| Decisão Texto Integral: | L… vem interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga que negou provimento à acção administrativa especial por si interposta contra o DIRECTOR DISTRITAL DA SEGURANÇA SOCIAL DO DISTRITO DE VIANA DO CASTELO.
Para tanto alega em conclusão:
“1- A inconstitucionalidade de um acto administrativo, decorrente da violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, gera a respectiva nulidade, a qual é invocável a todo o tempo por qualquer interessado, podendo ainda ser declarada, a todo o tempo, por qualquer tribunal, oficiosamente ou mediante requerimento das partes, independentemente da fase processual em que os autos se encontrem.
2- O recorrente explicitou e fundamentou devidamente nos seus articulados as razões de facto e de direito pelas quais entende que o acto administrativo impugnado é inconstitucional, designadamente por configurar um confisco ilegal e desproporcionado dos descontos efectuados ao longo de toda a sua carreira contributiva.
3- A douta sentença recorrida, à imagem do que ocorreu com a entidade recorrida, confunde o incumprimento das condições impostas para a atribuição e efectivação do subsidio para a criação de emprego próprio, que se traduz no pagamento antecipado e de uma só vez do subsidio de desemprego, com o direito de beneficiar deste subsídio.
4- E, nessa medida, confunde dois actos administrativos distintos: o primeiro, que nunca foi revogado, reporta-se à atribuição do direito ao subsídio de desemprego tempestivamente requerido em 3 de Agosto de 1995; o segundo, datado de 17 de Outubro de 1995, reporta-se à atribuição subsídio para a criação de emprego próprio e foi revogado em 5 de Março de 1997.
5- Tendo sido concedido ao recorrente o direito ao recebimento das prestações de desemprego através de acto administrativo que nunca foi revogado, encontra-se o mesmo por executar, tanto mais que este já procedeu à restituição do montante global das prestações de desemprego que lhe foram pagas tendo em vista a criação do próprio emprego e encontrou-se sempre desempregado, pelo que a sua pretensão de beneficiar do direito ao subsídio de desemprego é perfeitamente legítima e tempestiva.
6- O acto administrativo mediante o qual foi indeferida ao recorrente recorrido a concessão do subsídio de emprego, não se encontra minimamente fundamentado e não dá resposta à concreta pretensão deduzida por aquele.
7- A recorrida limitou-se a decidir que o pedido do recorrente era extemporâneo, fazendo-o, todavia, por referência para o acto de revogação da decisão que lhe concedera o subsídio para a criação de emprego próprio e nada dizendo quanto à efectivação do acto que lhe concedeu o direito às prestações do subsídio de desemprego.
8- O objecto da acção não é o acto praticado pelo recorrido, e respectivos vícios, mas sim a concreta pretensão deduzida pelo recorrente, consistente na condenação daquele à prática de acto que determine o pagamento das prestações de desemprego.
9- Ainda que o tribunal entenda que o acto impugnado não enferma do vício de forma por insuficiência de fundamentação, o que não se concede, tal facto não o desincumbe do dever de, ainda assim, conhecer do mérito e da pertinência da pretensão deduzida pelo autor.
10- O Tribunal não pode limitar-se a verificar se a recusa da administração foi, ou não, ilegal, devendo ir mais longe nessa pesquisa e pronunciar-se sobre o bem fundado da pretensão do A., no sentido de apurar se o direito de retomar as prestações de subsídio de desemprego lhe assiste, ou não e, em caso de resposta afirmativa, impor ao réu a prática do acto administrativo devido.
11- O objecto do processo de condenação à prática de acto devido não se define por referência ao acto de indeferimento mas antes, e pelo contrário, pela posição subjectiva que o autor invoca, o que justifica que, mesmo quando a administração tenha recusado o requerimento do interessado por um motivo meramente formal, o tribunal terá de pronunciar-se, na medida do possível, sobre a questão de fundo, por referência ao quadro de facto e de direito existente no momento do encerramento da discussão em juízo.
12- O tribunal a quo, para além de ter incorrido no vício de omissão de pronúncia, adoptou um entendimento que está em flagrante contradição com toda a nova filosofia introduzida pela recente reforma da justiça administrativa.
13- Foram violadas na douta decisão as normas dos artigos 51.º n.º 4, 66.º; 67.º; 71.º e 95.º n.º 1 e 2 do C.P.T.A.”
