| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
N. intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, contra o Centro de Estudos Judiciários, ação administrativa especial pedindo, a final, a anulação da lista unitária de classificação e ordenação dos candidatos admitidos e a lista dos candidatos não admitidos, publicada e 30.09.2014, e, nessa data, homologada pelo director do CEJ, ordenando-se a reabertura do procedimento administrativo, procedendo-se a nova classificação e graduação do A, com ingresso deste no estágio.
Por acórdão datado de 11.06.2015, o referido tribunal julgou a ação improcedente.
Inconformado, N., interpôs recurso jurisdicional dessa sentença para este TCA Norte, tendo, na alegação apresentada, formulado as seguintes conclusões, que se reproduzem nos seus precisos termos:
1. O douto Acórdão de fls., debalde douto, deve ser revogado, concedendo-se provimento à acção administrativa especial instaurada pelo A., em conformidade com o pedido final formulado na PI.
2. O A./recorrente discorda frontalmente da classificação atribuída pelo júri quanto ao critério da experiência profissional, atendendo à pontuação atribuída quanto aos 1º e 2º factores de densificação desse critério, a saber, o número de matérias abrangidas pela experiência profissional, e a relevância e consistência da experiência profissional;
3. O A. discorda ainda da pontuação atribuída quanto ao critério da formação profissional.
4. O método de selecção e recrutamento de administradores judiciais previsto no RRAJ é um método de avaliação curricular.
5. Consequentemente, a selecção e recrutamento dos candidatos tem por base, prima facie, a valoração da informação aportada pelo candidato no seu curriculum vitae (CV), concitada com os documentos instrutórios juntos.
6. Os documentos probatórios das qualidades apregoadas no CV constam do elenco de documentos de apresentação facultativa por parte do candidato (v. artigo llº, nº 5, al. I) do RRAJ).
7. A não apresentação desses documentos não é condição de exclusão dos candidatos, devendo ser ponderada na avaliação da candidatura, a qual deve ser admitida.
8. O recorrente invocou, no seu CV, cf. documento junto aos autos (v. pontos 10 a 12 da fundamentação do Acórdão recorrido de fls.), ter experiência como membro de órgãos estatutários (gerente, administrador, etc.) de várias sociedades comerciais.
9. No CV, o recorrente indica actos e factos concretos relacionados com o exercício daquelas funções, bem como áreas e matérias da actividade empresarial em que a mesma se desdobrou.
10. Para prova dessa qualidade, e do lapso temporal em que a mesma decorreu, o A. juntou três documentos, emitidos pela Segurança Social, que constituem o extracto de remunerações, com os respectivos descontos, relativos ao recorrente nos últimos 23 anos, pelo menos (i.e„ desde 1990 até 2014).
11. O R. nunca contestou a origem e autenticidade desses documentos.
12. Todavia, entende - tal como o Tribunal recorrido - que os mesmos não servem para comprovar o exercício prévio da actividade de gestão de empresas, pelo que não lhe foi reconhecida essa experiência profissional.
13. Os documentos em causa devem ser analisados por confronto com a informação constante do CV, com a qual coincidem por inteiro (nomeadamente quanto à identificação das sociedades e do período temporal de exercício das funções como MOE).
14. A avaliação da utilidade probatória de tais documentos não contempla qualquer juízo técnico específico próprio da função administrativa, pelo que podem ser interpretados por qualquer homem médio.
15. Ao qual caberá indagar se é normal que alguém faça descontos durante mais de 20 anos como MOE de 8 sociedades, e não tenha, consequentemente, qualquer experiência de gestão...
16. Ao recusar sindicar a actividade interpretativa da administração com fundamento num alegado "(...) terreno por excelência da discricionariedade administrativa", o Tribunal recorrido confundiu vinculação com discricionariedade administrativa.
17. Com efeito, a norma regulamentar em causa (artigo 122 do RRAJ) não tem, sequer, a estrutura tipo de uma norma que convoque o instituto da discricionariedade administrativa.
18. Tal verifica-se quando o dispositivo da norma administrativa utiliza expressões como "poder", "faculdade", "competir", visíveis, por exemplo, nos artigos 100º, nº 2, 145º, n.º 3, 157º, nº l e 174º, nº 2, do CPA, na redacção pretérita, do Decreto-Lei nº 442/91.
19. Assim, o que está em causa é apenas um exercício interpretativo, integrado na actividade vinculada da administração pública.
20. Mesmo que assim não fosse - mas que é -, e apenas por cautela, sempre se dirá não estarmos perante matérias que convoquem a especificidade da função administrativa, mas sim perante realidades apreensíveis por qualquer homem médio (recte, jurista médio).
21. Assim, ao entender que tais documentos, emitidos pela Segurança Social, não demonstram a experiência anterior do A. como gestor de empresas, o R. - e o Tribunal recorrido - empreendeu uma interpretação que viola, de forma ostensiva, o princípio da proporcionalidade.
22. A interpretação compatível com o (sub)princípio da necessidade (enquanto dimensão do princípio matriz da proporcionalidade, v. artigos 266º, nº 2, da CRP e 52, nº 2, do CPA, na redacção em vigor ao tempo), deve ser aquela que, não ferindo o escopo do procedimento de selecção em causa, se afigure menos lesiva para os interesses do candidato.
23. Acresce que, e sem prescindir, a verdade é que, mesmo que não concordasse com a interpretação conferida aos sobreditos documentos por parte do candidato, não deveria o R. tê-los desconsiderado pura e simplesmente, devendo convidar o A. juntar outros documentos que, no entender do júri, permitissem a adequada comprovação documental dos factos invocados no CV.
