está destacada na Associação de Portuguesa de Pais e Amigos do Cidadão Deficiente Mental em ... (APPACDM-C) (aceite por acordo);
3. A 31/07/2019, a Secção de Avaliação do Desempenho Docente (SADD) fez constar da acta n.º ..., entre o mais, o seguinte acerca da Autora:
“foi avaliada de acordo com o artigo 9.º do Despacho Normativo n.º 19/2012 de 17 de agosto, onde estão definidas as seguintes ponderações para os diferentes elementos (artigo 3.º do despacho supracitado):
- Habilitações académicas e profissionais - ponderação de 10%.
- Experiência profissional - ponderação de 40%.
- Valorização curricular - ponderação de 30%.
- Exercício de cargos dirigentes ou outros cargos ou funções de reconhecido interesse público ou relevante interesse social - ponderação de 20%.” (cf. acta assinada, a fls. 31 do PA);
4. A 31/08/2019, a SADD fez constar da acta n.º ..., o registo das propostas de classificação para o “universo dos docentes integrados na carreira”, entre elas a Autora, “com a média ponderada de 8,750 e a menção qualitativa de “Bom” e, “Aplicado o percentil 71 aos docentes do universo indicado, verifica-se que todas as menções de mérito atribuídas pelos avaliadores foram validadas com o resultado da aplicação do percentil 8,781” (cf. acta assinada, a fls. 32 e ss. do PA);
5. A 02/09/2019, a Autora recebeu comunicação da AECC, epigrafada “avaliação de desempenho docente”, na qual consta, que a SADD lhe havia atribuído “a avaliação final de 8,767 que corresponde à Menção de Bom” (cf. documento n.º ... junto com a PI e a data resulta do art.º 10.º da PI);
6. A 10/09/2019, a Autora apresentou, dirigida à Directora do AECC, reclamação da avaliação, (cf. articulado junto com a PI como documento n.º ..., tendo a data sido aceite por acordo);
7. A 18/09/2019, a SADD considerada válidas as reivindicações da Autora e solicitou aos avaliadores que se pronunciassem sobre o teor das reclamações (cf. acta n.º ...0, assinada, a fls. 37 do PA);
8. A 02/10/2019, a SADD fez constar de acta que “procedeu à alteração da avaliação final dos reclamantes” e que redigiu resposta à reclamação da Autora “mantendo a classificação inicial atribuída, consequência da avaliação por ponderação curricular.” (cf. acta n.º ...1, assinada, a fls. 38 do PA);
9. A 22/10/2019, a Autora apresentou, junto da Directora do AECC, recurso da avaliação de desempenho (cf. documento a fls. 76 do PA, carimbado, datado e autografado);
10. A 04/11/2019, a Presidente da SADD apresentou contra-alegações em que conclui que “a classificação atribuída foi a adequada” (cf. documento a fls. 78 e ss. do PA, autografado e datado);
11. A 20/11/2019, reuniu o Colégio Arbitral que apreciou e decidiu o recurso da Autora relativo à sua avaliação de desempenho, constando da respectiva acta, entre o mais, o seguinte:
“Foi dada a palavra ao árbitro nomeado pela SADD, (...) tendo o mesmo chamado a atenção para o facto de os cálculos das ponderações do documento da avaliação de desempenho docente da recorrente, «AA», estarem incorrectos, uma vez que a média ponderada por extenso indicada é de 8,75 (oito vírgula setenta e cinco), quando os cálculos efetuados dão 7,85 (sete vírgula oitenta e cinco), constatando-se assim a existência de um erro material, previsto no artigo 174.º do Código de Procedimento Administrativo.
No ponto três, foi constatada a inviabilidade de prosseguimento da análise dos restantes elementos do recurso e, nessa conformidade, decidiu-se remeter para a Senhora Presidente do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas Coimbra Centro a apreciação do erro material detetado.