A entidade recorrida conclui as suas alegações da seguinte forma:
“I – O recorrente não reúne condições para a retoma das prestações de desemprego, porque o respectivo requerimento é extemporâneo, excedendo em muito os 90 dias legalmente previstos;
II – Pelo que o acto impugnado não sofre de qualquer ilegalidade, fundamentado que está na extemporaneidade do pedido;
III - O mesmo acto não sofre de qualquer inconstitucionalidade, como resulta da adequada interpretação da CRP e das leis que a concretizam;
IV – A alegação de inconstitucionalidade é irrelevante, por estar ausente da motivação e só ter surgido nas alegações;
V – O acto de 3 de Agosto de 1995 que reconheceu ao recorrente o direito às prestações de desemprego produziu os seus efeitos úteis no acto proferido a 17.10.1995, o qual atribuiu ao recorrente o subsídio global para criação do próprio emprego ao recorrente;
VI – A pretensão de que o acto de 3 de Agosto de 1995 está vigente na ordem jurídica e se encontra por executar, de modo que o mérito dos autos se reduz à análise da bondade do pedido do recorrente é, salvo o devido respeito absurda e impossível, porque muda o objecto dos autos em pleno recurso, sem jamais ter sido alegada e mais não é do que um óbvio artifício para fugir à questão da extemporaneidade do pedido do requerente.”
O MP emite parecer no sentido da negação de provimento ao recurso.* MATÉRIA DE FACTO fixada em 1ª instância
A) O A. requereu, em 1 de Setembro de 1995, ao Director Regional da Segurança Social de Viana do Castelo o pagamento global das prestações de desemprego, tendo em vista o financiamento de projecto de criação de emprego próprio. – cfr. doc. 54 do P.A.
B) O requerimento referido em A) foi objecto de despacho de deferimento proferido em 17 de Outubro de 1995 –cfr. doc. 50 do P.A.
C) O A., através de ofº com a refª 009915, datado de 5 de Março de 1997, foi notificado para proceder à devolução da quantia de 1.602.524$00, concedida para o fim referido em A). – cfr. doc. 36 do P.A..
D) A quantia referida em C), acrescida das respectivas custas do processo foi paga pelo A, no processo de execução fiscal que correu seus termos no Serviço de Finanças de Viana do Castelo sob o nº 2348-00/102500.7 – cfr. doc. 4 do P.A..
E) O A., em 27 de Janeiro de 2004, requereu ao Director Distrital da Segurança Social de Viana do Castelo, a concessão de prestações por desemprego – cfr. doc. 3 do P.A.
F) Relativamente ao requerimento referido em E) foi elaborada, em 2 de Março de 2004, a informação/parecer que conclui da seguinte forma:
“A exposição do exponente é extemporânea e consequentemente a mesma deve ser arquivada.
Não me parece assistir qualquer razão ao beneficiário e, mesmo que lhe assistisse, o que não é o caso, deveria fazer valer os seus direitos no momento próprio ainda que em sede de contestação à execução.” – cfr- doc. 2 do P.A.
G) Sobre a informação referida em F) recaiu, em 24 de Março de 2004, o seguinte despacho proferido pelo Director de Unidade de Previdência e Apoio à Família:
“ Com fundamento no presente parecer, indefiro o peticionado pelo Benefº … – L…. Notifique”. (acto impugnado). – cfr. doc. 2 do P.A..
H) O acto referido em G) foi notificado ao A. através de ofº datado de 4 de Março de 2005 – cfr. doc 1 do P.A.* Acrescentam-se os seguintes factos à matéria de facto:
I)Por despacho de 7/8/95 foi deferido por 21 meses o pedido de subsídio de desemprego formulado pelo aqui recorrente L…. ( doc. 65 do p.a .)
J)Em 13/5/96 é proferida a seguinte informação:
“ Contactado o benef. supra, nos meses de Janeiro e Fevereiro/96, informou que iria dar cumprimento, a curto prazo, ao projecto de criação do próprio emprego.
Dado que o benef. não comunicou a estes serviços o início de actividade , conforme havia sido avisado, foi contactado de novo no dia 08/05/96 tendo declarado que continua sem exercer actividade, não está colectado, nem adquiriu a viatura prevista no projecto.
Questionado sobre o tipo de ocupação e meios de subsistência, declarou que aceita fazer biscates para particulares, como electricista, embora com carácter esporádico.” ( doc. 49 do p. a . fls 19).
L) Sobre esta informação foi proferido em 29/5/96 o seguinte parecer:
”Uma vez que o benef. não apresentou a decl. de início de actividade ( art. 4º Port. 476/94) e também não cumpriu com o projecto apresentado, é de notificar para o reembolso de todo o subsídio pago, conf. prevê o art. 12º da Port. acima referida.”