24. Entendeu o Tribunal recorrido que tal convite "(…) esbarra com a especialidade do procedimento concursal", considerando ainda não ser de aplicar a solução positiva consagrada no artigo 72 n5 2 da Lei n2 22/2013, de 26.02, porquanto tal norma, na visão do Tribunal, se reporta "{...) à inscrição no estágio e não a um concurso de habilitação a essa inscrição".
25. A verdade é que o que está em causa é a colaboração da Administração com o particular, ao abrigo, entre outros, do princípio da prossecução do interesse público, bem como o respeito pelas competências inquisitórias da administração, transversais ao bloco legal administrativo.
26. No caso sub iudice, tal dever emana especificamente do disposto no artigo 72, n2 2, da Lei n5 22/2013, de 26.02, que estabelece 0 Estatuto dos Administradores Judiciais, diploma cuja aplicação ao caso dos autos é suscitada directamente pelo Decreto-Lei n. 134/2013. de 4.10 - cf- artigo 69 diploma que habilitou o CEJ a elaborar o RRAJ.
27. Não tem qualquer razão o Tribunal recorrido ao sustentar que o nº 2 do artigo 7º da Lei nº 22/2013 não é aplicável ao caso vertente porquanto tal faculdade está prevista (apenas) para a fase de inscrição no estágio dos candidatos já graduados, e não para a fase de selecção.
28. Com efeito, 0 procedimento geral de recrutamento - a conduzir, no futuro, pela CCAJ - e 0 procedimento extraordinário - cuja direcção foi transitoriamente cometida ao CEJ - partilham uma estrutura globalmente igual, sob a forma de procedimento público de recrutamento (i.e., em moldes concursais).
29. É no âmbito da fase de selecção prévia - antes, portanto, da frequência no estágio - que surge o nº 2 do artigo 7º da Lei n9 22/2013.
30. Assim, a Lei n9 22/2013 limita-se a estabelecer uma solução idêntica à que transversalmente resulta do bloco normativo administrativo, como vimos.
31. Donde, os documentos juntos pelo recorrente são idóneos e suficientes para a demonstração do exercício da actividade de "gestão de empresas", para os efeitos previstos no artigo 129 do RRAJ.
32. Entendendo-se diversamente, sempre deveria o CEJ ter convidado o recorrente a prestar os esclarecimentos tidos por necessários, nomeadamente mediante a junção de outra documentação tida por idónea.
33. Consequentemente, deve ser reconhecida a experiência profissional do A. em "gestão de empresas".
34. Quanto às demais matérias em que deve ser reconhecida experiência profissional, bem como quanto ao preenchimento do 2º factor de densificação do critério da experiência profissional e do critério da formação profissional,
35. Cumpre sublinhar, quanto ao 2º factor de densificação - "Relevância e consistência da experiência profissional" - que a experiência profissional do A., em "gestão de empresas", é sempre superior a 15 anos, o que significa que teria que lhe ser atribuída a classificação mínima, nesse item, de 19 valores.
36. Assim, e face ao acima exposto, temos que a classificação final a atribuir ao A., segundo o artigo 12º do RRAJ, seria de 17.36 valores.
37. Ora, mesmo que assim não se entenda, e sem prescindir ou conceder do acima exposto, e considerando, por exemplo, que quanto ao l9 critério o número das matérias abrangidas não é de 8 (i.e., 20 valores), mas apenas de 5 (16 valores) - considerando a experiência notória em gestão de empresas (algo que é apreensível a qualquer "homem médio"), a classificação final sempre seria de 16.40 valores.
38. Pelo que o A. sempre teria de ter sido admitido ao estágio previsto no RRAJ, e objecto do procedimento sub iudice (atendendo à classificação do último candidato admitido).
39. Acresce que, como é do conhecimento funcional do Tribunal, através dos autos de processo cautelar adjacentes à presente acção principal, e da documentação aí produzida, que aqui se tem por integralmente reproduzida, o CEJ valorou indevidamente, pelo menos, as candidaturas dos candidatos J., 13e classificado, com 16,78 valores, C., 152 classificado, com 16,68 valores, A., 192 classificado, com 16,4 valores, F., 329 classificado, com 15,72 valores, Vasco Lopes Azevedo, 382 classificado, com 15,48 valores, e A., 392 classificado, com 15,48 valores.
40. A todos estes candidatos foi reconhecido 0 preenchimento do 32 factor de densificação do critério da "Experiência Profissional", obtendo aí a nota mínima de 14 valores.
41. Ora, nenhum desses candidatos cumpre com o disposto no ponto 2.2.1 do RRAJ. Ora, no quadro do pedido formulado, deve o CEJ, para dar a adequada guarida aos direitos e interesses legalmente protegidos do A., ser condenado a rever a classificação atribuída aos apontados candidatos - citados para os presentes autos como contra-interessados -, subtraindo- lhes tal pontuação de 14 valores, atribuindo-lhes a pontuação de 0 valores, operando nova classificação dos candidatos.
42. Tal nova classificação sempre permitirá admitir o A., ainda que por esta via.
43. Fazendo a necessária JUSTIÇA que o mesmo reclama, e que lhe tem sido negada.
44. Termos em que, e em conformidade com as conclusões supra alinhadas, se deve dar provimento ao presente recurso ordinário de apelação, e, consequentemente, à presente acção administrativa especial de pretensão conexa com acto administrativo, em face do peticionado a fls., tudo com as legais consequências.
O Recorrido veio contra-alegar, defendendo o não provimento do recurso.
