Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01955/16.9BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/15/2020

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	SISTEMA DE INCENTIVOS FINANCEIROS – INCUMPRIMENTO CONTRATUAL - PRIMAZIA DA MATERIALIDADE SUBJACENTE.

Sumário:	I – Não se pode obter, por via da proteção que é conferida pelo princípio da boa-fé, aferida na vertente da primazia da materialidade subjacente, uma solução para uma situação de incumprimento contratual, sob pena de atravessamento dos valores da segurança jurídica e da proteção da confiança perante expectativas criadas com a celebração do contrato. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	D., SA
Recorrido 1:	IAPMEI-AGÊNCIA PARA A COMPETITIVIDADE E INOVAÇÃO, I.P.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

* *

I – RELATÓRIO
D., S.A., com os sinais dos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 06.06.2018, promanada no âmbito da Ação Administrativa intentada por si intentada contra o IAPMEI-AGÊNCIA PARA A COMPETITIVIDADE E INOVAÇÃO, I.P., também com os sinais dos autos, que, em 06.06.2018, julgou a presente ação totalmente improcedente, e, em consequência, absolveu o Réu do pedido.
Alegando, a Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)
1. A sentença recorrida incorre em erro de julgamento, ao ter por pressuposto que o procedimento de certificação eletrónica se destina a qualificar e a atribuir o estatuto de PME.
2. O que decorre com clareza do preâmbulo e dos artigos 2° e 3°, n°1 do D.L. n° 372/2007 é que aquele procedimento tem natureza meramente declarativa ou certificativa.
3. Pelo que não se destina a atribuir o estatuto de PME, nem a qualificar as empresas como tal, destinando-se tão só à comprovação, já que o enquadramento e qualificação de uma empresa como PME depende apenas de a sua realidade material o permitir, em face das exigências (materiais) constantes da Recomendação n° 2003/361/CE.
4. Ao assim não entender, a sentença recorrida viola os referidos artigos 2° e 3°, n°1 do D.L. n° 372/2007.
5. As finalidades subjacentes à exigência da certificação eletrónica são i) assegurar que as empresas que sejam efetivamente PME à luz dos critérios fixados na Recomendação n° 2003/361/CE beneficiem dos incentivos e regimes criados pela União Europeia e pelos Estados-membros para estimular o respetivo desenvolvimento e crescimento e ii) garantir que as empresas que não se enquadram nos critérios de qualificação não beneficiam de tais benefícios e regimes, evitando abusos que comprometam a eficácia das políticas europeia e nacional de apoio às PME.
6. As finalidades subjacentes à exigência de certificação eletrónica são totalmente asseguradas através da demonstração de que a empresa em causa, a A., ora recorrente, está, materialmente, dentro dos critérios de qualificação como PME, como se demonstrou no procedimento administrativo e se voltou a demonstrar na p.i..
7. De modo que o princípio da boa fé, na dimensão da primazia da materialidade subjacente, consagrado no art. 266°, n°2 e no art. 10° (ex art. 6°-A) do CPA impõe a prevalência da substância sobre a forma, impondo ao intérprete e aplicador do direito a desconsideração da formalidade consubstanciada na certificação eletrónica e a consideração da realidade material empresarial da recorrente, que permite a sua qualificação como PME, à luz dos critérios materiais fixados na referida Recomendação n° 2003/361/CE.
8. Ao assim não entender, a sentença recorrida viola o princípio da boa fé, na dimensão da primazia da materialidade subjacente, consagrado no art. 266°, n°2 e no art. 10° (ex art. 6°-A) do CPA.
9. Ao invocar como obstáculo à aplicação do princípio da primazia da materialidade subjacente o princípio da legalidade, a sentença recorrida faz errada interpretação e aplicação deste princípio.
10. Isto porque o princípio da primazia da materialidade subjacente, enquanto dimensão do princípio da boa fé, tem, ele próprio, consagração expressa na Constituição - art. 266°, n°2 - e na Lei - art. 10° CPA - fazendo parte do bloco de legalidade.
11. Sendo que faz parte da própria previsão do âmbito de aplicação deste princípio a desconsideração do incumprimento de normas que prescrevem exigências de natureza formal quando, como é o caso, as finalidades que lhes estão subjacentes, se mostrem materialmente alcançadas.
12. A sentença recorrida incorre também em errada interpretação e aplicação do princípio da igualdade, ao invocá-lo como impedimento da prevalência da substância - preenchimento dos requisitos para qualificação como PME - sobre a forma - certificação eletrónica PME.
13. Com efeito, ao contrário do que resulta da sentença recorrida, o princípio da igualdade exige o tratamento igual de situações materialmente iguais, pelo que não apenas não impede, como aconselha a que à A., ora recorrente, demonstrado o cumprimento material dos requisitos necessários à qualificação como PME, seja conferido tratamento igual a todas as empresas que detêm tal qualificação, formalmente comprovada por certificação eletrónica.
14. Andou ainda mal a sentença recorrida ao decidir pela inaplicabilidade ao caso dos autos do princípio da primazia da materialidade subjacente por ter considerado que a certificação eletrónica PME não é uma formalidade e que o princípio da boa fé só permitiria o reconhecimento do estatuto de PME no caso de os atos administrativos de revogação dos certificados eletrónicos terem sido impugnados com sucesso.
15. A realidade material subjacente é a qualificação, ou não, como PME da empresa à luz dos critérios previstos na Recomendação n° 2003/361/CE.
16. A certificação eletrónica dessa qualidade é, naturalmente, uma formalidade, destinada a facilitar a respetiva comprovação perante as entidades administrativas competentes.
17. Sendo o procedimento de certificação eletrónica, todo ele, concebido tendo em vista o cumprimento dessa formalidade, que tem, como vimos, uma função, não constitutiva do estatuto de PME, mas de mera comprovação perante a Administração, o princípio da boa-fé, na dimensão da primazia da materialidade subjacente permite, naturalmente, desconsiderar os atos que foram praticados no âmbito desse procedimento.
18. É, aliás, evidente o contrassenso da sentença recorrida, porquanto se os atos de revogação da certificação eletrónica forem impugnados com sucesso, aquela volta a produzir efeitos, mostrando-se, portanto, despiciendo convocar o princípio da boa fé para fazer prevalecer a realidade material da empresa sobre a formalidade da certificação eletrónica, na medida em que também esta estará verificada.
19. Acresce ainda que, contrariamente ao que refere a sentença recorrida, não se trata de conferir uma certificação de PME fora do procedimento de certificação eletrónica, mas, justamente, de prescindir da comprovação, ou certificação, que seria um requisito ad probationem, num caso em que a beneficiária, aqui A. e recorrente, demonstra preencher os materialmente, as condições para poder ser qualificada como tal, que é um requisito ad substanciam.
20. Entendimento diverso, como o plasmado na sentença recorrida, configura um formalismo exacerbado, em que se valoriza a forma pela forma, em detrimento da apreciação daquilo que verdadeiramente a justiça e o direito impõem, que é apurar e saber é que se a realidade empresarial da A., ora recorrente, permite concluir que a mesma é uma PME, à luz dos critérios fixados para esse efeito.
21. Por força do errado sentido decisório adotado relativamente à questão da aplicação do princípio da primazia da materialidade subjacente, a sentença recorrida não se pronunciou sobre os demais vícios imputados ao ato impugnado, que exigiam, numa primeira linha, que o Tribunal confirmasse aquela que foi sempre a alegação da A., ora recorrente, qual seja a de que preenchia efetivamente, do ponto de vista material, os critérios e requisitos para ser qualificada como PME, mais precisamente como “Média Empresa”.
22. Assim sendo, impõe-se a este Venerando Tribunal de Apelação que, ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos pelo art. 149°, n°2 do CPTA, conheça das questões que o Tribunal a quo considerou prejudicadas.
23. A A., ora recorrente, preenche o requisitos materiais para ser qualificada como "Média Empresa", à luz do disposto no art. 2° da Recomendação n° 2003/361/CE.
24. Do art. 3° da referida Recomendação pode e deve inferir-se que existe uma relação de subsidiariedade entre os conceitos de empresa autónoma, empresa parceira e empresa associada.
25. Daí advém que o conceito de empresa autónoma se integra por exclusão de partes, sendo assim qualificada toda a empresa que não possa ser qualificada como parceira ou como associada.
26. Ao passo que integram o universo das empresas parceiras, todas as que não possam ser classificadas como associadas (embora estas possam ser empresas parceiras).
27. As empresas parceiras e as empresas associadas são conceitos relacionais, que se integram por referência a uma realidade externa, com a qual se conexionam e que lhes confere a sua identidade e o seu traço distintivo.
28. Para efeitos de preenchimento ou integração dos conceitos de empresa parceira ou associada uma das empresas será sempre aquela cuja classificação como PME se pretende ("empresa considerada") e que está na origem da análise a efetuar de harmonia com o exercício imposto pela Recomendação n° 2003/361/CE.
29. A Recomendação estabelece, indiscutivelmente, um procedimento analítico que incide sobre as relações entre essa empresa (a "empresa considerada") e outras empresas das quais poderá resultar a classificação como empresas parceiras ou empresas associadas.
30. Para efeitos do cálculo de efetivos e do volume de negócios ou balanço anual necessários à qualificação como "Média Empresa" não podemos deixar de ter como ponto de partida o facto de a A., ora recorrente, - D. Natural, S.A. - ser 100% detida pela sociedade D., SGPS.
31. De tal modo que, nos termos dos artigos 3° e seguintes da Recomendação 2003/361/CE, a D., SGPS tem de ser considerada uma empresa parceira da A., ora recorrente, porquanto detém sozinha a totalidade do seu capital.
32. É um facto que, de harmonia com o art. 3°, n°2 §1°, a qualificação como empresa parceira tem natureza residual, ou seja só é aplicável quando não haja lugar à qualificação das empresas em causa como empresas associadas, embora possa integrar empresas associadas.
33. Deste modo, se é verdade que a D., SGPS detém participações noutras sociedades, é também indesmentível que nenhuma dessas sociedades detém qualquer participação na A., que é detida a 100% pela referida D., SGPS.
34. Daqui decorre que ainda que existam relações entre a D. SGPS e outras empresas que não a D. Natural, tais relações não são relevantes para efeitos de aplicação da Recomendação 2003/361/CE, porquanto não respeitam à A., ora recorrente.
35. Deste modo, a entidade demandada, ora recorrida, incorreu em erro de análise e interpretação ao considerar a D. SGPS e todas as restantes empresas participadas por esta como empresas associadas com as inevitáveis consequências na ponderação, indevida, dos dados relativos a todo esse universo empresarial na aplicação dos critérios de qualificação como PME, daí resultando a recusa em qualificar a A., ora recorrente, como tal, para efeitos do contrato de concessão de incentivos.
36. O erro da entidade demandada, ora recorrida, decorre de não ter tido em conta a natureza relacional do conceito, o qual tem sempre de tomar por referência a empresa a jusante, neste caso a A., ora recorrente, enquanto empresa considerada.
37. Pelo contrário, a entidade demandada, ora recorrida, faz uma utilização indevida do conceito de empresas associadas ao incluir no universo relevante, não apenas a D. SGPS e a A. ora recorrente, mas também um conjunto de empresas participadas por aquela, com as quais esta não tem qualquer relação.
38. A bondade desta interpretação - a de que o conceito de empresas associadas tem necessariamente por referência a empresa considerada, no caso a A., ora recorrente, é, ademais, confirmada pelo disposto no art. 6°, n°2 § 3.° do Anexo à Recomendação atrás citado, que determina: “Aos dados referidos no primeiro e segundo parágrafos devem juntar-se 100 % dos dados das eventuais empresas direta ou indiretamente associadas à empresa considerada, que não tenham sido retomados por consolidação nas contas.”
39. Sendo que no caso em apreço não existem empresas direta - ou seja, por via do art. 3°, n°3, § 1° - ou indiretamente nos termos do art. 3°, n°3 §s 3 e 4 - associadas à empresa considerada, ou seja à A., ora recorrente.
40. Assim, apesar das eventuais falhas e vicissitudes que possam ter ocorrido no procedimento de certificação eletrónica da A., ora recorrente, como PME, é indiscutível que, do ponto de vista material, esta tem de ser qualificada como “Média Empresa”, como refere o douto parecer jurídico do Prof. Dr. Luís Silva Morais, junto com a p.i. e que, naturalmente, se seguiu de perto.
41. Assim sendo, ao ter por pressuposto que a A., ora recorrente, não se enquadra na qualificação de PME, o ato impugnado incorre em vício de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, bem como em violação de lei, por manifesto desrespeito das disposições conjugadas dos arts. 3°, al. o) e 9°, n°1, al. c) do enquadramento nacional (D.L. 65/2009), 2°, 3° e 6° do Anexo I à Recomendação 2003/361/CE, 25°, n°1 al. a) do Regulamento do Sistema de Incentivos à Inovação (anexo à Portaria n° 1464/2007, de 15 de novembro, alterado e republicado pela Portaria n° 353-C/2009, de 3 de abril) e Cláusulas 9a, n°1, al. a) e 14a, n°1, al. a) do Contrato de concessão de incentivos.
42. De tal modo que, não tendo a sentença recorrida chegado a pronunciar-se, deverá este Venerando Tribunal conhecer destes vícios e julgá-los procedentes, ao abrigo do art. 149°, n°2 do CPTA.
43. Acresce ainda que, sem prejuízo do que atrás referimos, nos cálculos subjacentes à qualificação da A. como Não PME que determinaram a prática do ato impugnado, a entidade demandada, ora recorrida, considerou, de forma determinante, que a participação social detida pelo Grupo Empresarial I. na sociedade D. S.A., era de 25%.
44. No entanto, como a A., ora recorrente, salientou e comprovou no procedimento administrativo, tal deveu-se a lapso na informação constante da IES, já que o Grupo Empresarial I. deteve sempre 24,99% do capital da sociedade D. Propano, S.A. e não mais (Cfr. p.a.).
45. Pelo que também com este fundamento incorre o ato impugnado em vício de erro sobre os pressupostos de facto, vício de que o Tribunal a quo tão pouco conheceu, impondo-se, em consequência, que este Tribunal o conheça e julgue procedente, ao abrigo dos poderes conferidos pelo art. 149°, n°2 do CPTA.
46. A estes vícios acresce ainda o vício de violação de lei por desrespeito do princípio da boa fé, na dimensão da primazia da materialidade subjacente, consagrado no art. 266°, n°2 e no art. 10° do CPA (antigo artigo 6°-A), já atrás densificado.
47. Procedendo o recurso e o pedido impugnatório, deverá ainda o Tribunal condenar a entidade demandada, ora recorrida a reconstituir a situação que existiria se aquele ato não tivesse sido praticado.
48. O que se deve materializar na restituição à A., ora recorrente de todas e quaisquer quantias que lhe tenham sido entregues, que hajam sido retidas ou resultem do acionamento de garantia prestada no âmbito do contrato, por conta da determinação de restituição do valor de € 3.120.978,05 contida naquele ato.
49. E ainda na condenação a proceder à avaliação de desempenho e à aplicação das cláusulas 3a, n°1, al. c), 6a e 8a, n°5 do contrato, determinando a compensação do valor do incentivo reembolsável por conta do prémio de realização ali previsto (…)”.

Notificado que foi para o efeito, o Recorrido produziu contra-alegações, defendendo a manutenção do decidido quanto à improcedência da presente ação.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.

*
*

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu o parecer a que se alude no nº.1 do artigo 146º do CPTA.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

* *

II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Examinando a fundamentação de direito vertida na decisão judicial recorrida, logo se constata que o T.A.F. de Braga fundou o juízo de improcedência da presente ação no entendimento de que não se mostravam verificados os invocados vícios de erro nos pressupostos de facto e de incompetência relativa.
Ora, a Recorrente não discorda do decidido pela Mma. Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga senão no que respeita ao julgamento do vício do erro nos pressupostos de facto.
Ou seja, a Recorrente em momento algum exprime discordância com a sentença na parte em que nesta se considerou inverificado o vício de incompetência relativa.
Neste pressuposto, a questão a dirimir consiste reconduz-se à alegação aduzida em torno do invocado erro nos pressupostos, traduzida em saber se a sentença recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance explicitados no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do disposto nos artigos 2º e 3º, nº.1 do D.L. nº. 372/2007, de 06.11, bem como por errada interpretação e aplicação dos princípios da boa-fé e da igualdade.

* *

III – FUNDAMENTAÇÃO
III – DE FACTO
O quadro fáctico [positivo e negativo e respetiva motivação] apurado na decisão recorrida foi o seguinte: “(…)
1- A sociedade “D., S.A.”, com o NIPC (…) (à data designada por ''G., S.A.”), ora Autora, na sequência da publicação do aviso de concurso para apresentação de candidaturas n.° 02/SI/2012, candidatou-se ao Sistema de Incentivos à Inovação, propondo a execução de um projeto de criação de dois postos de abastecimento de gás natural líquido/gás natural comprimido (GNL/GNC), a localizar-se em (...) e (…) - cf. fls. 1 a 34 da pasta I do Processo Administrativo (PA).
2- A 15/10/2012, a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Temático Fatores de Competitividade, decidiu considerar elegível a candidatura da Autora - cf. fls. 243 a 255 da pasta I do PA.
3- Na sequência da decisão aludida em 2., foi formalizado entre a Autora (ainda designada “G., S.A.”) e o “IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação, I.P.”, ora Entidade Demandada, o “Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros no âmbito do Sistema de Incentivos à Inovação n. 2012/26984”, através do qual foi atribuído à primeira um incentivo financeiro total de EUR 3.770.422,15, extraindo-se do mesmo o seguinte:
“(…)
A atribuição do incentivo fica sujeita às seguintes condições:
- A empresa deverá manter atualizada a certificação PME durante a execução do projeto.
CLÁUSULA NONA
(Obrigações do Promotor)
1. Pelo presente contrato o Promotor obriga-se a:
a) Executar o projeto nas condições e prazos constantes do processo de candidatura e de acordo com os termos em que foi aprovado e que fazem parte integrante do presente contrato, incluindo o cumprimento do calendário de execução semestral, apresentado no Anexo II, sob pena da redução do incentivo em função do incumprimento de condições contratualmente estabelecidas nos termos e condições definidas em Orientação de Gestão sobre esta matéria, a enviar pelo Organismo Intermédio ao Promotor;”
(…).
CLÁUSULA DÉCIMA QUARTA
(Resolução do Contrato)
1. O contrato pode ser resolvido unilateralmente pelo IAPMEI sempre que se verifique, pelo menos, uma das seguintes situações, imputáveis ao Promotor:
a) Não cumprimento das suas obrigações contratuais e/ou dos objetivos do projeto, incluindo os prazos relativos ao início da realização do investimento e da sua conclusão. (...).” - cf. fls. 395 a 398 da Pasta I do PA.
4- A 04/05/2011, foi emitido o seguinte “Certificado de PME”:
“
Certificado de PME
O Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação I.P., no âmbito das competências que lhe foram conferidas pelo Decreto-Lei n.° 372/2007, certifica, com base em dados suportados por uma declaração de responsabilidade, que a empresa G., S.A., com o n° de contribuinte (…) satisfaz, aos requisitos de Pequena empresa, de acordo com a Recomendação n° 2003/361/CE de 6 de maio de 2003.
Esta certificação pode ser revogada nos termos do disposto no n° 2 do art. 9o do referido diploma e caducará quando, 30 dias após a data limite de entrega da declaração anual da informação contabilística e fiscal das contas relativas ao exercício contabilístico corrente, os dados estimados não tenham sido objecto de confirmação, ou quando, findo o prazo legal de entrega da declaração anual da informação contabilística e fiscal das contas relativas ao próximo exercício contabilístico, não tenha sido objecto de renovação.
Data de decisão: 04-05-2011
Data de efeito: 04-05-2011” - cf. documento n.° 3 junto pela Entidade Demandada com a contestação.
5- A certificação aludida no ponto anterior foi revogada em 17/07/2012 - cf. documento n.° 3, junto pela Entidade Demandada com a contestação.
6- A 03/10/2012, foi emitido o seguinte “Certificado de PME”:
“
Certificado de PME
O Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação I.P., no âmbito das competências que lhe foram conferidas pelo artigo 7º do Decreto-Lei nº. 372/2007, certifica, com base em dados suportados por uma declaração de responsabilidade, que a empresa G., S.A., com o n° de contribuinte (…), satisfaz os requisitos de Média empresa, de acordo com os conceitos e critérios que constam do anexo daquele diploma e que correspondem aos previstos na Recomendação no 2003/361/CE de 6 de maio de 2003.
Esta certificação revogará quando, 20 dias após a data limite legal de entrega da declaração anual da informação contabilística e fiscal das contas relativas ao(s) exercício(s) contabilístico(s) estimado(s), os dados estimados não tenham sido objecto de confirmação. Esta certificação pode ainda ser revogada nos termos do disposto nas restantes alíneas do n.° 2 do artigo 9º do Decreto-Lei n. o 372/2007, alterado 'pelo Decreto-Lei nº. 143/2009.
Data de decisão: 03-10-2012
Data de efeito: 03-10-2012” - cf. documento n.° 4, junto pela Entidade Demandada com a contestação.
7- A certificação aludida no ponto anterior foi revogada em 10/08/2013 - cf. documento n.° 4, junto pela Entidade Demandada com a contestação.
8- A 14/08/2013, foi emitido o seguinte “Certificado de PME”:
“
Certificado de PME
O Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação I.P., no âmbito das competências que lhe foram conferidas pelo artigo 7.o do Decreto-Lei nº. 372/2007, certifica, com base em dados suportados por uma declaração de responsabilidade, que a empresa D., S.A., com o n.º de contribuinte (…), satisfaz os requisitos de Média empresa, de acordo com os conceitos e critérios que constam do anexo daquele diploma e que correspondem aos previstos na Recomendação no 2003/361/CE de 6 de maio de 2003.
Esta certificação revogará quando, 20 dias após a data limite legal de entrega da declaração anual da informação contabilística e fiscal das contas relativas ao(s) exercício(s) contabilístico(s) estimado(s), os dados estimados não tenham sido objecto de confirmação. Esta certificação pode ainda ser revogada nos termos do disposto nas restantes alíneas do n.° 2 do artigo 9o do Decreto- Lei n. o 372/2007, alterado 'pelo Decreto-Lei nº. 143/2009.
Data de decisão: 14-08-2013
Data de efeito: 14-08-2013” — cf. documento n.° 5 junto pela Entidade Demandada com a contestação.
9- A certificação aludida no ponto anterior foi revogada em 13/08/2014 - cf. documento n.° 5 junto pela Entidade Demandada com a contestação, a fls. 100 a 185 dos autos;
10 - Pelo ofício datado de 16/10/2014, expedido sob o registo “RM 7201 7262 7 PT”, foi a Autora notificada do seguinte:
“(…)
ASSUNTO: Candidatura nº. 26984 - SI Inovação - QREN
Contrato nº. 2012/26984
Audiência de Interessados
Exmos. Senhores,
Serve a presente para informar V. Exas que é intenção deste Instituto proceder à resolução do contrato acima referido, com fundamento no incumprimento de obrigação prevista na Cláusula Nona do contrato.
Em sede de análise e com base na Certificação PME, foi considera que a vossa empresa possuía dimensão de Média empresa, tendo sido atribuída a respetiva majoração -Tipo de empresa - Médias Empresas”.
No âmbito da análise ao 3º PTRI apresentado por V. Exas, solicitou-se que procedessem à atualização da Certificação PME que se encontrava revogada por falta de confirmação dos dados estimados dentro do prazo estipulado.
Na sequência desta nossa solicitação, deram início a um novo processo de Certificação PME, que não foi concluído em virtude de ter sido apurada uma dimensão de Não PME.
Uma análise mais atenta ao histórico da vossa Certificação PME revelou que o estado dos vários processos de certificação foi sucessivamente ficando revogado, sendo que não chegou efectivamente a ser confirmada a dimensão de Média empresa com base em dados definitivos. Saliente-se ainda que de acordo com os dados inscritos na certificação PME e informações obtidas dos responsáveis pelo acompanhamento dos processos de certificação PME e informações obtidas dos responsáveis pelo acompanhamento dos processos de certificação, concluiu-se que a empresa nunca foi Média empresa. A Cláusula Nona, que define as Obrigações do Promotor, estipula na sua alínea a) do nº. 1, que o promotor se o obriga a —Executar o projeto nas condições e prazos constantes do processo de candidatura e de acordo com os termos em que foi aprovado
Dada a alteração da dimensão da empresa, de Média para não PME, pela não confirmação dos dados estimados, com data de efeito anterior à candidatura, e uma vez que estamos perante uma empresa que desenvolve atividade comercial inserida na CAE 47784, a candidatura deixa de ter enquadramento nos Sistemas de Incentivos do QREN, uma vez que o artigo 9º do Enquadramento Nacional (Decreto-Lei nº. 65/2009 de 20 de março) salienta que as atividades incluídas na divisão 47 CAE apenas se revestem de enquadramento quando correspondam a projetos promovidos por PME.
Este facto constitui uma violação da obrigação contratualmente assumida pelo Promotor de cumprimento das condições e termos em que o projeto foi aprovado, sendo, nos termos da alínea a) do n.° 1 da Cláusula Décima Quarta, fundamento de resolução contratual.
Salientamos que, nos termos do n.° 2 da referida Cláusula Décima Quarta, tendo já sido pago, no âmbito do projeto em causa, o valor de 3.120.978,05 euros a título de adiantamento/reembolsos intervalares, a resolução contratual implicará a devolução do montante de incentivo já recebido no prazo de 30 dias úteis a contar da data da receção da notificação de rescisão, sendo que a este valor acrescerão os juros devidos, a título de cláusula penal, contados desde a data de pagamento de cada parcela do incentivo, até à reposição integral do mesmo.
Assim, e antes de ser tomada a decisão final e nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, poderá a empresa pronunciar-se sobre o supra exposto, no prazo de 10 dias contados da receção da presente carta (…)” - cf. fls. 885 e 886 da Pasta II do PA.
11- Por missiva datada de 21/11/2014, a Autora respondeu ao ofício aludido no ponto anterior, extraindo-se da mesma, em suma, o seguinte:
“(…)
Dito isto, importa concluir que, independentemente da questão do lapso ocorrido na certificação por via eletrónica, que será, certamente, resolvida, a verdade é que, do ponto de vista material, não dá dúvidas do enquadramento da empresa promotora dentro dos limiares necessários à sua qualificação como PME.
Sendo, por um lado, essa a verdade material que subjaz à situação em apreço, e por outro lado, estando demonstrado que não se trata de uma situação de abuso do estatuto de PME, está perfeitamente alcançada a finalidade de interesse público prosseguida pela norma anti-abuso prescrita no art. 6.°, n.°3 da Recomendação.
Em consequência, para efeitos de cálculo dos dados da empresa nos termos do artigo 6.° da Recomendação 2003/361/CE, não devem ser tidos em conta outros que não sejam os da D. Natural e os da D. SGPS, sendo esta última uma empresa parceira (artigo 3.°, n.º 2 da Recomendação).
Assim, caso o parecer desfavorável ora comunicado viesse a ser confirmado por ato definitivo de indeferimento do pedido de pagamento intercalar, o mesmo será inválido quer por erro sobre os pressupostos de facto, quer por violação do princípio da boa fé. (...)” - cf. fls. 887 e 888 da Pasta II do PA.
12- Por missiva datada de 30/06/2015, a Autora expôs à Entidade Demandada designadamente o seguinte:
“(…)
Por tudo o referido o Conselho de Administração da D. Natural reitera integralmente o conteúdo da sua carta acima referida, salientando que para além da participação ser inferior a 25% esta entidade nunca deteve qualquer influência dominante ou de outra natureza sobre a D. Propano ou qualquer outra sociedade integrante do Grupo D.. Para que não restem quaisquer dúvidas anexas carta emitida pela Sociedade de Revisores Oficiais de Contas onde, após um trabalho de conclusões factuais, expressam deforma clara e inequívoca que o Grupo Empresarial I. não detém nem nunca deteve 25% ou mais da Sociedade D. Propano pelo que, consequentemente, não integrou, nem deveria ter integrado o Grupo D..
Mais se informa que, desde julho de 2014 o Grupo Empresarial I. alienou a totalidade (24,99%) da participação detida na Sociedade D. Propano (...)”- cf. fls. 891 e 892 da Pasta II do PA.
13- Pela Sociedade de Revisores Oficiais de Contas — J., Lda.”, representada por J., Revisor Oficial de Constas n.° 1.157, foi emitida uma declaração, datada de 26/06/2016, junta ao procedimento administrativo pela Autora com a missiva aludida no ponto anterior, na qual se concluiu o seguinte:
“(…).
CONCLUSÃO
Com base no trabalho efectuado, o qual foi planeado e executado com o objectivo de comprovar a percentagem de capital social efectivamente detida pelo Grupo Empresarial I. na Sociedade D. Propano , S.A. cumpre-nos informar que da conjugação do referido nos Pontos 1. a 4., acima, podemos concluir que o Grupo I. sempre deteve apenas 24,99% do capital social da Sociedade D. Propano. (...).”- cf. fls. 889 a 890 da Pasta II do PA.
14- Pela Direção de Investimento para a Inovação e Competitividade Empresarial, foi emitida, a 10/12/2015, informação da qual se extrai, em suma, o seguinte:
“(…).
Os argumentos invocados pela D. Natura e o parecer Jurídico apresentado foram analisados pelo Serviço de Certificação PME do IAPMEI, tendo este concluído que não reuniam condições para alterar a decisão tomada.
Face à conclusão do Serviço de Certificação PME, o Promotor solicitou a realização de uma reunião com o IAPMEI, ocorrida em 19 de maio de 2015.
Em complemento à sua carta inicial, datada de 21 de novembro de 2014, e reunião de 19 de maio de 2015, o promotor apresentou nova carta, na qual concluiu, que das diversas matérias abordadas, era do seu entendimento que a única situação que estaria a condicionar a atribuição do estatuto PME era o facto de os serviços terem constatado pela leitura das IES, que o Grupo Empresarial I., detinha 25% na Empresa do Grupo - D. Propano, pelo que, deveria integrar com os seus dados contabilísticos a plataforma informática do IAPMEI e consequentemente a D. Natural não poderia ser considerada uma PME.
No sentido de contrapor a referida situação, o promotor enviou juntamente com a carta onde expõe cronologicamente os factos que conduziram à não atribuição da certificação PME, um anexo emitido por uma Sociedade de Revisores Oficiais de Contas, onde é expresso que o Grupo Empresarial I. não detém nem nunca deteve 25% ou mais da sociedade D. Propano pelo que, consequentemente, não integrou, nem deveria ter integrado o Grupo D., e que a informação que provém da leitura dos Anexos aos Relatórios de Gestão de que o Grupo Empresarial I. detinha 25% da D. Propano e que serviriam de base à informação constante na IES, se tratou afinal de um «inadequado arredondamento», sendo efectivamente essa participação de 24,99%».
Face ao exposto por último pelo promotor, concluiu-se que os seus argumentos não apresentam dados que permitam alterar a revogação da certificação, bem como a intenção do IAPMEI de proceder à resolução contratual da candidatura.
Importa referir que, apesar dos argumentos da empresa sobre a validade do processo de apuramento da certificação eletrónica PME e de eventuais erros na informação prestada, a dimensão apurada na certificação PME aquando da apresentação da candidatura e durante a execução do projeto deveria ter sido confirmada pela empresa com base em dados definitivos, o que nunca aconteceu, tendo por isso os processos de certificação sido sucessivamente revogados.
Assim sendo, de acordo com o descrito na alínea a) do n.º 1 da Cláusula Décima Quarta do contrato, propõe-se a resolução do contrato e desta forma, que seja descativado o incentivo total no montante de 3.770.422,15 euros e devolvido o incentivo já recebido no valor global de 3.120.978,05 euros, com acréscimo dos respetivos juros compensatórios referidos no n.º 2 da mesma cláusula (...)” - cf. fls. 936 a 938 da Pasta II do PA.
15- A 18/07/2016, pela Direção Jurídica e de Contencioso da Entidade Demandada, foi emitida a proposta “482/2016/DJC”da qual se extrai, em suma, o seguinte:
“(…)
A empresa «D. Natural, SA» apresentou uma candidatura ao SI Inovação (Anexo à Portaria n° 1464/2007, de 15 de novembro, alterado e republicado pelas Portarias n°s 353-C/2009, de 3 de abril e 1103/2010, de 25 de outubro), tendo sido celebrado o contrato n° 2012/26984, o qual lhe conferiu um incentivo financeiro total de 3.770.422,15€.
No decorrer do processo de acompanhamento deste projeto, os serviços técnicos do IAPMEI concluíram o seguinte: —Face ao exposto por último pelo promotor, concluiu-se que os seus argumentos não apresentam dados que permitam alterar a revogação da certificação, bem como a intenção do IAPMEI de proceder à resolução contratual da candidatura.
Importa referir que, apesar dos argumentos da empresa sobre a validade do processo de apuramento da certificação eletrónica PME e de eventuais erros na informação prestada, a dimensão apurada na certificação PME aquando da apresentação da candidatura e durante a execução do projeto deveria ter sido confirmada pela empresa com base em dados definitivos, o que nunca aconteceu, tendo por isso os processos de certificação sido sucessivamente revogados.” — ver em anexo informação com fundamentação integral.
Nos termos do contrato celebrado, verifica-se motivo de rescisão sempre que o promotor não cumpra as obrigações e os objetivos do projeto — alínea a), do n.° 1, da Cláusula Décima Quarta.
Assim, verifica-se, o não cumprimento da obrigação prevista na alínea a), do n.° 1, da Cláusula Nona do contrato celebrado, por parte do promotor indicado e consequentemente, a violação da sua estatuição, razão pela qual se encontram reunidos os requisitos contratualmente e legalmente exigidos, para rescisão do contrato celebrado, nos termos da alínea a), do n.° 1 da Cláusula
O disposto no n.° 1, da Cláusula Décima Quarta do contrato celebrado, confere ao IAPMEI, neste sistema de incentivos, a faculdade de resolver unilateralmente o contrato.
Face ao exposto, solicita-se esta decisão ao Senhor Presidente do Conselho Diretivo - Prof. M., nos termos do ponto 2.1 da Deliberação n° 1382/2015, de 26 de junho, publicada no Diário da República, 2a série, n° 129, de 6 de julho de 2015.
A rescisão do presente contrato implica a restituição do incentivo pago à empresa, no montante de 3.120.978,05€, acrescido dos juros devidos. (...)” - cf. fls. 972 da Pasta II do PA.
16- A 18/07/2016, foi proferida a seguinte decisão pelo Presidente do Conselho Diretivo da Entidade Demandada: “Concordo com a proposta de rescisão do contrato” - cf. fls. 973 (verso) da Pasta II do PA.
17- A decisão aludida no ponto anterior foi notificada à Autora por ofício datado de 18/07/2016 - cf. fls. 974 da Pasta II do PA.

B) Factos Não Provados
Com interesse para a decisão da causa, inexistem factos não provados.

C) Motivação da Matéria de Facto
Na determinação do elenco dos factos provados, o Tribunal teve em consideração a posição assumida pelas partes nos respetivos articulados, bem como a prova documental junta aos autos, nos termos indicados. O Tribunal efetuou, ainda, o exame dos documentos e informações oficiais constantes do processo administrativo - designadamente os referidos supra -, atenta a fé que tais documentos e informações merecem (…)”.

III.2 - DO DIREITO

A Autora, aqui Recorrente, intentou a presente ação administrativa visando a (i) declaração judicial de ilegalidade, por anulabilidade, do despacho do Presidente do Conselho Diretivo do Réu, aqui Recorrido, que determinou a rescisão do contrato n.° 2012/2698 e determinou a restituição à Autora do valor de € 3.120.978,05, acrescido de juros, e, bem assim, a (ii) condenação do Réu (ii.1) a restituir à Autora todas e quaisquer quantias que lhe tenham sido entregues, que hajam sido retidas ou resultem do acionamento de garantia prestada no âmbito do contrato, por conta da determinação de restituição do valor de EUR 3.120.978,5 contida naquele ato e a (ii.2) proceder à avaliação de desempenho e à aplicação das cláusulas 3ª, n° 1, alínea c), 6ª e 8ª, n.° 5 do contrato, determinando a compensação do valor do incentivo reembolsável por conta do prémio de realização ali previsto.
O T.A.F. de Braga julgou esta ação totalmente improcedente, tendo absolvido o Réu dos pedidos jurisdicionais formulados, supra identificados.
A ponderação de direito na qual se estribou o juízo de inverificação do vício de erro sobre os pressupostos, que, como adiantado em II) integra o “objecto confesso” do presente recurso foi a seguinte: “(…)
A Autora invoca, em síntese, que, apesar das eventuais falhas e vicissitudes que possam ter ocorrido no procedimento de certificação PME, se impõe, do ponto de vista material, a sua qualificação como —Média Empresa”, pelo que o ato impugnado ao ter por pressuposto que a Autora não se enquadra na qualificação de PME incorre em vício de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, por manifesto desrespeito das disposições conjugadas dos artigos 3.°, alínea o) e 9.°, n.° 1, alínea c), do enquadramento nacional (Decreto-Lei n.° 65/2009), 2.°, 3.° e 6.° do Anexo I à Recomendação 2003/361/CE, 25.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento do Sistema de Incentivos à Inovação (anexo à Portaria n.° 1464/2007, de 15 de novembro, alterado e republicado pela Portaria n.° 353-C/2009, de 3 de abril) e das cláusulas 9.a, n.° 1, alínea a) e 14.a, n.° 1, alínea a) do Contrato de concessão de incentivos.
Refere que as finalidades inerentes à exigência de certificação eletrónica foram totalmente asseguradas através da demonstração de que a Autora está materialmente dentro dos critérios de qualificação como PME, pelo que a Entidade Demandada violou o princípio da boa-fé, na sua vertente de primazia da materialidade subjacente, consagrado no artigo 10.° do CPA.
A Entidade Demandada, por um lado, defende que a certificação eletrónica é a única forma de atribuir/aferir o estatuto de PME e, por outro lado, insurge-se contra a interpretação da Autora segundo a qual a “D. SGPS” seria parceira (e não associada) da mesma.
As questões que primeiramente cumpre decidir, por uma questão de precedência lógica, consistem em saber se o princípio da boa-fé impõe que se reconheça o estatuto de PME a uma empresa em relação à qual tenham sido revogados os certificados de PME se os pressupostos necessários a tal qualificação se verificarem e se pode existir a atribuição da certificação de PME fora do procedimento de certificação eletrónica.
Só em caso afirmativo é que importará ao Tribunal decidir se a Entidade Demandada violou as normas referidas pela Autora do Decreto-Lei n.° 65/2009, da Recomendação 2003/361/CE e do Regulamento do Sistema de Incentivo à Inovação, pois se se concluir que a certificação de PME só pode ocorrer no âmbito do procedimento de certificação eletrónica ter-se-á que concluir também que a análise do preenchimento dos critérios materiais necessários à qualificação como PME deveria ter sido aí efetuada.
Cumpre apreciar e decidir.
Da fundamentação do ato impugnado, constante na proposta “482/2016/DJC’\ de 18/07/2016, da Direção Jurídica e de Contencioso da Entidade Demandada, resulta que o mesmo foi praticado por os procedimentos de certificação de PME respeitantes à Autora terem sido sucessivamente revogados.
O incumprimento contratual da Autora, invocado pela Entidade Demandada, resultou, então, do facto de a candidatura da Autora ter deixado de ter enquadramento nos Sistemas de Incentivos do QREN, uma vez que o artigo 9.° do Enquadramento Nacional
(Decreto-Lei n.° 65/2009, de 20 de março) salienta que as atividade incluídas na divisão 47 CAE, como as que a Autora desenvolve, apenas se revestem de enquadramento quando correspondam a projetos promovidos por PME.
Comecemos por percorrer o quadro legal aplicável ao procedimento de certificação de PME.
O preâmbulo do Decreto-Lei n.° 372/2008, de 6 de novembro (que regula o procedimento de certificação de PME por via eletrónica) dispõe, designadamente, o seguinte: “Assim, concretizando uma medida constante do Programa SIMPLEX 2007, incumbe ao IAPMEI, I. P., proceder à certificação de PME por via eletrónica, através da criação de um formulário para este efeito, o qual, dispensando a entrega de documentos probatórios, permitirá a desburocratização e desmaterialização no relacionamento das empresas com os serviços públicos responsáveis pela aplicação das políticas destinadas às PME.
O presente decreto-lei cria, assim, a certificação de PME online, sendo a obtenção desta certificação destinada às empresas que necessitem de comprovar a sua qualidade de PME. (...)”.
Determina o artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 372/2008, de 6 de novembro que —Para efeitos do presente decreto-lei, a definição de PME, bem como os conceitos e critérios a utilizar para aferir o respectivo estatuto, constam do seu anexo, que dele faz parte integrante, e correspondem aos previstos na Recomendação n.0 2003/361/ CE, da Comissão Europeia, de 6 de maio ”.
O artigo 4.° do diploma referido dispõe que “A certificação prevista no presente decreto-lei compete ao IAPMEI, I. P., o qual disponibiliza os formulários eletrónicos no seu portal na Internet — www.iapmei.pt, garantindo a sua fiabilidade e segurança” e o seu artigo 5.° rege que —A certificação prevista no presente decreto-lei visa, designadamente: a) Simplificar e acelerar o tratamento administrativo dos processos nos quais se requer o estatuto de micro, pequena e média empresa; b) Permitir maior transparência na aplicação da definição PME no âmbito dos diferentes apoios concedidos pelas entidades públicas; c) Permitir a participação das PME nos diferentes programas comunitários e garantir uma informação adequada às entidades interessadas no que respeita à aplicação da definição PME; d) Garantir que as medidas e apoios destinados às PME se apliquem apenas às empresas que comprovem esta qualidade; e) Permitir uma certificação multiuso, durante o seu prazo de validade, em diferentes serviços e com distintas finalidades”.
De acordo com o artigo 6.°, n.° 1, do diploma legal aqui em causa, sob a epígrafe ‘Procedimento para a certificação”, “Os interessados na certificação PME formulam o seu pedido através do formulário disponibilizado eletronicamente pelo IAPMEI, I. P., devendo para o efeito fornecer toda a informação solicitada para o seu preenchimento (...)”.
O artigo 7.°, n.° 1, do aludido Decreto-Lei determina que “A decisão sobre o pedido de certificação, ou da sua renovação, é disponibilizada aos interessados, via eletrónica, através da Internet, imediatamente após a conclusão do preenchimento integral do formulário eletrónico”.
Do quadro legal acabado de expor resulta que a Certificação de PME de qualquer empresa depende de um procedimento administrativo próprio despoletado por iniciativa das empresas através da submissão de um formulário disponibilizado eletronicamente pelo “IAPMEI — Agência para a Competitividade e Inovação, I.P.” e que culmina com a prática de um ato administrativo de aceitação ou de recusa do pedido de certificação, que assenta na informação imediata prestada por via eletrónica pela empresa (artigos 7.° e 8.° do referido diploma legal).
Acresce que, ainda que o ato de aceitação (que porventura seja emitido) assente na informação prestada pela empresa através do formulário, o mesmo pode, além de caducar, vir a ser revogado nas situações previstas no artigo 9.°, n.° 2, do referido diploma legal. A revogação da certificação compete à entidade certificadora (ao “IAPMEI — Agência para a Competitividade e Inovação, I.P.”), em decisão fundamentada que é notificada, por via eletrónica, à empresa requerente e a todas as entidades que procederam à consulta daquele registo, no prazo de oito dias úteis (artigo 9.°, n.° 3, do mesmo diploma legal).
Ora, a Certificação de PME nos termos previstos na Recomendação n.° 2003/361/CE, da Comissão Europeia, de 6 de maio, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas depende da existência do procedimento administrativo (desmaterializado) acabado de referir e de uma decisão de certificação emitida pelo “IAPMEI — Agência para a Competitividade e Inovação, I.P.”.
É o referido procedimento a sede própria para que as empresas requeiram a sua qualificação como PME à entidade legalmente competente para a emissão da certificação PME, não existindo alternativa à certificação eletrónica para atribuir o estatuto de PME.
Acresce que a utilização da Certificação de PME prevista no referido Decreto-Lei é obrigatória para todas as entidades envolvidas em procedimentos que exijam o estatuto de PME, designadamente os organismos da administração indireta do Estado (artigo 3.°, n.° 3, alínea b), do referido diploma legal), como é o caso do “IAPMEI — Agência para a Competitividade e Inovação, I.P.”.
Por outro lado, admitir que num determinado caso uma empresa pudesse beneficiar do estatuto de PME sem ter desencadeado o procedimento próprio e sem que tivesse sido emitido o ato decisório adequado no âmbito do mesmo, contenderia com os mais elementares princípios de Direito Administrativo, como os princípios da legalidade e da igualdade (artigo 266.°, n.° 2, da Constituição da República Portuguesa e artigo 3.° e 6.° do CPA).
Uma solução como a referida implicaria a violação do princípio da legalidade uma vez que é o próprio Decreto-Lei n.° 372/2007, de 6 de novembro que prevê que a certificação PME é efetuada exclusivamente através do formulário eletrónico transmitido através da Internet, não sendo admissível a submissão dos dados necessários ao seu preenchimento por outra via (artigo 1.°, n.° 3). Da leitura do referido diploma legal resulta que as empresas interessadas na certificação PME têm que obter necessariamente a certificação PME online através do procedimento administrativo próprio.
A solução aventada pela Autora importaria ainda a violação do princípio da igualdade na medida em que resultaria na concessão pela Administração Pública de um privilégio/benefício (injustificado) a uma determinada empresa ao lhe permitir aceder a um estatuto sem a existência de uma decisão administrativa proferida no âmbito do procedimento próprio.
A Autora apela na sua argumentação ao princípio da boa-fé, na sua vertente de primazia da materialidade subjacente. Cita, para o efeito, Diogo Freitas do Amaral quando este refere que “(…) A primazia da materialidade subjacente, desvalorizando excessos formais, vem cobrir todas as situações em que as exigência formais desrespeitadas não devam implicar uma decisão negativa, nomeadamente se as finalidades que a forma protege chegaram a atingir-se”.
O artigo 10.° do CPA, sob a epígrafe -Princípio da boa-fé” prevê no seu n.° 1 que - No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé” e no seu n.° 2 que —No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objectivo a alcançar com a atuação empreendida”.
Do referido princípio pode, de facto, ser extraída a supremacia da materialidade subjacente à relação jurídica administrativa numa ótica de justiça. Note-se que o artigo 60.°, n.° 1, do CPA, inserido na parte III do Código, que rege sobre o procedimento administrativo, dispõe, em consonância com o artigo 10.° transcrito, que os órgãos da Administração Pública e os interessados devem cooperar entre si, com vista à fixação rigorosa dos pressupostos de decisão e à obtenção de decisões legais e justas.
Sucede, porém, que a necessidade de um determinado ato ser praticado dentro do procedimento administrativo respectivo e legalmente previsto não é uma mera formalidade. É sabido que o procedimento administrativo corresponde a um modo de realização do Direito Administrativo. Por essa razão é que é nulo o ato administrativo praticado (salvo em estado de necessidade) com preterição total do procedimento legalmente exigido (artigo 161.°, n.° 2, alínea l), do CPA).
Como se refere na doutrina: “(…) ante normas legais de conteúdo indeterminado ou aberto, o procedimento de produção da decisão é o porto (mais seguro). (...). A nova posição cimeira ou central do procedimento administrativo é reforçada, finalmente, seja pela sua cada vez mais relevante função cognitiva (relacionada com o imperativo da geração procedimental de conhecimento necessário à tomada de decisões, em especial quando o objecto decisório está associado a matérias cujos complexos cognitivos de base são precários e facilmente mutáveis, ou de difícil apreensão e acesso por parte da Administração), seja pela responsabilidade democratizante que se pretende que o procedimento assuma (sustentando a orientação democrática da formação da vontade administrativa)” — cf. Luís Heleno Terrinha, “Procedimentalismo jurídico-administrativo e aproveitamento do ato”, in Comentários ao novo Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, página 932.
Acresce que a solução preconizada pela Autora permitiria contornar, sem qualquer fundamento legal para o efeito, a existência dos atos de revogação das certificações de PME, praticados pela Entidade Demandada, e entretanto consolidados na ordem jurídica. O inconformismo da Autora quanto à ausência de qualificação como —Média Empresa” por parte da Entidade Demandada deveria ter sido manifestado, através dos meios procedimentais e/ou processuais próprios, no momento da prática dos sucessivos atos de revogação da Certificação de PME emitidos.
Impõe-se assim responder às questões acima enunciadas de forma negativa: por um lado, o princípio da boa-fé não impõe que se reconheça o estatuto de PME a uma empresa em relação à qual tenham sido revogados os certificados de PME se os pressupostos necessários a tal qualificação se verificarem, a não ser que tais atos de revogação tenham sido sindicados administrativa e/ou judicialmente com sucesso; por outro lado, não está legalmente prevista a atribuição da certificação de PME fora do procedimento de certificação eletrónica.
Posto isto, importa relembrar que resulta do probatório assente que os Certificados de PME atribuídos à Autora foram sendo sucessivamente revogados.
Da cláusula quinta do “Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros no âmbito do Sistema de Incentivos à Inovação n. 2012/26984” celebrado entre a Autora e a Entidade Demandada resulta que a atribuição do incentivo fica sujeita à condição, entre outras, de a empresa manter atualizada a certificação PME durante a execução do projeto.
Assim sendo, não dispondo a Autora de certificação PME, atentas as revogações ocorridas, forçoso é concluir que a mesma incumpriu o disposto na cláusula quinta acabada de referir, razão pela qual a Entidade Demandada resolveu, e bem, o contrato celebrado, nos termos da cláusula décima quarta do mesmo.
Pelo exposto, improcede a alegação da Autora nesta parte (ficando, deste modo, prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas a respeito do vício aqui apreciado, tal como explicado supra - cf. artigo 608.°, n.° 2, do CPC) (…)”