M) Por despacho de 31/5/96 foi aposto “ Concordo” sobre aquela informação e parecer, supra referidos.
N) Conforme doc. 44 do p.a. a fls 25 o aqui recorrente é notificado por carta registada de que o subsídio de criação de emprego lhe vai ser indeferido no 1º dia após o decurso do prazo de 15 dias úteis que tem para se pronunciar sobre o assunto.
O) O aqui recorrente responde através do doc. 43 do p.a a fls 27, aqui dado por rep..
P) Sobre esta resposta é proferido em 27/6/96 o seguinte despacho:
“O benef. não trás nada de novo ao processo. Assim deve ser informado que se não liquidar a importância em dívida até finais de Julho/96 a cobrança será efectuada coercivamente.”* QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
_Nulidade da sentença.
_Violação do conteúdo essencial de um direito fundamental.
_ Vício de falta de fundamentação.
_ Violação dos arts 51.º n.º 4, 66.º; 67.º; 71.º e 95.º n.º 1 e 2 do C.P.T.A.* O DIREITO
NULIDADE DA SENTENÇA
Alega o recorrente que a sentença é nula por omissa já que o objecto do processo de condenação à prática de acto devido não se define por referência ao acto de indeferimento mas antes, e pelo contrário, pela posição subjectiva que o autor invoca, o que justifica que, mesmo quando a administração tenha recusado o requerimento do interessado por um motivo meramente formal, o tribunal terá de pronunciar-se, na medida do possível, sobre a questão de fundo, por referência ao quadro de facto e de direito existente no momento do encerramento da discussão em juízo.
E que o tribunal “a quo” restringiu a sua análise ao conhecimento estrito dos vícios imputados pelo recorrente e, tendo concluído pela inexistência, no acto impugnado, dos vícios que lhe foram imputados por aquele, considerou automaticamente precludida a necessidade de conhecer da questão de fundo, correspondente à concreta pretensão do Autor.
Pelo que o tribunal a quo incorreu no vício de omissão de pronúncia.
Nos termos do art. 668º nº 1 do CPC é nula a sentença:
“... d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento. “
Esta nulidade prevista na alínea d) do art. 668º do CPC invocada pelo recorrente está intimamente ligada com o art. 660ºnº2 do CPC que dispõe que “ o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação exceptuadas aquelas cujas decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”. E, qual o sentido da palavra “questões”? Ora, jurisprudência e doutrina têm entendido que há distinguir “questões “ de “razões “ (ou seja, argumentos), e que a falta de apreciação de todos os motivos indicados, não constituem causa de nulidade de sentença ou acórdão.
Efectivamente, quando as partes põem ao Tribunal determinada questão, socorrem-se de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; ora o que releva é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão.
No caso sub judice a sentença recorrida disse claramente que improcedia a pretensão do autor de condenação à prática do acto devido por estar em causa um acto que não padecia de qualquer das ilegalidades que lhe foram assacadas.
Entende o recorrente que explicitou e fundamentou devidamente nos seus articulados as razões de facto e de direito pelas quais entende que o acto administrativo impugnado é inconstitucional, designadamente por configurar um confisco ilegal e desproporcionado dos descontos efectuados ao longo de toda a sua carreira contributiva.
E, efectivamente, a alegação da violação do conteúdo essencial de um direito fundamental é susceptível de gerar a nulidade do acto que o encerre, conforme decorre do disposto no artigo 133.º, n.º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo, pelo que pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal (art. 134º nº2 do CPA).
Daí a irrelevância da questão da inconstitucionalidade da decisão impugnada ter sido invocada no âmbito das alegações produzidas nos termos do artigo 91.º, nº 2 do C.P.T.A.
Pelo que a 1ª instância devia ter conhecido deste vício, pelo que a sentença é nula.
Contudo, e ao abrigo do art.149º nº1 do CPTA, deve este tribunal suprir tal deficiência e conhecer da referida nulidade.* VIOLAÇÃO DO CONTEÚDO ESSENCIAL DE UM DIREITO FUNDAMENTAL.
Vejamos então se o acto impugnado representa um esvaziamento desproporcionado do direito fundamental à segurança social e uma inadmissível e desproporcionada expropriação de todos os descontos efectuados pelo beneficiário ao longo da sua carreira contributiva.
Em 1º lugar o nº 1 do art. 63º da CRP, não está a conferir qualquer tipo de direito com carácter absoluto.
Trata-se, antes, de uma norma programática dirigida ao Estado para que legisle sobre as diversas matérias.