O Ministério Público junto deste TCA foi notificado para se pronunciar, tendo emitido pronúncia no sentido do não provimento do recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
II – Objeto do recurso
As questões suscitadas pela Recorrente, nos limites das conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente a partir da respectiva motivação, traduzem-se em saber se o acórdão recorrido padece de erro de julgamento por errada apreciação da prova, por não ter considerado possível que o Recorrido pudesse convidar o Autor a juntar outros documentos, por errada interpretação e aplicação do nº 2 do artigo 7º da Lei nº 22/13, por errada classificação do Recorrente, e, ainda, por errada classificação de outros candidatos.
III – Fundamentação de Facto
Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos, que se reproduzem:
1. Em 4 de Outubro p.p., foi publicado no DR 1ª Série, nº 192, de 04.10.2013, o Decreto-Lei nº134/2013, de 4.10, o qual " (...) estabelece um procedimento extraordinário e urgente de abertura e realização do estágio e da realização do exame previstos nas alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 32º do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela lei nº 22/2013, de 26 de Fevereiro, e regula a forma de inscrição nas listas oficiais dos candidatos a administradores judiciais que tenham obtido a aprovação ao abrigo do regime previsto no presente diploma".
2. No apontado conspecto legal, o CEJ procedeu à elaboração do "Regulamento de Recrutamento de Administradores Judiciais" (RRAJ) e respectiva publicação em 15.11.2013, conforme doc. 1 da PI que aqui se dá como reproduzido.
3.No dia 16.12.2013 foi publicado no Portal Citius e na página web do CEJ (www.cej.pt) o sobredito anúncio de abertura do procedimento, com fixação de 60 vagas para candidatos ao estágio, cf. documento 3 da PI que dá por integralmente reproduzido.
4.Nos termos do artigo 12º, nº 1 do RRAJ, "são definidos como critérios de selecção a habilitação académica, a experiência profissional, e a formação profissional adequadas".
5. Reza ainda o nº 2 do referido artigo 12º do RRAJ, que “a selecção efectua-se segundo a classificação final obtida por aplicação da seguinte fórmula, a valorizar numa escala de 0 a 20 valores, com arredondamento até às centésimas: CF = 0,3 HA + 0,6 EP + 0,1 FP”, sendo a) CF = Classificação final; b) HA = Habilitação Académica; c) EP = Experiência Profissional; d) FP = Formação Profissional”.
6. Conforme previsto no ponto 2.2 do artigo 12º do RRAJ, “a experiência profissional (EP) visa avaliar e classificar a consistência e relevância da experiência profissional adequada para o exercício das funções de administrador judicial nas matérias a seguir discriminadas e a prática anterior de colaboração na actividade de administrador judicial:
a) Direito comercial;
b) Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas;
c) Direito processual civil;
d) Direito do trabalho;
e) Contabilidade;
f) Fiscalidade;
g) Economia;
h) Gestão de empresas."
7. Nos termos do ponto 2.2.1 do mesmo normativo, na experiência profissional são tidos em conta os seguintes factores:
“1º factor -Número de matérias abrangidas pela experiência profissional (I), avaliado através da análise do curriculum vitae, no qual a experiência profissional em cada matéria deve ser demonstrada com objectividade, nomeadamente pela identificação concreta das ocorrências, e devidamente comprovada ( ... )" .
“2º factor -Relevância e consistência da experiência profissional (II), avaliado tendo por base a análise do curriculum vitae, bem como toda a documentação anexa ao mesmo. Neste factor ter-se-á em conta a duração da experiência profissional nas matérias referidas no nº 2.2 e a sua relevância e consistência (...) ".
“3º factor -Exercício anterior da actividade de gestão ou de liquidação judicial, de administração de insolvência, de administração judicial, ou de prática anterior de colaboração nas mesmas actividades junto de gestor e liquidatário judicial ou de administrador da insolvência, com indicação do respectivo tempo (III), avaliado tendo por base a análise do curriculum vitae, com identificação concreta das situações, e devidamente comprovadas, e as declarações passadas pela(s) entidade(s) onde o candidato exerce/exerceu funções ( ... )".
8. A classificação final da experiência profissional, segundo o disposto no ponto 2.2.2 da mesma disposição do RRAJ, "(…) resulta da média aritmética ponderada dos três referidos factores por aplicação da seguinte fórmula: EP = 0,41 + 0,211 + 0,4111"
9.No que concerne à apreciação do 1º factor consta do ponto 2.2.1, in fine, que "não é considerada a experiência profissional em cada uma das matérias que não esteja devidamente comprovada".
10. Em 13.01.2014, o A. submeteu o formulário de candidatura ao procedimento concursal, conforme doc. 4 da PI, cautelar, passando a figurar, no procedimento, como candidato nº 1038.
11. No dia 14.01.2014 remeteu o respectivo Curriculum Vitae (CV) também submetido por via electrónica, com o formulário predito, através da página web com o endereço www.cej.pt. com o respectivo certificado de licenciatura (doc. nº 5 da PI cautelar), bem como um conjunto variado de documentos instrutórios.
12.Entre tais documentos encontram-se três emitidos pela Segurança Social com o extracto dos movimentos anuais registados em nome do Autor no Sistema de Segurança Social no período compreendido entre 1983 e 2008, documentos cujas cópias constituem doc. 6 da PI cautelar.