Decompondo a motivação que se vem ora de transcrever, dir-se-á que a improcedência da causa de invalidade em análise mostra-se estribada no entendimento do Tribunal a quo [aqui sintetizado] de que:
(i.1) a certificação das Pequenas e Médias Empresas depende de um procedimento administrativo próprio que culmina com a prática de um ato administrativo de aceitação ou de recusa do pedido de certificação;
(i.2) Esta certificação é obrigatória para todas as entidades envolvidas em procedimentos que exijam o estatuto de PME, designadamente os organismos da administração indireta do Estado;
(i.3) Não se pode admitir que uma empresa possa beneficiar do referido estatuto do PME sem que tenha desencadeado o procedimento próprio e sem que tenha sido emitido o ato decisório adequado no âmbito do mesmo, sob pena de afronta dos mais elementares princípios de Direito Administrativo, como os princípios da legalidade e da igualdade [artigo 266.°, n.° 2, da Constituição da República Portuguesa e artigo 3.° e 6.° do CPA];
(i.4) Não surge a posição explanada em (i.3) minimamente abalada com o argumento aduzido pela Autora no sentido da primazia da materialidade subjacente enquanto vertente intrínseca do princípio da boa-fé, já que este não impõe que se reconheça o estatuto de PME a uma empresa em relação à qual tenham sido revogados os certificados de PME se os pressupostos necessários a tal qualificação se verificarem, a não ser que tais atos de revogação tenham sido sindicados administrativa e/ou judicialmente com sucesso,;
(i.5) Assim, não estando legalmente prevista a atribuição da certificação de PME fora do procedimento de certificação eletrónica e não dispondo a Autora de certificação PME, atentas as revogações ocorridas, forçoso é concluir que a mesma incumpriu o disposto na cláusula quinta acabada de referir, razão pela qual a Entidade Demandada resolveu, e bem, o contrato celebrado, nos termos da cláusula décima quarta do mesmo.
A Recorrente insurge-se contra o assim entendido e decidido, por manter a firme convicção de que, contrariamente ao sustentado na sentença recorrida, o procedimento de certificação eletrónica não se destina a atribuir o estatuto de PME, nem a qualificar as empresas como tal, destinando-se, tão só, à sua comprovação, já que o enquadramento e qualificação de uma empresa como PME depende apenas de a sua realidade material o permitir, em face das exigências da Recomendação nº. 2003/361/CE.
Assim, sendo a certificação uma mera formalidade, pode ser desconsiderado o respetivo cumprimento quando se mostrem alcançadas as finalidades subjacentes à respetiva consagração à luz do princípio da primazia da materialidade [vertente da boa-fé], o que se impõe no caso recursivo em análise, já [a Recorrente] que sempre preencheu os pressupostos materiais para poder ser qualificada como P.M.E., e, de modo, beneficiar do Sistema de Incentivos.
Adiante-se, desde já, que a constelação argumentativa aduzida pela Recorrente, e que se vem ora de expor, é incapaz de fulminar a sentença recorrida com imputado erro de julgamento de direito.
Na verdade, percorrendo o quadro contratual celebrado pelas partes, ou seja, o Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros no âmbito do Sistema de Incentivos à Inovação, cuja cópia faz fls. 24 e seguintes dos autos [suporte físico], verifica-se que resulta da sua Cláusula Quinta que a Recorrente assumiu a expressa obrigação de “manter atualizada a certificação PME durante a execução do Projeto”.
Como é sabido, numa obrigação contratual, o devedor [in casu, a promotora] está, antes do mais, adstrito a realizar a prestação a que se obrigou.
Quando não cumpra a prestação a que se obrigou, entende-se que foi violado o contrato e a norma que manda respeitar o contratado.
Assim, a Recorrente sempre estava adstrita a “manter atualizada a certificação PME durante a execução do Projeto”, sob pena de se entender que foi violado o Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros no âmbito do Sistema de Incentivos à Inovação e a respetiva Cláusula Nona [obrigações do promotor] que manda respeitar o contratado.
Ora, perlustrando o tecido fáctico coligido nos autos, mormente dos pontos 4) a 9), é para nós insofismável que resultado perfeitamente adquirido o incumprimento por parte de Recorrente da prestação que decorria da cláusula 5º sob o domínio em análise.
Assim, ao abrigo da cláusula 14º, epigrafada “Resolução do Contrato”, e com base no incumprimento das obrigações contratuais do promotor [nº.1,alinea a)], podia e devia o Réu determinar a resolução do contrato de concessão de incentivos financeiros firmado com a Recorrente.
Pretende, porém, a Recorrente que seja desconsiderada a expressa previsão de certificação eletrónica do estatuto da PME, já que, no seu entender, se trata de uma mera formalidade cujo cumprimento pode ser dispensado quando se mostrem alcançadas as finalidades subjacentes à respetiva consagração à luz do princípio da primazia da materialidade [vertente da boa-fé], como acontece no caso versado.
Recorde-se que a sentença recorrida desatendeu expressamente tal pretensão, por perfilhar o entendimento de que não é admissível que uma empresa possa beneficiar do referido estatuto do PME sem que tenha desencadeado o procedimento próprio e sem que tenha sido emitido o ato decisório adequado no âmbito do mesmo, sob pena de afronta dos mais elementares princípios de Direito Administrativo, como os princípios da legalidade e da igualdade.
Subscrevemos este julgamento preconizado pelo Tribunal a quo com um grau adicional de fundamentação, e que se prende com o princípio da força obrigatória dos contratos.
Na verdade, a admitir-se a hipótese que, não obstante o teor da apontada cláusula 5º do contrato de concessão de incentivos financeiros, seria possível a uma entidade que visse os seus certificados revogados considerar-se como uma entidade certificada PME desde que na posse dos pressupostos materiais para poder ser qualificada como P.M.E., sempre estaria encontrada uma solução não querida pelo legislador de escapar ao princípio da força obrigatória dos contratos e às consequências derivadas do incumprimento dos mesmos, o que não é de admitir, sob pena de atravessamento dos valores da segurança jurídica e da proteção da confiança perante expectativas criadas com a celebração do contrato.
De facto, a Recorrente não pode obter, por via da proteção que é conferida pelo princípio da boa-fé, na vertente da primazia da materialidade subjacente, uma solução para a sua situação de incumprimento contratual.
Na verdade, a proteção conferida pelo princípio invocado só pode funcionar no contexto do respeito da conformidade contratual e da vontade das partes, o que não sucede no caso em análise.
Efetivamente, ainda que se considerasse que a Recorrente detinha os pressupostos materiais para poder ser qualificada como P.M.E, o que não se tem como minimamente líquido, sublinhe-se, não é aceitável, nem admissível, que aquele princípio, ou qualquer dos outros por si invocados, crie ou mantenha uma situação contrária aos valores e princípios disciplinadores do direito contratual somente para tutelar a expectativa que a Recorrente invoca.
Donde se conclui, também pelo que o se vem de expor, que a solução jurídica encontrada pelo julgador a quo está de acordo, para além do dever de obediência à lei [aqui entendida em sentido lato] plasmado no nº. 2 do artigo 8º do Código Civil, com as regras hermenêuticas consagradas no artigo 9º do mesmo diploma legal, o que determina a prejudicialidade da remanescente argumentação aduzida no domínio do invocado erro dos pressupostos.
Nesta esteira, é de manifesta evidência de que a sentença recorrida, no trecho em análise, não enferma do erro de julgamento de direito em análise.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a decisão judicial recorrida.
Ao que se provirá em sede de dispositivo.

* *
* *

IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, confirmando-se a sentença recorrida.
Custas a cargo da Recorrente.
Registe e Notifique-se.

* *

Porto, 15 de maio de 2020,

Ricardo de Oliveira e Sousa
Fernanda Brandão
Frederico de Frias Macedo Branco [em substituição]