Proposta de Decisão do Colégio Arbitral
Nos termos da presente ata, os árbitros entendem submeter a proposta de rectificação referida no ponto três, à Senhora Presidente do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas Coimbra Centro, não prosseguindo a análise dos restantes elementos do recurso.” (cf. acta a fls. 82 do PA, autografada);
12. A 27/11/2019, o Colégio Arbitral analisou o recurso da Autora e elaborou uma proposta de decisão, de que consta, nomeadamente, o seguinte:
“CONCLUSÕES:
1- O Colégio Arbitral, por maioria, discorda da interpretação apresentada pela SADD, relativamente à objeção apresentada em vinte de novembro, verificando-se, agora, que se tratava antes de uma interpretação desta secção de avaliação, acerca do disposto no número 5, do artigo 9.º do Despacho Normativo n..º 19/2012, de 17 de agosto, considerando, que em lugar de um erro material ou de cálculo se trata, outrossim, de uma interpretação extensiva, sem cabimento na letra da lei, designadamente na alínea d) do n.º 5, do artigo 9.º - do referido diploma legal, pelo que a classificação final a atribuir à recorrente deveria ser 7,85 (sete virgula oitenta e cinco), caso não se considerassem as alterações ora propostas nos restantes elementos de ponderação curricular.
2- Por maioria, decide este Colégio Arbitral considerar e valorizar, os documentos apresentados no ponto dezanove das alegações de recurso e nessa conformidade aceitar que se encontra preenchido o quinto critério da avaliação da recorrente, a qual deverá ser alterada de 8 (oito) para 9 (nove) pontos.
3- Por unanimidade, o Colégio Arbitral concorda com a alteração de 1 (um) para 9 (nove pontos no elemento de ponderação curricular relativo ao "exercício de cargos dirigente ou outros cargos ou funções de reconhecido interesse público ou relevante interesse social", previsto no artigo 3.º do Despacho Normativo n.º 19/2012, de 17 de agosto, com a consequente alteração das ponderações, de modo a respeitar o disposto no número 4, do artigo 9.º daquele diploma legal.
Proposta de Decisão do Colégio Arbitral.
Assim, nestes termos, o Colégio Arbitral entende submeter a seguinte proposta de decisão do
recurso interposto pela docente «AA», à Senhora Presidente do
Conselho Geral do Agrupamento de Escolas Coimbra Centro:
Nota Prévia:
· Caso não houvesse outras ponderações a fazer, ou não tivesse sido apresentado qualquer recurso, a classificação atribuída à recorrente, deveria ser alterada de 8,75 para 7,85;
· Uma vez que houve necessidade de apreciar diversos pontos do recurso, a nossa proposta final de decisão é a seguinte:
Proposta de Decisão:
1. Alteração da ponderação atribuída à recorrente de 8 (oito) para 9 (nove) pontos, considerando que se encontra preenchido o quinto critério do domínio "experiência profissional";
2. Alteração de 1 (um) para 9 (nove) pontos no elemento de ponderação curricular relativo ao "exercício de cargos dirigentes ou outros cargos ou funções de reconhecido interesse público ou relevante interesse social", previsto no artigo 3.º do Despacho Normativo n.º 19/2012, de 17 de agosto, com a consequente alteração das ponderações, de modo a respeitar o disposto no número 4, do artigo 9.º daquele diploma legal;
3. Em resultado do exposto nos pontos anteriores, deverá ser atribuída à recorrente a classificação final de 9,1 (nove virgula um). Esta classificação resulta das seguintes ponderações:
3.1. Habilitações académicas e profissionais (10x10%=1);
3.2. Experiência profissional (9x40%= 3,6);
3.3. Valorização curricular (9x30%= 2,7);
3.4. Exercício de cargos dirigentes ou funções de relevante interesse público ou social (9x20%=1,8)” (cf. acta autografada, a fls. 83 e ss. do PA);
13. A 06/12/2019, a Presidente do Conselho Geral do AECC proferiu despacho no documento epigrafado “homologação da proposta de decisão do órgão arbitral relativa ao recurso apresentado pela docente «AA»” e do qual consta o seguinte:
“Analisados os documentos produzidos no âmbito da avaliação de desempenho por ponderação curricular da docente «AA» à luz do Despacho Normativo n.º 19/2012 de 17 de agosto de 2012 (DN 19/2012), cumpre-me, de acordo com o Decreto Regulamentar 26/2012 de 21 de fevereiro (artigo 25.º , n.º 8), comunicar a não homologação da proposta de decisão do órgão arbitral, tendo em conta que:
1. relativamente à experiência profissional, a docente invoca a dinamização de ações de formação ocorridas fora do âmbito temporal da avaliação em apreço, nomeadamente em 1997, 1999 e 2001;
1.1. salvo melhor opinião, tal como é entendido no DN 19/2012, artigo n.º 6 (relativamente à valorização curricular), será de apreciar apenas a dinamização de eventos ainda não considerados em anteriores avaliações de desempenho;
2. quanto ao exercício de cargos ou funções de relevante interesse social, o facto de a docente trabalhar numa instituição particular de solidariedade social e de desempenhar um cargo intermédio de chefia (coordenadora) não significa que as suas funções se revistam de relevante interesse público ou social;
2.1. pelo menos não mais do que as funções letivas e/ou de coordenação desempenhadas por qualquer outro docente a exercer numa escola (pública ou privada);
2.2. ora, o entendimento de que a docente não exerceu cargos ou funções de relevante interesse social levou à atribuição de 1 ponto nessa componente, tendo as ponderações previstas no DN 19/2012 (artigo 9.º, n.º 4) sido adequadamente alteradas pela SADD, de acordo com o n.º 5 do mesmo artigo 9.º.
Pelo exposto, entende a Presidente do Conselho Geral do AECC não homologar a proposta de decisão apresentada pelo órgão arbitral, mantendo-se, assim, a classificação atribuída pela SADD à professora «AA».” (cf. documento a fls. 91 do PA, autografado, datado e carimbado);
14. A 06/12/2019, a Autora tomou conhecimento da decisão constante no ponto 13 (facto incontroverso, como resulta do art.º 21.º da PI).
15. A 05/03/2020, a Autora apresentou a petição inicial do presente processo (cf. fl. 1 SITAF);
DE DIREITO
Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo o Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso - cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Sem embargo, por força do artigo 149.º do CPTA, o Tribunal, no âmbito do recurso de apelação, não se quedará por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decidirá “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
Assim,
É objecto de recurso a sentença que julgou procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato administrativo consubstanciado na decisão proferida pelo Presidente do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas do Centro de Coimbra (AECC), absolvendo em consequência, o Réu Ministério da Educação da instância.
A Recorrente sustenta, em síntese, que:
-o Tribunal a quo fez uma incorreta interpretação do direito aplicável ao caso concreto, o que constitui erro de julgamento (error in iudicando), pois nem a decisão proferida pela Presidente do Conselho Geral era um ato confirmativo, nem na data em que foi proposta a ação administrativa estava ultrapassado o respetivo prazo de impugnação;
-a sentença recorrida violou o direito fundamental à tutela judicial efectiva, consagrado no art.° 268º da Constituição, e o disposto nos art°s 51° e 58° do CPTA, impossibilitando a Autora de aceder à justiça e de ver um acto lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos ser declarado ilegal pelos tribunais.
Cremos que carece de razão.
Senão vejamos,
Da natureza confirmativa do ato proferido pelo Presidente do Conselho Geral -
Com a argumentação aduzida em sede do presente recurso a Recorrente pretende contornar aquelas que são as conclusões inevitáveis face à factualidade relevante nos autos, bem como aos pedidos por si formulados na petição inicial que, recorde-se, se reconduzem todos à atribuição, em sede da sua avaliação de desempenho, de uma classificação distinta da que lhe foi atribuída (8,75), seja ela de 9,1 como peticiona expressamente ou qualquer outra em resultado da repetição da avaliação por ponderação curricular.
Ora, desde logo se constata que a argumentação apresentada pela Recorrente em sede de recurso segundo a qual a decisão do Presidente do Conselho Geral tem um caráter inovador em relação ao ato praticado pela SADD, se mostra contraditório com o que a doutrina e a jurisprudência têm vindo a firmar como entendimento.
Resulta, ao contrário do alegado, quer do ato proferido em sede da reclamação apresentada, quer do ato de não homologação proferido pelo Presidente do Conselho Geral, a manutenção do ato reclamado e recorrido, que é, nada mais, nada menos, que a manutenção da atribuição da classificação de 8,75 na avaliação de desempenho por ponderação curricular da Recorrente.