13. Reza o RRAJ no seu artigo 11º nº 5 b) que “a candidatura só é válida com a entrega, sob pena de exclusão, dos seguintes documentos:
(…)
b) Curriculum vitae detalhado, datado e assinado, orientado para a demonstração da experiência profissional, na generalidade das matérias referidas nas alíneas do nº 1 do artigo 9º do Estatuto do Administrador Judicial, assim como a formação profissional detida (cursos, especializações, acções de formação, seminários, conferências, etc.), com indicação da respectiva duração), datas de realização e entidades promotoras, cujo modelo consta do formulário, que dele faz parte integrante;
14. Um júri (o H), de entre os vários nomeados, avaliou a candidatura do Autor e de uma pluralidade de outros candidatos admitidos, em 20/2/2014, do que lavrou o relatório anexo à acta, cujo teor a fls. 51 e ss do P.A aqui se dá como reproduzido, destacando o seguinte excerto:
B. EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL (EP) -60% (n.ºs 2.2., 2.2.1 e 2.2.2. do artigo 12.º do Regulamento de Recrutamento de Administradores Judiciais)
B.l. -1.O fator -Número de matérias abrangidas pela experiência profissional (I) -40%
Do processo de candidatura resulta com objectividade que o candidato demonstrou possuir experiência profissional adequada para o exercício das funções de administrador judicial nas seguintes matérias:
Direito Comercial
+ Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas
0 Direito Processual Civil
0 O Direito do Trabalho
+ Contabilidade
+ Fiscalidade
+ Economia
0 Gestão de Empresas
O candidato alegou e demonstra experiência profissional nas matérias acima indicadas como resulta da Declaração do Administrador Judicial A. e da Sociedade de Advogados A., RL.
Relativamente às restantes matérias não indicadas e que o candidato igualmente alega ter experiência, tal não se encontra provado dado que os documentos que juntou e já referidos não permitem dar como provado mais do que já se referiu e assinalou.
Valoração: 14
B.2. -2.0 factor -Relevância e consistência da experiência profissional (II) 20%
Fundamentação:
(Duração, qualidade, relevância e consistência da experiência profissional nas matérias referidas no n.º 2.2. do artigo 12.º do Regulamento e Recrutamento de Administradores Judiciais, tendo por base a análise de toda a documentação anexa ao processo de candidatura)
Uma vez que o candidato demonstra a existência de experiência profissional nas matérias acima indicadas, 4 matérias, o que vem acontecendo desde há cerca de 4 anos com a Sociedade de Advogados e desde há dois anos como Administrador Judicial, atribui-se valoração10.
(…)
Valoração global: Tudo considerado e calculando, nomeadamente as ponderações enunciadas no artigo 12.º e respectiva fórmula (CF= O,3HA + O,6EP + 0,lFP), o Júri deliberou, por unanimidade/maioria, atribuir a classificação global/final de 14,32.
15. O último candidato admitido ao estágio foi-o com a classificação de 14,52 valores.
16. Notificado, o Autor apresentou a reclamação cujo teor a fs. 56 do P.A. aqui se dá como reproduzido.
17. Em 20/5/2014 reuniu o júri B para apreciar diversas reclamações, entre as quais o Autor, tendo deliberado indeferir a reclamação, tudo conforme relatório de fs. 84 64 e sgs do PA cujo teor aqui se dá por reproduzido.
Em sintonia com o disposto no artigo 662º do CPC, adita-se ao facto provado n.º 17, que antecede, o seguinte excerto do relatório a que o mesmo faz referência:
“ O presente concurso tem uma componente documental muito forte que apela a critérios de selecção rigorosos, não podendo o candidato, pura e simplesmente, remeter para o curriculum vitae.
No que concerne ao 1º factor do ponto B – Experiência Profissional, o candidato considera que tem a experiência profissional em Gestão de Empresas, no Direito Comercial, no Direito Processual Civil e no direito do Trabalho.
No entanto, não comprova ter experiência nessas matérias, pois as declarações juntas pelo candidato não especificam as funções com ela relacionadas e o Júri não pode presumir a sua existência.”
IV – Fundamentação de Direito
As questões a dirimir têm como enquadramento legal de fundo o Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de Fevereiro, o Decreto-Lei n.º 134/2013, de 4 de Outubro, e o Regulamento de Recrutamento de Administradores Judiciais (RRAJ) aprovado pelo CEJ.
O Estatuto do Administrador Judicial foi aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de Fevereiro, que veio prever, designadamente, as regras de acesso à actividade de administrador judicial, os direitos e deveres dos administradores judiciais, o exercício da respectiva actividade e o regime sancionatório.
O Decreto-Lei n.º 134/2013, de 4 de Outubro, veio estabelecer um procedimento extraordinário e urgente de abertura e realização do estágio e da realização dos exames previstos nas alíneas b) e c) do artigo 3.º, n.º 1 do Estatuto do Administrador Judicial.
Por força deste diploma, foi atribuída ao CEJ, ora Réu, a título excepcional, a promoção urgente das diligências que permitam dar formação adequada aos interessados em exercer a actividade de administrador judicial, assumindo o CEJ, nos termos do artigo 2.º, n.º 2, as funções cometidas na Lei n.º 22/2013 à entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores judiciais, nas quais se incluem a promoção do respectivo procedimento concursal, a abertura do estágio, além da realização dos exames. Para tanto, o CEJ procedeu à elaboração do Regulamento de Recrutamento de Administradores Judiciais (RRAJ) e respetiva publicação em 15.11.2013
Da errada apreciação da prova:
O Recorrente ataca fundamentalmente a decisão recorrida por esta ter entendido que os documentos emitidos pela Segurança Social que vertem os extractos de remunerações (com os respectivos descontos), auferidas por aquele enquanto membro de órgão social, não servem para comprovar o exercício da actividade de gestão de empresas (o que teve como consequência que não lhe tivesse sido reconhecida experiência nesta matéria).
