| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
J… - residente na Travessa…, Gueifães, Maia – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – 26.02.2010 – que considerou a sentença proferida no recurso contencioso nº44/03 integralmente executada – a sentença recorrida foi proferida em processo de execução de julgado anulatório, no qual o ora recorrente demanda o MUNICÍPIO DA MAIA e U…, Ldª, pedindo ao TAF do Porto que condene esse município a praticar os seguintes actos e operações: a) Cassação do alvará de utilização, se entretanto foi emitido, referente ao edifício cuja licença de construção foi declarada nula; b) Despejo e demolição integral desse edifício. E pede ainda, ao TAF, que condene o actual Vice-Presidente da Câmara Municipal da Maia numa sanção pecuniária compulsória por cada dia de inexecução do que vier a ser decidido.
Conclui assim as suas alegações:
1- Na medida em que o TAF não conheceu das questões [suscitadas na réplica, correspondentes ao objecto da ampliação do pedido constante desse articulado] relativas à arguição, com fundamento na violação do caso julgado, directamente ou por apenas visarem manter, sem fundamento válido, a situação ilegal, da invalidade dos novos actos praticados pela entidade demandada depois da sentença exequenda, titulados pelo alvará de loteamento nº9/07 e pelo alvará de construção nº205/07, a sentença recorrida é nula, nos termos do artigo 668º nº1 alínea d) do CPC;
2- A licença de construção concedida à contra-interessada [titulada pelo alvará de construção nº205/07], já depois de proferida a sentença exequenda, é uma renovação integral da licença declarada nula, que persiste no vício cujo reconhecimento fundou a sentença exequenda, padecendo, por isso, da nulidade cominada no artigo 158º nº2 do CPTA;
3- A alteração [titulada pelo aditamento 9/07 ao alvará correspondente] à licença de loteamento cuja violação dera origem à nulidade declarada pela sentença exequenda, constitui um acto que lhe é desconforme na medida em que apenas serviu, em desvio de poder, o propósito de criar um obstáculo ao cumprimento da sentença, sendo também nulo nos termos do artigo 158º nº2 do CPTA, ou, ao menos, na medida em que apenas visa manter, sem fundamento válido, a situação ilegal, anulável, nos termos dos artigos 167º nº1 e 179º nº2 do CPTA.
Termina pedindo o provimento do recurso jurisdicional.
O Município da Maia contra-alegou, mas não formulou quaisquer conclusões.
Também a U… contra-alegou, concluindo assim:
1- A sentença exequenda declarou nulo o acto de concessão do alvará de loteamento nº7/95 e ordenou a demolição do edifício construído ao abrigo desse alvará;
2- Já no decurso da presente execução, foi apreciado um pedido de alteração desse loteamento e, atendido esse pedido, foi emitido e junto aos autos o alvará de loteamento nº9/07, legalizando esse edifício;
3- O ora recorrente, no entanto, na réplica que apresentou, arguiu e pediu a declaração de nulidade [ou a anulação] dos actos praticados já na pendência da acção de execução [titulados pelo alvará de loteamento nº9/07 e pelo alvará de construção nº205/07], pela entidade demandada, invocando que incorriam, ambos, em violação do caso julgado exequendo;
4- Mas, uma coisa é a primeira análise, que emerge das decisões proferidas no processo principal, outra é a análise subjacente ao novo despacho que tem em conta uma nova realidade que resulta da alteração do alvará de loteamento em causa;
5- E, assim, esta decisão não consubstancia uma violação do caso julgado, pois não foi posto em crise o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos;
6- Trata-se de questões posteriores à sentença exequenda, e que, portanto, dela não constavam, insusceptíveis, por isso, de cognição no processo de execução, razão por que o tribunal recorrido remeteu para outra sede o conhecimento dessas questões, ou seja, remeteu para os meios que o direito substantivo coloca à disposição do recorrente.