Esta é a realidade jurídica inequívoca contra a qual a Recorrente reagiu contenciosamente peticionando a atribuição de uma classificação diferente da que lhe foi atribuída, porquanto não se conformava com a que lhe tinha sido atribuída. Ou seja, as decisões referidas, que foram proferidas sobre as impugnações administrativas apresentadas pela Recorrente, são confirmativas do ato reclamado e recorrido, nos termos do n.° 1 do art.° 53.° do CPTA, tendo-se limitado a reiterar a menção qualitativa atribuída à Recorrente.
Como afirmado no Acórdão do STA de 6-03-2008, proc. n.° 01011/07,
“(...) o acto confirmativo - porque se limita a manter, sem alteração, a situação jurídica já definida pelo acto confirmado e porque não introduz qualquer modificação naquela situação - não se traduz em qualquer ofensa aos direitos ou interesses legalmente protegidos do administrado e que, por isso, não sendo lesivo, não é recorrível contenciosamente (...)”.
Acresce referir, porque invocado pela Recorrente, que o n.° 3 do art.° 51.° do CPTA não obsta ao que se acaba de afirmar, uma vez que, na situação em apreço o procedimento de primeiro grau terminou com a prolação de decisão que se considerou impugnável, tendo as demais decisões referentes à reclamação e ao recurso sido, já, proferidas em sede de impugnação administrativa.
A este propósito, refere o Professor Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, Lições, 15.ª edição, Almedina, 2016, pág. 174), que “o conceito de “acto confirmativo”, para além da sua coerência dogmática, foi elaborado sobretudo com a finalidade prática de evitar que, através de requerimentos sucessivos, se pudessem permanentemente reabrir litígios, defraudando a estabilidade inerente ao prazo de impugnação dos actos administrativos - até porque os actos confirmativos não seriam verdadeiros actos administrativos (ou não seriam, por si, lesivos)”.
Por outro lado, e como escreve o Professor Mário Aroso em O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Edições Almedina, 2007, “(...) o acto meramente confirmativo também não pode ser impugnado por quem, estando constituído no ónus de impugnar o acto anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito, na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litígio fosse suscitado sem observância dos prazos legais.(...)”.
Em causa no que tocante aos atos confirmativos estão por um lado, aqueles atos que incidem sobre outros, atos, provenientes do mesmo autor ou superior hierárquico e que se limitam a reafirmar o seu conteúdo, não acrescentando nada de novo ao ato já praticado ou, quanto muito, uma nova autoria, nas situações em que o ato confirmativo é praticado no âmbito de um recurso hierárquico facultativo, e, por outro lado, os atos correspondem a decisões que incidem sobre outros atos ainda não suscetíveis de impugnação contenciosa, nomeadamente, porque carecidos de recurso hierárquico necessário, situações em o novo ato assume força própria, sendo este o único suscetível de ser impugnado contenciosamente.
Conforme resulta dos factos assentes, o ato do Presidente do Conselho Geral limitou-se a indeferir o recurso hierárquico interposto pela ora recorrente e a confirmar o ato recorrido, sem que tenha introduzido qualquer alteração na esfera jurídica daquela, não produzindo efeitos jurídicos novos na ordem jurídica.
Tal como, não possui caráter lesivo autónomo, pois o ato que determinou a classificação da Recorrente foi o ato impugnado em sede de recurso hierárquico, sendo que a decisão proferida sobre o mesmo se limitou a repetir o conteúdo da decisão hierarquicamente impugnada.