Alega que os documentos em causa devem ser analisados por confronto com a informação constante do curriculum vitae, com a qual diz coincidirem por inteiro (nomeadamente quanto à identificação das sociedades e do período temporal de exercício das funções como MOE). E que a avaliação da utilidade probatória de tais documentos não contempla qualquer juízo técnico específico próprio da função administrativa, podendo ser interpretados por qualquer homem médio, estando em causa apenas um exercício interpretativo integrado na actividade vinculada da Administração Pública. Conclui que, ao recusar sindicar a actividade interpretativa da administração num alegado “terreno por excelência da discricionariedade administrativa”, o tribunal recorrido confundiu vinculação com discricionariedade administrativa.
A questão suscitada insere-se na temática da apreciação ou da valoração da prova no procedimento administrativo e sua natureza.
Referindo-se à fase da instrução (no âmbito do procedimento administrativo) e à sua função probatória, escrevem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição, Almedina: “Como nos processos judiciais, a finalidade desta fase é a aquisição de conhecimentos que permitam a obtenção de certezas sobre se ocorreram na realidade os factos definidos legalmente como determinantes da resposta procedimental, segundo o princípio da verdade real.”
E em anotação ao artigo 87º do CPA91, pode ler-se na mesma obra: “Questão que o Código também não esclarece (a não ser incidentalmente, no n.º 2 do artigo 91º) tem que ver com as regras sobre apreciação da prova. Em consonância com o princípio da oficialidade e o princípio da verdade real, a regra acolhida nesta matéria é a da liberdade da apreciação das provas. Resulta isso (além da própria referência ao inquisitório) do artigo 57º, que permite a recusa de tudo o que for impertinente, do artigo 88º, nº 2, na referência a diligências de prova úteis, que também remete para um juízo relativamente elástico do órgão instrutor. Só não valerá esta regra de livre apreciação, quando o órgão esteja legalmente vinculado ao valor de provas determinadas.”
Em anotação ao artigo 87º, lê-se in Código do Procedimento Administrativo Anotado por José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho: “Na falta de qualquer preceito específico quanto a esta temática na lei do procedimento é de admitir que vigorará o sistema de livre apreciação de prova, com exceção da prova vinculada. Ou seja, o órgão instrutor poderá apreciar com total liberdade as provas coligidas. Porém, tal apreciação não vincula o tribunal caso a questão lhe venha a ser submetida.”
No âmbito do procedimento administrativo vigora pois o princípio da livre apreciação da prova ou da liberdade probatória.
Significa o princípio da livre apreciação da prova que valem, no procedimento administrativo, os princípios que regem a valoração da prova em processo civil.
Segundo o princípio da livre apreciação da prova, em processo civil, o Tribunal baseia a sua decisão em relação às provas produzidas, segundo a sua prudente convicção (cfr. artigo 607º, nº 5 do CPC, na redação da Lei nº 41/2013, de 26.06).
Também o órgão instrutor, no procedimento administrativo, tem a liberdade, em relação aos factos que hajam de servir de base à aplicação do direito, de os apurar e determinar como melhor entender, interpretando e avaliando as provas de harmonia com a sua própria convicção, a qual é formada sob a égide da verdade material.
A “liberdade probatória” no procedimento administrativo está condicionada pela finalidade de se obter o mais elevado grau possível de aproximação à verdade. “O instrutor não pode avaliar as provas simplesmente segundo as suas opiniões individuais, mas segundo as regras da verdade histórica e com fundamentação da decisão. A «livre convicção», sob pena de não ter qualquer conteúdo lógico, não significa ausência de motivos de convicção, mas apenas que o juízo em que se traduz a apreciação não decorre directamente de regras legalmente impostas. O condicionamento da ampla zona de liberdade probatória pelo fim de se obter a verdade material, conduz necessariamente à revisibilidade jurisdicional do juízo efectuado pelo órgão instrutor ou decisor sobre a apreciação e valoração das provas. O tribunal não está vinculado à apreciação que esse órgão tenha feito das provas recolhidas” (cfr. acórdão deste TCAN, de 27.05.2010, proferido no processo nº 102/06.0 BEBRG).
O reconhecimento do juízo valorativo próprio a elaborar pela Administração Pública em matéria de prova não afasta, portanto, o controlo desta actividade pelos tribunais, que poderá ser mais ou menos incisivo consoante o que vier peticionado e os demais contornos da causa, avaliação que caberá sempre ao juiz da ação.
Voltando ao caso concreto, conclui o Recorrente que, ao recusar sindicar a actividade interpretativa da administração num alegado “terreno por excelência da discricionariedade administrativa”, o tribunal recorrido confundiu vinculação com discricionariedade administrativa. E alega que está apenas em causa um exercício interpretativo integrado na actividade vinculada da Administração Pública.
A este propósito discorreu a sentença recorrida o seguinte:
“Por fim cumpre apreciar a alegação de erros dos júris na avaliação da candidatura do Autor, designadamente o de não terem os mesmos júris considerado provada a matéria do curriculum vitae do Autor atinente à experiência profissional -de muitos anos -em gestão de empresas, apesar de a candidatura estar instruída com um documento da Segurança Social comprovativo de o Autor ter descontado como MOE (membro de órgão estatutário) de sociedades comerciais, ininterruptamente, durante esses mesmos muitos anos, decisão tomada sem ao menos terem convidado o oponente a aperfeiçoar a prova de tal factualidade; a ainda os de não terem valorizado a sua licenciatura em economia como elemento da sua formação profissional, nem a sua formação profissional na área do processo civil apesar de ter apresentado prova de formação no processo civil de insolvência.