Termina pedindo o não provimento do recurso jurisdicional.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
1- No âmbito do recurso contencioso que começou por correr termos no então Tribunal Administrativo do Círculo do Porto com o nº44/2003 foi proferida sentença, em 07.12.2005, que concedeu provimento ao recurso com referência ao despacho do recorrido de 30.10.1998, que licenciou a construção de uma moradia geminada com a do recorrente, por parte da recorrida particular no lote nº1 do loteamento sito em Gueifães, Maia e a que corresponde o alvará nº7/95 [folhas 144 a 149 do processo principal cujo teor aqui se dá por reproduzido];
2- Na sentença dita em 1 foi considerada a seguinte factualidade:
“...
1. O recorrente é dono e legítimo possuidor de uma moradia implantada no lote 2 do loteamento sito em Gueifães, Maia, a que respeita o alvará nº7/95;
2. No lote nº1 do referido loteamento a recorrida particular […] procede à edificação de uma moradia geminada com a do recorrente, composta de 4 pisos: cave, rés-do-chão e dois andares;
3. Dou por reproduzido para todos os efeitos legais o teor do regulamento relativo ao alvará de loteamento nº7/97, atrás referenciado [documento de folhas 12 e seguintes];
4. Em 05.03.97, a recorrida particular apresentou o respectivo projecto de arquitectura e requereu licença para construção de uma moradia no lote nº1 do loteamento em referência [documento de folhas 17 e seguintes];
5. Por despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal da Maia, datado de 30.10.98, foi licenciada a construção de uma moradia geminada com a do recorrente, por parte da recorrida particular […], no lote nº1 do loteamento sito em Gueifães, Maia e a que corresponde o alvará nº7/95 [documento de folhas 17 que se dá por inteiramente reproduzido];
6. O regulamento desse loteamento, em relação ao lote nº1, permitia a construção de moradia unifamiliar composta de rés-do-chão e andar, com a área de implantação de 93,75m e com a área de construção de 187,5m2 [documento de folhas 12 e seguintes];
7. O projecto de arquitectura referente ao lote nº1 do mencionado loteamento, apresentado pela recorrida particular, comportava quatro pisos: cave, rés-do-chão e dois andares. A área de implantação referente à moradia da recorrida particular, constante do respectivo projecto é de 133,3m2. E a área bruta relativa ao projecto de construção da moradia da recorrida particular é de 385,5m2 [documento de folha 19]” [folhas 144 a 149 do processo principal cujo teor aqui se dá por reproduzido];
3- No AC do STA de 03.10.2006, que confirmou a sentença dita em 1, ponderou-se, além do mais, o seguinte:
“...
Fundamentando de direito, escreveu-se na sentença recorrida fundamentalmente o seguinte:
“...
Compulsado o projecto de arquitectura apresentado pela recorrida particular com relação à moradia a edificar no lote nº1 do loteamento a que respeita o alvará de loteamento nº7/95, sito em [...] com o regulamento deste loteamento, constata-se, efectivamente, que, enquanto o projecto aprovado comporta quatro pisos habitáveis, o regulamento referente ao loteamento, em que se insere a construção projectada, permite tão só a construção de duas moradias unifamiliares geminadas, compostas de dois pisos [rés-do-chão e um andar].
Por outro lado, no alvará de loteamento estabelece-se uma área de implantação de 93,75m2 enquanto que a área de implantação referente à moradia da recorrida particular, constante do respectivo projecto é de 133,3 m2.
E, finalmente a área bruta de construção a que alude o regulamento do loteamento cifra-se no máximo de 187,m2 enquanto que a relativa ao projecto de construção da moradia da recorrida particular é de 385,5 m2.”
Em conformidade, entendeu-se na sentença recorrida que o despacho impugnado nos autos ao licenciar tal projecto viola o alvará de loteamento. E, fazendo apelo ao que determinam os artigos 56º nº2 alínea b) do DL nº448/91, de 28 de Novembro, e 52º nº2 alínea b) do DL nº445/91, de 20 de Novembro, acabou por conceder provimento ao recurso declarando nulo o acto contenciosamente impugnado.