É nesta conformidade que são aprovados os DL 79-A/89, de 13.05 e o DL 418/93, de 24.12, bem como a Portaria 476/94, de 01.06, diplomas que nortearam todo o procedimento da Segurança Social, nomeadamente no presente caso.
No caso sub judice foi indeferida uma pretensão ao aqui recorrente com fundamento na extemporaneidade do pedido de subsídio de desemprego e ao abrigo de legislação que impõe um determinado prazo para o efeito.
Na verdade a situação de desemprego não pode ser universalmente reconhecida, necessita de regras, além de que, tendo em vista a segurança e a estabilidade jurídica, o respectivo subsídio tem de ser requerido num prazo determinado.
Se assim não fosse, deixar-se-ia ao critério dos beneficiários o momento em que requereriam tal subsídio e a Administração Pública estaria constantemente submersa por processos pendentes, sem que nada permitisse pôr-lhes termo.
O estabelecimento de um prazo para requerer o subsídio de desemprego não interfere, pois, com o conteúdo do direito fundamental previsto no art. 63º da CRP.
Improcede, pois, o vício suscitado.* VÍCIO DE FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO
Alega o recorrente que a sentença recorrida errou ao entender que inexiste vício de forma por insuficiência de fundamentação do acto impugnado, em virtude de o mesmo ser perfeitamente claro relativamente à fundamentação de facto e de direito em que se estribou, dado acolher os fundamentos vertidos em informação/parecer datada de 2 de Março de 2004.
Para tanto refere que a informação/parecer que serviu de fundamento ao acto impugnado não responde aquilo que era pedido.
Na verdade invoca que justificou o não inicio do seu projecto de emprego com razões conjunturais do seu sector de trabalho, que não lhe são imputáveis e, para além do mais, informou o recorrido de que se mantinha desempregado.
Tal justificação e informação nunca foram contrariadas nos fundamentos que foram invocados no acto administrativo que indeferiu a concessão do subsídio de emprego.
E, no acto em causa, a recorrida limitou-se a dizer que o pedido era extemporâneo, fazendo-o, todavia, por referência à revogação do acto que concedeu o subsidio para a criação de emprego próprio, nada dizendo quanto à efectivação do outro acto, atrás mencionado, que lhe concedeu o direito às prestações do subsídio de desemprego.
Ora, carece o recorrente de razão.
Na verdade não tinha a entidade recorrida que se pronunciar sobre as referidas questões se entendeu que o pedido era extemporâneo.
A razão do indeferimento é clara, a extemporaneidade.
Se se discorda deste fundamento então apenas há que deduzir acção administrativa especial com fundamento na ilegalidade do mesmo, que em nada contende com a sua fundamentação.
Não ocorre, pois, o vício ou ilegalidade suscitada.* VIOLAÇÃO DOS ARTS 51.º N.º 4, 66.º; 67.º; 71.º E 95.º N.º 1 E 2 DO C.P.T.A.
Pretende o recorrente que nos termos da lei ordinária aplicável, mesmo quando o recebimento das prestações for indevido, o beneficiário apenas fica obrigado à restituição das quantias pagas, em caso algum podendo ser confrontado com a extinção liminar do direito básico à segurança social.
E que, da interpretação conjugada do artigo 12º da Portaria nº 476/94, de 1 de Julho, com o disposto nos artigos 29º e ss. do D.L. nº 79-A/89, de 13 de Março, nunca poderia resultar o esvaziamento puro e simples do direito à segurança social, na sua vertente de subsídio de desemprego, consagrado no Catálogo de Direitos Fundamentais da Constituição da República Portuguesa.
Pelo que, em vez de exigir a liquidação integral da quantia entregue ao recorrente para a criação do próprio emprego, o ora recorrido deveria ter procedido à compensação dessa quantia com as prestações de subsídio de desemprego correspondentes aos meses transcorridos, por forma a que o recorrente, após devolução do remanescente, pudesse ser admitido a retomar as prestações de desemprego, nos termos do disposto no artigo 6.º do Dec.-Lei n° 133/88 de 20 de Abril, sob pena de se verificar uma negação arbitrária e desproporcionada daquele direito fundamental e um confisco ilegal dos descontos efectuados pelo recorrente ao longo de toda a sua carreira contributiva.
Ora, contrariamente ao pretendido pelo recorrente não nos parece que tenha havido qualquer confusão entre o incumprimento das condições impostas para a atribuição e efectivação do subsídio para a criação de emprego próprio, que se traduz no pagamento antecipado e de uma só vez do subsídio de desemprego, com o direito de beneficiar deste.
Efectivamente o acto administrativo de 7/8/95 foi revogado pelo despacho de 27/6/96.