Antes de mais importa recordar que a matéria de avaliação de candidaturas, mesmo a curricular, é terreno por excelência da discricionariedade administrativa. Não pode o Julgador pretender replicar pari passu as valorações do júri da Administração, exprobando meticulosamente cada uma, sem invadir essa que é chamada a reserva de atribuição da Administração, enfim, sem subverter a separação entre os poderes executivo e judicial (cf. artigo 3º nº 1 e 3 do CPTA).
Tal subversão só não ocorre se o momento cognoscitivo, a avaliação científica ou técnica, os juízos de valor ou a decisão final que constituem o acto discricionário forem comprovadamente falsos, manifestamente errados e grosseiramente desadequado respectivamente – ou ainda se relevarem de desvio de poder.
Se assim é, as discordâncias do Autor com a avaliação feita pelo júri só poderão fundar uma procedência do pedido se relevarem de comprovado e determinante erro cognitivo, ou de um erro ou inadequação manifestos nos juízos.
Não parece ao Tribunal que tal seja o caso da avaliação espelhada no relatório acima transcrito.
Na verdade, de erro de facto, no momento cognitivo, não há sequer alegação.
Relativamente a erros técnicos ou inadequação de juízos ou valorações perfilam-se argumentos ponderosos no sentido de não ocorrerem, ou de, ao menos não serem crassos os apontados pelo Autor.
Assim:
Quanto à experiência em gestão de empresas o Autor alega os motivos de facto e de direito por que discorda do júri, mas a argumentação deste -o registo de descontos não implica o exercício efectivo da gestão – é razoável. “
Vejamos:
Conforme o ponto 1.2.1. do artigo 12º do RRAJ, de forma a avaliar-se o candidato à luz do primeiro factor da avaliação da experiência profissional (número de matérias abrangidas) exigia-se que este procedesse à “identificação concreta das ocorrências, devidamente comprovada”.
Para comprovar as ocorrências descritas no curriculum vitae, como gerente e administrador de diversas sociedades (integradoras do exercício pelo Recorrente da actividade de “gestão de empresas”), apresentou o Recorrente prova documental consubstanciada em três documentos emitidos pela Segurança Social com o extracto das remunerações registados em seu nome no Sistema de Segurança Social no período compreendido entre 1983 e 2008, como membro de órgão social.
Relativamente a estes documentos, o júri considerou que os mesmos não permitiam dar como provado que o Recorrente tivesse a experiência que alegou no seu CV na área de gestão de empresas e que não podia presumir a sua existência (cfr. pontos 14. e 17. da matéria de facto).
Vejamos então se este juízo do júri do procedimento sobre a valia probatória destes documentos entregues pelo Recorrente consubstancia uma atividade discricionária.
A prova documental, de acordo com o artigo 362º do Código Civil, é a que resulta de documentos. Destina-se a prova documental a provar os factos mencionados nos documentos (cfr. artigos 371º, n.º 1 e 376º, n.º 1).
Na sua actividade valorativa da prova, o júri do procedimento interpretou as menções ínsitas nos documentos referidos e avaliou se os factos referidos no curriculum vitae do Recorrente poderiam ser dados como provados à luz dos mesmos.
O que fez, através de um juízo subsuntivo, gerador da convicção de que tais documentos não permitiam dar como provado que o Recorrente tivesse exercido a actividade relatada no seu curriculum vitae na área de gestão de empresas, designadamente como gerente ou administrador de algumas sociedades.
Conclui também o júri que não podia presumir a experiência do Recorrente em gestão de empresas.
Tal juízo de apreciação não envolveu valorações próprias da actividade administrativa, nem implicou a liberdade de escolha entre várias soluções administrativas possíveis para satisfazer o interesse público que a atividade discricionária pressupõe (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II vol, abri de 2002, Almedina, Coimbra, pag. 72 e sgts.), mas apenas uma apreciação tendente a apurar a verdade real, a partir das menções ínsitas nos documentos exibidos, próxima da apreciação efetuada pelos tribunais.
Pelo que, nada obsta a que o julgador administrativo sobreponha, na íntegra, o seu juízo de avaliação face ao que foi adotado pela Administração (cfr. n.º 1 do artigo 3º do CPTA “a contrario”).
A sentença recorrida não distinguiu esta atividade probatória do júri do exercício avaliativo, no qual aquela se inseria, e daí que tenha convocado erradamente para a decisão da questão relativa à apreciação dos documentos apresentados a discricionariedade administrativa quando, como vimos, a atividade de apreciação efectuada pelo júri, por não pressupor qualquer valoração própria da função administrativa, não se integra em qualquer reserva de atribuição da Administração.
Sendo possível a revisibilidade jurisdicional do juízo efectuado pelo júri do procedimento sobre a apreciação da prova, cabe agora apreciar se os ditos documentos emitidos pela Segurança Social permitem, como alega o Recorrente, comprovar as ocorrências descritas no curriculum vitae, integradoras do exercício pelo Recorrente da actividade de “gestão de empresas”, designadamente, se foi gerente e administrador de diversas sociedades.
Nos referidos documentos, emitidos pela Segurança Social, a respeito do Recorrente, vêm assinaladas remunerações base de cálculo (e respetivos períodos) também na qualidade de membro de órgão social de algumas sociedades.
Mas, como também já se tinha decidido em sede cautelar (cfr. acórdão deste TCAN de 17.04.2015, proferido no processo n.º 929/14), estes documentos apenas permitem retirar a conclusão de integração do Recorrente no sistema previdencial da Segurança Social, com tal qualidade, respetivos valores e períodos, sem mais permitir retirar, mormente quanto a funções concretas desempenhadas (se de gestão, se de fiscalização ou outras) ou sequer quanto ao órgão societário que integrou nas sociedades mencionadas nesses documentos.