Conforme bem se fundamentou na sentença em crise “(...) A 06/12/2019, a Presidente do Conselho Geral do AECC não homologou uma proposta de decisão, e concluiu: “mantendo-se, assim, a classificação atribuída pela SADD à professora «AA»”. Esta decisão deixa intocados os efeitos produzidos pelo acto de 31/08/2019, a avaliação da Autora manteve-se como estava, sem perturbar o status quo ex ante. Acrescente-se que a decisão de não homologação tem o seu âmbito restrito à proposta de 27/11/2019 que, sem homologação, não produz quaisquer efeitos, restando inerte, e não abalou o acto de 31/08/2019. Contrapõe a Autora que, por se tratar de um acto com fundamentação diversa da proposta de decisão, se trata de um acto inovatório, argumento que não colhe. O acto de homologação não altera o acto de 31/08/2019, antes incide sobre a proposta de 27/11/2019, não lhe dando eficácia. Neste sentido, transcreve-se decisão a cujo racional se adere: “II - Também não obsta à confirmatividade uma mais profunda análise face aos argumentos invocados no recurso hierárquico facultativo desde que não haja alteração de pressupostos de facto ou de direito. III - Estamos perante um ato confirmativo quando o mesmo é proferido no âmbito de um recurso hierárquico facultativo e nada veio inovar, mantendo integralmente o ato primário, de per si recorrível e lesivo, reiterando-o e assentando nos mesmos pressupostos de facto e de direito. (...)”
Sendo que, na situação em apreço inexistem dúvidas quanto à natureza facultativa da reclamação e recurso hierárquico previstos respetivamente nos n.°s 1 dos artigos 24.° e 25.° do Decreto-Regulamentar n.° 26/2012, conforme se demonstrou na sentença e de seguida se pretende demonstrar.
Da natureza facultativa do recurso hierárquico previsto no artigo 25.°, n.° 1, do DR n.° 26/2012 -
Conforme se deixou claro na sentença, numa referência ao artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 4/2015, “(...) O legislador, numa vénia ao princípio constitucional do direito de acesso a uma tutela jurisdicional efectiva (art.º 20.º/1 da CRP), estabeleceu expressamente o paradigma das impugnações graciosas facultativas, dispensando os cidadãos de, antes de recorrem aos tribunais, tenham de fazer os seus agravos percorrerem as vias contenciosas graciosas. A terraplenagem do sistema anterior foi sistemática. O art.º 3.º/1 apenas resguardou as impugnações necessárias “quando previstas em lei e na medida em que sejam usadas determinadas expressões. A letra do artigo explicita que apenas sobreviverão as impugnações necessárias previstas em “lei”. Presumindo-se que o legislador utilizou intencionalmente aquela formulação (art.º 9.º/3 CC), apenas são leis formais as previstas no art.º 166.º/3 CRP, e não outras.(...)”
Com efeito e com a entrada em vigor do CPTA, as impugnações administrativas passaram a ser, em regra, facultativas, o que resulta do disposto no n.° 1 do art.° 51.° desse diploma.
Assim, produzindo o ato de avaliação de desempenho da Recorrente pela SADD, efeitos jurídicos externos, a regra é que será esse o ato administrativo impugnável, a não ser que esteja prevista impugnação administrativa necessária, porquanto o CPTA não derrogou as disposições que instituíam impugnações administrativas necessárias, nem ficou o legislador impedido de as criar.
Mais tarde, com a entrada em vigor do n.° 1 do art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o atual CPA, foram clarificadas as situações em que uma impugnação administrativa pode ser qualificada de necessária.
Sobre o alcance do art.° 3.°, do CPA, Jorge Silva Sampaio e José Duarte Coimbra, em Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, coordenação Carla Amado Gomes, Ana Fernando Neves e Tiago Serrão, vol. II, 4.ª ed., AAFDL, págs. 553/554, referem o seguinte: “ (...) Decisivo se revela, no entanto, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que funciona como verdadeira “norma interpretativa” para a identificação das impugnações administrativas necessárias previstas na legislação especial anterior, problema que, sobretudo após a entrada em vigor do CPTA, se veio a revelar palco para algumas dúvidas. Nos seus termos, tal ocorrerá sempre que se utilize uma de três expressões: (i) a de que a impugnação é “necessária”; (ii) a de que do ato em causa “existe sempre” reclamação ou recurso; ou (iii) que a utilização de impugnação administrativa “suspende” ou “tem efeito suspensivo” dos efeitos do ato impugnado (cfr. o n.º 1 do artigo 3.º). (...)”
Ora, na presente ação, a Recorrente ao impugnar a decisão de indeferimento pela SADD, da reclamação apresentada, bem como a não homologação da proposta de decisão do colégio arbitral, está a impugnar atos administrativos de 2.° grau subsequentes que determinaram a manutenção da avaliação de desempenho, datada de 30 de agosto de 2019, ato administrativo de 1.° grau, da autoria da SADD.