Assim, a nosso ver, o acto administrativo revogado pelo recorrido não foi apenas o acto praticado em 17 de Outubro de 1995, que lhe concedeu o direito de receber, de uma só vez, o montante global das prestações de desemprego tendo em vista o financiamento de projecto de criação do próprio emprego, mas também o de 7 de Agosto de 1995.
É que este foi proferido ao abrigo do art. 12º da Portaria 476/94 de 1/7 que dispõe:
“ Sempre que na execução do projecto de emprego se verificar incumprimento injustificado, pelo beneficiário, das condições que determinaram a sua aprovação, ou se apurar ter havido aplicação, ainda que parcial, das prestações para fim diferente daquele a que se destinava, aplicar-se-á o regime jurídico sobre a reposição das prestações indevidas fixado na lei, sem prejuízo da responsabilidade contra-ordenacional ou criminal a que houver lugar.”
E, resulta claramente deste preceito a determinação da reposição das prestações indevidas sem mais, porque o mesmo se aplica no caso de incumprimento injustificado ou aplicação para fim diverso do concedido, daí até a consagração de responsabilidade contra-ordenacional ou criminal.
Quer a nível de procedimento administrativo quer a nível de atitude processual judicial o recorrente sempre pugnou pela situação de incumprimento justificado, que lhe foi negado pelo referido despacho.
Sendo assim, competia-lhe interpor à data recurso contencioso desse despacho na parte em que considera o incumprimento injustificado e dessa forma a integração naquele art. 12º da referida Portaria.
Não o tendo feito, consolidou-se a referida relação administrativa na ordem jurídica como caso decidido, pelo que não pode aqui ser sindicada, nem justificar a obrigação à prática de qualquer acto que a ponha em causa.
Sendo assim, tem de se considerar o requerimento de 27/1/04 dirigido ao Director Distrital da Segurança Social de Viana do Castelo, pedindo a concessão de prestações por desemprego extemporâneo tal como decidido pelo despacho de 24/3/04 em conformidade com o parecer em 2 de Março de 2004:
“A exposição do exponente é extemporânea e consequentemente a mesma deve ser arquivada.
Não me parece assistir qualquer razão ao beneficiário e, mesmo que lhe assistisse, o que não é o caso, deveria fazer valer os seus direitos no momento próprio ainda que em sede de contestação à execução.” – cfr- “ doc. 2” do P.A.
E tal, em nada contende com o art. 29º do DL 418/93 de 24/12 que dispõe:
“ O direito às prestações de desemprego cessa por razões inerentes à situação dos beneficiários perante os sistemas de protecção social de inscrição obrigatória, por motivos da sua situação laboral, quer a mesma se verifique no País, quer no estrangeiro, bem como em consequência de actuação injustificada do beneficiário…”
Pelo que, não foram violados pela sentença recorrida os referidos preceitos legais.
É certo que, como refere Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, p. 267 e 268 "(…) o pedido de anulação do acto de recusa não compromete a viabilidade da petição (…) sendo que "o pedido de anulação é irrelevante" e a fls 338 “ o objecto do processo de condenação não se define por referência ao acto de indeferimento mas antes, e pelo contrário, pela posição subjectiva que o Autor invoca, o que justifica que, mesmo quando a Administração (…) se tenha recusado o requerimento do interessado por um motivo meramente formal, o tribunal terá de pronunciar-se, na medida do possível, sobre a questão de fundo, em principio, por referência ao quadro de facto e de direito existente no momento do encerramento da discussão em juízo."
O que significa que, apesar de o requerente não assacar vícios de fundo aos actos da Administração, ainda assim, pode o tribunal , na medida do possível, apreciar os fundamentos da pretensão material deduzida, no sentido da sua procedência ou improcedência.
Contudo, no caso sub judice, nada contende com o facto do art.º 66 n.º 2 do CPTA ter como objecto a concreta pretensão do interessado e não o acto que decidiu o seu indeferimento, não se devendo o Tribunal limitar a verificar se a recusa foi ou não ilegal, antes devendo pronunciar-se sobre o bem fundado da pretensão do interessado.
É que, tal como vimos , não tem o aqui recorrente , direito à prática do acto que pretende seja praticado.
Não foram, pois, violadas as normas dos artigos 51.º n.º 4, 66.º; 67.º; 71.º e 95.º n.º 1 e 2 do C.P.T.A. * Em face de todo o exposto Acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida pelos fundamentos supra referidos.
Custas pelo recorrente.
R. e N.
Porto, 22/3/07
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia |
