| Decisão Texto Integral: | Acordam os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte:
I-RELATÓRIO
1.1. I., S.A., com sede na Quinta (…), (…), intentou a presente ação administrativa comum contra o Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, pedindo a condenação do Réu a pagar-lhe a quantia de 1. 612. 173,02 €.
Alegou, para tanto, em síntese, que lhe assiste o direito a ser indemnizada segundo o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas consagrado na Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, pelos danos de diversas natureza e espécie, que sofreu, causados por uma atuação que imputa ao Centro Distrital de Segurança Social de (...), ocorrida a partir de janeiro de 2003.
1.2. Citado, o Réu excecionou a sua ilegitimidade, alegando, em síntese, que o Instituto da Segurança Social IP ( I.S.S., I.P.), a quem a atuação que é causa de pedir se imputa, ser um Instituto Público, criado por lei, sobre o qual tem uma relação de mera superintendência, pelo que ele, Réu, não é sequer parte na relação material controvertida.
1.3. A Autora replicou, sustentando a legitimidade do Ministério, por ser aquele de que é dependente o I.S.S., I.P., requerendo, sem conceder, que se assim se não entender seja admitida a “intervenção” desse Instituto, a seu pedido.
1.4. Dispensou-se a realização de audiência prévia para discussão da invocada exceção dilatória, considerando que o Autor já teve oportunidade de se pronunciar nos termos do artigo 592º, nº 1, alª b) do NCPC.
1.5. Proferiu-se despacho saneador-sentença que julgou procedente a exceção da prescrição constando do mesmo a seguinte parte dispositiva:
«Pelo exposto, em suma, com fundamento na falta de personalidade judiciária do Réu Ministério e na insusceptibilidade de sua supressão, dada a Ilegitimidade que sempre teria o Estado, abstenho-me de conhecer do objecto do pedido e absolvo o mesmo Réu da Instância.
Custas pelos Autores: artºs 527º do CPC e 6º e tabela I do RCJ.»
1.6. Inconformada com o assim decidido, a Autora interpôs o presente recurso de apelação, em que formula as seguintes conclusões:
«1. O presente recurso vem interposto de sentença que "com fundamento na falta de personalidade judiciária do Réu Ministério e na insusceptibilidade de sua supressão, dada a ilegitimidade que sempre teria o Estado".
2.Os atos administrativos em crise foram praticados pelo Centro Distrital de Segurança Social de (...).
3.E, a verdade é que, o Centro Distrital de Segurança Social de (...) é uma pessoa colectiva, dotada de autonomia administrativa e financeira, autónoma da administração central, fazendo parte da administração indirecta do Estado e na dependência do Governo, nomeadamente do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social.
4.Assim, e considerando o disposto no o artigo 10º n.º 2 do CPTA, o Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social é a pessoa dotada de legitimidade passiva na presente acção.
5.O certo é que, o recorrido é parte legítima sempre que, tomando em consideração os termos em que o pedido é formulado pela recorrente, o recorrido possa sofrer um prejuízo em caso de procedência da acção, sendo que o recorrido é o titular do interesse relevante, para efeitos de legitimidade, da relação controvertida tal como é configurada pela recorrente.
6.Contrariamente ao referido pela douta sentença, o Estado tem legitimidade processual - veja-se o douto Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte a 28.02.2014, no processo n.º 01788/09.9BEBRG.
7.Daqui se conclui que os ministérios têm personalidade judiciária, ou seja, são susceptíveis de serem partes.
8.Em face do exposto, a douta decisão judicial recorrida, ao julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva violou ou deu errada interpretação, salvo o devido respeito, ao disposto no art. 10.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
Subsidiariamente e por mera cautela de patrocínio, invoca-se
9.Considerando o invocado pela douta sentença recorrida "Percorrida toda a PI verifica-se que nenhuns acto ou omissão invocados como causa de pedir são imputados, pelo próprio Autor, ao Governo ou ao Ministério, se não ao ISS, ao Centro Distrital da Segurança Social de Coimbra, ou à "Segurança Social', deveria, salvo o devido respeito por douto entendimento contrário, a recorrente ter sido convidada a aperfeiçoar a PI quanto à identificação do R. — veja-se o douto Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, a 23.01.2015, no processo n.º 00442/13.1BEPNF.
10.Em face do exposto, e subsidiariamente, caso se entenda que o R., ora recorrido, é parte ilegítima, sempre dever-se-ia revogar a douta sentença proferida, e a mesma ser substituída por despacho que declare nula a citação já efetuada e convide a recorrente ao aperfeiçoamento da petição, quanto à identificação da entidade pública demandada, seguindo-se os demais termos do processo.
Nestes termos e nos melhores de direito, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, com as demais consequências legais.»
1.7. O Réu não contra-alegou.
1.8. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público, emitiu parecer pugnando pela improcedência do recurso e pela confirmação da sentença.
1.9. Prescindindo-se dos vistos legais mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação do tribunal ad quem resumem-se a saber se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento de direito por ter julgado verificada a falta de personalidade judiciária do Ministério e a inerente ilegitimidade passiva, violando o disposto no art.º 10.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.* III- FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
3.1.A 1ª Instância julgou provados os seguintes factos relevantes para conhecer da exceção:
«1
A 15 de Junho de 2015 o Autor deu entrada à petição inicial que consta de fs. 1 a 103 (SITAF), cujo teor aqui se dá por reproduzido.
2
O Autor indica, na presente ação, como único Réu o Ministério do Emprego, da Solidariedade e da Segurança Social.»** III.B.DE DIREITO
3.2. A apelante não se conforma com o despacho saneador- sentença por via do qual o Tribunal a quo julgou verificada a exceção da falta de personalidade judiciária do apelado Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social e a insusceptibilidade da sua supressão, dada a ilegitimidade que sempre teria do Estado para intervir em substituição daquele nos presentes autos, e em consequência, absolveu o apelado da instância.
b.1. Do erro de julgamento quanto à absolvição da instância da entidade demandada.
3.3.A apelante embora admita que os atos administrativos em crise na presente ação foram praticados pelo Centro Distrital de Segurança Social de (...), que afirma ser uma pessoa coletiva, dotada de autonomia administrativa e financeira, autónoma da administração central, mas porque faz parte da administração indireta do Estado e atua na dependência do Governo, nomeadamente do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, em seu entender, e considerando o disposto no o artigo 10º n.º 2 do CPTA, o Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, contrariamente ao que foi decidido, é a pessoa dotada de legitimidade passiva na presente ação.
Ademais, tomando em consideração os termos em que o pedido é formulado, adianta que o apelado pode sofrer um prejuízo em caso de procedência da ação, pelo que, é o titular do interesse relevante, para efeitos de legitimidade, da relação controvertida tal como é configurada pela apelante.
Quanto ao Estado, sustenta que tem legitimidade processual e aponta o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte a 28.02.2014, no processo n.º 01788/09.9BEBRG para estribar essa sua conclusão.
A seu ver, diferentemente do que foi julgado pelo Meretissímo juiz a quo, os ministérios têm personalidade judiciária, pelo que são suscetíveis de serem partes, razão pela qual o Tribunal a quo, ao julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, violou ou deu errada interpretação ao disposto no art.º 10.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
Mas sem razão.
3.4. Vejamos antes de mais, a fundamentação em que assentou a decisão da 1.ª Instância para julgar verificada a exceção da falta de personalidade judiciária da entidade demandada na presente ação e a sua ilegitimidade ativa, e que foi a seguinte: «Importa começar por dizer que para os efeitos da efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado não têm os ministérios personalidade judiciária, pelo que demandado nas correspondentes acções administrativas comuns têm de ser o Estado tout court, representados pelo MP. Esta interpretação restritiva do teor literal do artigo 10º nº 2 do CPTA é consensual entre a doutrina e a jurisprudência desde o início da vigência do diploma (cf. quanto à doutrina, a anotação ao artigo 10º do CPTA no “Comentário” ao CPTA, de Aroso de Almeida) e claramente pressuposta no nº 2 do artigo 11º deste código.
Significa isto que, a montante da questão da ilegitimidade, se suscita a da falta de capacidade judiciária do Ministério.
Esta falta de capacidade judiciária do Ministério demandado já determinaria, só por si, a absolvição da instância.
Se, contudo, o Estado tivesse legitimidade poder-se-ia salvar a instância considerando demandado o Estado e conhecendo a nulidade da falta da sua citação, por o não representar o Ministério, e ordenando a sua citação na pessoa do Magistrado Mº Pº neste Tribunal, tal como tenho decidido em outros processos, numa aplicação analógica do nº 4 do artigo 10º do CPTA.
In casu, porém, isso seria inútil, por sempre se impor a absolvição da Instância do Estado. Vejamos:
Nos termos do nº 1 do artigo 10º do CPTA tem legitimidade passiva quem for a outra parte na relação material controvertida. Por sua vez, o artigo 30º nº 1 do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, diz que é parte legítima quem tiver interesse directo em contradizer; e o nº 2, que esta qualidade pertence aos sujeitos da relação controvertida, tal como esta estiver configurada pelo Autor.
Ora:
Percorrida toda a PI verifica-se que nenhuns acto ou omissão invocados como causa de pedir são imputados, pelo próprio Autor, ao Governo ou ao Ministério, se não ao ISS, ao Centro Distrital da Segurança Social de (…), ou à “Segurança Social”.
O ISS IP é uma pessoa colectiva pública dotada de autonomia administrativa e financeira, conforme o Decreto-lei nº 83/2012 de 20 de Março, último modelo organizacional definido para o ISS, e os anteriores diplomas com o mesmo objecto, designadamente o DL nº 214/2007 de 29 de Maio, com as alterações introduzidas pela lei nº 163/2008 de 8/8, e o DL nº 316-A/2000 de 7/12.
O Centro Distrital de Segurança Social de (...) é um mero órgão da pessoa colectiva pública ISS. “Segurança Social” é uma expressão com que na PI, inequivocamente, se significa o sujeito da actuação de todos e quaisquer órgãos do ISS.
É certo que o ISS é um modo de administração indirecta do Estado. Mas isso em nada bole com a seu irredutível alteridade relativamente ao Réu Ministério ou ao Estado; nem resulta numa qualquer comunicabilidade ao Estado, da responsabilidade civil por factos ilícitos a si imputáveis.
Entre o Estado, mediante o Ministério Réu, e o Instituto há apenas a relação de superintendência que, grosso modo, se reconduz a um poder de fiscalização e designação dos titulares do conselho de administração.
Tão pouco o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das demais entidades públicas permite qualquer comunicação da responsabilidade civil extracontratual entre pessoas colectivas públicas e o Estado.
Na verdade, as actuações e missões da competência do ISS só a ele são imputáveis e só na sua esfera jurídica poderão ter gerado a obrigação de indemnizar.
Mas se assim é o Ministério, melhor, o Estado, mesmo tendo em conta o modo como o Autor alega a relação material controvertida – a saber, o seu alegado direito a ser indemnizado, por via de responsabilidade extracontratual, pelos danos que lhe terá causado o ISS com a sua actuação - não é parte da mesma.
Na verdade mesmo que se prove tudo o alegado e se conclua pelo direito do A a ser indemnizado pelos danos provados, considerando a forma de processo e o valor da acção, jamais o Estado, por isso que o tribunal tem de julgar segundo o direito, poderá ser condenado no pedido. Alheio que é, manifestamente, relativamente à relação entre o causador e a vítima dos supostos danos, ele não é parte na relação de responsabilidade extracontratual.
Poderá objectar-se que, seja como for, o Estado tem interesse em contradizer porque é pedida a sua condenação a pagar uma indemnização ao Autor, pelo que é parte legitima à luz do artigo 30º nº 1 do CPC, e alegar-se, até, que, excluindo a sua legitimidade apesar disso se reinstaura o critério da legitimidade ad causam, em detrimento da legitimidade ad processam, que a actual reforma do CPC definitivamente pretende estabelecer. E de algum modo, há aqui uma mitigação de um critério por outro.
Contudo é metodologicamente imperioso fazer aqui essa interpretação não literal mas racional – mais do que restritiva - desta norma sobre a legitimidade. Vejamos:
A relação processual nos presentes autos é redutível ao seguinte arquétipo: A alega que B lhe provocou um dano mas pede a condenação de C sem mais alegar. Defender que C é parte legítima só por isso, pelo menos no âmbito dos CPTA e do CPC aplicáveis, seria ir longe de mais, ou nunca haveria ilegitimidade passiva. Todo o demandado seria por isso mesmo parte legítima, a não ser no caso improvável de uma pessoa ser indicada como Réu na PI sem que contudo o pedido lhe dissesse respeito.
Assim, e em suma, impõe-se a absolvição do Ministério por falta de personalidade judiciária, mas sempre se imporia a absolvição do Estado por ilegitimidade passiva, pois este não é parte na relação controvertida, tal como descrita pelo Autor.»
Diga-se, sem qualquer reserva, que não podemos deixar de subscrever a decisão recorrida, conquanto não divisamos nenhum erro de julgamento ou reparo que se lhe possa apontar, sendo antes de sublinhar estar-se perante uma decisão consistente e habilmente fundamentada.
Avançando.
3.5. O artigo 10.º, n.º 1 do C.P.T.A., fornece um critério para se aferir da legitimidade, in casu passiva, estatuindo que “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades de interesses contrapostos aos autores”.
Este preceito legal retoma a regra geral enunciada no art.º30.º do NCPC (anterior art. 26.º do CPC), segundo o qual a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, devendo este demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua.
A legitimidade processual mais não é do que a “susceptibilidade de ser parte numa ação aferida em função da relação dessa parte com o objecto daquela acção” Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, in Estudos sobre o novo processo civil, 2.ª ed., Lisboa, Lex, 1997, pág. 136 e ss; e tal pressuposto tem em vista garantir “ a coincidência entre os sujeitos que, em nome próprio, conduzem o processo e aqueles em cuja esfera jurídica a decisão judicial vai directamente produzir a sua eficácia». Cfr. Carlos Lopes do Rego, “ Legitimidade das partes e interesse em intervir em processo civil”, in Revista do Ministério Público, Ano 11, n.º 41, 37-86,40.
A legitimidade deverá ser aferida pelas afirmações do autor na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objeto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efetiva titularidade da relação material controvertida existente, tomada de forma provisória como objetivamente existente com a configuração que vier a resultar das afirmações do A. e do R., confirmadas pela instrução e discussão da causa.
Nesta sede, o preenchimento do requisito da legitimidade processual [entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como uma condição de procedência da ação] não exige a verificação da efetiva titularidade da situação jurídica invocada pelo A. porquanto se basta com a alegação dessa titularidade.
Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
Daí que para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade passiva basta uma afirmação fundamentada em factos decorrente da alegação do autor da titularidade no réu dum interesse direto em contradizer, traduzido na utilidade derivada do prejuízo que da procedência da ação possa derivar.
Sublinhe-se, porém, que este regime só faz sentido quando suscitado relativamente ao critério normal de determinação da legitimidade das partes -legitimidade singular e direta, uma vez que, em relação à legitimidade extraordinária-situações de litisconsórcio ou de legitimidade indireta, não basta, nem depende das meras afirmações do autor, mas da efetiva configuração da situação em que assenta a legitimidade.
Por sua vez, o n.º 2 do art.º 10.º prevê que “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
Note-se que este regime apenas respeita às ações administrativas especiais [impugnação de ato, condenação à prática de ato legalmente devido e de impugnação de normas - arts. 50.º e segs., 66.º e segs. e 72.º e segs. CPTA] e, bem assim, às ações de reconhecimento de direito ou de condenação à adoção ou abstenção de comportamentos [v.g., as previstas no art. 37.º, n.º 2, als. a), b), c), d) e e) do CPTA], deixando de fora do seu âmbito de aplicação as ações administrativas comuns que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade.
No tocante a tais ações, a jurisprudência é unânime em afirmar que, atento o disposto no artigo 11.º, n.º2 do C.P.T.A. [quando estejam em causa ações relativas a relações contratuais ou de responsabilidade] parte demandada é o Estado, que deve ser representado, nessas ações, pelo Ministério Público.
Conforme referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, o n.º2 o art.º 10.º do CPTA corresponde a “… uma importantíssima inovação em matéria de legitimidade passiva nos processos que tenham por objeto o exercício (ou a recusa do exercício) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos da autoria de determinado órgão de um ente público, ou seja, nos processos da ação administrativa especial …”, sendo que quem “… «defende» aqui tais atos, agora, é a entidade pública (ou o ministério, no caso do Estado) de cujos órgãos eles emanaram, e não esses mesmos órgãos, como sucedia no regime anterior em relação aos recursos contenciosos de anulação de atos administrativos e aos restantes processos impugnatórios …”. Cfr. “Código de Processo nos Tribunais Administrativos …”, vol. I, pág. 167;
Justificando esta opção legal e para além do que consta da exposição de motivos da proposta de Lei n.º 92/VIII referem os mesmos Autores que “… se a questão já chegou a tribunal, é conveniente que seja a própria pessoa coletiva pública (ou ministério) - necessariamente através de quem a represente e «vincule» externamente - a tomar conta da questão judicial, porque assim está em juízo precisamente o ente (ou o ministério) sobre cuja esfera jurídica recairão as consequências de uma eventual decadência na ação …”. Cfr. ob. cit., pág. 167;
Decorre do quadro legal definido pelo CPTA que, para as ações que tenham por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, se estabeleceu, como regra geral, o princípio da coincidência entre personalidade jurídica e personalidade judiciária, segundo o qual têm personalidade judiciária as pessoas coletivas públicas (art.º 10.º, n.º2, primeira parte do C.P.T.A).
