| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A… – residente em Guimarães – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 9 de Fevereiro de 2007 – que lhe indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do despacho de 27 de Julho de 2006 do Director de Departamento de Operações e Segurança da Polícia de Segurança Pública [DOS/PSP], julgou extinta a instância por inutilidade superveniente do pedido de intimação da mesma entidade a emitir/revalidar as credenciais para lançadores de foguetes ou queima de quaisquer outros fogos de artifício, e o condenou, exclusivamente a ele, nas custas do processo – o procedimento cautelar é intentado pelo requerente contra o Ministério da Administração Interna [MAI].
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- Vem o presente recurso interposto da decisão de folhas 94 a 105, quer na parte em que julgou extinta a instância por inutilidade da lide relativamente ao pedido de intimação da entidade requerida, quer na parte em que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia, bem assim como na parte em que condenou apenas o aqui recorrente nas custas do processo, com a qual não se conforma o recorrente, tanto mais que, no que respeita ao indeferimento do pedido de suspensão, incorreu o tribunal a quo, à semelhança do que sucedeu com a entidade recorrida, numa notória confusão;
2- Na verdade, na sentença recorrida decidiu-se que:
a) O acto cuja suspensão é requerida [o constante do ofício nº16.361, de 27.07.2006, do Director do Departamento de Armas e Explosivos], na parte em que é desfavorável ao requerente, “é meramente confirmativo” do praticado em 25.01.2005, e notificado em 10.03.2005, que ordenou a suspensão da laboração da oficina do requerente, “na medida em que se limita a reiterar a proibição de qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos, operada pela suspensão decretada em 25 de Janeiro de 2005 […], não trazendo relativamente a este qualquer inovação, qualquer efeito jurídico inovatório”;
b) Se verifica inutilidade superveniente da lide no que concerne ao pedido de intimação da entidade requerida à prática do acto administrativo omitido, ou seja “à emissão/revalidação das credenciais para lançamento de foguetes ou queima de quaisquer fogos de artifício, requeridas em 27.07 e 11.07.2006”, uma vez que tais requerimentos foram alvo de decisão de indeferimento nos termos do despacho proferido em 9 de Janeiro de 2007;
c) Apenas o requerente é responsável pelas custas;
3- Importa, antes de mais, considerar que mal andou o tribunal a quo ao decidir que o acto cuja suspensão é requerida [despacho de 27.07.2006, documento nº37 do processo principal], na parte em que é desfavorável ao requerente, é [meramente] confirmativo do praticado em 21 de Janeiro de 2005 [documento nº4-A do processo principal], na medida em que aquele não confirmou, ou não se limitou a confirmar, um acto anterior lesivo e que contivesse já a resolução da situação individual no caso concreto;
4- Com efeito, “acto confirmativo é o que se limita a reiterar uma decisão anteriormente tomada, sem nada acrescentar ao seu conteúdo, e sem que entretanto tenha ocorrido alteração dos pressupostos de facto e de direito, verificando-se ainda identidade de sujeitos e dos respectivos fundamentos”; e, em sede de acto confirmativo, “para haver identidade de decisão importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos: identidade da resolução dada ao caso concreto; identidade da fundamentação da decisão; identidade de circunstâncias ou pressupostos da decisão; identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática de ambos os actos” - entre outros, AC TCAS de 27.04.2006, Rº01344/06, AC STA de 21.11.96, Rº40.437, AC TCA de 01.07.2004, Rº36.04, AC TCAS de 16.02.2006, Rº00710/05, AC TCAN de 28.09.2006, Rº00014/04, realçando este último que se entende por “identidade da decisão a existência de identidade da resolução dada ao caso concreto, mas também identidade de fundamentação da decisão e identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão”, e que se afere “a identidade da pretensão perante as mesmas circunstâncias de facto e de direito, e a identidade de causa de pedir pela identidade nos fins a atingir com a prática dos actos confirmados e confirmativos”;
5- Significa isto que para que o acto administrativo possa ser qualificado como meramente confirmativo e, por isso, nem definitivo nem contenciosamente recorrível, é necessário que entre a primeira decisão e a segunda existam as referidas identidades, as quais, não se verificando, implicam que o segundo acto nem é confirmativo nem meramente confirmativo, mas sim um acto novo que, não obstante ter a mesma ou semelhante decisão – no caso, a determinação da impossibilidade de o requerente laborar/proceder a qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos na sua oficina pirotécnica – se baseia noutra fundamentação, modificativa ou diferente do primeiro acto e, por isso, definitiva;
6- Por essa razão, o despacho constante do ofício nº016361, datado de 27 de Julho de 2006, na parte em que é desfavorável ao requerente, não tem a natureza jurídica de acto confirmativo do despacho de 21 de Janeiro de 2005 notificado, em 10.03.2005, porquanto tais actos não evidenciam, de modo algum, a necessária correspondência entre todos os respectivos elementos constitutivos do acto confirmativo e do acto confirmado [competência, pressupostos, forma, objecto mediato, objecto imediato e fim], divergindo, na circunstância, no tocante aos pressupostos, fundamentação, objecto e disciplina jurídica vigente à data da prática de ambos os actos;
7- Na verdade, a não autorização [ou proibição] de qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da oficina pirotécnica do requerente [conforme despacho e fundamentação constantes do ofício de 27.07.2006] configura a prática de um acto administrativo de conteúdo lesivo juridicamente inovador no domínio da relação jurídica estabelecida entre a Administração e o recorrente;
8- Por consequência, no tocante ao conceito operativo do acto administrativo como decisão jurídico-pública da Administração destinada a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta – artigo 120º do CPA - o despacho constante do ofício datado de 27.07.06 configura um acto administrativo recorrível, qualidade evidenciada pelo pressuposto processual da lesão de direitos do particular seu destinatário, nos termos constitucionalmente consagrados no artigo 268º nº4 da CRP;
9- No 1º acto, notificado em 10.03.2005, considerado pela sentença recorrida como “acto confirmado”, foi determinada, entre outros, a suspensão da laboração da oficina;
No 2º acto, o despacho de 27.07.2006, considerado pela sentença recorrida como “acto confirmativo”, foi determinado que “continua a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações desta oficina pirotécnica”;
10- Por sua vez, o requerente pede a anulação do despacho que configura o 2º acto, impugnando-o, por violação do disposto nos nºs 1 a 5 do artigo 1º do DL nº87/2005, de 23 de Maio, e, por isso e no âmbito do procedimento cautelar em crise, a suspensão imediata da sua eficácia, “com o consequente reconhecimento da conversão automática do Alvará nº676 do requerente em autorização provisória de [para o] exercício [prosseguimento] da sua actividade de pirotecnia, de produção, armazenagem e comércio de produtos pirotécnicos na sua oficina pirotécnica licenciada por aquele alvará, nos termos do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 1º do DL nº87/2005, até que seja proferido despacho final no procedimento a que se refere o artigo 1º e seguintes daquele diploma e decisão final na acção principal já instaurada”;
11- Ora, prevendo o nº1 deste artigo 1º do DL nº87/2005 que “os alvarás em vigor e que não tenham sido renovados ou concedidos […], bem como os que à data da entrada em vigor do presente diploma se mostrem suspensos, caducam no prazo previsto pelo artigo 1º do DL nº139/2003, de 2 de Julho”, não poderão restar quaisquer dúvidas de que o alvará do autor caducou em 17 de Maio de 2005;
12- Mas o nº2 do artigo 2º do citado DL nº87/2005 prevê a conversão automática daqueles alvarás em licenças provisórias de exercício da respectiva actividade. E o mesmo preceito determina que a PSP inicie o procedimento administrativo referente a títulos caducados – preceito que a PSP observou - razão pela qual, sem necessidade de qualquer declaração, o alvará do autor se viu convertido em autorização provisória;
13- Ora, o nº5 do referido artigo 1º do DL nº87/2005 estabelece que até ser proferido despacho final – e ainda não foi proferido – cabe à Direcção Nacional da PSP determinar a adopção das medidas cautelares de limitação da capacidade de fabrico ou de armazenagem, bem como de proibição de quaisquer operações incompatíveis com as condições concretas existentes nos estabelecimentos, de forma proporcional aos riscos que se pretendem eliminar ou reduzir, com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e da prevenção de quaisquer danos materiais em bens;
14- Sendo assim certo que a conversão automática dos alvarás em autorizações provisórias não coloca os beneficiários fora do controle tutelar da PSP que poderá limitar ou proibir as operações incompatíveis […], e que a exposição do despacho impugnado até contém a declaração de que o alvará do recorrente, à semelhança de todos os outros, caducou e foi convertido automaticamente em autorização provisória do exercício da sua actividade e que a não autorização de qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos se fundamenta no nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, aí transcrito na integra, certo é, porém, que o despacho impugnado – de 27 de Julho de 2006 – embora remeta, assim, para o nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, não se encontra fundamentado, pois não descreve os motivos porque o fabrico/montagem de produtos pirotécnicos é incompatível com as condições concretas do estabelecimento, nem porque é proporcional aos riscos que se pretendem eliminar;
15- E, por isso, padece aquele acto, na parte em que é desfavorável ao aqui recorrente, de vício gerador de anulabilidade, porque praticado com ofensa e com violação da norma jurídica aplicável e para cuja violação se não prevê outra sanção – o artigo 1º do DL nº87/2005, nomeadamente os seus nºs 1 e 2, e ainda 3 e 4;
16- Não devendo, porém, esquecer as diferentes circunstâncias, fundamentação e disciplina jurídica vigente que estiveram na origem e subjacentes a cada uma das decisões, a cada um dos referidos actos, terá de reconhecer-se que enquanto que pelo 1º acto o recorrente viu ser-lhe suspensa a laboração da sua oficina, na sequência da qual se viu impedido de levar a cabo qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos, em 10.03.2005 [na sequência do despacho de 21.01.2005], por isso em data anterior à entrada em vigor do DL nº87/2005, e apenas pelo facto de exercer a sua actividade nas instalações da oficina construída parcialmente [mais recentes construções] sem licença;
17- O despacho de 27.07.2006 determinou que continuaria a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da oficina do recorrente, licenciada pelo Alvará nº676, mas por outras razões e já por força da vigência da disciplina jurídica do DL nº87/2005, de 23 de Maio, e em resposta, e na sequência, aos requerimentos do recorrente, de 27.06.2006 e de 11.07.2006, nos quais, entre outras coisas, aquele requereu o reconhecimento da conversão automática do seu Alvará em autorização provisória para o exercício da respectiva actividade, até que fosse proferido despacho final no processo em curso, nos termos do disposto no nº2 do artigo 1º do DL nº87/2005, sendo certo que a exposição daquele contem a declaração de que o alvará do recorrente, à semelhança de todos os outros, caducou e foi convertido automaticamente em autorização provisória do exercício da sua actividade e a de que a não autorização de qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos se fundamenta no nº5 do artigo 1º daquele diploma [pese embora a completa ausência de fundamentação de tal entendimento];
18- Dúvidas não restam, por isso, de que o despacho/oficio datado de 27/7/2006 não é um acto meramente confirmativo, ou sequer confirmativo, do acto que decretou a suspensão da laboração da oficina por despacho de 21.01.2005, ordenada por circunstâncias bem diferentes e de acordo com uma disciplina jurídica anterior e diferente da prevista no DL nº87/2005, de 23 de Maio;
19- Aliás, nem poderia ser de outra forma, pois se o Alvará do recorrente caducou em 17/05/2005 – e isso é ponto assente – não poderia manter-se uma suspensão de algo que caducara e, consequentemente, não poderia confirmar-se o acto que decretara tal suspensão, o qual deixou de ser oponível ao interessado, aqui recorrente, deixou de ter eficácia externa, de ter aptidão para produzir efeitos na esfera jurídica do interessado. Consequentemente, deixou de sobre ele poder recair ou ser praticado qualquer acto confirmativo - vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, página 272;
20- O despacho/ofício datado de 27/07/2006, na parte em que é desfavorável ao recorrente, é, por isso, um acto administrativo de conteúdo lesivo juridicamente inovador no domínio da relação jurídica estabelecida entre o autor do acto, enquanto entidade reguladora e licenciadora da actividade de indústria pirotécnica, e o interessado, o aqui Recorrente;
21- Inovador porque, perante um alvará do recorrente, que havia caducado, mas que se havia transformado automaticamente em autorização provisória para o exercício da actividade pirotécnica na oficina propriedade do recorrente - actividade que já não podia, por isso, encontrar-se suspensa -, não permite [não autoriza] ao recorrente, em manifesta ilegalidade e sem qualquer fundamentação, que exerça qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da sua oficina pirotécnica;
22- A sentença recorrida merece também crítica na parte em que concluiu assistir razão à entidade requerida ao ter invocado uma situação de inutilidade da lide, “dado ter sido já praticado, em 9 de Janeiro de 2007 – data posterior à entrada em tribunal da providência cautelar [21.12.2006] – acto de acordo com o qual foi indeferido o requerido pelo requerente através de requerimentos datados de 28 de Junho e 12 de Julho de 2006”;
23- Na verdade, o recorrente formulou pedido de intimação da entidade requerida à prática do acto administrativo omitido, ou seja, “a emissão/revalidação das credenciais para lançadores de foguetes ou queima de quaisquer outros fogos de artifício”, requeridas em 27 de Junho e 11 de Julho de 2006. Mas tais requerimentos, formulados em momentos distintos, não foram ambos alvo de decisão de indeferimento nos termos do despacho proferido em 09.01.2007, porquanto tal despacho [folha 86 dos autos], apreciou, e indeferiu, apenas uma das pretensões formuladas pelo aqui recorrente, nomeadamente a constante da sua carta de 11.07.06, recebida em 12.07.2006, com vista à emissão/revalidação das credenciais nºs 372 a 378 e 380 a 387, e já não a formulada no seu requerimento enviado por sua carta de 27.06.2006, recebida em 28.06.2006, respeitantes às credenciais nºs 3144, 3145, 1820 a 1826 e 1828;
24- Subsiste, por isso, omissão ilegal da prática de um acto por parte da entidade requerida, o respeitante à emissão/revalidação das credenciais requeridas em 27.06.2006;
25- Sem prescindir do supra exposto, mal andou também a decisão recorrida no que concerne à condenação em custas, porquanto mesmo que se verificasse a inutilidade superveniente da lide, pelas razões nela aduzidas, sempre tal inutilidade seria imputável exclusivamente à entidade requerida, porquanto omitiu o acto e não o praticou no prazo devido, e legal, no espaço compreendido entre 12.07.2006 e 21.12.2006, apenas o praticando [embora parcialmente] já depois da instauração da providência cautelar;
26- Foi, por isso, a requerida quem deu azo à pretensão do requerente, pelo que deveriam as respectivas custas, na parte respeitante à extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, ser-lhe inteiramente imputadas, por força do disposto no artigo 447º do CPC;
27- A sentença recorrida violou, por isso, o disposto, entre outros, no artigo 120º do CPA, no artigo 1º do DL nº87/2005, de 23 de Maio, no nº1 do artigo 51º e no artigo 53º do CPTA, razão pela qual deverá ser revogada e substituída por outra que aprecie as pretensões do requerente e decrete as providências requeridas.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida e o deferimento das pretensões cautelares.
O MAI contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
1- Bem andou a sentença recorrida ao julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide relativamente ao pedido de intimação da entidade requerida, ao indeferir o pedido de suspensão de eficácia, e ao condenar o recorrente nas custas do processo;
2- Bem andou, também, ao decidir que o acto cuja suspensão é requerida, na parte em que é desfavorável ao recorrente é meramente confirmativo do praticado em 21.01.2005 na medida em que aquele se limitou a confirmar um acto anterior lesivo e que continha já a resolução da situação individual no caso concreto;
3- Para que o acto administrativo possa ser qualificado como meramente confirmativo é necessário que entre a primeira e a segunda decisão existam identidade de sujeitos, de objecto e de decisão;
4- O acto de 21.01.2005 determinou a suspensão de laboração da oficina pirotécnica do recorrente tendo, ainda, determinado que a mesma só poderia voltar a laborar depois de concluído o processo referente à ampliação da zona de segurança dessa oficina que se encontrava, e ainda encontra, em processo de remodelação;
5- O referido despacho foi devidamente notificado ao recorrente em 10.03.2005, que o absorveu e aceitou na sua esfera jurídica como válido não o impugnando pelo que se consolidou na ordem jurídica tendo sido posteriormente confirmados por outras decisões do Departamento de Armas e Explosivos;
6- O despacho/ofício de 27.07.2006 limitou-se a confirmar aquela decisão referindo que a oficina do recorrente possuía a sua laboração suspensa desde 10.03.2005, só podendo voltar a laborar depois de estar concluído o processo de ampliação/aumento da sua zona de segurança pelo que se decidiu que continuava a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações desta oficina;
7- Entre ambos os actos existe identidade de sujeitos, de objecto e de decisão e, como tal, o acto de 27.07.2006, como meramente confirmativo, não se configura como acto lesivo e, nessa medida, não é contenciosamente impugnável;
8- Bem andou a sentença ao declarar a inutilidade superveniente da lide quanto ao pedido de intimação da recorrida;
9-Todos os pedidos do recorrente foram objecto de decisão – despacho de 09.01.2007, do Director do Departamento de Armas e Explosivos, em substituição – notificada ao recorrente pelo ofício nº617, de 10.01.2007;
10- O facto de ter sido proferida decisão expressa sobre a pretensão formulada conduz, necessariamente, à extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287º alínea e) do CPC, aplicável por força do artigo 1º do CPTA;
11- Bem andou a sentença recorrida no que respeita às custas devidas não se verificando violação do disposto no artigo 447º do CPC;
12-A sentença recorrida não violou qualquer disposição legal, designadamente o artigo 120º do CPTA, nem o artigo 1º do DL nº87/2005, de 23 de Maio, nem tão-pouco os artigos 51º nº1 e 53º do CPTA, pelo que deverá ser mantida.
O Ministério Público pronunciou-se pelo total não provimento do recurso jurisdicional.
O recorrente respondeu, reiterando o teor das suas conclusões.
As partes foram ouvidas nos termos e para efeitos do disposto no artigo 149º nº5 do CPTA, tendo o recorrente defendido a total procedência das providências cautelares solicitadas e a entidade recorrida a sua total improcedência.
De Facto
São os seguintes os factos dados como provados na sentença recorrida:
1) Por despacho datado de 22 de Abril de 1988 foi averbado em nome do requerente o alvará nº676 de licença para uma oficina pirotécnica no Lugar da Quinta, Lanhoso, concelho de Póvoa de Lanhoso - ver documento de folhas 1, 2 e 3 do PA que se dão por reproduzidas;
2) Por despacho datado de 13 de Julho de 1988 foi averbado em nome do requerente a carta de estanqueiro nº2753, autorizando-o a vender na referida oficina fogos de artifício de seu fabrico – ver documento de folha 5 do PA, dada por reproduzida;
3) O requerente, através de requerimento datado de 18 de Junho de 1999, requereu ao Director Nacional da PSP autorização para ampliação da oficina referida em 1) com construção de um depósito para armazenamento de tiros, um depósito de fogo feito e dois telheiros para calcamento de canudos – ver folha 6 do PA;
4) No dia 24 de Fevereiro de 2000 foi elaborado “relatório de vistoria”, elaborado após vistoria à oficina do requerente, no qual se concluiu da seguinte forma: “Nestes termos, considera-se que não estão reunidas as condições mínimas exigidas regularmente, para que a proposta apresentada possa ser viabilizada” – ver folha 7 do PA que se dá por reproduzida;
5) O requerimento referido em 3) foi objecto de despacho de indeferimento proferido em 22 de Março de 2000 pelo Director Nacional Adjunto da PSP, com base em informação datada de 14 de Março de 2000 – ver folhas 10 e 11 do PA dadas por reproduzidas;
6) Por despacho datado de 25 de Agosto de 2000 foi averbada autorização para “comercializar artifícios pirotécnicos: brinquedos pirotécnicos e fogos de artifício, de pirotécnicos e/ou estanqueiros devidamente legalizados” – ver documento de folha 5 do PA dada por reproduzida;
7) O requerente, no dia 28 de Março de 2001, requereu ao Director Nacional da PSP “a legalização das seguintes dependências:
Contentor nº6 armazém para 30.000 estalinhos;
Depósito de fogo feito, nº7 para 300 dúzias de fogo;
Telheiros nº8 e 9 área para calcamento de canudos;
Telheiro nº11 armazéns de material inerte;
Contentor nº12 ligações de matérias-primas” – ver folha 12 do PA;
8) No dia 18 de Junho de 2001 foi elaborado “relatório de vistoria” elaborado após vistoria à oficina do requerente, no qual se concluía que “…julga-se estarem reunidas as condições necessárias para que possa ser autorizada a ampliação proposta e emitida a respectiva certidão”;
9) No dia 8 de Julho de 2002 foi emitida a certidão na qual se refere que “o terreno escolhido por A…, permite a ampliação da oficina pirotécnica, sita em Lugar da …, distrito de Braga, em condições de satisfazer as disposições sobre segurança estabelecidas na regulamentação em vigor” – ver folha 32 do PA dadas por reproduzida;
10) No dia 16 de Dezembro de 2004 foi realizada inspecção à oficina do requerente, tendo sido elaborado “boletim de inspecção” no qual se conluia que o requerente tinha construído, em violação da zona de segurança, uma oficina, três telheiros e um contentor térmico” – ver folha 36 do PA;
11) No dia 20 de Janeiro de 2005 foi elaborada informação pelo Chefe de Repartição de Armas e Explosivos, da qual se extrai o seguinte:
[…]
“Foi passada a referida certidão e enviada ao proprietário através do n/ofício 11415 de 9.7.02 e que teria de organizar o processo nos termos do artigo 11º e entregar o mesmo na Câmara Municipal de Póvoa de Lanhoso para seguir os seus trâmites nos termos do artigo 14º do mesmo Regulamento [refere-se ao DL nº376/84 de 30.11];
Até ao momento não foi recebido o processo vindo da Câmara Municipal;
O proprietário não deveria proceder a qualquer obra sem que o processo fosse autorizado;
Face ao exposto e por se encontrarem reunidas as condições constantes da alínea b) do artigo 29º do Regulamento sobre a Fiscalização dos Produtos Explosivos aprovado pelo DL nº376/84, de 30.11, propõe a V. Exa o seguinte:
1. Suspender a laboração da oficina;
2. Apreender cautelarmente o material em existência fazendo o seu depósito em local devidamente autorizado;
3. Notificar o proprietário da oficina dos factos informando-se ainda que só poderá voltar a laborar depois de estar concluído o processo referente à ampliação/aumento da Zona de Segurança…” – ver folhas 34 e 35 do PA, dadas por reproduzidas;
12) Sobre a referida informação foi exarado, em 21 de Janeiro de 2005, pelo Director do Departamento de Armas e Explosivos o seguinte despacho: “Concordo” – ver folha 34 do PA;
13) O requerente foi notificado do despacho supra referido no dia 10 de Março de 2005 – ver folha 40 do PA;
14) O requerente, através de requerimento datado de 20 de Abril de 2005 dirigido ao Director de Departamento de Armas e Explosivos, requer a renovação do alvará de que é titular, “…nos termos e para os efeitos do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 3º do DL nº139/2002, de 17 de Maio de 2002, e dos artigos 1º e 2º do DL nº139/2003, de 2 de Julho” – ver folha 50 do PA;
15) Através de ofício datado de 24 de Maio de 2005, a Área de Operações e Segurança da PSP solicitou ao requerente o envio de diversa documentação, advertindo-o de que a suspensão da laboração se mantém – ver folhas 52 e 53 do PA, dadas por reproduzidas;
16) O requerente, no dia 8 de Julho de 2005, remeteu ao Departamento de Armas e Explosivos da PSP documentos comprovativos da titularidade dos terrenos sitos a norte da oficina e declaração na qual manifesta a não oposição relativamente à constituição da zona de segurança relativa à zona sul, tendo ainda requerido o arquivamento do pedido de ampliação, bem como o levantamento da suspensão da laboração referida em 12) – ver folhas 56 a 62 do PA, dadas por reproduzidas;
17) Através de ofício datado de 10 de Outubro de 2005, o Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP insiste no cumprimento do exigido nº nº2 do ofício referido em 15), salientando “…que não se poderá levantar a suspensão da laboração da oficina, enquanto não for dado cumprimento ao ofício acima indicado” – ver folha 63 do PA;
18) O requerente, através de requerimento datado de 18 de Outubro de 2005, comunica ao Departamento de Armas e Explosivos da PSP que tinha demolido as construções referidas no boletim de inspecção mencionado em 10), tendo requerido o levantamento da suspensão – ver folha 65 do PA;
19) Através de vistoria realizada em 17 de Novembro de 2005 foi confirmado o relatado pelo requerente no requerimento referido em 18);
20) O autor, através de requerimento datado de 7 de Dezembro de 2005, refere que “…com o pedido de levantamento da suspensão apenas pretende manter a actividade comercial, ou seja, utilizar as instalações para comprar e vender artifícios pirotécnicos…” – ver folha 67 do PA;
21) No dia 14 de Dezembro de 2005, pelo Director de Departamento de Armas e Explosivos foi autorizada a pretensão do requerente, referida em 20), o que foi notificado a este através de ofício datado de 19 de Dezembro de 2005 – ver folhas 68 a 70 do PA dadas por reproduzidas;
22) O requerente, no dia 30 de Dezembro de 2005 apresentou “…projecto global para a reformulação/ampliação que se propõe realizar no estabelecimento” – ver folhas 72 a 90 do PA;
23) No dia 17 de Fevereiro de 2006 foi elaborada informação/proposta na qual foi proposta a aprovação condicionada do projecto referido em 22) – ver folhas 100 a 112 do PA, dadas por reproduzidas;
24) Através de despacho datado de 3 de Março de 2006, foi ordenada a notificação do requerente para dar cumprimento ao disposto no ponto 4 alínea a) da informação referida em 23), tendo o requerente sido notificado no dia 31 de Março de 2006 – ver folhas 100 e 113 do PA;
25) O requerente, através de requerimento datado de 5 de Maio de 2006, solicitou a prorrogação do prazo concedido para compra e venda de artifícios pirotécnicos e montagem de espectáculos, pretensão indeferida, através de despacho proferido em 24 de Maio, com fundamento na circunstância de “não estarem reunidas as condições de segurança que se buscavam com a notificação que foi feita em 31 de Março de 2006” – ver folhas 114 e 115 do PA;
26) Através de requerimento datado de 5 de Maio de 2006, o requerente procedeu à entrega de novos elementos, tendo em vista o cumprimento do despacho referido em 24);
27) No dia 4 de Julho de 2006 foi elaborada a informação/proposta nº176/GT/06 na qual se concluía da seguinte forma: “Face ao exposto, proponho a V. Ex. que, caso concorde, seja emitida a certidão a que se refere o artigo 13º do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo DL nº376/84, de 30 de Novembro, …” – ver folhas 126 a 130 do PA;
28) Sobre a informação supra mencionada foi exarado, em 6 de Junho de 2006, o seguinte despacho:
“1 - Concordo.
2 – À RAE [explosivos] para emissão de certidão” – ver folha 126 do PA;
29) A certidão referida em 28) foi emitida em 11 de Julho de 2006 – ver folhas 132 e 133 do PA;
30) Através de requerimentos datados de 28 de Junho e 12 de Julho de 2006 o requerente solicitou “o reconhecimento da conversão automática do alvará em…autorização provisória de exercício da respectiva actividade…até que seja proferido despacho final no processo em curso” – ver folhas 122 a 124, 134 e 135 do PA, dadas por reproduzidas;
31) No dia 27 de Julho de 2006 foi proferido, pelo Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP, o seguinte despacho:
[…]
“Atendendo aos factos descritos e ao disposto na legislação em vigor, determino:
1. É autorizado A… a comprar e vender fogos de artifício provenientes de qualquer pirotécnico e/ou estanqueiro devidamente legalizado, tendo por base a autorização provisória do exercício da actividade de estanqueiro.
2. É autorizado, com carácter provisório, a utilizar a dependência nº1 – Oficina de Trabalho constante do alvará nº676, como paiol para armazenagem de fogos de artifício considerados prontos, com a lotação de 200kg de substância explosiva, para artigos pirotécnicos da divisão de risco 1.3, por se verificar que no respectivo processo de licenciamento em curso neste Departamento, a zona de segurança [40 metros] se encontra na posse do requerente.
3. Continua a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações desta oficina pirotécnica.
4. Os condicionalismos legalmente exigíveis como a vedação, vigilância permanente, a sinalização, protecção electromagnética e os meios de combate a incêndio são obrigatórios” – ver folhas 136 do PA [acto cuja suspensão é requerida];
32) No dia 9 de Janeiro de 2007 foi proferido, pelo Director de Departamento da Área de Operações e Segurança da PSP o seguinte despacho:
[…]
“Dispõe o nº1 do artigo 38º do Regulamento sobre o Fabrico, Armazenagem, Comércio e Emprego de Produtos Explosivos, aprovado pelo DL nº376/84, de 30.11 que o lançamento de foguetes ou a queima de quaisquer outros fogos-de-artifício só poderá ser feito por pessoas tecnicamente habilitadas, indicadas pelos técnicos responsáveis das fábricas de pirotecnia ou das oficinas pirotécnicas.
O alvará nº676, emitido em 20/11/69, referente à oficina pirotécnica em referência, atesta que o seu técnico responsável é o João Abel Ribeiro Fernandes, estando consignado neste licenciamento como gerente técnico, nos termos do nº5 do artigo 3º do supracitado Regulamento.
Atendendo ao disposto na legislação em referência, indefiro a pretensão requerida, porquanto, não é reconhecida competência ao proprietário desta oficina pirotécnica para indicar as pessoas tecnicamente habilitadas para o lançamento de foguetes ou a queima de quaisquer outros fogos-de-artifício, sendo esta atribuição específica do técnico responsável”;
33) O requerimento inicial relativo à presente providência cautelar deu entrada Tribunal no dia 21 de Dezembro de 2006.
Porque estão provados nos autos [artigo 118º nº1 do CPTA], e são necessários à boa decisão da causa, este tribunal decide, ao abrigo do disposto no artigo 712º do CPC [aplicável ex vi 140º do CPTA], aditar mais os seguintes factos:
34) O requerente e seu agregado familiar dependem, em exclusivo, dos proventos provenientes da actividade da oficina de pirotecnia, o mesmo sucedendo com o gerente técnico da mesma, que é seu filho, e respectivo agregado familiar, composto por esposa e dois filhos estudantes – artigo 55º do requerimento inicial, a que não houve oposição;
35) Na oficina trabalham, ainda, dois outros filhos do requerente, que não conhecem outra profissão, e duas tarefeiras – artigo 56º do requerimento inicial, a que não houve oposição.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões colocadas pelo recorrente, o que deverá ser feito dentro das balizas estabelecidas pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e pelos Professor Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. O presente processo cautelar foi intentado pelo requerente [em 21.12.2006] na pendência de uma acção administrativa especial [nº1476/06.BEBRG] que deduzira no TAF de Braga [em 26.10.2006] contra o MAI.
Nesse processo principal, o aí autor pede ao tribunal a anulação do acto de 27.07.2006 do DOS/PSP, o reconhecimento da conversão automática do alvará nº676 em autorização provisória para o exercício da sua actividade [fabrico, armazenagem e comércio de produtos pirotécnicos], e ainda a condenação do requerido [através do Director Nacional da PSP] a emitir, em 30 dias, as credenciais que lhe requereu em 27.06.2006 e 11.07.2006.
No intuito de assegurar a utilidade da sentença a proferir neste processo principal [previsivelmente demorado], o ora requerente cautelar pediu ao TAF de Braga a suspensão da eficácia do despacho nele impugnado [proferido pelo DOS/PSP em 27.07.2006], na parte em que lhe é lesivo, e a intimação da entidade requerida a emitir/revalidar as credenciais [para lançadores de foguetes ou queima de quaisquer outros fogos de artifício] por ele requeridas em 27.06.2006 e 11.07.2006, ou outras medidas cautelares consideradas mais adequadas.
Para tal, invocou a manifesta ilegalidade do acto impugnado [por violar ostensivamente o artigo 1º nºs 1 a 5 do DL nº87/2005 de 23 de Maio], e da omissão de pronúncia sobre as credenciais por ele requeridas, pois que lhe são indispensáveis para fazer escoar [por lançamento] os produtos pirotécnicos que fabrica [artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA].
Além disso, alegou fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação e não ser manifesta a falta de fundamentação da pretensão formulada no processo principal [artigo 120º nº1 alínea b) do CPTA], e, ainda, não se opor à concessão das requeridas providências a ponderação de interesses exigida pela lei [artigo 120º nº2 do CPTA].
A sentença recorrida não chegou a apreciar o preenchimento ou não dos requisitos exigidos [pelo artigo 120º nº1 e nº2 do CPTA] para a concessão das providências cautelares requeridas, mas conhecendo de duas questões prévias suscitadas na oposição deduzida pelo MAI, decidiu julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide quanto ao pedido de intimação, e indeferir o pedido de suspensão de eficácia por considerar meramente confirmativo o acto impugnado.
Discordando do assim decidido, o ora recorrente alega que a sentença recorrida erra ao considerar meramente confirmativo o acto suspendendo [conclusões 1 a 21], ao considerar que ocorre uma situação de inutilidade superveniente da lide quanto ao pedido de intimação [conclusões 22 a 24], e ao condená-lo apenas a ele nas custas do processo cautelar [conclusões 25 e 26].
III. Como é sabido, as providências cautelares destinam-se a obter uma regulação provisória dos interesses envolvidos num dado litígio, podendo traduzir-se na manutenção, a título provisório, de uma situação já existente, até que seja definida a título definitivo no processo principal [providências conservatórias], ou na antecipação, a título provisório, de uma situação jurídica nova, cuja constituição se visa alcançar, a título definitivo, no processo principal [providências antecipatórias].
Tanto num caso como no outro, essa regulação provisória deve ter natureza instrumental, ou seja, deve traduzir-se na adopção de providências cautelares que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, evitando o chamado periculum in mora, de tal forma que não poderá conceber-se a tutela cautelar sem esta vinculação objectiva, e subsidiária, relativamente à tutela jurisdicional definitiva a obter no processo principal – ver artigo 112º nº1 e 113º nº1 do CPTA.
É sabido ainda, que no âmbito das providências cautelares, atenta a sua natureza instrumental e urgente, impõe-se ao julgador uma apreciação sumária e perfunctória das questões que lhe são colocadas, e que serão abordadas com outra profundidade na acção principal, sob pena de se confundirem as finalidades de um e outro processos.
Assim situados, voltemos ao nosso caso.
O requerente solicitou ao TAF de Braga duas providências cautelares que preenchem, cremos, o requisito de instrumentalidade relativamente ao processo principal já pendente [nº1476/06.BEBRG]: a suspensão de eficácia do despacho administrativo nela impugnado [providência conservatória]; e a intimação da entidade demandada a emitir/revalidar, a título provisório, as credenciais requeridas para os seus lançadores de foguetes [providência antecipatória].
Cumpre sublinhar que a sentença recorrida não chegou a entrar na apreciação do mérito destas pretensões cautelares do requerente, indeferindo a primeira por entender que o despacho impugnado era meramente confirmativo, e portanto insusceptível de ser objecto da presente providência de suspensão de eficácia, e extinguindo a instância quanto à segunda, por inutilidade superveniente da lide.
Isto significa que, no tocante à providência conservatória, o julgador a quo se limitou a proferir um despacho de rejeição liminar tardio, uma vez que é nesta sede [artigo 116º nº2 alínea d)] que a lei processual administrativa permite o não conhecimento do mérito da pretensão cautelar formulada com fundamento na sua manifesta ilegalidade.
E a manifesta ilegalidade da pretensão formulada, de forma a justificar a rejeição liminar do requerimento do interessado, exige que surja como evidente a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da causa no processo principal – ver Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, página 587.
Ou seja, exige-se, em sede de rejeição liminar, e no tocante a questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa no processo principal, um juízo de certeza muito semelhante ao que, em sede de mérito cautelar, deverá ocorrer sobre a procedência da pretensão deduzida [ou a deduzir] no processo principal para que a providência possa ser concedida com base no artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA.
É neste enquadramento, e a esta luz, que deverá ser abordado o primeiro erro de julgamento imputado pelo recorrente à sentença recorrida: ter considerado o despacho de 27 de Julho de 2006 [ponto 31 dos factos provados] como meramente confirmativo do despacho de 21 de Janeiro de 2005 [ponto 12 dos factos provados].
Poderemos nós concluir com certeza, nesta sede instrumental e urgente, e mediante uma apreciação necessariamente sumária e perfunctória da questão, que o despacho administrativo impugnado no processo principal consubstancia acto meramente confirmativo, e, enquanto tal [e verificados os demais pressupostos do artigo 53º do CPTA], insusceptível de impugnação contenciosa?
A jurisprudência vem salientando que o acto confirmativo exige identidade de resolução dada a um caso concreto entre os mesmos sujeitos, identidade de fundamentação da decisão, identidade das circunstâncias ou pressupostos de facto da decisão, identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática de ambos os actos, de tal forma que o segundo acto se limite a reiterar o primeiro, sem nada acrescentar ao seu conteúdo – ver AC STA de 21.11.96, Rº40.437, AC TCAS de 27.04.2006, Rº01344/06, AC TCAN de 28.09.2006, Rº00014/04.
Basta fazer uma breve incursão na matéria de facto dada como provada para devermos concluir não ser manifesto que o despacho suspendendo seja meramente confirmativo do despacho de 21 de Janeiro de 2005.
De facto, constata-se que a suspensão de laboração da oficina de pirotecnia [até ser concluído o processo de ampliação/aumento da zona de segurança] foi ordenada pelo despacho de 21 de Janeiro de 2005 por causa do requerente ter construído cinco dependências sem a devida licença e com violação da zona de segurança [ver folhas 34 a 36 do PA], enquanto a suspensão de laboração da mesma oficina foi mantida pelo despacho de 27 de Julho de 2006 já depois do requerente ter procedido à demolição daquelas construções ilegais, ter apresentado e corrigido projecto de remodelação/ampliação da oficina, e ter formulado pedido de reconhecimento da conversão automática do alvará nº676 - entretanto caducado por decorrência do disposto no artigo 3º nº1 e nº2 do DL nº139/2002, de 17.05, e do artigo 1º do DL nº139/2003 de 02.07 - em autorização provisória de exercício da respectiva actividade [por decorrência do artigo 1º nº2 do DL nº87/2005 de 23.05] – ver folhas 65 a 135 do PA.
Afigura-se-nos que esta sumária constatação factual, a que acresce relevantes inovações no respectivo regime jurídico entradas em vigor entre Janeiro de 2005 e Julho de 2006 [DL nº87/2005 de 23.05], não permite, de modo algum, que formulemos um juízo de certeza quanto à natureza confirmativa do despacho suspendendo. Pelo contrário. A alteração, pelo menos parcial, dos pressupostos de facto e de direito que necessariamente lhe subjazem, são de molde a suscitar sérias reservas quanto à verificação dessa mesma natureza confirmativa, tornando-se temerária uma resposta positiva dada à pergunta supra formulada, devido, além do mais, à repercussão gravosa que a mesma teria no âmbito do processo principal.
Devem, por conseguinte, proceder as pertinentes conclusões formuladas pelo recorrente, tendo a sentença recorrida errado no julgamento que fez sobre a natureza confirmativa do despacho suspendendo.
O segundo erro de julgamento apontado ao aresto impugnado tem a ver com a extinção da instância relativamente à pretensão cautelar antecipatória, com fundamento na inutilidade superveniente [e parcial] da lide.
Cremos que, neste aspecto, assiste apenas parcial razão ao recorrente.
Na verdade, como resulta da matéria de facto provada, em 28 de Junho de 2006 o requerente solicitou à entidade recorrida a emissão ou revalidação das credenciais para lançadores de foguetes com os nºs3144, 3145, 1820 a 1826 e 1828 [relativas a D..., R..., J..., B..., J..., J..., J..., J..., A... e M...], e em 12 de Julho de 2006 formulou o mesmo pedido relativamente às credenciais com os nºs372 a 378 e 380 a 387 [relativas a A..., A..., M..., J..., J..., F..., F..., A..., M..., A..., J..., D..., A..., J... e J...] – ver ponto 30 dos factos provados. Ora, o que se constata é que o despacho proferido em 9 de Janeiro de 2007, já na pendência deste processo cautelar [ver ponto 33 dos factos provados], apenas indeferiu o segundo pedido de emissão ou revalidação de credenciais para lançadores de foguetes, por não ser reconhecida competência ao proprietário da oficina pirotécnica para indicar as pessoas tecnicamente habilitadas para o lançamento de foguetes ou queima de fogos de artifício, sendo esta atribuição específica do técnico responsável – ver ponto 32 dos factos provados.
Muito embora tudo indique que a razão invocada pela entidade recorrida também possa ser válida, na sua perspectiva, para a apreciação do pedido formulado em 28.06.2006, o certo é que dele não conheceu.
Não ocorria motivo válido, por conseguinte, para considerar verificada uma situação de inutilidade superveniente da lide no tocante a este último pedido, já que, quanto a ele, o requerente continua [tanto quanto consta dos autos] sem qualquer resposta.
O segundo erro de julgamento procede, pois, apenas quanto à decisão de julgar extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, relativamente ao requerimento de emissão ou revalidação de credenciais para lançadores de foguetes apresentado em 28 de Junho de 2006.
IV. Ultrapassada que está a fase vestibular em que o tribunal recorrido se quedou, importa avançar para a apreciação do mérito das pretensões cautelares deduzidas pelo requerente, verificados que estão os pressupostos processuais para tal – artigo 149º nº4 e nº5 do CPTA.
Como já salientamos, a medida cautelar, seja conservatória ou antecipatória, está umbilicalmente ligada ao respectivo processo principal, proposto ou a propor, de cuja interposição e probabilidade de êxito dependem a sua vigência e procedência.
Por isso mesmo, o deferimento da pretensão cautelar exige sempre o fumus boni juris, ou aparência de bom direito, sendo este requisito decisivo, até, em caso de evidência da procedência da pretensão deduzida no processo principal, nomeadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal – artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA.
Cabe ao julgador, pois, o poder e o dever de avaliar, ainda que em termos sumários, como é próprio da natureza urgente da acção cautelar, a probabilidade da procedência da acção principal, sendo que, se considerar manifestamente ilegal o acto em causa, deve conceder a providência sem mais indagações. Para o efeito, todavia, não lhe compete estar a apurar com profundidade se os vícios imputados ao acto impugnado ocorrem ou não, tem é de apreciar se eles são ostensivos, evidentes – ver, sobre a matéria, José Carlos Vieira de Andrade, Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 8ª edição, página 343 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2003, página 261.
No presente caso, o requerente invocou, quanto à providência cautelar conservatória, a manifesta ilegalidade do acto impugnado por violar o artigo 1º, nºs 1 a 5, do DL nº87/2005, de 23 de Maio, e quanto à providência cautelar antecipatória, a manifesta ilegalidade da omissão de pronúncia, por parte da entidade requerida, sobre a solicitada emissão ou revalidação das credenciais de lançadores de foguetes [artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA].
Os referidos números do artigo 1º do DL nº87/2005, de 23 de Maio, sob a epígrafe alvarás e licenças de fabrico ou de armazenagem estipulam: Os alvarás e as licenças de fabrico ou de armazenagem de produtos explosivos em vigor e que não tenham sido renovados ou concedidos de acordo com os requisitos constantes do Regulamento de Segurança dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo DL nº139/2002, de 17 de Maio, bem como os que à data de entrada em vigor do presente diploma se mostrem suspensos, caducam no prazo previsto pelo artigo 1º do DL nº139/2003, de 2 de Julho [este prazo, devidamente conjugado com o previsto no artigo 3º do DL nº139/2002, de 17 de Maio, terminou em 17 de Maio de 2005] – nº1- Os alvarás e as licenças que hajam caducado no prazo referido no número anterior são automaticamente convertidos em autorizações provisórias de exercício da respectiva actividade, cabendo à Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública iniciar o procedimento administrativo referente a títulos caducados, salvo se, no prazo de 30 dias contados da entrada em vigor do presente diploma, for comunicada a renúncia pelo respectivo titular – nº2- Iniciado o procedimento, a Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública aproveita todos os documentos que se encontrem arquivados no processo individual do interessado, devendo este, no prazo que lhe for determinado, fazer juntar a esse mesmo processo unicamente os documentos que se mostrem necessários para o efeito – nº3 – Os interessados devem ainda: a) Fazer prova do cumprimento dos requisitos de segurança; b) Pagar as taxas e emolumentos devidos; c) Cumprir as demais condições legalmente previstas para a renovação dos títulos – nº4- Até ser proferido despacho final, cabe à Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública determinar a adopção das medidas cautelares de limitação da capacidade de fabrico ou de armazenagem, bem como de proibição de quaisquer operações incompatíveis com as condições concretas existentes nos estabelecimentos, de forma proporcional aos riscos que se pretendam eliminar ou reduzir, com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e prevenção de quaisquer danos materiais em bens – nº5.
No entender do recorrente, o despacho de 27 de Julho de 2006 [despacho suspendendo], porque o impede de proceder a qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da sua oficina, viola os normativos acabados de citar, na medida em que não reconhece a conversão automática do seu alvará nº676 em autorização provisória para o exercício da respectiva actividade.
Parece não haver dúvidas [face aos nºs 1 e 2 do DL nº87/2005] de que o alvará nº676, do recorrente, foi automaticamente convertido em autorização provisória de exercício da respectiva actividade a partir de 17 de Maio de 2005, cabendo à Direcção Nacional da PSP, como tudo indica que fez [ver factos provados, a partir do pontos 15], iniciar o procedimento administrativo conducente à concessão ou denegação da autorização definitiva. Todavia, e não obstante esta conversão automática, nada em princípio parece impedir que a Direcção Nacional da PSP continuasse a não autorizar qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da oficina do recorrente, nomeadamente por razões ligadas à defesa da vida e integridade física das pessoas e prevenção de quaisquer danos materiais em bens. Esta possibilidade encontra legitimação adjectiva e fundamentação substantiva no citado nº5 do DL nº87/2005, de 23 de Maio.
Seja como for, pelo menos uma coisa é certa a este respeito: é que não é evidente ou manifesta a ilegalidade do despacho de 27 de Julho de 2006 com fundamento em violação do artigo 1º, nºs 1 a 5, do DL nº87/2005, de 23 de Maio.
E o mesmo se diga relativamente à providência antecipatória deduzida pelo requerente cautelar, que consiste [ver ponto III deste acórdão] na pretensão de ver emitidas ou revalidadas as credenciais para lançadores de foguetes com os nºs3144, 3145, 1820 a 1826 e 1828, relativas a D..., R..., J..., B..., J..., J..., J..., J..., A... e M....
Manifesta, aqui, será a ilegalidade da omissão de decisão, por parte do órgão competente da entidade requerida, do requerimento de 28 de Junho de 2006, mas já não a ilegalidade de eventual recusa da pertinente pretensão do requerente cautelar. Este não pretende apenas que seja proferida a decisão administrativa em falta, mas sim que sejam emitidas ou revalidadas as ditas credenciais de lançadores de foguetes, o que supõe e exige um juízo positivo sobre a manifesta ilegalidade da sua eventual recusa.
Certo é que, desde logo pelas razões invocadas no despacho de 9 de Janeiro de 2007, não é evidente a procedência desta pretensão formulada pelo autor da acção principal.
Deve, por conseguinte, ser negada a concessão de ambas as providências cautelares deduzidas com base na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
V. Todavia, embora faleça quanto à pretendida suspensão de eficácia do despacho de 27 de Julho de 2006, e quanto à pretendida emissão/revalidação das credenciais requeridas em 28 de Junho de 2006, o intenso fumus boni juris exigido pela alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, a alínea b) deste mesmo artigo permite que a primeira [de natureza conservatória] seja concedida caso haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal [periculum in mora] e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito [fumus non malus juris], e a segunda [de natureza antecipatória] seja concedida quando se verifique semelhante periculum in mora e seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente [fumus boni juris].
É claro que os requisitos do fumus non malus juris e do fumus boni juris estão aqui desprovidos da carga de evidência conferida pela alínea a) abordada no ponto anterior, que impõe ao julgador um juízo de certeza sobre o bom direito [ou o mau], bastando aqui que seja formulado um juízo de aparência de bom direito, ou, dito de forma mais rigorosa, que seja, no primeiro caso, formulado um juízo negativo sobre a manifesta falta de fundamento da pretensão principal, e, no segundo, um juízo positivo sobre a probabilidade da sua procedência – ver, a respeito, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 8ª edição, páginas 349 a 353. E desde já adiantamos, quanto ao requisito exigido à providência conservatória, e remetendo para as considerações acima expostas, que apesar de não serem evidentes as razões invocadas pelo requerente cautelar em prol das invocadas ilegalidades, o certo é que também não é manifesta a falta de fundamento da sua pretensão em ver anulado o acto impugnado.
Já assim não acontece no tocante à providência antecipatória, uma vez que o artigo 38º nº1 do REGULAMENTO SOBRE FABRICO, ARMAZENAGEM, COMÉRCIO E EMPREGO DE PRODUTOS EXPLOSIVOS, aprovado pelo DL nº376/84, de 30 de Novembro, é imperioso na exigência de que o lançamento de foguetes seja feito por pessoas tecnicamente habilitadas, indicadas pelos técnicos responsáveis das fábricas de pirotecnia, sendo que tudo aponta, nos autos, para que tal indicação tenha sido efectuada não por este mas sim pelo próprio proprietário da oficina.
Ora, sendo os requisitos impostos pela alínea c) do nº1 do artigo 120º do CPTA de verificação cumulativa, a não verificação, no caso, da aparência positiva de bom direito, impõe, necessariamente, a recusa da pretensão antecipatória deduzida pelo ora recorrente.
Resta, pois, apenas quanto à pretendida medida conservatória, ponderar a ocorrência ou não, no presente caso, de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal [periculum in mora].
Visa-se, com este requisito, impedir que durante a pendência da acção principal a situação de facto se altere e consolide, de modo a que a sentença nela proferida, sendo favorável, perca toda ou parte da sua eficácia, virando decisão puramente platónica – ver Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra Editora, 2ª edição, página 23.
Assim, se não falharem os demais pressupostos processuais exigidos para a concessão da providência cautelar [artigo 120º CPTA], ela deve ser concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade. É este o único sentido a atribuir à expressão facto consumado – Aroso de Almeida, O Novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição, páginas 299 e 300.
E também deve ser concedida, mesmo que não se preveja esta impossibilidade de reintegração devido à mora do processo principal, quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação no caso da providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente - Aroso de Almeida, O Novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição, páginas 299 e 300.
Para aferição deste requisito, o julgador deverá fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dele deveria beneficiar, que obstem á reintegração específica da sua esfera jurídica – Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 8ª edição, páginas 347 a 349.
Note-se, todavia, como bem advertem os ilustres autores que vimos citando, que a este juízo de fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação há-de corresponder uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais situações são suficientemente prováveis, para que se possa considerar compreensível ou justificada a cautela solicitada. De facto, também nos processos cautelares vigora a regra geral do ónus da prova, segundo a qual àquele que invoca um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do mesmo, só que, neste âmbito processual, o legislador se basta com uma prova sumária dos fundamentos do pedido – ver artigos 342º nº1 do CC, 114º nº3 alínea g) do CPTA, 384º nº1 do CPC, e ver, ainda, e a propósito, AC TCAN de 11.05.2006, Rº910/05.0BEPRT. Acresce que dos artigos 112º nº2 alínea a), 114º nº3 alíneas f) e g), 118º e 120º, todos do CPTA, resulta não se mostrar consagrada qualquer presunção juris tantum de ocorrer periculum in mora como simples consequência da execução de acto suspendendo.
Será necessário e suficiente, que com base na prova sumária de factos alegados, e no encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas, o julgador possa fazer um juízo de séria probabilidade da constituição de uma situação de facto consumado, ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, caso recuse a concessão da providência ou das providências solicitadas.
Provou-se sumariamente, a respeito, que o requerente e seu agregado familiar dependem, em exclusivo, dos proventos provenientes da actividade da oficina de pirotecnia, o mesmo sucedendo com o gerente técnico da mesma, que é seu filho, e respectivo agregado familiar, composto por esposa e dois filhos estudantes [ponto 34 dos factos provados]. E também que na oficina trabalham, ainda, dois outros filhos do requerente, que não conhecem outra profissão, e duas tarefeiras [ponto 35 dos factos provados].
Isto é, há pelo menos dois agregados familiares que dependem economicamente, e de forma exclusiva, da actividade da oficina de pirotecnia, de tal modo que a cessação total desta actividade se mostra apta a criar uma séria probabilidade pelo menos da produção de prejuízos que a reintegração da legalidade, caso proceda a acção principal, muito dificilmente poderá reparar de forma integral. Na verdade, as sérias dificuldades económicas mostram-se aptas a inibir comportamentos e a impor privações insusceptíveis de reintegração específica.
Acontece, porém, que o acto impugnado na acção principal não determinou a cessação total da actividade da oficina pirotécnica, mas apenas a cessação de qualquer operação de fabrico e montagem de produtos pirotécnicos, sendo permitido [de forma expressa] ao ora recorrente comprar e vender fogos de artifício provenientes de qualquer pirotécnico ou estanqueiro devidamente legalizado. Ou seja, foi-lhe proibida a actividade industrial, mas continuou permitida a sua actividade comercial, mediante compra e venda de produtos pirotécnicos de origem legalizada.
O recorrente, em sede de invocação de prejuízos, não faz esta distinção, limitando-se a alegar nos termos que ficaram provados. E o certo é que era importante fazê-la, escalpelizando os réditos económicos provenientes de uma e outra actividade, de forma a permitir ao tribunal um juízo de séria probabilidade de produção de danos de difícil reparação.
Não obstante tudo levar a crer, de acordo com a factualidade provada, que a actividade industrial do recorrente actuaria como suporte da sua actividade comercial, vendendo aquilo que produzia, nada impede que enquanto estiver inibido da primeira incremente sobremaneira a segunda, de forma a atenuar os prejuízos.
Tudo o que se disser no tocante a prejuízos do recorrente, para além do que fica dito, redundará em conjecturas pouco objectivas, insusceptíveis de alicerçar o juízo de séria probabilidade exigido ao julgador.
Cremos, assim, que deverá ser recusada a pretensão cautelar conservatória solicitada pelo recorrente com fundamento no não preenchimento do requisito do periculum in mora.
De qualquer forma, e em jeito de remate, sempre diremos que mesmo que uma abordagem jurídica mais permissiva nos levasse a concluir pela verificação deste requisito justificador das providências cautelares, dificilmente poderia ser ultrapassada a última barreira imposta pelo legislador para a concessão das mesmas: a ponderação de interesses exigida pelo nº2 do artigo 120º do CPTA.
Esta norma exige que o tribunal, fora da situação excepcional da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, e uma vez verificados os restantes requisitos legais, recuse a concessão das providências quando os danos que resultariam desta se mostrem superiores aos que podem resultar da recusa, sendo que apenas relevam, para o efeito, os danos produzidos na esfera dos interesses [públicos e privados] em presença.
No presente caso, tendo em conta a generalidade do provado quanto aos prejuízos que o recorrente pretende acautelar com as providências pedidas, e considerando que a concessão destas deixava desprotegidos, de modo preocupante, valores públicos e privados eminentes, como a vida e a integridade física das pessoas e a preservação do seu património, cremos não ser difícil perspectivar o resultado da ponderação de interesses em causa.
Ressuma do que fica dito que deve ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, com a consequente revogação da sentença recorrida, e indeferidas as providências cautelares requeridas, com os fundamentos expostos.
Fica assim prejudicado o conhecimento do recurso sobre a condenação em custas, dado que estas serão integralmente revistas em conformidade com as decisões ora proferidas.
DECISÃO
Nestes termos, e em conferência, decidem os juízes deste tribunal o seguinte:
- Conceder provimento parcial ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a sentença recorrida e julgar improcedentes os pedidos cautelares.
Custas nesta instância pelo recorrente e entidade recorrida, na proporção de metade, e custas na 1ª instância pelo aí requerente – artigos 189º do CPTA, 446º nº1 do CPC, 18º nº2 e 73º-E nº1 alíneas a) e f) do CCJ.
D.N.
Porto, 26 de Julho de 2007
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. José Luís Paulo Escudeiro |