Consultadas as alegações do recorrente verifica-se que o assim decidido não sofreu o mínimo reparo por parte do recorrente que apenas se limita a invocar um alegado acordo entre os proprietários/vizinhos e a que estes eventualmente se teriam obrigado a respeitar perante a CMM, assim visando dar um aspecto de legalidade ao licenciamento aprovado pelo acto impugnado nos autos.
Só que, como é sobejamente sabido, o acordo das partes não se pode sobrepor ou prevalecer sobre o que, a propósito está previsto em normas imperativas de direito público que regulam ou estabelecem sobre loteamento e licenciamento nem ao que está estipulado no próprio alvará de loteamento.
Como claramente consta da sentença recorrida, o que não foi contrariado pelo recorrente, a construção licenciada pelo acto impugnado nos autos viola claramente as determinações que constam do alvará de loteamento. Isto porque, enquanto o alvará de loteamento com referência ao lote nº1 apenas permitia a construção de moradia unifamiliar composta de rés-do-chão e andar, com a área de implantação de 93,75 m e com a área de construção de 187,5 m2, o despacho impugnado nos autos, nesse lote licenciou a construção de uma moradia geminada com a do recorrente, que comportava quatro pisos: cave, rés-do-chão e dois andares”, com uma área de implantação de 133,3m2 e área bruta de 385,5 m2 [ver, nomeadamente, pontos III, IV, V, VI e VII da matéria de facto].
O artigo 52º nº2 alínea b) do DL nº445/91, de 20 de Novembro [redacção dada pelo DL nº250/94, de 15 de Outubro], diploma que aprovou o regime de licenciamento de obras particulares, fulmina com a nulidade os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento que violem o alvará de loteamento em vigor, como aconteceu na situação em apreço.
No mesmo sentido determina o artigo 56º nº2 alínea b) do DL nº448/91, de 28 de Novembro [com as alterações introduzidas pelo DL nº334/95, de 28 de Dezembro], diploma que aprovou o regime jurídico dos loteamentos urbanos, ao igualmente estabelecer que são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento no âmbito desse diploma, que violem o alvará de loteamento em vigor.
Sendo assim, o estabelecido nessas normas de carácter imperativo não pode ser contrariado por eventual acordo das partes, sob pena de se poder subverter o regime contido nos aludidos diplomas.
E, independentemente de se saber se a moradia vizinha construída no lote nº2 teria violado [ou não] o mesmo alvará de loteamento - questão que extravasa os limites do presente recurso tanto mais que o acto que licenciou a construção dessa moradia não vem impugnado nos autos - é manifesto que não assiste a mínima razão ao recorrente quando se insurge contra a decisão recorrida ao declarar a nulidade, nos termos referidos, do acto contenciosamente impugnado nos autos. …” [folhas 186 a 190 do processo principal cujo teor aqui se dá por reproduzido];
4- Em 17.05.2007 deu entrada neste tribunal o requerimento inicial subjacente à presente execução, onde se pede que seja dada execução à sentença proferida no processo principal, condenando-se o executado a praticar, no prazo de 30 dias, os seguintes actos e operações:
a) Cassação do alvará de utilização, que eventualmente tenha sido emitido, do edifício construído ao abrigo da licença declarada nula pela sentença exequenda;
b) Despejo e eventual demolição integral do edifício construído ao abrigo da licença declarada nula pela sentença exequenda, condenando-se ainda o Eng. António Domingos da Silva Tiago, actual titular do órgão de Vice-Presidente da Câmara Municipal da Maia [órgão que praticou o acto declarado nulo pela sentença exequenda] a pagar, a título de sanção compulsória pecuniária, a quantia de 30 euros por cada dia que passe, além do prazo de 30 dias [ou de outro que o tribunal venha a fixar], sem que se achem consumados e completos os actos e operações de execução da sentença exequenda [folhas 2 a 4 dos presentes autos];
5- Foi apreciado um pedido de alteração ao loteamento nº7/95, registado sob o nº90/06, em 6 de Janeiro de 2006, pela aqui interessada particular, pedido atendido nos termos do despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal da Maia de 18.12.2006, após o que foi emitido o respectivo alvará de loteamento com o nº9/07 [alteração do lote nº1 do alvará de loteamento nº7/95] [folhas 45 e 46 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido];
6- Por outro lado, a aqui interessada particular apresentou um aditamento ao projecto de arquitectura referente ao lote nº1, pedido este que veio a dar lugar ao alvará de obras de construção nº205/07 [folhas 47 a 50 dos presentes autos].