Segundo Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª Ed. Revista, Coimbra, Almedina, 201º, pág. 110 o CPTA elegeu a pessoa coletiva de direito público como sujeito principal do processo administrativo e, assim, “rompeu com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos”.
Porém, o legislador, conhecedor da complexidade e heterogeneidade da pessoa coletiva de direito público que é o Estado, que tem a seu cargo uma multiplicidade de atribuições, que são levadas a cabo através de uma variedade de órgãos e serviços administrativos, em cuja panóplia se integram os Ministérios, estabeleceu, na segunda parte do n.º2 do art.º 10.º do CPTA uma importante restrição ao princípio da coincidência entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária, “dele retirando a pessoa coletiva Estado, e colocando os ministérios ao lado das pessoas coletivas públicas como sujeitos do processo administrativo”.
Significa tal que, por força o disposto na 2.ª parte do art.º 10.º, n.º2 do CPTA, quando esteja em causa a pessoa coletiva Estado e o processo tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, são os Ministérios a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico ou a norma impugnada, que têm de ser demandados.
Sustentando idêntico entendimento, veja-se, Vieira de Andrade Cfr. in “ A Justiça Administrativa (Lições)”, 4.ª Ed., Almedina, pág.255;que segundo palavras suas, a partir do momento em que se constrói o processo administrativo como «processo de partes», passam a ser sujeitos processuais as pessoas coletivas públicas a que pertencem os autores dos atos ou normas, sem deixar porém aquele autor de notar que « No entanto, há ainda a considerar a posição especial já referida do Ministério Público, enquanto parte principal no âmbito da ação pública, bem como a circunstância específica de ser atribuída personalidade judiciária aos Ministérios (artigo 10.º, n.º2, do CPTA) e, embora agora só excepcionalmente, a órgãos administrativos, no caso especial dos litígios entre órgãos administrativos (artigo 10.º, n.º6)”. (subinhado nosso).
3.6. Sabe-se que em termos de organização administrativa, a Administração Pública é representada nas suas relações com os particulares por pessoas coletivas públicas.
São pessoas coletivas públicas, seguindo um critério (há vários possíveis) de dependência (decrescente) relativamente ao Estado (por intermédio do Governo): a) o Estado; b) os institutos públicos; c) as entidades públicas empresariais; d) as associações públicas; e) as autarquias locais; f) as regiões autónomas e g) as entidades administrativas independentes.
As pessoas coletivas públicas são dirigidas por órgãos, a quem cabe tomar decisões em nome da mesma ou manifestar a vontade imputável àquela.
Por outro lado, as pessoas coletivas existem para prosseguir determinados fins, a que correspondem as suas atribuições, sendo de realçar que as pessoas coletivas de base territorial (de que são exemplo o Estado e as Autarquias Locais) detêm múltiplas atribuições ao passo que as denominadas pessoas coletivas de base institucional ( como é o caso dos institutos públicos) detêm atribuições especializadas.
3.7.Por sua vez os Ministérios, segundo Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha «constituem departamentos governamentais que integram a orgânica do Governo e os órgãos administrativos são centros institucionalizados de titulação de poderes e deveres para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis a uma pessoa coletiva pública ( artigo 20, n.º1 do CPA), pelo que não dispõem, em qualquer dos casos de personalidade jurídica, que deve entender-se apenas atribuída ao Estado ( de que o Governo é órgão executivo) e às pessoas coletivas de direito público a que os órgãos pertençam». Cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, 2017, 4.ª edição, Almedina, pág.90/91;
Também Freitas do Amaral Cfr. in “Curso de Direito Administrativo”, 2.ª edição, Vol.I, pág. 221,, refere de forma elucidativa que “…apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una”, frisando que “Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado- cada Ministro, cada director-geral… cada chefe de repartição, vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço…”.
Os Ministérios, embora não disponham de personalidade jurídica própria, enquanto cúpulas da Administração Pública, são dirigidos por Ministros, que integram a estrutura orgânica do Governo, órgão de soberania do Estado Português. Integrando-se, assim, na estrutura do Estado, e dispondo este de personalidade jurídica una, resulta daqui que os atos jurídicos imputáveis aos Ministérios ¯ sejam eles bilaterais ou unilaterais ¯ vinculam, naturalmente, a pessoa jurídica Estado.
3.8. Quanto aos institutos públicos, os mesmos são pessoas coletivas de base institucional e de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública que integram a denominada Administração indireta do Estado, ou seja, aquela que é realizada por conta do Estado mas por outros entes públicos que não o Estado através dos seus próprios serviços.
Logo, os institutos públicos são entes dotados de personalidade jurídica própria, e autonomia administrativa e financeira, que desenvolvem uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado, no âmbito da qual praticam atos próprios.
3.9. Na situação vertente, conforme bem nota o Meretissímo juiz a quo, analisada a petição inicial da ação que foi intentada pela apelante, nela não se surpreende nenhum ato ou omissão invocados como causa de pedir que o autor impute ao Governo ou ao Ministério demandado, sendo todos os comportamentos em que funda a sua pretensão assacados « se não ao ISS, ao Centro Distrital da Segurança Social de (…), ou à “Segurança Social».
Ora, sendo inegável que o I.S.S., I.P. é uma pessoa coletiva pública dotada de autonomia administrativa e financeira, conforme se estabelece no Decreto-lei nº 83/2012 de 20 de Março, ou seja, um instituto público dotado de personalidade jurídica, e sendo o Centro Distrital de Segurança Social de (...) um mero órgão da pessoa coletiva pública I.S.S.,I.P., a entidade com legitimidade passiva para ser demandada nos presentes autos é o I.S.S., I.P., por ser esta entidade, enquanto sujeito a quem são imputáveis a atuação de todos e quaisquer dos seus órgãos, a que tem interesse em contradizer a presente demanda.
Na verdade, a legitimidade processual corresponde ao interesse direto em demandar ou ao interesse direto em contradizer num determinado litígio, aferindo-se, respetivamente, pela utilidade ou pelo prejuízo que, para uma determinada pessoa jurídica possa advir da procedência da ação.
E não obstante o I.S.S., I.P., ser um instituto público e, por conseguinte, integrar a Administração indireta do Estado, prosseguindo uma atividade destinada à realização de fins do Estado, o certo é que pratica atos próprios, sendo uma pessoa coletiva distinta da pessoa coletiva Estado.
Assim, pese embora o I.S.S., I.P. integre a Administração indireta do Estado, como habilmente nota o Meretissimo juiz a quo tal «em nada bole com a sua irredutível alteridade relativamente ao Réu Ministério ou ao Estado; nem resulta numa qualquer comunicabilidade ao Estado, da responsabilidade civil por factos ilícitos a si imputáveis.»
3.10. Os Ministérios, como vimos, não detêm personalidade judiciária. E apenas detêm legitimidade passiva quando estejam em causa ações ou omissões imputáveis à pessoa coletiva Estado e não se trate de processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade – artigos 10.º, n.º2 e 11.º, n.º2 do CPTA.
Em tais casos- aqueles em que os Ministérios detêm legitimidade passiva- o que acontece é que o legislador estendeu aos Ministérios a personalidade judiciária atribuída ao Estado, para que estes pudessem intervir como sujeitos processuais, nas ações em que, nos termos da própria lei adjetiva, essas entidades devam figurar como demandantes ou demandados.
Note-se que com a alterações introduzidas no CPTA por força da entrada em vigor do DL n.º 214-G/2015, de 02.10, essa exceção foi também estendida pelo legislador às secretarias regionais das Regiões Autómas.
Conforme explica Mário Aroso de Almeida Cfr. Manual de Processo Administrativo, 2017, 3.ª edição, pág.248. a solução de exceção para os Ministérios «radica na circunstância de, historicamente, os processos de anulação dos atos administrativos terem nascido, no contencioso administrativo de tipo francês, como processos sem partes, processos feitos a um ato, em que o órgão da Administração que praticou o ato impugnado não figurava como entidade demandada mas como autoridade recorrida, em posição comparável àquela que corresponde ao juiz a quo quando é interposto recurso para o tribunal superior da decisão por ele proferida. Ora, nessa senda, a legislação imediatamente anterior ao CPTA continuava a estabelecer que os processos relativos ao exercício de poderes de autoridade da Administração eram intentados contra o órgão que tivesse praticado o ato impugnado ou contra o qual fosse formulado o pedido.
A solução do artigo 10.º, n.º2, rompeu com essa tradição, mas de forma mitigada no que respeita às ações respeitantes ao Estado…».