Com efeito, no n.° 1 do art.° 47.° do ECD, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.° 41/2012, de 21 de fevereiro, a propósito da reclamação, o legislador refere «O avaliado é notificado da avaliação podendo dela apresentar reclamação [...]» e, quanto ao recurso, o legislador refere que «Da decisão da reclamação cabe recurso para o presidente do conselho geral a interpor no prazo de 10 dias úteis a contar da data da sua notificação» (n.° 2 do art.° 47.° do ECD).
Face, a estas disposições legais, bem como ao disposto no art.° 3.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 4/2015, de 7 de abril, diploma que aprovou o CPA, é inequívoco que o legislador esclareceu definitivamente a natureza jurídica do recurso hierárquico em apreço (e outro tanto a natureza jurídica da reclamação) como facultativa.
No caso concreto, quer no artigo 24.°, n.° 1, quer no artigo 25.°, n.° 1, ambos do Decreto - Regulamentar n.° 26/2012, que preveem as impugnações administrativas graciosas da decisão proferida em sede de avaliação de desempenho docente (e o mesmo se diga nas disposições do ECD que às mesmas dizem respeito), não se diz nem que a impugnação é “necessária”, nem que do ato de homologação existe sempre reclamação, nem que a utilização da reclamação “suspende” ou “tem efeito suspensivo” do ato de homologação da avaliação. O que significa que ao contrário do alegado pela Recorrente tanto a reclamação, como o recurso, previstos nos artigos 24.°.°, n.° 1 e 25.° n.° 1, do Decreto Regulamentar n.° 26/2012, assumem natureza facultativa, sendo essa a interpretação consentânea com a letra e o espírito da lei.
Ademais, no que diz respeito às alegações da Recorrente segundo as quais o disposto no artigo 25.º do Decreto Regulamentar nº 26/2012, não versa sobre as garantias dos administrados, mas versa, sim, sobre o processo, pretendo assim sustentar a tese que defende, que a mesma não tem qualquer sustentação legal face ao inscrito e consagrado pelo legislador, dir-se-á:
É a própria epígrafe da Secção V do Decreto-Regulamentar n.° 26/2012, que se encarrega de afastar a tese da Recorrente, porquanto na mesma foi inscrita pelo legislador a palavra “Garantias”, que atento o articulado que se segue, só pode referir-se a garantias dos administrados, in casu os docentes avaliados.
E se o legislador pretendesse, segundo a tese da Recorrente, referir-se ao processo bastaria ter deixado expresso que, tanto a reclamação, como o recurso hierárquico, previstos no referido decreto-regulamentar tinham caráter necessário.
Pelo que o Tribunal a quo, face aos factos dados como provados (e não postos em causa) fez uma acertada aplicação do direito, ao decidir pela procedência da exceção de inimpugnabilidade.
Em suma,
O artº 53º do CPTA, na redacção anterior a 2015, sob a epígrafe “Impugnação de acto meramente confirmativo” referia que “uma impugnação só pode ser rejeitada com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto impugnado, quando o anterior acto - a) tenha sido impugnado pelo autor; b) tenha sido objecto de notificação ao autor; e, c) tenha sido objecto de publicação, sem que tivesse de ser notificado ao autor”; ou seja, faz-se referência à figura dos actos confirmativos, sem, contudo se dar uma definição material deste tipo de actos, apenas relevando as implicações processuais que deles derivam - a respectiva inimpugnabilidade. Na versão actual do CPTA/2015, o legislador já mostrou mais alguma preocupação na definição processual deste acto, definindo que “não são impugnáveis os actos confirmativos, entendendo-se como tal os actos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores”; mas esta era já a sensibilidade demonstrada na doutrina e jurisprudência, em que se entendia que “só se verifica uma situação de confirmatividade entre actos administrativos que apresentem objecto e conteúdo idênticos e dirigindo-se ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir a mesma decisão, perante o mesmo condicionalismo, de facto e de direito (sem pois que o reexame dos pressupostos decorra da revisão imposta por lei), existindo assim perfeita identidade entre os mesmos, de modo que, o segundo acto se limita a repetir o anterior, utilizando a mesma fundamentação, sem nada inovar na ordem jurídica, caso em que não apresenta, em princípio, lesividade autónoma e, consequentemente, não será contenciosamente recorrível” - vide Acórdãos do STA de 19/06/2007, rec. 997/06, 18/03/1999, rec. 32209, 19/12/2001, rec. 42143, 26/09/02, rec. 195/02, 18/12/2002, rec. 48366 e de 01/02/2005, entre outros.
Na interpretação deste preceito 53º ensina Mário Esteves de Oliveira, em Direito Administrativo, Vol. I, 1980, pág. 411: “Para que o acto confirmativo se considere contenciosamente inimpugnável necessário se torna que estejam preenchidos diversos requisitos, de que as nossas jurisprudência e doutrina se têm feito eco. Em primeiro lugar é necessário que o acto confirmado e o acto confirmativo hajam sido praticados ao abrigo da mesma disciplina jurídica: se, entre a prática de um e de outro, se verifica uma alteração legal ou regulamentar dessa disciplina, o acto posterior não se considera confirmativo e é susceptível de impugnação contenciosa. O mesmo se diga para a modificação das condições fácticas que rodeiam a prática do acto. Em segundo lugar, o acto confirmativo só não pode ser impugnado se o particular já tivesse conhecimento (por qualquer dos modos referidos no artº 52º do CPTA) do acto confirmado antes da interpretação do recurso contra o acto confirmativo. O terceiro requisito para que o acto confirmativo se diga impugnável é a total correspondência entre os seus diversos elementos - efeitos jurídicos, interessados, fundamentos de facto e de direito (artº 140º nº 2 do Projecto do CPA) - e os do acto confirmado; se assim não acontecer, o acto só será de considerar como parcialmente confirmativo e então torna-se susceptível de impugnação contenciosa, podendo arguir-se contra ele todas as ilegalidades concretas (não vícios em abstracto) que não pudessem ser deduzidas contra o acto parcialmente confirmado.” Estes requisitos, não são, no entanto, de aplicação cumulativa mas alternativa.
Cada alínea, por si só, contém uma previsão autónoma das restantes.
Como ensina o Prof. Mário Aroso, em “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª ed. revista e actualizada, pág. 163: “…o acto meramente confirmativo também não pode ser impugnado por quem, estando constituído no ónus de impugnar o acto anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito, na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litígio fosse suscitado sem observância dos prazos legais. Neste sentido, as alíneas b) e c) do artigo 53° estabelecem que o acto meramente confirmativo não pode ser impugnado se o acto anterior tiver sido notificado ao interessado ou, em alternativa, se o acto anterior tiver sido publicado, nos casos em que o interessado não tivesse de ser notificado e, por isso, bastasse a publicação para que ele se lhe tornasse automaticamente oponível (cfr., a propósito, artigo 59°).
O preceito em análise manteve o que dispunha o artigo 55º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos: Na verdade, “O recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquele.” Daí que se mantenha válida a doutrina (e a jurisprudência) emanada na vigência da legislação anterior. Um acto confirmativo não é um acto administrativo uma vez que nada inova na esfera jurídica do destinatário que não vê alterado o “status quo ante”, limitando-se a manter uma situação (lesiva) anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito - cfr. o Prof. Rogério Soares, em “Direito Administrativo (Lições)”, pág. 346 e Sérvulo Correia, em “Noções de Direito Administrativo”, pág. 347.
A noção de acto administrativo impugnável abarca dois elementos: o conceito de acto administrativo e o atributo da eficácia externa do mesmo acto. A eficácia externa do acto impugnável reporta-se, apenas, à natureza (externa ou interna) dos efeitos que o acto se destina a produzir e não à questão de saber se, no momento em que é impugnado, o acto está efectivamente a produzir os efeitos a que se propõe. Entende-se assim, que os actos com eficácia externa são os actos que determinam ou que podem determinar a produção de efeitos jurídicos externos, independentemente da sua forma.
Neste sentido, os actos impugnáveis correspondem às decisões materialmente administrativas de autoridade, com eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento administrativo, mormente lesivo da esfera jurídica do administrado.
A noção de acto administrativo impugnável é dada pelo artº 51º do CPTA que estipula: “Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos”.
Por sua vez, dispõe o n° 1 do artigo 53° do mesmo diploma que “não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores”.
Entende-se por actos confirmativos os actos administrativos que mantêm um acto administrativo anterior, demonstrando concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação. Para se classificar um acto como meramente confirmativo é necessária a verificação de determinados pressupostos, designadamente: que o acto confirmado se configure como lesivo; que o acto confirmado fosse do conhecimento do interessado; que entre o acto confirmado e o acto confirmativo exista identidade de sujeitos, de objecto e de decisão.
Existe identidade entre os sujeitos quando o autor e o destinatário dos actos, em questão, são os mesmos, sendo que, relativamente à autoria do acto, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos actos em causa uma vez que o que releva para este efeito é a origem da titularidade dos poderes exercidos ao praticar-se o acto administrativo.
Ocorre a identidade de pretensão quando as circunstâncias de facto e de direito são idênticas e verifica-se a identidade de causa de pedir quando são idênticos os objectivos a atingir com a prática dos actos confirmados e confirmativos.
No que concerne à identidade de decisão entende-se que a mesma existe quando haja identidade de resolução dada ao caso concreto, com identidade de fundamentação da decisão e identidade das circunstâncias da decisão.
Em síntese, o acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado” - cfr. M. Caetano em Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª ed., pág. 452 e Freitas do Amaral “Direito Administrativo”, vol. III, pág. 230 e segs. “O acto meramente confirmativo é, pois, proferido na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais, e factuais, do acto confirmado. Configura, pois, acto contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, e nem possui, autonomamente, natureza de acto lesivo de direitos ou de interesses protegidos” - Acórdão deste TCAN de 08/03/2012 no proc. 01.172/09.4BEPRT.
Ora, tal é o que sucede no caso em análise.
Com efeito, na presente ação, a Recorrente ao impugnar a decisão de indeferimento pela SADD, da reclamação apresentada, bem como a não homologação da proposta de decisão do colégio arbitral, está a impugnar atos administrativos de 2.° grau subsequentes que determinaram a manutenção da avaliação de desempenho, datada de 30 de agosto de 2019, ato administrativo de 1.° grau, da autoria da SADD.
Depois e como sentenciado: A 02/09/2019, a Autora foi notificada da decisão de avaliação e apresentou reclamação a 10/09/2019, ou seja, até à suspensão do prazo decorreram 8 dias.
Não consta dos autos a data na qual a Autora tomou conhecimento da rejeição da sua reclamação, mas o recurso foi apresentado a 22/10/2019.
O prazo para decisão do recurso é de 30 dias (arts. 199.º/5 e 198.º/1 CPA), contado segundo o art.º 87.º CPA. Assim, a decisão do recurso deveria ter sido proferida até 04/12/2012. Neste dia terminou a suspensão do prazo de impugnação, retomando o prazo de 3 meses para a caducidade do direito para a propositura da impugnação, contando ainda os 8 dias decorridos. Feitas as contas, a caducidade ocorreu a 25/02/2020, feriado de Entrudo, pelo que, o último dia para a Autora propor a acção foi o dia 26/02/2020 (art. 279º/e) CC) e, ainda que acrescido da possibilidade do art.º 139.º/5/c) CPC, a acção deveria ter dado entrada no Tribunal, o mais tardar, no dia 28/02/2020.
Ora, a Autora deu entrada da petição inicial a 05/03/2020, após a extinção do seu direito para o fazer.
Bem andou assim a sentença recorrida quando, atendendo à argumentação adoptada e à jurisprudência em que se alicerçou, deu por verificada a exceção dilatória de inimpugnabilidade de ato e absolveu da instância a Entidade Demandada. Dito de outro modo, não padece o aresto dos vícios que lhe são assacados pela Recorrente, razão pela qual será mantida no ordenamento jurídico.
Improcedem as Conclusões das alegações.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 19/4/2024
Fernanda Brandão
Paulo Ferreira de Magalhães
Isabel Jovita |