Nada mais foi dado como provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por José Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e ainda por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O exequente veio pedir ao TAF a execução da sentença que foi proferida no recurso contencioso de anulação nº44/03, mediante a qual foi declarado nulo o despacho de 30.10.98 do Vice-Presidente da Câmara Municipal da Maia [CMM], que licenciou à U… a construção, no lote nº1 do loteamento com o alvará nº7/95, de moradia geminada com a do aí recorrente contencioso J… [esta, no lote nº2].
Essa declaração judicial de nulidade baseou-se na circunstância, apurada em julgamento, da licença de construção impugnada violar, de forma clara, determinações do respectivo alvará de loteamento, e dessa violação ser sancionada, por lei, com a nulidade.
Ou seja, e agora de forma mais concreta, enquanto o alvará de loteamento apenas permitia a construção, no lote nº1, de uma moradia unifamiliar, composta de rés-do-chão e andar, com a área de implantação de 93,75m e área de construção de 187,5m2, o despacho impugnado licenciou a construção, nesse lote, de moradia geminada com a do recorrente contencioso, com quatro pisos e com área de implantação de 133,3m2 e área bruta de 385,5m2. Sendo que esta discrepância da licença de construção com o alvará de loteamento é sancionada com a nulidade pelos artigos 52º nº2 alínea b) do DL nº445/91, de 20.11 [na redacção dada pelo DL nº250/94, de 15.10], e 56º nº2 alínea b) do DL nº448/91, de 28.11.
Aquela sentença, que com esta base factual e jurídica declarou a nulidade da licença de construção para o lote nº1, foi confirmada pelo Supremo Tribunal Administrativo mediante acórdão de 03.09.2006.
O exequente, reagindo à passividade do Município da Maia, veio, alegando não haver qualquer causa que legitime a inexecução, pedir ao TAF a execução do julgado, indicando como actos e operações as referidas no ponto 4 da matéria de facto provada [Ou seja: a) Cassação do alvará de utilização, se foi emitido, referente ao edifício cuja licença de construção foi declarada nula; b) Despejo e demolição integral desse edifício].
O município executado contestou, articulando que por despacho de 18.12.06, do Vice-Presidente da CMM, foi deferido à U… um requerimento de alteração ao alvará de loteamento em causa [nº7/95], que tinha dado entrada nos seus serviços em 06.01.2006, e que, em conformidade com tal deferimento, foi emitido o alvará de loteamento nº9/07 consagrando a alteração feita ao lote nº1 do anterior alvará nº7/95.
Acrescentou, ainda, que na sequência dessa alteração ao alvará de loteamento, foi deferido à U… um aditamento ao projecto de arquitectura referente ao lote nº1, que foi titulado pelo alvará de obras de construção nº250/07. E concluiu a dizer que o cumprimento da sentença exequenda nunca foi por ele desrespeitado, limitando-se a tramitar, e decidir, um procedimento legal que foi instaurado e que lhe incumbia decidir.
O exequente veio replicar, alegando que a licença de construção nº250/07 constitui uma renovação integral da licença que foi declarada nula em 2006, padecendo, assim, da nulidade prevista no artigo 158º nº2 do CPTA, e ainda da prevista no artigo 133º nº2 alínea h) do CPA, por desrespeito ao caso julgado formado sobre aquela declaração.
Das mesmas nulidades padece, diz, o aditamento feito ao alvará de loteamento nº7/95, pois se traduz num acto desconforme com o caso julgado, proferido com desvio de poder, e sem eficácia retroactiva [artigos 158º nº2 do CPTA, 133º nº2 alínea h) e 128º do CPA]. E além disso, acrescenta, padece de um conjunto de ilegalidades, tais como a violação do artigo 27º nº1 do RJUE, a falta de legitimidade da U… para o requerer, a falta de audição dos proprietários dos lotes, e a impossibilidade física e jurídica do aumento da área do lote nº1.
Com esta base factual e jurídica, e ao abrigo do artigo 272º nº2 do CPC [ex vi 1º do CPTA], o exequente pediu, na parte final da réplica, a ampliação do pedido executivo, justificando que ao tempo em que ele instaurou a execução desconhecia a alteração feita ao loteamento, e a nova licença de construção. Essa ampliação traduzia-se, assim, no pedido de declaração de nulidade [ao abrigo do artigo 158º nº2 do CPTA] da licença de construção titulada pelo alvará nº250/07, e do aditamento feito ao alvará de loteamento nº7/95, titulado pelo alvará nº9/07, ou, pelo menos, que seja este acto anulado por visar manter, sem qualquer justificação, a situação declarada ilegal [artigo 179º nº2 do CPTA].
O TAF, após resposta da U… no sentido da improcedência da pretendida ampliação do pedido executivo, partiu para a prolação de sentença, que terminou considerando que a alteração feita ao alvará de loteamento, e a nova licença de construção emitida, não violam o caso julgado, e julgou a sentença exequenda integralmente executada.
Desta sentença discorda o exequente que, enquanto recorrente, lhe aponta uma nulidade [artigo 668º nº1 alínea d) CPC], e, no pressuposto do deferimento da mesma, por este tribunal, defende a procedência dos pedidos de declaração de nulidade [ou de anulação] vertidos na ampliação do pedido que fez na réplica.
Ao conhecimento dessa nulidade, e do seu eventual suprimento à luz do artigo 149º do CPTA, se reduz, portanto, o objecto do recurso jurisdicional.
III. O recorrente entende que o tribunal a quo não conheceu das questões que integram a ampliação do pedido que fez na réplica, relativas à nulidade ou anulabilidade do alvará de licença de loteamento nº9/07, e do alvará de licença de construção nº250/07, por violarem o caso julgado formado sobre a declaração de nulidade confirmada pelo STA.
E defende que a alteração ao alvará de loteamento desrespeita o caso julgado formado sobre a sentença exequenda, e apenas serviu, em desvio de poder, para impedir a sua execução, sendo, por isso, ou nulo ou anulável, nos termos dos artigos 158º nº2 e 179º nº2 do CPTA, respectivamente. E que a nova licença de construção configura renovação integral da declarada nula pela sentença exequenda, pois persiste no vício que justificou essa nulidade, sendo, por isso, nula ao abrigo do artigo 158º nº2 do CPTA [segundo o artigo 158º nº2 do CPTA, integrado nas disposições gerais sobre processo executivo, a prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer acto administrativo que desrespeite uma decisão judicial… E segundo o artigo 179º nº2 do CPTA, sobre a decisão judicial a proferir na execução de sentença de anulação de um acto administrativo, sendo caso disso, o tribunal também declara a nulidade dos actos desconformes com a sentença e anula os que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal].
Importa, portanto, começar por conhecer da nulidade invocada pelo recorrente, uma vez que será da sua eventual procedência que nascerá o dever deste tribunal ad quem conhecer das questões que constam da ampliação do pedido cujo conhecimento foi omitido.
A este propósito, constatamos que o TAF, embora não se tenha pronunciado formalmente sobre a admissibilidade ou não da ampliação do pedido executório feita pelo exequente, consignou na sentença ora recorrida, na parte do relatório, que […] o exequente respondeu, questionando a defesa do Município, na medida em que a situação em apreço constitui uma frontal violação da sentença exequenda e da força do caso julgado de que este se reveste, concluindo ainda pela nulidade dos actos agora descritos pela entidade requerida […], e, na parte propriamente decisória, depois de elaborar a base teórica da sua apreciação, aborda o caso concreto nos seguintes termos:
[…] Nesta sequência, é sabido que foi apreciado pedido de alteração ao loteamento nº7/95, registado sob o nº90/06, em 6 de Janeiro de 2006, pela aqui interessada particular, pedido esse atendido nos termos do despacho do Vice-Presidente da CMM de 18.12.2006, após o que foi emitido o respectivo alvará de loteamento nº9/07 - alteração do lote nº1 do alvará de loteamento nº7/95 - e que a interessada particular apresentou um aditamento ao projecto de arquitectura referente ao lote nº1, pedido este que veio a dar lugar ao alvará de obras de construção nº205/07.
Terá esta matéria a virtualidade de representar a execução da sentença proferida no processo principal?
Neste ponto, o exequente entende que a situação em apreço coloca em crise a figura do caso julgado.
Neste domínio, a análise do alcance da sentença descrita e bem assim o teor das decisões acima apontadas conduzem à afirmação de que não existe qualquer violação do caso julgado, pois que aquilo que foi declarado nulo foi o despacho que licenciou a construção de uma moradia geminada com a do recorrente, por parte da recorrida particular no lote nº1 do loteamento sito em Gueifães, Maia e a que corresponde o alvará nº7/95 por colocar em crise as determinações do alvará do loteamento, sendo que o novo acto aprecia a situação em função do mesmo elemento, mas considerando o novo enquadramento do mesmo.
Assim sendo, resulta claro que uma coisa é a primeira análise, que emerge das decisões proferidas no processo principal, outra coisa é a análise subjacente ao novo despacho, que tem em conta uma nova realidade que resulta da alteração do alvará de loteamento em causa.
E se assim é, então a aludida decisão não consubstancia uma violação do caso julgado, não tendo sido posto em crise o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos.
A partir daqui, e com referência à matéria em apreciação, tem todo o sentido o exposto no processo nº4676-A/94 quando se refere que em função da caracterização da situação subjacente à condenação decretada no âmbito do processo principal, é manifesto que não estava vedado à Administração analisar e considerar a matéria em apreço nos termos em que o fez, situação que implica a substituição da definição jurídica por uma nova, criando-se uma situação de incompatibilidade jurídica entre os termos da situação anterior e a nova definição jurídica, o que significa que a Administração, que à partida se encontrava obrigada a proceder de certa forma [no caso estaria em causa a demolição da obra], vê-se exonerada desse dever a partir do momento em que a dita situação de facto seja qualificada como legítima.
Com efeito, a força vinculativa do caso julgado encontra-se, assim, condicionada à eventualidade da superveniência de efeitos jurídicos novos - decorrentes do surgimento de novos factos ou de novas normas - que, dando à situação a que se reportava a sentença um enquadramento diferente daquele que lhe tinha dado a sentença, podem conduzir à superação da definição enunciada na sentença.
Além disso, uma vez judicialmente reconhecida, com força de caso julgado, a existência de um dever jurídico a cargo de um determinado sujeito, a autoridade do caso julgado não impede esse sujeito de lançar mão dos meios que o direito substantivo coloca à sua disposição para alterar a situação jurídica existente, por forma a extinguir esse dever. Se ele o fizer, dando origem a um facto extintivo do dever que tinha sido judicialmente reconhecido, o que sucede é que o caso julgado é ultrapassado pela superveniência de um elemento novo, juridicamente relevante, que é compatível com o caso julgado na medida em que se encontra colocado, perante ele, numa pura relação de sucessão cronológica.
Nesta sequência, e a propósito da situação da obra considerada no âmbito da decisão proferida no processo principal, importa ainda voltar ao douto Acórdão do STA de 30.09.2009, na parte em que considera que “… o regime legal em vigor se rege pelo princípio da proporcionalidade e deste decorre que a medida correctiva a suportar pelo administrado deve ser justa, na relação custo/benefício, isto é, deve reduzir-se ao mínimo indispensável para reparar a legalidade ofendida e que só se deve lesar a sua posição se não houver outro meio para realizar o interesse público”.
A partir daqui, entende-se que nada impedia o desenvolvimento de um procedimento como o descrito, susceptível de conduzir ao licenciamento da obra em apreço, tal como sucedeu no caso presente.
Em suma, e com referência à matéria em análise, tendo como pano de fundo a decisão proferida no processo principal, resulta claro que tal facto foi cumprido de forma voluntária [embora de forma tardia, matéria que terá reflexo ao nível da condenação em custas], sendo que, quanto ao mais, as decisões em apreço traduzem-se num facto extintivo do dever que tinha sido judicialmente reconhecido.
Assim sendo, a situação que emerge das decisões agora descritas nos autos, não constituindo violação do caso julgado, tem como efeito extinguir nesse âmbito o dever que tinha sido judicialmente reconhecido, o que equivale a dizer que o alcance da sentença proferida no processo principal ficou limitado nessa mesma medida, de modo que, no que diz respeito ao alcance actual da sentença proferida no processo principal, a mesma tem de ser considerada integralmente executada, sem prejuízo de o exequente poder lançar meio dos adequados meios processuais para questionar os actos em causa, procurando evidenciar os vícios a que alude na sua réplica e que terão de ser apreciados noutra sede e ainda de reclamar eventual indemnização com referência ao período em que se manteve a situação declarada ilegal no âmbito do processo principal. […]
Do cotejo deste extracto da sentença com os fundamentos que o recorrente invoca para alicerçar a arguida nulidade, resulta de modo bastante claro que não se verifica omissão justificadora da mesma.
Na verdade, na sentença entende-se, de modo fundamentado, que a alteração do alvará de loteamento [nº9/2007] e o novo alvará de licença de construção [nº250/2007], não ofendem o caso julgado formado sobre a declaração de nulidade da licença de construção primitiva, e que, por se basearem em nova realidade factual e jurídica, também não são desconformes com a sentença exequenda, existindo, assim, fundamento bastante para manter a construção feita no lote nº1.
Quanto aos vícios autónomos apontados, na réplica, à alteração do alvará de loteamento, ou seja, desvio de poder, a ilegitimidade da requerente, a violação do artigo 27º nº1 do RJUE, a falta de audição dos proprietários dos diversos lotes, e a impossibilidade de aumentar, em termos físicos e jurídicos, a área do lote nº1, o TAF entendeu que deveriam ser apreciados noutra sede, em acção própria, e não nesta sede executiva.
Ora, independentemente do mérito deste julgamento de direito, certo é que não foi omitido o conhecimento de qualquer questão, ou porque foi efectivamente conhecida, ou porque tal conhecimento foi relegado para outro tipo de processo.
Não se verifica, pois, a nulidade atribuída à sentença recorrida pelo recorrente [artigo 668º nº1 alínea d) do CPC ex vi 1º do CPTA].
Apesar de isto ser bastante, em nosso entender, para que deva sucumbir o objecto do recurso jurisdicional, sempre acrescentaremos algo a respeito do mérito do julgamento realizado pelo TAF, pois que a alegação do recorrente no sentido da procedência das questões que refere como omitidas, poderá, também, face à improcedência dessa omissão, ser entendida como de erro de julgamento de direito.
E a este respeito, comungamos inteiramente da tese que pulsa na sentença recorrida, segundo a qual a alteração feita ao loteamento titulado pelo alvará nº7/95, no que concerne ao lote nº1, bem como o subsequente licenciamento da construção nele erigida, nas bases em que foram efectuadas, não poderão ser tidas como violadoras do caso julgado relativo à declaração de nulidade da licença de construção primitiva, de 1998. E que a ocorrência dessa alteração ao loteamento e licença de construção repõem a obra edificada no lote nº1 dentro da legalidade urbanística, e, nessa medida, executam integralmente a sentença exequenda.
Na verdade, não devemos esquecer que a execução deste tipo de sentenças, que declaram a nulidade de uma licença de construção, e que são sentenças declarativas, não têm como execução necessária a demolição da obra ilegalmente construída.
A Administração, que está obrigada a respeitá-las, e a dar-lhes prevalência [artigo 205º da CRP], executa uma tal sentença na medida em que se conforma com o que nela é declarado, e age em conformidade, sendo que o que ela declara é, fundamentalmente, que tudo o que foi construído, ao abrigo da licença de construção nula, corresponde a meras actuações de facto, sem título jurídico capaz de as legitimar.
Perante a declaração de nulidade de uma licença de construção, impende sobre a Administração o dever de actuar, reduzindo-se a zero a sua discricionariedade para o fazer, mas não fica, necessariamente, obrigada a demolir a obra. A sua actuação apenas terá de consistir na demolição da construção na medida em que uma nova situação não venha legitimamente afastar essa consequência, sendo que essa nova situação poderá advir da modificação do quadro normativo aplicável, ou da emissão de um novo acto administrativo, no respeito pelo caso julgado [173º CPTA]. Nestes casos, com a substituição do quadro jurídico que levou à declaração judicial de nulidade por um novo, gera-se uma situação de incompatibilidade jurídica entre a reconstituição da situação anterior e a nova definição, que dispensa, cremos, tal reconstituição, sendo verdade que esse novo quadro jurídico nada tem a ver com eficácia retroactiva.
Assim, cremos, sempre que as construções edificadas ao abrigo de uma licença de construção declarada nula, mesmo judicialmente, sejam entretanto legalizadas, impõe-se considerar extinto o dever da Administração executar a sentença declaratória exequenda no sentido directo e objectivo da demolição do construído ilegalmente.
Foi sobretudo nesta base teórico-jurídica que o TAF decidiu, e cremos que bem [ver, a propósito dessa base teórica, Mário Aroso de Almeida, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, Coimbra, 2002, páginas 492 a 612; Aroso de Almeida, Reinstrução do Procedimento e Plenitude do Processo de Execução, CJA, nº3, páginas 12 a 18; Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, 2005, páginas 857 e seguintes; AC STA/Pleno de 08.05.2003, Rº40821-A; AC STA de 31.10.2006, Rº047964A; AC STA/Pleno de 29.11.2006, Rº633/04; AC TCAN de 06-09-2007, Rº00422-A/96; AC STA de 30.09.2009, Rº0210/09].
Efectivamente, no presente caso, cerca de nove meses antes de ser proferido o aresto do STA que confirmou a sentença exequenda, a U… requereu à CMM a alteração do alvará de loteamento nº7/95, requerimento que seguiu o seu procedimento e acabou deferido cerca de dois meses após o trânsito em julgado do dito aresto. Tendo sido esta alteração ao loteamento, titulada pelo alvará nº9/07, que tornou juridicamente possível uma nova licença de construção exorcizada da ilegalidade de que padecia a que foi declarada nula.
Estamos, pois, perante uma alteração superveniente das condições de facto, e da definição jurídica, que levaram à declaração de nulidade, o que legitima a conclusão de não ter sido desrespeitado o caso julgado, e de se considerar extinto o dever de executar que dele decorria para a CMM.
Na medida em que assim julgou, a sentença do TAF é correcta, e deve ser confirmada.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, com redução da taxa de justiça a metade - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 15.04.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