Claro está que em todas estas situações em que a lei processual atribui legitimidade passiva aos ministérios e legitimidade ativa ou passiva a órgãos administrativos, essas entidades têm de dispor de personalidade judiciária, porque justamente lhes é reconhecida a suscetibilidade de ser parte no processo, o que, com a entrada em vigor das alterações ao CPTA, aprovadas pelo DL n.º 214-G/ 2015, passou a constar expressamente do artigo 8.º-A.
3.11. No caso, é apodítico que os atos praticados ou as omissões imputáveis aos órgãos que integrem o I.S.S., I.P., são atos próprios da respetiva pessoa coletiva pública, só a ela podendo ser assacáveis, pelo que, a verificarem-se os pressupostos de que depende a constituição a favor do apelante de um direito indemnizatório, essa obrigação impende sobre o I.S.S., I.P. e não sobre o Estado (ou o respetivo Ministério).
No CPTA não se encontra expressamente prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva singular, como sucede no caso, quando é indicada como entidade demandada uma pessoa coletiva pública diferente daquela que praticou o ato impugnado, pois os vários números do artigo 10.º não contemplam esta situação, mesmo contando com as alterações que se introduziram ao CPTA.
Nesse sentido, veja-se o voto de vencido exarado no acórdão do TCAS, de 10.05.2018, proferido no processo n.º 1491/16.3BESNT no qual se assinalou que « tendo o legislador do CPTA introduzido situações de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, em relação a várias exceções dilatórias, não é possível extrair de qualquer disposição legal, de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, como a do caso vertente, em que foi demandado um instituto público, que é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e judiciária, quando devia ter sido demandado um Ministério, no âmbito do qual se integra o órgão autor do ato impugnado.».
No caso em juízo, a autora intentou a ação contra o Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social quando devia ter instaurado a ação contra o I.S.S., I.P., pessoa coletiva distinta da pessoa coletiva Estado, e única que se podia pronunciar sobre o mérito da pretensão formulada pela autora na ação. E daí que, na situação vertente, não se esteja perante a situação irregular de ter-se indicado como réu um órgão da pessoa coletiva de direito público a quem é assacável a responsabilidade pela satisfação da pretensão indemnizatória formulada pela autora ao invés de ter-se indicado a pessoa coletiva de direito público a que pertence esse órgão, situação que a lei resolve no n.º 4 do artigo 10.º do CPTA, nem está em causa nos autos uma errada identificação do autor do ato impugnado, no âmbito da pessoa coletiva pública que deva ser demandada.
3.12. Na presente ação está em causa um erro na indicação da entidade demandada, tendo a autora movido a ação contra um Ministério quando devia ter intentado a ação contra um instituto público. E porque assim é, a questão não tem uma relevância puramente adjetiva, mas também substantiva, estando em causa garantir que seja demandada a entidade com interesse em contradizer a pretensão formulada pela autora, ou seja, que seja acionado aquele que é o outro sujeito da relação jurídica controvertida.
E como bem decidiu o Tribunal de 1.ª Instância, os Ministérios apenas detêm personalidade judiciária na medida em que lhes é reconhecida legitimidade processual para intervir em representação do Estado, nos termos consagrados na 2.ª parte do n.º2 do artigo 10.º do CPTA, pelo que, na situação em análise, sendo a entidade contra a qual a ação devia ter sido intentada um instituto público – o I.S.S., I.P., nunca se poderia considerar o Ministério como parte legítima, por, desde logo, não beneficiar de personalidade judiciária ( apenas a detém para representar o Estado).
Conforme se sumariou no Acórdão do STJ, de 18.9.2003, Proc.03B1374, disponível in base de dados da DGSI: «1-A personalidade judiciária -i.e. a suscetibilidade de ser parte- é o pressuposto dos restantes pressupostos processuais subjetivos relativos às partes: assim, é a legitimidade processual que tem como pressuposto a personalidade judiciária e não o inverso. (…)».
No mesmo sentido, veja-se o Acórdão deste TCAN, de 07-12-2012, prolatado no processo n.º 2 02696/11.9BEPRT, no qual se sumariou a seguinte jurisprudência:
«I. Os ministérios na estrutura do Estado mais não são que meros departamentos de organização dos órgãos e serviços do respetivo órgão central Governo, sendo que, do quadro normativo vigente, mormente do que se dispõe nos arts. 06.º, 110.º, 182.º, 183.º, 199.º, 201.º da CRP, 05.º a 08.º do CPC, 10.º e 42.º do CPTA, e demais preceitos citados, não deriva qualquer personalização jurídica ou judiciária dos mesmos, pelo que são destituídos de personalidade e capacidade judiciárias.
II. O regime legal inserto no n.º 2 do art. 10.º do CPTA reporta-se à disciplina ou definição tão-só da legitimidade processual passiva nas ações administrativas que tenham por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública estabelecendo que quem é a parte demandada “... é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos ...
III. Tal regime vale, todavia, apenas para as ações administrativas especiais (impugnação ato, condenação à prática de ato legalmente devido e de impugnação de normas - arts. 50.º e segs., 66.º e segs. e 72.º e segs. CPTA) e, bem assim, para as ações de reconhecimento de direito ou de condenação à adoção ou abstenção de comportamentos [v. g., as previstas no art. 37.º, n.º 2, als. a), b), c), d) e e) do CPTA], mas já não é aplicável às ações administrativas comuns que tenham por objeto, nomeadamente, litígios para a efetivação de responsabilidade civil extracontratual do Estado.”.
Assim também, o Acórdão deste TCAN de 16-01-2015, processo n.º 02834/12.4BEPRT, que reafirma igual compreensão, afirmando que:
«I- A personalidade judiciária consiste na suscetibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.
II- Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma ação com vista a efetivar responsabilidade civil extracontratual».
3.13. Importa ainda uma breve referência à disciplina do novo artigo 8.º-A do CPTA, aditado pelo DL 214-G/2015, que embora inaplicável à situação dos autos tem interesse, oferecendo pistas relevantes para a dilucidação da questão em análise.
Dispõe esse preceito, sob a epígrafe “Personalidade e capacidade judiciárias”, que:
«1 - A personalidade e a capacidade judiciárias consistem, respetivamente, na suscetibilidade de ser parte e na de estar por si em juízo.
2 - Tem personalidade judiciária quem tenha personalidade jurídica, e capacidade judiciária quem tenha capacidade de exercício de direitos, sendo aplicável ao processo administrativo o regime de suprimento da incapacidade previsto na lei processual civil.
3 - Para além dos demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos na lei processual civil, os ministérios e os órgãos da Administração Pública têm personalidade judiciária correspondente à legitimidade ativa e passiva que lhes é conferida pelo presente Código.
4 - Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.
5 - A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º».
Resulta deste preceito legal, que o novo CPTA resolveu expressa e positivamente a questão de saber se quando uma ação que devia ser intentada contra a pessoa coletiva Estado mas que fora indevidamente intentada contra um ministério, se a respetiva falta de personalidade judiciária e de legitmidade ativa podia ou não ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado, solução que, aliás, já era sufragada pela melhor jurisprudência mesmo antes da consagração expressa dessa possibilidade.
Porém, verifica-se que o legislador nada disse quanto às situações de ilegitimidade singular ativa como aquela que ocorre nos presentes autos, mantendo um “silêncio eloquente” como bem se refere no Acórdão deste TCAN, de 21.12.2018, proferido no processo 00786/17.3 BEPNF. Nesse processo estava estava em causa saber se numa ação intentada contra o I.S.S., I.P., mas que devia ter sido intentanda contra o Fundo de Garantia Salarial, a ilegitimidade ativa da entidade demandada podia ou não ser suprida pela intervenção da entidade com legitimidade ativa, tendo-se aí decidido que a ilegitimidade singular do I.S.S., I.P. configurava uma exceção dilatória insuprível, jurisprudência que sufragamos.
No identificado aresto, expendeu-se, a propósito das alterações introduzidas ao CPTA resultar do disposto no n.º 4 do art.º 8.º-A que «Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado”.
Esta disposição, apesar de inserida no art. 8º-A, sob a epígrafe de “Personalidade e capacidade judiciárias”, e mesmo que com referência à “falta de personalidade judiciária”, actua também como regra para a falta de legitimidade, na contemplada hipótese.
Pela equivalência estabelecida no antecedente n.º 3.
Nesta equivalência e particular hipótese (Ministério/Estado) há uma continuidade de solução oportuna às “especificidades próprias do processo administrativo”.
Retomando que «A questão de saber se deve ser demandado o Ministério ou o Estado Português que seria uma questão de existência (ou extensão) de personalidade judiciária passiva, de acordo com os conceitos do Código de Processo Civil (art. ºs 5º e 6º), é tratada pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos como uma questão de legitimidade, não se autonomizando aqui o conceito de personalidade judiciária» (cfr. Ac. deste TCAN, de 04-03-2016, proc. n.º 00991/14.4BEAVR).
E, sabendo que de pretérito não era consensual o tema, do mesmo passo que se aprofundou a aproximação ao processo comum civil, foi esta a única ressalva que mereceu positivada diferenciação por banda do legislador de revisão do CPTA.