Se, como diz o Recorrente, no seu curriculum vitae, “indica atos e factos concretos relacionados com o exercício daquelas funções, bem como áreas e matérias da actividade empresarial”, certo é que isso não alcança suporte probatório por tal acervo documental não permitir extrair valia de juízo sobre o efetivo exercício de gestão de empresas.
Como vimos, destina-se a prova documental a comprovar os factos mencionados nos documentos. E nada mais.
Conclui-se assim que a Administração formulou um correto juízo quanto à não prova do exercício pelo Recorrente da actividade de gestão de empresas.
A dado passo das suas alegações, o Recorrente afirma que “o CEJ presume que este andou 23 anos a fazer descontos avultados como MOE sem o ser”.
Contudo, em momento algum o CEJ formulou essa ou qualquer outra presunção. Apenas considerou não provada a atividade invocada pelo Recorrente no seu curriculum vitae, designadamente como gerente e administrador de algumas empresas. De resto, o júri, em resposta à reclamação daquele, afirmou expressamente que não podia presumir a experiência do Recorrente, designadamente, na área da gestão de empresas.
O que revelam as alegações do Recorrente no seu todo é o entendimento de que o facto de este ter descontado como MOE, faz presumir ter sido gerente ou administrador das empresas para as quais efectuou descontos, entendimento que desloca o foco do domínio da prova documental para o âmbito das presunções.
Mas também aqui falha o entendimento do Recorrente.
Dispõem respectivamente os artigos 349º e 351º do Código Civil: “As presunções são as ilações que a lei ou o julgador tira de um facto conhecido para firmar um facto desconhecido”; “As presunções judiciais só são admitidas nos casos e termos em que é admitida a prova testemunhal”
No caso concreto, por um lado, falha o facto conhecido do qual se possa retirar o desconhecido (ter sido o Recorrente gerente ou administrador), pois os documentos apresentados limitam-se a provar que o Recorrente descontou enquanto membro de órgão social, mas não permitem sequer apurar se o Recorrente efectuou descontos como membro da gerência ou do conselho de administração das empresas aí mencionadas, sendo certo que existem outros órgãos sociais para além destes (vg. conselho fiscal).
Por outro lado, as qualidades de gerente ou de administrador, por emergirem de um contrato de sociedade que tem de ser reduzido a escrito, ou de declaração negocial formal, não podem ser provadas através de prova testemunhal.
Na verdade, não é admitida a prova testemunhal de declarações negociais que, por disposição da lei só possam ser validamente emitidas ou provadas por documentos (cfr. art. 393º, n. 1 do CC). É o que sucede com o contrato de sociedade em que a forma exigida é ad substantiam (cfr. art. 7º do CSC), ou com a deliberação de nomeação dos agentes ou administradores que só podem ser provadas pelas atas das assembleias ou, quando sejam admitidas deliberações por escrito, pelos documentos donde elas constem (cfr. nº 1 do artigo 63º do CSC).
Falecem, pois, as alegações do Recorrente.
Do erro quanto à impossibilidade do convite para que o Autor juntasse outros documentos, por errada interpretação e aplicação do nº 2 do artigo 7º da Lei nº 22/13:
Alega o Recorrente que, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 7º da Lei nº 22/2013, de 26.02, e sob a égide dos princípios do inquisitório e da colaboração da Administração com o particular, deveria ter sido convidado pelo CEJ a juntar outros documentos (para além do registo de remunerações emitido pela Segurança Social) que, no entender do júri, permitissem a adequada comprovação material dos factos invocados no curriculum vitae.
Adianta-se já que não tem razão.
A este respeito pode ler-se na sentença recorrida:
“A alegação do princípio da cooperação – que obrigaria o Júri a convidar o concorrente a suprir a insuficiência da prova documental apresentada -esbarra com a especialidade do procedimento concursal, em que é ónus dos concorrentes instruírem de uma só partida a respectiva candidatura. E as normas invocadas em prol do dever concreto de convidar o Autor a mostrar melhor prova da sua experiência como administrador ou gerente, lidas, revelam não disporem sobre tal matéria. Na verdade, o artigo 7º nº 2 do EAJ refere-se à inscrição no estágio e não a um concurso de habilitação a essa inscrição.”
O artigo 7º da Lei nº 22/2013 enuncia os documentos necessários à inscrição do estágio, mas não enumera, nem se refere, aos documentos que se mostrem necessários a comprovar as ocorrências declaradas pelos candidatos nos respetivos CV com relevância para a aplicação dos critérios de seleção dos candidatos ao estágio.
E não o faz porque este artigo 7º apenas se refere aos elementos básicos que qualquer interessado no estágio deve demonstrar.
Esta conclusão torna-se mais nítida em face do teor do nº 4 do mesmo artigo.
O nº 4 deste artigo 7º ao estabelecer que“ A entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores judiciais fixa, por regulamento, os critérios a observar na seleção dos candidatos ao estágio…” transfere para a entidade responsável, no caso o CEJ, a possibilidade de exigir aos candidatos, aquando da candidatura, os documentos (para além daqueles que são necessários à inscrição do estágio enunciados no artigo 7º) que se mostrem aptos a comprovar os atributos próprios de cada candidato com relevo para a aplicação dos critérios a observar naquela selecção.