No mais - pese o exagero de afirmação, mas o ganho da ideia -, um “silêncio eloquente” da lei [Cfr., a propósito KARL LARENZ (Cfr, “Metodologia da Ciência do Direito”, tradução da 5ª edição, revista, Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 448 e segs.).].».
É seguro que o legislador não cuidou de consagrar no CPTA nenhuma previsão normativa que permita considerar a ilegitimidade singular suprível.
3.14. Como bem decidiu o Tribunal a quo, é clara a falta de personalidade judiciária do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social para no caso ser demandado, não se tratando de uma daquelas situações em que a lei adjetiva lhe reconhece legitimidade passiva para ser demandado em representação da pessoa coletiva Estado e, consequentemente, uma daquelas situações em que lhe é “estendida” a personalidade judiciáia própia da pessoa coletiva Estado.
Assim, logo por essa razão, o mesmo não podia ser demandado pelo autor como réu numa ação em que os atos e omissões que constituem a causa de pedir em que a autora funda a sua pretensão indemnizatória são imputáveis a um órgão que integra a pessoa coletiva I.S.S., I.P.
Por outro lado, sendo os atos e as omissões em que a autora funda a sua pretensão indemnizatória assacáveis a um órgão que integra o I.S.S., I.P., só este último tem interesse em contradizer o pedido e a causa de pedir invocados pela autora.
Termos em que soçobra o apontado fundamento de recurso, impondo-se manter a decisão recorrida neste segmento.** b.2. Da falta de convite do apelante à sanação da falta de legitimidade passiva da entidade demandada.
4. Por fim, e subsidiariamente, a apelante sustenta que sempre deveria ter sido convidada a aperfeiçoar a PI quanto à identificação do R. e nesse sentido aponta o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, a 23.01.2015, no processo n.º 00442/13.1BEPNF, concluindo que a sentença recorrida deve ser revogada e substituída por despacho que declare nula a citação já efetuada e convide a apelante ao aperfeiçoamento da petição, quanto à identificação da entidade pública demandada, seguindo-se os demais termos do processo.
Mas, novamente, sem razão embora não se ignore a jurisprudência veiculada no acófdão citado pela apelante, de que se discorda no que tange à possibilidade aí afirmada da sanação da ilegitimidade passiva singular, que, consideramos ser, na situação versada no mesmo, assim como no caso em juízo, insuprível.
Vejamos as razões pelas quais sustentamos a posição afirmada.
4.1.Dispõe o artigo 88.º, n.º2 do CPTA, na versão aplicável aos autos que « Quando a correção oficiosa não seja possível , o juiz profere despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de exceções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando um prazo de 10 dias para o suprimento ou correção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa».
No mesmo sentido, com a reforma do CPTA de 2015, passou a prever-se no artigo 87.º, de modo similar ao preceituado no art.º 590, n.º2 do CPC, que o juiz deve, no despacho pré-saneador, (i) conhecer de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo, (ii) providenciar pela correção das irregularidades formais ou substanciais dos articulados e (iii) pelo suprimento de exceções dilatórias, em respeito do disposto no artigo 88.º do CPTA e do dever de gestão processual, previsto no n.º 2 do artigo 6.º do CPC e no n.º 2 do artigo 7.º-A do CPTA.
4.2. No caso em juizo, não foi proferido tal despacho, entendendo o apelante que essa omissão constitui erro de julgamento.
Sobre essa questão, o Tribunal a quo pronunciou-se do seguinte modo: «O Autor, contudo, pede subsidiariamente que se determine uma intervenção (passiva) do ISS, não concretizando a que instituto processual se refere.
Referir-se-á à intervenção principal passiva provocada, prevista nos artigos 316º e sgs? Mas esse é um instituto do processo civil pelo qual ocorre o acréscimo de uma nova parte passiva, dotada de personalidade judiciária e legitimidade, ao lado da que já o era e permanece, verificados determinados pressupostos materiais e formais, não a substituição de uma parte passiva se personalidade ou legitimidade por uma outra dotada destes atributos.
Também não ocorrem os pressupostos da sucessão por morte ou extinção de uma parte.
Quer dizer, esse modo de modificação subjectiva da instância que o Autor Pretende, não o conhece nem admite a lei do processo.
Como assim, mostra-se impossível a supressão da Ilegitimidade do “verdadeiro” Réu que seria o Estado.
Mas se assim é revela-se inútil a supressão da excepção da falta de personalidade do Réu Ministério mediante a citação do Estado.
Tal o motivo por que não se procede nos termos do artigo 592º nº 1 alª a) do CPC.
Quid juris, sendo assim, quanto à sorte da presente instância?
Quer a falta de personalidade judiciária, quer a ilegitimidade passiva são, consabidamente excepções dilatórias, isto é, obstam ao conhecimento do objecto do processo e ao prosseguimento do mesmo. Vêm até elencadas na enumeração exemplificativa do artigo 577º do CPC, aplicável nesta acção ex vi artigos 1º e 42º do CPTA.
Uma vez que se mostra insuprível a invocada ilegitimidade do Ministério, que, rigorosamente, é antes falta de personalidade judiciária do Ministério e ilegitimidade do Estado, o Réu Ministério terá de ser, sem mais, absolvido da instância.
Sempre poderão os Autores valer-se do disposto no artigo 279º nº 2 do CPC.»
4.3. A decisão da 1.ª Instância, sendo inquestionável que estamos perante uma situação de falta de personalidade judiciária do Ministério demandado que determina a sua ilegitimidade ativa para ser demandado na presente ação, como supra tivemos ensejo de demonstrar, decidiu de modo irrepreensível ao julgar estar-se perante uma exceção insuprível, pelo que nenhuma reserva nos merece decisão sob sindicância.
Nesse sentido, encontramos conforto em firme e sólida jurisprudência, transcrevendo-se a feliz síntese expendida no sumário do acórdão do TRC no qual se adverte que a « I- A falta de personalidade judiciária é uma exceção dilatória de conhecimento oficioso e insuprível, que, em princípio deve ser conhecida no saneador, determinando a absolvição da instância…». Cfr. Ac da RC de 05.07.2005, processo 1238/05, disponível in base de dados da DGSI;
Como vimos, a extensão da personalidade judiciária aos Ministérios só ocorre quando estes disponham de legitimidade passiva, e estes só detêm legitimidade passiva nas situações enquadráveis na previsão legal do art.º 10.º, n.º2 do CPTA.
No caso, pertencendo a legitimidade passiva à pessoa coletiva I.S.S., I.P., verifica-se a falta de um pressuposto processual insuscetível de ser suprido e que conduz à absolvição da instância, conforme decorre do artigo 89.º. n.º1, al. b) onde se estabelece que obstam ao prosseguimento do processo a « Falta de personalidade ou capacidade judiciária».
E como bem refere o Meretissimo juiz a quo a lei adjetiva não prevê a possibilidade de fazer intervir uma outra parte passiva, no caso o I.S.S., I.P., de modo a substituir uma parte passiva sem personalidade ou legitimidade por uma outra dotada destes atributos, sublinhando que «esse modo de modificação subjectiva da instância que o Autor Pretende, não o conhece nem admite a lei do processo.»
E com inteira razão.
Vejamos.
4.4. No que tange à modificação subjetiva da instância, enuncie-se que a lei processual civil, admite essa modificação subjetiva nos casos de: a) chamamento de terceiros para assegurar a legitimidade de alguma das partes – art. 261º do CPC; b) substituição de alguma das partes, quer por sucessão, quer por ato entre vivos, na relação substantiva em litígio – art. 262º, al. a) do CPC; e c) em virtude dos incidentes da intervenção de terceiros - art. 262º, al. b) do mesmo Código.
Os incidentes da intervenção de terceiros são, assim, meios mediante os quais se permite que, uma vez verificados certos pressupostos legais, se chame a um determinado processo pendente terceiros, que nele não figuram como partes, constituindo, por isso, mecanismos através dos quais se operam modificações subjetivas da instância.
Precise-se que em sede de incidentes da intervenção de terceiros, a lei processual civil estabelece uma distinção nuclear entre a intervenção principal e a intervenção acessória.
4.5. Na intervenção principal o terceiro é chamado a ocupar na lide a posição de parte principal, seja do lado ativo ou do lado passivo, assumindo esse terceiro, no primeiro caso, a posição de co-autor e, no segundo, a posição de co-réu, associando-se àqueles e fazendo valer um direito próprio, paralelo ao do autor ou do réu, podendo apresentar articulado próprio ou aderir aos apresentados pela parte a que se associa (arts. 312º a 314º do CPC).
A final, na sentença, o terceiro é condenado ou absolvido, na sequência da apreciação da relação jurídica de que é titular, formando a sentença que vier a ser proferida sobre o mérito da causa, quanto a ele, caso julgado, resolvendo, em definitivo, o litígio (art. 320º do CPC).
A intervenção principal pode ser espontânea ou provocada.
Será espontânea quando for implementada pelo terceiro, que é quem toma a iniciativa de deduzir o incidente e de requerer a sua intervenção na ação já pendente entre duas ou mais pessoas, a fim de nela passar a intervir como co-réu ou co-autor (art. 311º do CPC).
Já será provocada quando o incidente é implementado por iniciativa de alguma das partes primitivas da ação.
4.6. Na intervenção acessória o terceiro, com quem o réu tem uma relação conexa com a controvertida na demanda que lhe foi movida, que, em caso de procedência dessa demanda, confere àquele o direito de regresso contra o terceiro, a fim deste o indemnizar pelos prejuízos sofridos em consequência da procedência da ação, é chamado pelo réu a intervir nesta, onde assume um estatuto de assistente (art. 323º, n.º 1 do CPC).
A intervenção do terceiro na ação circunscreve-se à discussão das questões que tenham repercussão na ação de regresso invocada pelo réu como fundamento do chamamento (art. 321º, n.º 2 do CPC).
Trata-se de um incidente facultativo, que apenas pode ser requerido pelo réu, uma vez que se destina a acautelar os interesses do último contra o terceiro, em caso de procedência da ação.
A relação de réu e do terceiro, embora conexa com a controvertida, tem de conferir ao primeiro o direito de regresso contra o terceiro em caso de procedência da ação e não pode conferir ao terceiro legitimidade para intervir na ação instaurada como parte principal (art. 321º, n.º 1 do CPC).
A sentença final não aprecia a ação de regresso do réu (autor do chamamento) contra o terceiro, mas constitui caso julgado em relação a este em relação às questões de que depende o direito de regresso, com as limitações do art. 323º do CPC (art. 323º, n.º 3 do CPC).
4.7. Como é bom de ver, a intervenção de terceiros pode ter repercussões severas no andamento, tramitação e julgamento da ação e constituir entrave decisivo à celeridade processual.
Porque assim é, compreende-se que a lei processual condicione a admissibilidade dessa intervenção à verificação de requisitos apertados, que, por um lado, assegurem que o terceiro é efetivamente parte da relação material controvertida em litígio, tendo um direito paralelo ao do autor ou do réu (caso da intervenção principal) ou que se torna realmente necessário tutelar os interesses do réu, assegurando-lhe a intervenção acessória de terceiro(s), com quem aquele tenha uma relação jurídica conexa com a controvertida e que, em caso de procedência da ação, lhe confira ação de regresso contra esse(s) terceiro(s), com vista a ser indemnizado pelos prejuízos que sofra por via da procedência da ação (caso de intervenção acessória) mas que, por outro, não perturbe, de forma grave, a instrução, discussão e julgamento da ação pendente, sequer coloque em crise a celeridade processual.
Aliás, atento aos prejuízos que o incidente da intervenção de terceiros pode acarretar para a ação já pendente, no caso de incidente de intervenção acessória, passados 60 dias sobre a data em que esse incidente foi inicialmente deduzido, sem que se mostrem realizadas todas as diligências tendentes à citação do terceiro, assiste ao autor o direito de requerer o prosseguimento da causa principal, sem conclusão do incidente, aproveitando-se apenas as citações dos terceiros já efetuadas; a causa principal, suspensa desde o termo do prazo da contestação do réu, retoma então o seu curso, após o termo do prazo para a contestação dos terceiros já citados (art. 324º do CPC).
Por sua vez, na reconvenção, deduzindo os réu-reconvinte incidente de intervenção principal provocada de um terceiro, para que este intervenha na instância reconvencional, associando-se àquele (reconvinte) ou ao reconvindo (n.º 4 do art. 266º do CPC), no caso de litisconsórcio voluntário, o juiz pode, por despacho fundamentado, nos termos do n.º 5 daquele art. 266º, absolver da instância o terceiro, não obstante se verificarem os requisitos da reconvenção, quando entenda que há inconveniente grave na instrução, discussão e julgamento conjuntos.
Refira-se que antes da revisão operada pela Lei n.º 41/2013, de 26/06, o incidente da intervenção principal espontânea era admitido nos casos de litisconsórcio ativo e passivo e de coligação ativa.
Na exposição de motivos da Proposta de Lei que deu origem à Lei n.º 41/2013, de 26/06, o legislador deixou claro ter optado por eliminar “a intervenção coligatória ativa, ou seja, a possibilidade de titulares de direitos paralelos e meramente conexos com o do autor deduzirem supervenientemente as suas pretensões autónomas relativamente ao pedido do autor, na ação pendente, perturbando o andamento desta”.
É assim que o atual art. 311º do CPC, que define o âmbito do incidente da intervenção principal espontânea e serve de referência à intervenção provocada, veio estabelecer que, estando pendente a causa entre duas ou mais pessoas, pode nela intervir como parte principal aquele que, em relação ao seu objeto, tiver um interesse igual ao do autor ou do réu, nos termos dos arts. 32º, 33º e 34º.
O art. 32º refere-se aos casos de litisconsórcio voluntário, enquanto o art. 33º ao litisconsórcio necessário e o art. 34º às ações propostas por ambos ou contra ambos os cônjuges.
Significa isto que com a entrada em vigor, em 01/09/2013, da Lei 41/2013, que reviu o CPC atualmente vigente, à exceção da situação prevista no art. 317º do CPC, o campo de aplicação da intervenção principal passou a estar confinado às situações de litisconsórcio, tendo, assim, sido eliminada a intervenção principal espontânea em regime de coligação, que o anterior Código admitia, embora sujeita aos obstáculos que o respetivo art. 31º impunha Abílio Neto, “Novo Código de Processo Civil Anotado”, 2ª ed., janeiro/2014, Ediforum, págs. 362 e 363.
No mesmo sentido, Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, ob. cit., vol. 1º, pág. 620. .
4.8. Deste modo, quer se trate de intervenção espontânea, quer de provocada, apenas são admitidos a intervir na ação, nela assumindo a posição de parte principal (co-autor ou co-réu), os terceiros que estejam em relação à parte que se vai associar numa situação de litisconsórcio, seja ele necessário ou facultativo.
De resto, conforme resulta do art. 316º do CPC, este apenas admite a intervenção principal provocada em caso de litisconsórcio necessário (n.º 1), litisconsórcio voluntário por iniciativa do autor (n.º 2) e litisconsórcio voluntário por iniciativa do réu (n.º 3).
O litisconsórcio refere-se a situações em que a mesma e única relação material controvertida tem uma pluralidade de partes, ou dito por outras palavras, “há pluralidade de partes, mas unicidade da relação material controvertida”. Ao invés, na coligação, “à pluralidade das partes corresponde a pluralidade das relações materiais litigadas, sendo a cumulação permitida em virtude da unicidade da fonte dessas relações, da dependência entre os pedidos ou da conexão substancial entre os fundamentos destes” Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, ob. cit., pág.161..
O litisconsórcio é, em regra, voluntário, em que a cumulação depende exclusivamente das partes, isto é, são os vários interessados que decidem instaurar a ação conjuntamente, é o autor da ação que resolve propor a ação contra vários réus e é esse autor ou o réu que opta por promover ou não a intervenção de outras partes da relação material em litígio durante a pendência da ação Teixeira de Sousa, “Estudos Sobre o Novo Processo Civil”, Lex, 1997, pág. 154. .
Deste modo, no litisconsórcio voluntário, apesar da unicidade da relação material em litígio, consente-se que a ação seja proposta por todos ou contra todos os interessados dessa relação.
Se a ação for proposta por um só ou contra um só dos interessados, o tribunal apenas conhece da respetiva quota-parte do interesse ou da responsabilidade, ainda que o pedido abranja a totalidade do pedido (art. 32º, n.º 1 do CPC).
No entanto, situações existem em que a ação tem de ser instaurada necessariamente por todos ou contra todos os interessados da relação material única em litígio, para que esta possa ser discutida e dirimida pelo tribunal, de modo que a falta de um desses sujeitos determina a ilegitimidade ativa ou passiva (art. 33º, n.º 1 do CPC)
Quando tal aconteça, existe litisconsórcio necessário.
A obrigação de que a ação seja instaurada por todos os interessados ou contra todos os interessados da relação jurídica material controvertida, isto é, a imposição de litisconsórcio necessário, pode derivar da lei (litisconsórcio legal), de negócio (litisconsórcio convencional) ou da própria natureza da relação (litisconsórcio natural), por, nesta última situação, a decisão, atenta a não presença no processo de todos os sujeitos dessa relação, não poder produzir o seu efeito útil normal, regulando, em definitivo, a situação concreta das partes, relativamente ao pedido formulado (n.º 3 do art. 33º do CPC), culminado, por isso, na prolação de uma sentença inútil Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, ob. cit., págs. 98 a 100; Teixeira de Sousa, ob. cit., págs. 156 a 164; Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, ob. cit., págs. 165 a 169..
Focando-nos agora na intervenção principal provocada, dispõe o art. 316º do CPC o seguinte:
“1- Ocorrendo preterição de litisconsórcio necessário passivo, qualquer das partes pode chamar a juízo o interessado com legitimidade para intervir na causa, seja como seu associado, seja como associado da parte do Réu.
2- Nos casos de litisconsórcio voluntário, pode o autor provocar a intervenção de algum litisconsorte do réu que não haja demandado inicialmente ou de terceiro contra quem pretenda dirigir o pedido nos termos do art. 39º.
3- O chamamento pode ainda ser deduzido por iniciativa do réu quando este:
a) Mostre interesse atendível em chamar os litisconsortes voluntários, sujeitos passivos da relação material controvertida;
b) Pretenda provocar a intervenção de possíveis contitulares do direito invocado.
Na senda do que anteriormente se deixou dito, resulta linearmente deste normativo, que este apenas admite a intervenção principal provocada (assim como acontece com a espontânea) nos casos de litisconsórcio.”
Nos casos de litisconsórcio necessário, o incidente pode ser deduzido por ambas as partes (autor ou réu) e estes podem chamar o(s) terceiro(s) para se associar(em) a si ou à sua contraparte, o que se compreende, dado que a falta desse(s) terceiro(s), determina a ilegitimidade ativa ou passiva.
No entanto, fora dos casos de litisconsórcio necessário, ao autor apenas assiste, nos termos do n.º 2 do art. 316º, o direito de fazer intervir o terceiro, para que este assuma a posição de co-réu (e nunca de co-autor), nos seguintes casos: a) art. 39º do CPC, isto é, na situação de dúvida fundamentada sobre quem é o sujeito passivo da relação material controvertida (se o réu, se o terceiro) e pretenda deduzir contra esse terceiro, a título subsidiário, o pedido que formulou contra o réu, b) o terceiro seja sujeito passivo da relação material controvertida (assim como o réu), mas, apesar de não o ter demandado inicialmente (sequer o tinha de fazer, porquanto não existe litisconsórcio necessário passivo), agora pretende demandá-lo a fim de obter a condenação deste e do réu no pedido (será o caso, por ex., das obrigações solidárias – art. 512º do CC).
Quanto ao réu, fora das situações de litisconsórcio necessário, aquele só pode fazer intervir terceiros na lide nos seguintes casos de litisconsórcio voluntário: 1) ter interesse atendível em fazer intervir como seu co-réu, outro(s) terceiro(s), sujeito(s) passivo(s) da relação material controvertida, a fim deste(s) também ser(em) eventualmente condenado(s) com ele no pedido formulado pelo autor (será o caso de devedores solidários, em que o réu pretenda chamar os restantes condevedores solidários da dívida; também é a situação de devedor subsidiário demandado, que vise a intervenção do devedor principal); 2) pretenda provocar a intervenção de possíveis contitulares do direito invocado pelo autor a fim destes intervirem na lide como co-autores.
4.9. Assente nestas premissas, considerando que a entidade demandada é parte ilegítima, nenhum interesse tendo em contradizer a ação que lhe foi intentada, é legalmente inadmissível a formulação de convite ao autor para fazer intervir como parte passiva o
ISS, I.P., em sua substituição, hipótese que não é prevista nem no CPTA, nem no CPC, como resulta do que se expendeu.
No sentido de que em situações como a presente, a ilegitimidade ativa singular é insuprível, veja-se a jurisprudência firmada no Acórdão deste TCAN, de 21.12.18, processo n.º 00786/17.3BEPNF e o voto de vencido lavrado no Acórdão do TCAS, de 10.05.2018, processo n.º 1491/16.BESNT, no qual, a propósito da possibilidade de suprimento da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular no direito processual administrativo na versão aprovada pelo DL n.º 214-G/2015, se enunciaram as seguintes considerações, que são perfeitamente transponíveis para a situação dos autos pese embora aqui se aplique o CPTA na versão anterior e que passamos a transcrever:
«No direito processual administrativo sob a vigência do regime processual do CPTA na sua redação inicial, a maioria da jurisprudência vinha decidindo no sentido na impossibilidade de sanação do pressuposto processual da ilegitimidade passiva singular, nos termos em que o decidiu a decisão recorrida, acompanhando a jurisprudência dos Tribunais Judiciais.
(…)No âmbito do direito processual civil, sob um quadro normativo idêntico ao previsto no CPTA quanto ao conceito de legitimidade passiva e quanto ao dever genérico de o juiz providenciar pela sanação de pressupostos processuais e pela regularidade da instância, nos termos previstos nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) do CPC, por confronto aos artigos 7.º-A e 87.º do CPTA, não se admite a possibilidade de correção oficiosa ou a possibilidade de suprimento do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular, conduzindo a sua procedência à absolvição da entidade demandada da instância, como decidido na decisão recorrida.
Este é o entendimento que tem sido generalizadamente e ao longo dos anos, sob várias redações da lei processual civil, adotado pela jurisprudência emanada dos tribunais judiciais, limitando-se a possibilidade de suprimento à exceção de ilegitimidade passiva plural.
Neste sentido, entre outros, cfr. Acórdão da Relação de Coimbra, de 06/12/2011, Processo n.º 1223/10, segundo o qual: “1 – O mecanismo de sanação previsto no n.º 2 in fine do artigo 265.º do CPC, aplicado à ausência do pressuposto processual da legitimidade, só é viável nas situações de preterição de litisconsórcio necessário, sendo inviável nas situações de ilegitimidade singular.”.
Neste sentido também a doutrina processual civil assume que “São insanáveis a ilegitimidade singular, a falta de personalidade judiciária (fora do caso referido no art. 8º), a incompetência absoluta, o caso julgado e a litispendência.”, cfr. António Abrantes Geraldes, in Temas da Reforma do Processo Civil, II Volume, 3.ª ed., 2000, Almedina, pp. 64.
No mesmo sentido, “a lei é expressa quanto à sanabilidade da falta de determinados pressupostos e ao modo de a sanar. É o que acontece com a falta de personalidade judiciária em certos casos (art. 14), com a incapacidade judiciária e a irregularidade de representação (art. 27), com a falta de autorização ou deliberação (art. 29), com a falta do consentimento conjugal (art. 34-2), com a ilegalidade da coligação (art. 38), com a falta de constituição de advogado (art. 41), com a falta, insuficiência e irregularidade do mandato (art. 48) e com a falta de litisconsórcio necessário (art. 261). Mas a norma geral do art. 6-2 não se limita a remeter para estas e outras disposições específicas: abrange todos os pressupostos cuja falta possa, por sua natureza, ser sanada, sem que tal necessariamente implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado...” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158.
No caso da ilegitimidade passiva singular “parece natural que não possa remediar-se a falta do pressuposto processual de legitimidade singular, até porque, de qualquer modo, o processo deveria recuar praticamente ao seu início.” – vide António Abrantes Geraldes, obra cit., nota 104, pp. 64.
Isto é, a possibilidade de sanação das exceções dilatórias está limitada ou condicionada a que não “implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado, pois a ideia que a ela preside é que devem ser removidos todos os impedimentos da decisão de mérito que possam sê-lo.” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158.
Este entendimento alicerça-se na circunstância de que, verificando-se a exceção de ilegitimidade passiva singular, nada se pode aproveitar da instância constituída, pois além de a citação dever ser repetida, com o consequente prazo para contestar e a apresentação de uma nova contestação por um novo sujeito processual, também a petição inicial carece de ser aperfeiçoada ou corrigida, não apenas quanto à indicação da entidade demandada, mas quanto à alegação dos factos relevantes essenciais, que consubstanciam a relação jurídica substantiva com outra parte que não foi a inicialmente demandada em juízo.
Daí que, segundo o regime processual civil nunca se tenha admitido a sanação da ilegitimidade singular, porque nada há a aproveitar da instância anteriormente constituída.
Sob o atual e vigente CPC de 2013, a doutrina mantém o anterior entendimento, não concedendo a possibilidade de sanação do pressuposto processual de legitimidade passiva singular, segundo a locução de que “a ilegitimidade singular da parte, a ineptidão da petição inicial, sem prejuízo do art. 186-3, a falta de personalidade judiciária, fora dos casos do art. 14, ou a incompetência absoluta do tribunal devem ser consideradas insanáveis” – cfr. José Lebre de Freitas, in A Ação Declarativa Comum À luz do Código de Processo Civil de 2013, 3.ª ed., Coimbra Editora, pp. 158 (nota 7).
No entanto há a assinalar que tem existido uma evolução no regime da possibilidade de suprimento dos pressupostos processuais na lei processual civil.
Já nas disposições do CPC na redação emergente da reforma de 1961 se previa a “intervenção corretora do juiz no sentido de procurar, “ex officio”, a superação da falta de tais pressupostos processuais.”, cfr. António Abrantes Geraldes, obra cit., pp. 63.
A inovação prevista na reforma do CPC aprovada em 1995/96 consistiu em “se ter expressamente localizado após os articulados essa intervenção judicial e de se ter alargado o leque de circunstâncias capazes de a fundamentar à generalidade das exceções dilatórias típicas e atípicas que sejam supríveis”, Idem, pp. 63.
Esta evolução continuou no CPC de 2013, pois sendo o poder de o juiz convidar ao aperfeiçoamento ao tempo do CPC revogado um poder discricionário, não podendo o seu não uso fundar a arguição de nulidade (artigo 195.º do CPC), assim como o despacho proferido não era recorrível (artigo 630.º, n.º 1 do CPC), na atualidade o CPC em vigor atribuiu ao juiz um poder vinculado, que o juiz tem o poder-dever de exercer – neste sentido José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 156-157.
A finalidade subjacente ao regime legal prende-se com a realização do sistema de justiça e com a função processual em permitir o mais latamente possível a emissão de uma decisão de mérito.
Estabelece-se o “dever do juiz de providenciar pela sanação da falta de pressupostos processuais que seja sanável: o juiz deve determinar a realização dos atos necessários à regularização da instância e, quando não o possa fazer oficiosamente, por se estar no campo da exclusiva disponibilidade das partes, convidar estas a praticá-los (art. 6-2).” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158.
8. Quer na lei processual administrativa, quer na lei processual civil, prevê-se a possibilidade de suprimento de certos pressupostos processuais, mas, simultaneamente, admite-se que haja pressupostos processuais que não são sanáveis.
No tocante à lei processual administrativa encontram-se referências expressas à sanação da falta de personalidade e capacidade judiciárias no caso de a ação ter sido proposta contra o ministério, quando o devia ser contra o Estado português (artigo 8.º-A, n.º 4), no caso da ilegitimidade passiva, a ação ter sido instaurada contra o órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional a que o órgão pertence (artigo 10.º, n.º 4), a ilegalidade da coligação (artigo 12.º, n.ºs 3 e 4) e a incompetência do tribunal (artigo 14.º, n.º 3)
No CPTA não se encontra expressamente prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva, por indicação como entidade demandada de pessoa coletiva pública diferente daquela que praticou o ato impugnado, configurada como ilegitimidade passiva singular, pois os vários números do artigo 10.º não contemplam esta situação.
A doutrina processual administrativa afirma que “Tratando-se de exceções dilatórias, o uso da faculdade da substituição da petição inicial está dependente do concreto fundamento invocado, que deverá consistir num vício que não inviabilize a substituição da petição.”, por referência ao disposto no n.º 8 do artigo 87.º do CPTA – cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.ª ed., Almedina, pp. 660.
Não se pode subscrever este entendimento, que admite a possibilidade da substituição da petição inicial no caso de estar em causa um vício que não inviabilize a substituição da petição…
A interpretação que fazemos do disposto do n.º 8 do artigo 87.º do CPTA é que se admite a apresentação de nova petição, quando tenha sido decretada a absolvição da instância, sem prévia emissão de despacho pré-saneador, nos casos em que possa haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias ou de irregularidades.
A possibilidade de o autor apresentar uma nova petição inicial, com observância das prescrições em falta e beneficiar da data da apresentação da primeira petição, está condicionada à admissibilidade do suprimento da exceção dilatória ou da irregularidade em causa, sem que tenha sido proferido despacho pré-saneador para essa finalidade, sem que se possa extrair do citado n.º 8 do artigo 87.º do CPTA a admissibilidade de suprimento da exceção dilatória sempre que seja possível a substituição da petição inicial.
Neste sentido, não se pode retirar dos termos do disposto no n.º 8 do artigo 87.º do CPTA que é porque a petição inicial pode ser substituída que a exceção dilatória é passível de ser suprida, mas antes que nos casos em que podia haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias – nos casos em que o sejam – se não tiver sido proferido despacho pré-saneador, pode a petição ser substituída por outra.
Poderá entender-se de iure condendo que possa vir a legislar-se nesse sentido, mas não existem elementos ao nível da interpretação da lei que nos permitam chegar a esse resultado interpretativo.
Não se questiona que existem casos em que por a exceção dilatória poder ser suprida, se admite a substituição da petição inicial – como na ilegalidade de cumulação de pedidos ou na falta de indicação dos contrainteressados –, mas é de recusar, à face do direito constituído, que o critério para aferir o suprimento das exceções dilatórias assente na possibilidade de a petição inicial ser substituída, por o direito positivo não o dizer.
Donde, não se extrair qualquer conteúdo normativo relevante do disposto no n.º 8 do artigo 87.º do CPTA para a resolução da questão controvertida, referente à possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular.
Pronuncia-se ainda a citada doutrina quanto às “situações passíveis de suprimento ou correção”, como sendo as previstas “nas alíneas e) (ilegitimidade do demandado e falta da identificação dos contrainteressados), f) (ilegalidade da coligação de réus) e j) (ilegalidade da cumulação de pretensões) do n.º 1 do artigo 89.º.” e também quanto às exceções dilatórias insupríveis, como sendo as “de inimpugnabilidade do ato impugnado (quando se não verifique um mero erro na sua identificação), de caducidade do direito de ação e de litispendência ou de caso julgado (cfr. artigo 89.º, n.º 1, alíneas i), k) e l), por se tratar, em qualquer dos casos, de situações que não consentem a renovação da instância.”, e ainda a nulidade do processo, a que se refere a alínea b) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA, designadamente, por ineptidão da petição inicial – cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, obra cit., pp. 661-662.
Porém, no caso da ineptidão da petição inicial, configurado como de exceção dilatória insuprível, admite-se a possibilidade de apresentação de nova petição inicial, sem que se consinta a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento ou de correção pelo juiz.
Nestes termos, a qualificação ou não da exceção dilatória como suprível ou insuprível não depende da possibilidade de existir ou não a substituição da petição inicial ou a renovação da instância, pois há-de antes depender da gravidade das repercussões que essa irregularidade ou deficiência assuma na instância, no sentido de viabilizar ou não a continuidade da instância constituída em pelo menos alguns dos seus termos.
Nestes termos, não se vislumbra existir normativo legal no CPTA, que seja diferente do regime que se encontra consagrado no CPC, em que se possa fundamentar o entendimento doutrinário que se pronuncia favoravelmente à possibilidade de sanação do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular.
(…) Porém, tendo o legislador do CPTA introduzido situações de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, em relação a várias exceções dilatórias, não é possível extrair de qualquer disposição legal, de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, como a do caso vertente, em que foi demandado um instituto público, que é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e judiciária, quando devia ter sido demandado um Ministério, no âmbito do qual se integra o órgão autor do ato impugnado.
A exceção de ilegitimidade passiva singular que ora se coloca nos autos embora se traduza na falta de um pressuposto processual, como supra se deixou expendido, traduz-se numa questão de posição das partes em relação à lide, no sentido de assegurar que estão na causa os verdadeiros sujeitos da relação material controvertida, em face do direito substantivo aplicável.
(…) Não se vislumbra existir qualquer diferenciação normativa entre os regimes previstos no CPC e no CPTA no tocante ao dever de gestão processual ou ao poder-dever de o juiz providenciar pelo suprimento das exceções dilatórias que sejam supríveis, nem tão pouco existir uma qualquer especialidade de regime do CPTA que legitime uma diferenciação quanto ao julgamento da questão do suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular.»
4.10.Considerando que no caso dos autos está em causa a instauração de uma ação contra um Ministério quando devia ter sido demandado um instituto público, reafirma-se, não existe no CPTA nenhuma norma à luz da qual seja permitido o suprimento da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular, não configurando esta situação nenhuma daquelas situações em que o legislador previu a sanação ope legis, pelo que, estando-se perante uma exceção dilatória insuprível, sem possibilidade de suprimento ou de correção, seja por iniciativa do autor, seja através de convite ao aperfeiçoamento, forçoso é concluir pela correção jurídica da decisão sob sindicância.
No caso, a supressão da ilegitimidade ativa do Ministério demandado implicaria uma modificação subjetiva da instância que passaria pela substituição da parte demandada por uma outra que ocuparia o seu lugar, o que não é processualmente admissível, quer á luz do CPTA, quer à luz do CPC, como supra tivemos ensejo de demonstrar.
Termos que se impõe concluir pela improcedência do apontado fundamento de recurso, mantendo-se na integra a decisão recorrida.** IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em julgar improcedente a presente apelação e, em consequência, confirmam a decisão recorrida. * Custas pela apelante- art. 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC.* Notifique.* Porto, 19 de junho de 2020.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre)
Alexandra Alendouro |