E ao abrigo desse poder-dever o CEJ, veio exigir o seguinte:
Que os candidatos apresentassem o curriculum vitae detalhado, datado e assinado, orientado para a demonstração da experiência profissional, na generalidade das matérias referidas nas alíneas do nº 1 do artigo 9º do Estatuto do Administrador Judicial, assim como a formação profissional detida (cursos, especializações, ações de formação. Seminários, conferências, etc.) com indicação da respetiva duração, datas de realização e entidades promotoras (cfr. al. b) do artigo 11º do RRAJ).
E que as ocorrências curriculares fossem “devidamente comprovadas” através de documentação anexa ao curriculum vitae. Na verdade, no ponto 2.2.1. do artigo 12º do RRAJ, diz-se expressamente que o factor de avaliação atinente ao “número de matérias abrangidas pela experiência profissional” é “avaliado através da análise do curriculum vitae, no qual a experiência profissional em cada matéria deve ser demonstrada com objetividade, nomeadamente pela identificação concreta das ocorrências e devidamente comprovada...” Mais se estipulando expressamente que “Não é considerada a experiência profissional em cada uma das matérias que não esteja devidamente comprovada”. Diz-se ainda que o factor “relevância e consistência da experiência profissional” é “avaliado tendo por base a análise do curriculum vitae, bem como toda a documentação anexa ao mesmo.
Destas disposições do RRAJ decorre claramente que o curriculum vitae, a entregar aquando da candidatura, deveria estar acompanhado da documentação necessária a comprovar as ocorrências aí descritas pelo candidato, sob pena, como referido no ponto 2.2.1. do artigo 12º do RRAJ, de a experiência profissional não ser considerada.
Relativamente a esta documentação, que deve acompanhar o curriculum vitae em ordem à comprovação da experiência profissional dos candidatos, não se aplica, pois, o nº 2 no artigo 7º da Lei nº 22/2013 que estabelece que a entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores judiciais pode solicitar ao interessado qualquer outro documento que repute como necessário para prova dos factos declarados.
Pelo que, a sentença recorrida ao entender que o artigo 7º nº 2 do EAJ refere-se à inscrição no estágio e não a um concurso de habilitação a essa inscrição, fê-lo com acerto.
E também se mostra acertada a sentença na parte em que diz que “A alegação do princípio da cooperação – que obrigaria o Júri a convidar o concorrente a suprir a insuficiência da prova documental apresentada -esbarra com a especialidade do procedimento concursal, em que é ónus dos concorrentes instruírem de uma só partida a respectiva candidatura”
Na verdade, nos procedimentos de natureza concursal, os princípios da colaboração e o do inquisitório, que normalmente enformam a actividade instrutória da Administração, cedem perante o princípio do dispositivo (no caso, corolário dos princípios da igualdade e da concorrência, dada a natureza do procedimento) de acordo com o qual o ónus da prova dos factos alegados incumbe aos candidatos, que devem comprovar e demonstrar aquando da sua candidatura os factos alegados no seu curriculum vitae. O princípio da igualdade seria violado se o júri se substituísse ao Recorrente e lhe pedisse elementos que o mesmo deveria ter junto para comprovar a experiência profissional declarada no curriculum vitae.
Da errada classificação do Recorrente:
As conclusões de recurso nºs 34 a 38 são formuladas pelo Recorrente no pressuposto de que a sua experiência em “gestão de empresas” deve ser considerada. Ora, como decorre do já exposto, não pode ser considerada essa experiência. Perante esta impossibilidade, improcedem tais conclusões de recurso.
Da errada classificação de outros candidatos:
Nas conclusões 39º a 42º, o Recorrente alega que o CEJ valorou indevidamente as candidaturas de outros candidatos, que identifica, peticionando a condenação do CEJ a rever as respetivas classificações no sentido da sua diminuição, o que possibilitaria ao Recorrente obter uma posição relativa mais favorável na lista classificativa e ser admitido ao estágio por esta via.
Veja-se, que, na petição inicial, o Autor, ora recorrente não suscitou esta questão. E a sentença recorrida, porque nada foi invocado a este título, nenhuma pronúncia emitiu sobre esta questão.
Assim, a matéria alegada nestas conclusões de recurso não foi invocada pelo ora Recorrente em 1ª instância, e também não foi apreciada na decisão sob recurso. Razão pela qual assume a natureza de questão nova que não pode agora ser conhecida.
Tenha-se em consideração que os recursos jurisdicionais destinam-se a alterar ou a anular a decisão de que se recorre, dentro dos fundamentos da sua impugnação. Eles constituem meios judiciais de refutar o acerto do decidido, tendo o recorrente de alegar e concluir os fundamentos por que a decisão recorrida sofre dos vícios que lhe imputa e que conduzem à sua anulação ou revogação. São, assim, meios de impugnação de decisões judiciais e não meios de julgamento de questões novas. Não cabe, pois, ao tribunal de recurso o conhecimento ex novo de questões que não foram suscitadas em primeira instância.
Veja-se a este respeito, António Santos Abrantes Geraldes, in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2014, Almedina, págs. 27 e 88-90; Miguel Teixeira de Sousa, in, “Estudos sobre o novo processo civil”, Lex, 2a edição, págs. 524 a 526; Alberto dos Reis, in, “Código de Processo Civil anotado”, Vol. V, Coimbra, 1981, págs. 309 e 359, bem como, entre outros, a título ilustrativo o acórdão do TCA Sul de 23/11/2017, Proc. nº 22/17.2BELSB, disponível in, www.dgsi.pt/jtca, bem como o acórdão deste TCA Norte de 03/11/2017, Proc. nº 0309/12.0BEPRT, disponível in, www.dgsi.pt/jtcn.
V – Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Registe. D.N.
Porto, 13 de setembro de 2019
Isabel Costa
João Beato
Hélder Vieira |
