JOMO veio interpor RECURSO JURISDICIONAL da sentença de 05.07.2016, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que julgou totalmente improcedente a presente acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos intentada pelo ora Recorrente contra o Município de Guimarães, em que aquele pede: a) a declaração de nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Guimarães de 21.10.2004, que indeferiu o recurso apresentado pelo Autor contra o acto de 30.07.2004, a indeferir o pedido de licenciamento de uma habitação no Lugar de Lagide, freguesia de Leitões, requerido no processo nº 175/01; b) a declaração de que o referido licenciamento não violava o Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães; c) a revogação da decisão e o cumprimento do artigo 20º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16/12 e o 56º do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães, alterando a classificação do e os limites das zonas de construção.

Invocou para tanto, em síntese, que: a decisão recorrida violou o princípio da audiência do contraditório; o facto número 5 do probatório deve ser considerado como não provado, porque não foi objecto de qualquer meio de prova, não bastando para a formação da convicção a mera informação proferida em sede de qualquer acto preparatório; o processo deveria seguir seus trâmites normais, de acordo com os artigos 87º a 91º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 591º do Código de Processo Civil, devendo realizar-se a audiência prévia e levado aos temas de prova a matéria controvertida, seguindo-se a realização da audiência de julgamento; o Tribunal “a quo” não poderia ter dado como provado, sem respeitar o contraditório na sua plenitude que a Câmara Municipal considerou “que o terreno do requerente se encontra grosseiramente mal assinalado nas plantas” e que o seu “terreno sofreu fortes movimentos de terras”, com isso impedindo que o Recorrente produzisse alegações em sede de audiência de julgamento e até previamente tivesse suscitado outras diligências probatórias ínsitas aos factos em questão, tendo sido impedido de contraditar os factos e fundamentos que o Recorrente alegou como suporte do pedido ínsito à condenação do Recorrido na prática de acto devido; que o Tribunal a quo cometeu uma nulidade do acto proferido, geradora de omissão de pronúncia conducente à nulidade da sentença; que foi violado o princípio da igualdade pela Câmara Municipal de Guimarães e pelas Estradas de Portugal que permitiram todo o tipo de intervenções – novos arruamentos, túneis, campos de futebol, etc… – sendo que ao Autor lhe negaram o seu direito a construir dentro do alcance e limites definidos pelo Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães; finalmente, o acto administrativo impugnado padece do vício de forma, por falta de fundamentação.

O Recorrido não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer em que pugnou pela manutenção da decisão recorrida.

1ª - Foi violado o princípio da audiência do contraditório, “as provas não são admitidas nem produzidas sem audiência contraditória da parte a quem hajam de ser opostas” e o próprio princípio do contraditório (artº 3º nº 1 e 3 do C.P.C.). O Recorrente foi impedido de tempestiva e formalmente apresentar a sua contestação;

2ª - Deve o facto provado número 5 ser considerado não provado, porquanto não foi objecto de qualquer meio de prova, não bastando para a formação da convicção a mera informação proferida em sede de um qualquer acto preparatório;

3ª - Afigura-se manifesto que, in casu, pese o enorme respeito por opinião divergente, o processo deveria seguir seus trâmites normais, ou seja, aos olhos dos oponentes, de acordo com os artigos 87º a 91º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 591º do Código de Processo Civil.

4ª- Valendo isto por dizer, que dever-se-ia realizar a audiência prévia e levado aos temas de prova a matéria controvertida, seguindo-se a realização da audiência de julgamento.

5ª- Não é aceitável, nem se compreende, que o Tribunal “a quo” tenha considerado e dado como provado, sem respeitar o contraditório na sua plenitude que a Câmara Municipal considerou “que o terreno do requerente se encontra grosseiramente mal assinalado nas plantas e que o seu “terreno sofreu fortes movimentos de terras”, o Tribunal “a quo” impediu o Recorrente de produzir alegações em sede de audiência de julgamento e até previamente suscitar outras diligências probatórias ínsitas aos factos em questão.

6ª- Por via disso, ficou por apreciar e por contraditar, pelo Tribunal de Primeira Instância, os factos e fundamentos que o Recorrente alegou como suporte do pedido ínsito à condenação da Recorrida na prática de acto devido.

7ª- Tendo o Recorrente suscitado a questão da nulidade do acto proferido quando prolatou: “Sendo certo que o acto em causa padece de nulidade desde logo porque a Câmara Municipal não elencou na sua decisão os interesses e valores que determinaram a sua decisão, afastando todos os fundamentos que se afiguram favoráveis à pretensão do Autor”, o Tribunal “a quo”, não apreciou nem se pronunciou como devia sobre essa alegação.

8ª- Situação que consubstancia, salvo melhor opinião, omissão de pronúncia geradora de nulidade da sentença.

9ª- O mesmo sucedendo quando o Recorrente, invocou o desrespeito pelo princípio da igualdade: “Então as Estradas de Portugal e à própria Câmara Municipal são permitidas todo o tipo de intervenções – novos arruamentos, túneis, campos de futebol, etc… – e ao autor é-lhe negado o seu direito a construir dentro do alcance e limites definidos pelo Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães!”.

10ª- O Recorrente apresenta nesta sede de Recurso, face ao acima exposto, porque antes tal foi-lhe vedado pelo Tribunal de Primeira Instância, motivos atendíveis para ver alterada a decisão sobre a improcedência do vício de falta de fundamentação, motivos que, repete-se, sendo atendíveis, se fossem motivo de prova em sede e no momento certos, obrigavam a outra decisão.

11ª- A factualidade foi dada como provada sem o exercício do contraditório, colocando em crise a livre convicção do “julgador” na apreciação desses concretos factos.

12ª- De igual modo não assiste razão ao Tribunal “a quo” quando firmou a convicção de pelo facto do Recorrente, defendendo os seus legítimos direitos e interesses, apresentar Recurso hierárquico e impugnar um qualquer acto administrativo proferido por um qualquer Ente Administrativo se pode concluir que os mesmos não encerram em si mesmos falta de fundamentação e ou fundamentação insuficiente.

13ª- Decorre do disposto do artigo 124º do Código de Procedimento Administrativo que “em matéria de fundamentação do acto administrativo é decisivo que o discurso de justificação e motivação contextual do acto, incluindo a respectiva cadeia remissiva, se for esse o caso, permita a um destinatário normal, apreender o iter cognoscitivo e valorativo do autor, revelando os factos, interesses ou valores que terão determinado a decisão” (In- acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14.06.2000, recurso 45029).

14ª- Na verdade, como decorre de todo o processo de licenciamento administrativo e das notificações ao Recorrente, em sede alguma do acto proferido pela Câmara Municipal são referidos os factos, interesses ou valores que determinaram a decisão “Pelo contrário, são desconsiderados e escamoteados factos e fundamentos alegados pelo mesmo”. Situação e realidade que também não foi motivo de ponderação e apreciação pelo Tribunal “a quo”.

15ª- É consabido que o Tribunal “a quo”, aos olhos do Recorrente, não relevou como devia, nem o podia fazer, porque para isso sempre teria de realizar a audiência pública (artigo 91º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) e ou a audiência prévia, que prescindiu e pronunciar-se sobre todos os factos que alavancavam igualmente a condenação na prática de acto devido, o que não fez de todo.

16ª - Situação, que consubstancia igualmente e de per si omissão de pronúncia.

Alega o Recorrente que deveria o facto provado no número 5 da decisão recorrida ser considerado não provado, porquanto não foi objecto de qualquer meio de prova, não bastando, para a formação da convicção, a mera informação proferida em sede de um qualquer acto preparatório; pelo que, defende o Recorrente, foi violado o princípio da audiência do contraditório (“as provas não são admitidas nem produzidas sem audiência contraditória da parte a quem hajam de ser opostas”) e o próprio princípio do contraditório (artigo 3º, nºs 1 e 3 do Código de Processo Civil); sustenta, assim, que o processo deveria ter seguido os seus trâmites normais de acordo com o disposto nos artigos 87º a 91º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e no artigo 591º do Código de Processo Civil; dever-se-ia ter realizado a audiência prévia e levado aos temas de prova a matéria controvertida, seguindo-se a realização da audiência de julgamento; não é aceitável, alega, que o Tribunal “a quo” tenha considerado e dado como provado que a Câmara Municipal considerou “que o terreno do requerente se encontra grosseiramente mal assinalado nas plantas” e que o seu “terreno sofreu fortes movimentos de terras”, impedindo o Recorrente de produzir alegações em sede de audiência de julgamento e até previamente suscitar outras diligências probatórias ínsitas aos factos em questão, ficando por apreciar e por contraditar, pelo Tribunal de Primeira Instância, os factos e fundamentos que o Recorrente alegou como suporte do pedido ínsito à condenação da Recorrida na prática de acto devido.

Vejamos.

Em todo o caso, no número 5 do probatório consta que:

“O recurso hierárquico referido no ponto anterior foi indeferido por deliberação da câmara municipal de Guimarães de 21/10/2004, nos termos e com os fundamentos da proposta levada a reunião de câmara cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido, e do qual consta, entre outros aspectos, a seguinte referência «(…) O processo foi reanalisado pela Divisão de Gestão Urbanística informando que se mantêm as informações já prestadas, nomeadamente a constante a folhas 93 do respectivo processo, que se transcreve: “Reanalisado o processo, verifica-se que o terreno do requerente se encontra grosseiramente mal assinalado nas plantas de localização apresentada no processo situando-se o mesmo inserido em área florestal de uso condicionado e em Reserva Ecológica Nacional; o terreno do requerente sofreu fortes movimentos de terras, com a sua autorização, conforme se pode confirmar pela folha 45 do processo, sem possuir o devido licenciamento da Autarquia; no mesmo terreno encontram-se executados dois anexos, uma piscina e uma vedação, sem a respectiva licença; resulta claro da Leitura do Plano Director Municipal, que a construção de uma casa/abrigo de fim-de-semana, de uma piscina, de balneários, de um campo de jogos relvado (o Requerente possui outra habitação própria), não têm enquadramento nas exceções previstas na alínea b) do n.º 3 do art.º 38.º e no n.º 5 do art.º 40.º; no preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 101/94, publicado no Diário da República em 13 de Outubro de 1994, que aprova o Plano Director Municipal de Guimarães, a excepção prevista na alínea c) do n.º 3 do art.º 38.º do Regulamento do Plano Director Municipal foi excluída pelo que não pode ser invocada no presente caso; em face do exposto julga-se que as obras executadas e pretendidas não são passíveis de legalização e licenciamento, devendo encarar-se a hipótese da demolição das construções executadas e da reposição do terreno no seu relevo natural inicial.” Assim, propõe-se o indeferimento do recurso nos termos e fundamentos constantes desta informação. (…)” (cf. fls. 18 e 19 dos autos em suporte físico)”.

O facto descreve apenas o conteúdo de um acto administrativo, a decisão do recurso hierárquico, que se baseia nos fundamentos da proposta levada a reunião da Câmara, comprovado pelos documentos de fls. 18 a 19 dos autos em suporte físico e alegado pelo Autor nos artigos 2º, 3º, 6º, 7º, 8º, 9º, 19º e 43º da petição inicial.

Assim, reproduz um acto administrativo e parte da proposta que lhe serve de fundamento e só isso é dado como provado no facto número cinco, nada mais se tendo acrescentado para além disso.

Pelo que fica, por ora, por determinar se os factos dados como provados são suficientes para conduzirem à decisão recorrida; mas que o facto quinto dado como provado não pode ser dado como não provado, isso é inequívoco.

Como tal, não pode proceder o recurso na parte em que pede que o quinto facto dado como provado na decisão recorrida seja dado como não provado. Ele está efectivamente provado por documentos juntos pelo próprio Autor.

Mas há ainda que considerar o seguinte:

O Autor invoca que o facto provado número cinco, encerra em si duas realidades distintas, a saber:

a) “Verifica-se que o terreno do requerente se encontra grosseiramente mal assinalado nas plantas de localização apresentadas no processo situando-se o mesmo inserido em área florestal de uso condicionado e em Reserva Ecológica Nacional”.

b) “O terreno sofreu fortes movimentos de terras, com a sua autorização, conforme se pode confirmar pela folha 45 do processo, sem possuir o devido licenciamento da autarquia…”

Destes dois factos foi contraditado pelo Recorrente que o referido terreno se encontra grosseiramente mal assinalado nas plantas de localização apresentadas no processo e que o terreno sofreu fortes movimentos de terras, com a autorização do Recorrente - vide artigo 4º e 43º da petição inicial.

Alega ainda o Recorrente que não construiu uma casa de habitação no referido terreno, mas apenas um refúgio de fim-de-semana em madeira – artigo 15º da petição inicial.

O que não é afastado pelo próprio teor da informação que refere a construção de uma “casa/abrigo” de fim-de-semana.

Tudo o resto que consta do acto administrativo não é contestado - que no mesmo terreno se encontram executados uma piscina, balneários e um campo de jogos relvado – mesmo artigo 15º da petição inicial.

Já que o Recorrente aceita que o terreno está inserido em área florestal de uso condicionado (artigos 6º a 8º, 11º, 13º, 15º da mesma petição inicial) e que não dispõe do devido licenciamento da autarquia – artigos 2º e 3º da petição inicial.

Factos que estão documentados, estão reconhecidos pelo Autor, ora Recorrente, e mostram relevo para a decisão do pleito.

Assim, por prova documental e admissibilidade das partes consideram-se provados os seguintes factos:

1. O Autor deu entrada de um pedido de licenciamento de operações urbanísticas, realizadas na parcela devidamente identificada em planta junta ao respectivo processo de licenciamento, a que foi atribuído o n.º 175/05 e que correu os seus trâmites no Município de Guimarães (cf. processo administrativo, designadamente o requerimento inicial, documentos anexos e as plantas a fls. 164 e seguintes que aqui se têm por reproduzidas).

2. Em 30.07.2004, o Vereador António Castro proferiu despacho de “indefiro nos termos da informação”, remetendo para a informação proferida em 08.07.2004 e que aqui se dá por integralmente reproduzida (cfr fls. 109 e 98, respectivamente do processo administrativo).

3. Esta decisão foi notificada ao Autor por missiva datada de 04.08.2004, cujo aviso de recepção foi assinado em 06.08.2004 (cfr. fls. 110 e 111 do processo administrativo).

4. O Autor intentou recurso hierárquico em 21.09.2004 (cfr. fls. 20 a 22 dos autos em suporte físico).

5. O recurso hierárquico referido no ponto anterior foi indeferido por deliberação da câmara municipal de Guimarães de 21.10.2004, nos termos e com os fundamentos da proposta levada a reunião de câmara cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido, e do qual consta, entre outros aspectos, a seguinte referência «(…) O processo foi reanalisado pela Divisão de Gestão Urbanística informando que se mantêm as informações já prestadas, nomeadamente a constante a folhas 93 do respectivo processo, que se transcreve: “Reanalisado o processo, verifica-se que o terreno do requerente se encontra grosseiramente mal assinalado nas plantas de localização apresentada no processo situando-se o mesmo inserido em área florestal de uso condicionado e em Reserva Ecológica Nacional; o terreno do requerente sofreu fortes movimentos de terras, com a sua autorização, conforme se pode confirmar pela folha 45 do processo, sem possuir o devido licenciamento da Autarquia; no mesmo terreno encontram-se executados dois anexos, uma piscina e uma vedação, sem a respectiva licença; resulta claro da Leitura do Plano Director Municipal, que a construção de uma casa/abrigo de fim-de-semana, de uma piscina, de balneários, de um campo de jogos relvado (o Requerente possui outra habitação própria), não têm enquadramento nas exceções previstas na alínea b) do n.º 3 do art.º 38.º e no n.º 5 do art.º 40.º; no preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 101/94, publicado no Diário da República em 13 de Outubro de 1994, que aprova o Plano Director Municipal de Guimarães, a excepção prevista na alínea c) do n.º 3 do art.º 38.º do Regulamento do Plano Director Municipal foi excluída pelo que não pode ser invocada no presente caso; em face do exposto julga-se que as obras executadas e pretendidas não são passíveis de legalização e licenciamento, devendo encarar-se a hipótese da demolição das construções executadas e da reposição do terreno no seu relevo natural inicial.” Assim, propõe-se o indeferimento do recurso nos termos e fundamentos constantes desta informação. (…)” (cf. fls. 18 e 19 dos autos em suporte físico).

6. O Autor foi notificado da decisão do recurso hierárquico em 05.11.2004, tendo-lhe sido remetida cópia do acto referido no ponto anterior (cf. ofício a fls. 17 dos autos físicos).

7. O terreno do Requerente está inserido em área florestal de uso condicionado e em reserva ecológica nacional.

8. Nesse terreno encontram-se executados um abrigo de fim-de-semana, construído em madeira e com base em cimento, uma piscina e uma vedação, balneários e um campo de jogos relvado, sem a respectiva licença da autarquia local.

9. O Requerente possui outra habitação própria.

10. A petição inicial dos presentes autos foi entregue, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em 28.01.2005 (cfr. fls. 2 dos autos em suporte físico).

1. A nulidade da sentença por violação do princípio do contraditório e por omissão de pronúncia.

Refere o Recorrente que a prolação de imediato da sentença, sem previamente ter sido cumprido o disposto nos artigos 87º a 91º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 591º do Código de Processo Civil (de 2013), conduz à nulidade da sentença.

Ora como acima já vimos, só foi contraditado entre as partes que o refúgio de fim-de-semana seja uma casa de habitação e que que o referido terreno se encontra grosseiramente mal assinalado nas plantas de localização apresentadas no processo, e que sofreu fortes movimentos de terras, com a autorização do Recorrente.

Antes de mais importa referir que as causas de nulidade de uma decisão judicial (despacho, sentença ou acórdão) são as que taxativamente são enumeradas no artigo 615º do Código de Processo Civil de 2013 (artigo 668º do Código de Processo Civil de 1995).

E nenhuma dessas causas de nulidade aqui está presente.

O que poderia verificar-se era uma nulidade processual decorrente da omissão de um acto – o exercício do contraditório – susceptível no exame ou decisão da causa (artigo 195º nºs 1 e 2 do Código de Processo Civil de 2013, aplicável por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por violação do disposto no artigo 87º, nº 1, alª c) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Com efeito, determina o artigo 195º do Código de Processo Civil de 2013, aplicável por força do disposto no artigo 5º, nº 1, da Lei nº 41/2013, de 26.06, em vigor a partir de 01.09.2013:

“1- Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.

2- Quando um acto tenha de ser anulado, anulam-se também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente; a nulidade de uma parte do acto não prejudica as outras partes que dela sejam independentes.”

Isto com a eventual consequência, em sede da sentença, de erro ou deficiência na fixação da matéria de facto que não a sua nulidade, a qual só poderia ocorrer, neste âmbito, no caso de absoluta falta de fixação da matéria de facto.

Efectivamente é pacífico o entendimento de que apenas padece de nulidade por falta de fundamentação a sentença que careça, em absoluto, de fundamentação de facto ou de direito; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (artigos 666º, n.º 3, e 668º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Civil de 1995; artigos 613º, n.º3, e 615º, n.º1, al. b), do Código de Processo Civil de 2013; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).

Coloca-se então a questão de saber se os aludidos factos são necessários para conhecer do mérito da acção.

Na hipótese afirmativa, porque tais factos foram contraditados pelo Autor, o despacho proferido no dia 21.11.2012, na parte em que julgou não ser necessária a produção de prova adicional, dada a suficiência da prova documental constante dos autos e que determinou a notificação do Autor para, querendo, apresentar alegações finais no prazo de vinte dias e após a notificação do Réu, para, no mesmo prazo, usar de igual faculdade, mostra-se errado e errada também, por consequência, a sentença que não atendeu a esses factos.

Na hipótese negativa, não se verifica erro (por insuficiência para decidir) na fixação da matéria de facto.

Assim, vejamos se tais factos eram relevantes para decidir as questões suscitadas no recurso.

Desde o pedido de licenciamento da obra em 2001 até à presente data houve dois Regulamentos do Plano Director Municipal de Guimarães que se sucederam no tempo.

O que estava em vigor à data da prática do acto administrativo impugnado era o Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães, ratificado pela resolução do Conselho de Ministros nº 101/94, publicada no Diário da República 1ª Série – B nº 237, de 13.10.1994 -, sendo este o que, segundo o princípio do “tempus regit actum”, que a doutrina e jurisprudência maioritárias consideram aplicável à prática dos actos administrativos e concretamente ao indeferimento de licenciamento de uma obra, a lei vigente nessa data, desde que não exista disposição especial de regime transitório, sobre a matéria, destacando-se a título de exemplo os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 05.06.2003, proferido no processo nº 0649/03 e do Tribunal Central Administrativo Norte de 03.07.2008, proferido no processo nº 01628/04.5 PRT; e o Parecer nº 43/47 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República.

No caso, essa disposição especial transitória não existe, pelo que o Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães a aplicar ao acto administrativo impugnado é o ratificado pela resolução do Conselho de Ministros nº 101/94, publicada no Diário da República, 1ª Série – B nº 237, de 13.10.1994.

O segundo Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães só entrou em vigor no dia 23.06.2015 e foi publicado no Diário da República, 2ª Série Nº 119, de 22.06.2015, Aviso nº 6936/2015, pelo que não é aplicável, segundo o princípio do “tempus regit actum”, à situação em apreço.

Para o licenciamento de uma obra, a Administração tem que exercer controlo, que neste domínio, “incide sobre a sua conformidade com planos municipais de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspecto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações, bem como sobre o uso proposto” - artigo 20º, n.º1, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12.

O que foi invocado pela Administração para indeferir o licenciamento da obra pedido pelo Recorrente foi ter-se entendido que as obras executadas e pretendidas não são passíveis de legalização e licenciamento, devendo encarar-se a hipótese da demolição das construções executadas e da reposição do terreno no seu relevo natural inicial, por resultar da leitura do Plano Director Municipal, que a construção de uma casa/abrigo de fim-de-semana, de uma piscina, de balneários, de um campo de jogos relvado (o Requerente possui outra habitação própria), não têm enquadramento nas excepções previstas na alínea b) do n.º 3 do artigo º 38.º e no n.º 5 do artigo 40.º; no preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 101/94, publicado no Diário da República em 13 de Outubro de 1994, que aprova o Plano Director Municipal de Guimarães, a excepção prevista na alínea c) do n.º 3 do artigo º 38.º do Regulamento do Plano Director Municipal foi excluída pelo que não pode ser invocada no presente caso;

São as seguintes as situações previstas no artigo 40.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães aplicável aos autos:

2 - As novas arborizações deverão privilegiar o uso de espécies regionais em povoamentos mistos, com mais de duas ou três espécies arbóreas.

3 - Os projectos de gestão das massas florestais existentes deverão privilegiar o assentamento de cortes sucessivos perpendiculares à linha de maior declive, ou segundo as curvas de nível, e definirão manchas de 5 ha não contíguas, separadas por faixas de largura nunca inferior a 500 m.

4 - A plantação de espécies arbóreas de rápido crescimento, nomeadamente eucaliptos, acácias e Ailanthus, fica sujeita a parecer, a submeter à Direcção-Geral das Florestas, só sendo permitida a sua utilização com representatividade inferior a 20%, não devendo constituir manchas contínuas superiores a 0,5 ha e com um afastamento mínimo de 200 m entre duas manchas consecutivas.

5 - Não são de autorizar quaisquer construções que não sejam complementares ou de apoio ao uso permitido.”

Resulta, assim, claro, do teor da fundamentação dos actos de indeferimento do licenciamento, máxime da do acto sub judice (cf. pontos 5, 7, 8 e 9 do elenco dos factos provados) que o Réu considerou, expressamente, que as operações urbanísticas em causa - a construção de uma casa/abrigo de fim-de-semana, de uma piscina, de balneários, de um campo de jogos relvado – não tinham enquadramento nas excepções previstas nos nºs 1 e 5 do artigo 40.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães aplicável ao tempo da prática do acto impugnado, considerando, assim, que tais construções não eram complementares ao uso permitido – neste caso a preservação e plantação de espécies arbóreas.

Analisadas as operações urbanísticas em questão, não se vislumbra que a posição assumida pelo Réu no acto administrativo enferme de erro, na medida em que, não obstante a argumentação do Autor, não se antevê de que forma é que um refúgio de fim-de-semana, uma piscina, balneários e um campo de jogos relvado, possam ser considerados complementares ou de apoio ao uso florestal permitido.

Mais, não colhe a argumentação do Autor de que as referidas construções não alteram o coberto vegetal, já que independentemente das preocupações ambientais que o Autor tenha tido na construção das mesmas, decorre da experiência comum que qualquer construção altera o coberto vegetal.

No que se refere ao refúgio, o mesmo implica, desde logo, uma edificação com implantação no terreno com carácter de permanência, com a consequente impermeabilização do terreno na área de implantação.

Por seu turno, a construção de uma piscina e de um campo de jogos implica, necessariamente, a alteração do coberto vegetal importando ainda, quanto à piscina, uma remodelação de terreno com remoção de terras.

Conclui-se, como tal, sem necessidade de produzir prova sobre os factos supra referidos como contraditados entre as partes nos presentes autos que não se verifica nenhuma das excepções previstas no artigo 40º do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães aprovado em 1994.

Também resulta dos factos provados, por prova documental e por confissão, que não se verifica nenhuma das excepções previstas no artigo 38º do mesmo Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães, que vigoram para zonas de Reserva Ecológica Nacional, intituladas nesse diploma por Zonas de salvaguarda estrita, concretamente as excepções previstas nas alíneas b) e c) do nº 3 desse artigo, uma vez que que se provou que o Autor tem alternativa para a casa de abrigo que construiu em Zona Ecológica Nacional e porque tal construção não mereceu a aprovação do ministério da tutela.

As partes estão de acordo que naquele terreno, classificado como terreno inserido em área florestal de uso condicionado, só seria possível a construção se se verificassem as excepções previstas no artigo 40º nºs 1 e 5 desse diploma.

Não se verificando, cai por base o fundamento invocado para a prossecução dos autos para produção de prova dos aludidos dois factos contraditados entre as partes.

Não se verifica, pois, a nulidade parcial do despacho que se tem vindo a apreciar, não merecendo, com esse fundamento, provimento o presente recurso.

No que concerne à alegação do Autor de que por força das alterações morfológicas ocorridas nos prédios adjacentes se encontravam reunidas as condições para a realização de uma alteração ao Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães, a mesma também se nos afigura ser desprovida de sentido.

O Autor sustenta que por força da realização da A11 e do campo de futebol construído em terrenos adjacentes a área em que se insere o seu terreno deveria ser, obrigatória e oficiosamente, reclassificada, sendo, quando muito, classificada como “área florestal não condicionada”, sendo-lhe aplicável o regime do artigo 41.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães que dispõe:

2 - Não são permitidos projectos de loteamentos para fins construtivos, admitindo-se, contudo, construção nas seguintes condições:

a) Uma habitação unifamiliar isolada, desde que a parcela em causa possua uma área mínima de 10000 m2 e acesso a partir de caminho público;

b) Uma habitação unifamiliar isolada, desde que a parcela em causa possua uma área mínima de 3000 m2, confronte com caminho público numa extensão superior a 30 m e seja contígua a uma zona de construção;

c) Instalações de apoio às actividades agrícolas e ou florestais do prédio em que se localizam, desde que devidamente justificadas;

d) Equipamentos de interesse municipal;

e) Unidades industriais isoladas, com programas especiais, não enquadráveis nas zonas de construção, e desde que demonstrado o seu interesse para a economia do concelho, reconhecido pela Câmara Municipal.

3 - Essas construções só poderão ser permitidas caso não afectem as áreas envolventes, quer do ponto de vista paisagístico quer da sua utilização, e não poderão contradizer o conteúdo da secção I do capítulo II deste Regulamento, não podendo a impermeabilização do solo ultrapassar 20% da área total do terreno.(…)”

A esse propósito, cumpre referir que, como reconhecido pelo Autor, a admissibilidade das construções realizadas pelo Autor implicaria uma alteração da classificação do terreno em sede de Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães ou através: de uma rectificação ou acerto de áreas nos termos do artigo 56.º, n.º 1 do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães; de uma actualização da planta de condicionantes, nos termos do artigo 57.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães; ou de uma alteração a este Regulamento que o Autor considerava ser devida nos termos legais estando as disposições do mesmo caducas.

A esse propósito, cumpre referir que os artigos 56.º e 57.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães dispõem que:

2 - A área da zona de construção, seja do tipo I, II ou III, industrial ou de equipamento a ampliar em cada acerto, não poderá ser superior à da propriedade a que respeita e que já estava contida nessa zona. (…)”

Quanto à questão da vigência, alteração e caducidade do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães, aprovado em 1994, o mesmo foi aprovado na vigência do Decreto-Lei n.º 69/90, de 02.03, posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22.09, sendo que este último diploma, vigente à data da prática do acto sub judice, dispunha no seu artigo 154.º que:

“1 - Todos os instrumentos de natureza legal ou regulamentar com incidência territorial actualmente existentes continuam em vigor até à respectiva adequação ao sistema de gestão territorial estabelecido neste diploma, nos termos previstos nos números seguintes.

2 - Compete às comissões de coordenação e desenvolvimento regional a identificação no prazo de um ano das normas directamente vinculativas dos particulares a integrar em plano especial ou em plano municipal de ordenamento do território.

3 - O Governo e as câmaras municipais devem promover, nos 180 dias subsequentes à identificação referida no número anterior, a correspondente alteração dos planos especiais e dos planos municipais de ordenamento do território.

4 - Os instrumentos com incidência territorial não abrangidos pelo disposto nos n..ºs 2 e 3 continuarão em vigor com a natureza de planos sectoriais”.

Cumpre, também, referir que através do Aviso n.º 9574/2002, publicado no Diário da República nº 267, 2ª série, em 19.11.2002, a Câmara Municipal de Guimarães deliberou, em 04.07.2002, proceder à revisão do Plano Director Municipal de Guimarães, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 101/94, publicada no Diário da República, 1ª série-B, nº 237, de 13.10.1994, e suspenso pela Resolução do Conselho de Ministros nº 72/2002, publicada no Diário da República, 1ª série-B, nº 83, de 09.04.2002, apenas na área das freguesias que constituem o município de Vizela, delimitada em planta anexa.

Foi, igualmente, constituída a Comissão Mista de Coordenação de Guimarães, aprovada pelo Despacho n.º 22504/2003, publicado no Diário da República nº 268/03, 2ª série, em 19.11.2003, para acompanhar o procedimento de revisão do Plano Director Municipal de Guimarães, a qual é presidida pelo representante da Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, nos termos do disposto no nº 5, da Portaria nº 290/2003, de 05.04.

Desta feita, à data da prática do acto sub judice, apesar dos procedimentos de revisão do Plano Director Municipal em curso, não se verificara qualquer caducidade do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães, mantendo-se em vigor os normativos referidos no acto impugnado.

Mais é de referir que, mesmo que houvesse uma alteração do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães, a mesma não viria invalidar os actos praticados pelo Réu, visto que seria posterior à prática dos mesmos.

A determinação da lei aplicável deve, em princípio, ser efectuada de acordo com o princípio do tempus regit actum, de acordo com o qual à prática de um acto se aplica a lei vigente a data da prática do mesmo.

Nesse sentido, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 03.07.2008, proferido no processo n.º 01628/04.5 PRT, a cujo teor aderimos e que no seu sumário (ponto VII) refere que:

“Ao princípio tempus regit actum anda geralmente associado o sentido de que os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respectiva adopção”.

O referido aresto esclarece, ainda, que:

“Como é sabido, no tocante à aplicação das leis no tempo, vigora entre nós o princípio do tempus regit actum, que constitui a regra geral de aplicação das leis no tempo e significa que as normas jurídicas têm efeito apenas para o futuro.

Trata-se de um princípio geral de direito, recebido no artigo 12º do Código Civil, mas que, enquanto princípio geral, vale no direito público e no privado.

Com referência ao direito administrativo, ao princípio tempus regit actum é geralmente imputado o sentido de que os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e da s circunstâncias que precederam a respectiva adopção.

Como ficou consignado no Parecer nº43/47 do Conselho Consultivo da PGR [Procuradoria Geral da Republica] o momento da perfeição do acto fornece, pois, o critério temporal para a determinação da lei aplicável: aplicar-se-á a velha ou nova lei, conforme aquele momento for anterior ou posterior ao começo de vigência desta.

Do supra exposto infere-se [a regra] que os actos administrativos são apreciados, quanto à sua legalidade, de acordo com os dispositivos do bloco de legalidade aplicável a data da sua prática [tempus regit actum]. (…)”

Tal princípio aplica-se sempre nos casos em que não exista disposição especial sobre a matéria, sendo aplicável, igualmente, quando estamos perante a sucessão de normas contidas em Regulamentos dos Planos Directores Municipais.

Nesse sentido, veja-se, inter alia, o referido no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 05.06.2003, proferido no processo n.º 0649/03, em cujo sumário se refere expressamente que:

“I - Inexistindo efeitos jurídicos a respeitar que se houvessem produzido ao abrigo de legislação anterior, a pretensão de licenciamento deve ser apreciada à luz do ordenamento vigente ao tempo da prática do acto, segundo o princípio "tempus regit actum".

II - No domínio dos actos vinculados é de aceitar a irrelevância do erro do direito quando se invoca uma norma não aplicável, havendo contudo, outro preceito com base no qual o acto se justifique, podendo afirmar-se, com inteira segurança que o novo acto a praticar pela administração em execução do julgado anulatório, terá forçosamente conteúdo decisório idêntico ao acto anulado.

III - Tendo havido uma alteração do conteúdo das normas do PDM em relação às correspondentes da NP/PDM não é de determinar o aproveitamento do acto anulado por indevida aplicação do regime das normas provisórias, pois não é indiferente, na situação a aplicação das NP/PDM ou das do PDM”.

Aplicando este entendimento ao caso em apreço, tal equivale a dizer que a legalidade do acto sub judice tem, necessariamente de ser apreciada à luz do Regulamento do Plano Director Municipal em vigor à data da prática do acto, isto é, o Regulamento do Plano Director Municipal (Resolução do Conselho de Ministros nº 101/94 de 13 de Outubro, publicado no Diário da República de 13.10.1994).

Assim sendo, são irrelevantes para a apreciação da legalidade do acto em apreço as posteriores alterações que o Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães pudesse vir a sofrer, não sendo de modo algum exigível que o mesmo fosse alterado para conformar as pretensões do Autor.

São igualmente irrelevantes as alterações que o Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães sofreu entretanto.

O Autor alega também que o acto impugnado, viola os artigos 20.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12 (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação), e os n.ºs 1 e 3 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22.09.

No que respeita ao artigo 20.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, o mesmo estabelece que:

“Apreciação dos projectos de obras de edificação

1 - A apreciação do projecto de arquitectura, no caso de pedido de licenciamento relativo a obras previstas nas alíneas c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º, incide sobre a sua conformidade com planos municipais de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspecto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações, bem como sobre o uso proposto.

2 - Para os efeitos do número anterior, a apreciação da inserção urbana das edificações é efectuada na perspectiva formal e funcional, tendo em atenção o edificado existente, bem como o espaço público envolvente e as infra-estruturas existentes e previstas.

3 - A câmara municipal delibera sobre o projecto de arquitectura no prazo de 30 dias contado a partir:

a) Da data da recepção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 4 do artigo 11.º; ou

b) Da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda

c) Do termo do prazo para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.

4 - O interessado deve requerer a aprovação dos projectos das especialidades necessários à execução da obra no prazo de seis meses a contar da notificação do acto que aprovou o projecto de arquitectura, caso não tenha apresentado tais projectos com o requerimento inicial.

5 - O presidente da câmara poderá prorrogar o prazo referido no número anterior, por uma só vez e por período não superior a três meses, mediante requerimento fundamentado apresentado antes do respectivo termo.

6 - A falta de apresentação dos projectos das especialidades no prazo estabelecido no n.º 4, ou naquele que resultar da prorrogação concedida nos termos do n.º 5, implica a caducidade do acto que aprovou o projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo de licenciamento.

7 - Há lugar a consulta às entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorização ou aprovação sobre os projectos das especialidades, a qual deve ser promovida no prazo de 10 dias a contar da apresentação dos mesmos, ou da data da aprovação do projecto de arquitectura, se o interessado os tiver entregue juntamente com o requerimento inicial.

8 - As declarações de responsabilidade dos autores dos projectos das especialidades que estejam inscritos em associação pública constituem garantia bastante do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos, excluindo a sua apreciação prévia pelos serviços municipais, salvo quando as declarações sejam formuladas nos termos do n.º 5 do artigo 10.º”.

O Autor refere que a informação e parecer relativo à questão do licenciamento da edificação se cingiram aos aspectos do Plano Director Municipal, não apreciando os outros aspectos das construções à luz do Regime Jurídico da Edificação Urbana e do Regulamento Geral das Edificações Urbanas.

Sucede que, tal postura do Réu, não se nos afigura merecedora de críticas visto que todos os demais aspectos do Regime Jurídico da Edificação Urbana e do Regulamento Geral das Edificações Urbanas são irrelevantes se estiver em causa uma situação passível de violar o Regulamento do Plano Director Municipal como sucedia in casu, já que do próprio artigo 68.º, a) do Regime Jurídico da Edificação Urbana na redacção aplicável decorre que:

“São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que:

a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor”.

Assim sendo, nunca poderia o Réu aprovar o projecto de arquitectura, se o mesmo violasse, como o Réu concluiu violar, o Plano Director Municipal, por muito que fosse conforme a outros normativos aplicáveis.

No que toca à alegada violação do artigo 13.º, n.ºs 1 e 3 do Decreto-Lei 380/99, de 22.09, cumpre referir que o mesmo prevê sob a epígrafe “Áreas agrícolas e florestais” que:

“1 - Os instrumentos de gestão territorial identificam as áreas afectas a usos agro - florestais, bem como as áreas fundamentais para a valorização da diversidade paisagística, designadamente as áreas de reserva agrícola.

2 - Os instrumentos de gestão territorial, designadamente através do programa nacional da política de ordenamento do território, dos planos regionais, dos planos intermunicipais de ordenamento do território e dos planos sectoriais relevantes, estabelecem os objectivos e as medidas indispensáveis ao adequado ordenamento agrícola e florestal do território, nomeadamente à valorização da sua fertilidade, equacionando as necessidades actuais e futuras.

3 - A afectação, pelos instrumentos de gestão territorial, das áreas referidas no número anterior a utilizações diversas da exploração agrícola, florestal ou pecuária tem carácter excepcional, sendo admitida apenas quando tal for comprovadamente necessário”.

O Autor sustenta que, não obstante a alegação genérica de que o acto sub judice violou este preceito, o mesmo não densifica concretamente em que é que tal violação consistiu.

O Autor refere apenas que o Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães não deveria proibir o que a lei permite.

Sucede que, não se vislumbra que este normativo permita o que o Autor pretende dele retirar, na medida em que não decorre do mesmo qualquer permissão das construções cujo licenciamento foi indeferido.

Nesse sentido, também não pode colher essa alegação do Autor.

Será, pois, de considerar improcedente a alegação do Autor de que o acto sub judice enferma de erro sobre os pressupostos de facto e de direito.

De tudo o exposto se infere que não se verifica qualquer nulidade da sentença, nem por violação do princípio do contraditório, nem por omissão de pronúncia, pois que não se verificou que qualquer das questões suscitadas em primeira instância não tivesse sido tratada na sentença recorrida.

2. A anulabilidade do acto impugnado por falta de fundamentação.

O Recorrente alega este vício de forma por falta de fundamentação e alega, erradamente, que o mesmo conduz à nulidade desse mesmo acto.

Certo é que, a verificar-se tal vício, a consequência é a anulabilidade do acto e não, como o Autor sustenta, a nulidade – vide artigos 123º a 125º e 135º, todos do Código de Procedimento Administrativo de 1991, e artigos 151º a 153º e 163º do Código de Procedimento Administrativo de 2015.

Mas por tudo o que já dissemos pode concluir-se que tal vício de forma do acto administrativo não se verifica.

O conceito genérico de «fundamentação» dos actos administrativos remete “para uma noção compreensiva ou genérica, que, mesmo já estritamente concebida como declaração, engloba momentos e aspectos distintos da externação das razões do acto”, sendo que “o discurso fundamentador tanto se pode referir à indicação das normas aplicáveis, quanto à exposição dos factos que demonstram a existência concreta da situação de interesse público prevista pelo legislador, quanto, ainda, à revelação dos interesses ponderados pelo agente na escolha do conteúdo, na medida em que este não resulte imediatamente da lei. E a distinção não pode ser ignorada, pois que a doutrina italiana desde cedo chamou a atenção para as diferenças entre a «indicação da causa», a «justificação» e a «motivação» (…)” (Vieira de Andrade, O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos, Coimbra, 1991, p. 20).

Convocando agora o ensinamento de Rogério Erhrardt Soares, trata-se aqui de “um outro conceito que assume a maior importância no uso dos poderes discricionários – o dos motivos. Eles são os interesses devidamente ponderados que o agente assumiu como determinantes do conteúdo que encontrou para o acto. A declaração que o agente fez sobre os motivos chama-se motivação. Através dela se ficam a conhecer as razões que o agente encontrou para atribuir um certo conteúdo ao acto – ou melhor, as razões com as quais ele procura fazer compreender o sentido da sua escolha, pois não há a certeza de que essas tenham sido as razões reais. Repare-se que os motivos nos dão apenas uma parte da explicação do acto. A outra é fornecida pelos pressupostos e pela justificação” (Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pp. 302-303)

No mesmo sentido ver também acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07.04.2005, no processo 01339/03.

Determina o artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação”, e fazendo eco do disposto no artigo 268º, n.º3, da Constituição da República Portuguesa, que:

“1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”

Na interpretação deste preceito formou-se a seguinte jurisprudência, uniforme (ver, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 02.12.2010, no processo 0554/10):

Um acto está devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido da decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou a sua impugnação.

Assim como se tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos (cf., por todos o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18.12.2002, proferido no recurso n.º 48366).

Finalmente, como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 01.06.2004, processo n.º 0228/04,

“Quando a Administração actua no âmbito da chamada discricionariedade técnica, em que goza de uma certa margem de livre apreciação, não está dispensada de fundamentar os actos, impondo, pelo contrário, o supra citado objectivo da fundamentação, que haja maior rigor nessa fundamentação, precisamente para permitir aferir, em face dessa liberdade, da legalidade do acto sob o ponto de vista substantivo.”

No caso, a Administração actuou no exercício de poderes vinculados, sujeita ao cumprimento do disposto no Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães, por força do artigo 20º do DL nº 555/99, de 16.12 (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação), e dos n.ºs 1 e 3 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22/09.

E o acto administrativo de indeferimento do licenciamento tendo sido fundamentado na proposta parcialmente reproduzida no facto número cinco do probatório está, sucinta, mas claramente fundamentado, permitindo ao destinatário do acto aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, elencando as razões pelas quais o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, tendo possibilitado o desencadear pelo Autor dos mecanismos administrativos e contenciosos, mencionando quer os fundamentos de facto, quer os de direito que fundaram a decisão, tendo possibilitado ao Autor ter ficado ciente do sentido da decisão e das razões que a sustentaram, de tal forma que o mesmo pôde refutá-las.

A bondade e justeza de tais fundamentos já não é uma questão de validade ou invalidade do acto mas uma questão que se prende com a manutenção ou revogação do acto administrativo.

Assim, não se verifica vício de forma por falta de fundamentação gerador da anulabilidade do acto administrativo, não merecendo, também com este fundamento, provimento o presente recurso jurisdicional.

3. A violação dos princípios da igualdade e da legalidade consagrados na Constituição da República Portuguesa.

Tais princípios estão previstos a nível constitucional no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa, que estabelece:

“Artigo 266.º

(Princípios fundamentais)

1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé. (…)”

Os princípios da legalidade e da igualdade encontram-se consagrados na legislação ordinária nos artigos 3.º, n.º 1 e 5.º, n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo de 1991, e artigos 3º, nº 1, e 6º do Código de Procedimento Administrativo de 2015.

O princípio da legalidade pressupõe uma actuação balizada dentro dos limites legais. Já expusemos com clareza que o autor do acto administrativo actuou segundo as normas vigentes na data da prática do acto administrativo impugnado.

Acresce que, também não se vislumbra que tenha sido violado o princípio da igualdade já que tal violação pressuporia um tratamento diferenciado de situações idênticas, e as situações com as quais o Autor se compara, a realização de um troço da A11 e de um campo de jogos pela Junta de Freguesia, não se comparam com a situação que o Autor pretende ver licenciada já que à realização dessas operações urbanísticas subjaz a prossecução do interesse público, o que não sucede em relação ao licenciamento requerido pelo Autor.

Em face do exposto, não se vislumbra em que medida é que da aplicação, in casu, do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães de 1994, possa ter resultado qualquer violação dos princípios que o Recorrente invoca.

Se ocorresse violação desses princípios, o acto administrativo seria anulável, nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo de 1991, 163º do Código de Procedimento Administrativo de 2015.

Concluindo, como se concluiu, que tal violação não ocorreu, o referido acto administrativo impugnado é válido, pelo que também com este fundamento não merece provimento o presente recurso jurisdicional.

Impõe-se manter a decisão recorrida, por não merecer provimento o presente recurso jurisdicional com qualquer dos fundamentos nele invocados.

Isto sem prejuízo da demolição da obra só dever ser determinada quando não existir qualquer possibilidade de legalização da obra com fundamento no Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães de 2015.

Neste sentido se pronunciou, entre muitos outros, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24.09.2009, proferido no processo nº 0656/08 (sumário):

“I- A emissão desse juízo de viabilidade de legalização de construção não licenciada tem de anteceder a prática do acto de demolição, mesmo no caso de o interessado não ter formulado pedido de legalização, situação em que a ponderação conducente a esse juízo dever ser feito.

II - Do que aqui se trata é de o órgão autárquico, ponderando, uma série de elementos objectivos, fazer a prognose de que a obra, devidamente enquadrada e apresentada em forma de projecto a submeter a aprovação camarária , é susceptível de vir a cumprir com os requisitos legais e regulamentares em matéria de urbanismo, de estética, segurança e salubridade.

III - O que o legislador pretendeu foi, atendendo aos princípios da necessidade (artigo 18 CRP) e do respeito dos interesses dos particulares, que a Administração não imponha sacrifícios desnecessários ou desproporcionados para atingir os seus fins, não determinando a demolição das obras ilegais de modo automático, como uma espécie de sanção para a ilegalidade cometida, facultando-se ao interessado a possibilidade a legalização de obras efectuadas sem licença mas conformes com a lei, ou desconformes, mas susceptíveis de o poderem vir a ficar através de alguma correcção que lhe possa ser introduzida.”

Como se diz no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07.04.2011, no processo n.º 0601/10 (Ponto I do Sumário):

“A demolição de obras não licenciadas só deve ser ordenada como última e indeclinável medida sancionatória da ilegalidade cometida, por força dos princípios da necessidade, adequação e indispensabilidade ou menor ingerência possível, decorrentes do princípio da proporcionalidade, e o poder de opção entre a demolição e a legalização de obras ilegais, não licenciadas, é discricionário quanto ao tempo da decisão, pois que esta pode ser tomada a todo o tempo.”

Há também que ter em consideração o decidido no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 17.04.2015, no processo nº 00375/13.1 CBR (sumário):

“(…)

II – A demolição, como reacção última, sempre é possível e devida quando não possa concluir-se pela possibilidade de legalização da obra carecida de licença.

III- A revisão em curso do PDM não suspende o procedimento no qual se projectou a demolição de obra não legalizável ao tempo.

IV- Sem embargo de, decidida mas ainda não executada a demolição, perante «lex nova» a legalização volver como hipótese a equacionar.”

E, no desenvolvimento deste acórdão:

“III) – A demolição como última medida.

Conforme se sumaria no Ac. deste TCAN, de 19-12-2014, proc. nº 00907/12.2BEAVR, «O princípio da proporcionalidade demanda que a demolição seja a última ratio, o que implica a ponderação da possibilidade de legalização antes da decisão que ordene a demolição, em conformidade com o art.º 106.º, n.º2 do RJUE».

Recorda-se na fundamentação deste aresto que «De acordo com o disposto no n.º 2 do transcrito art.º 106.º do Regime Jurídico da Edificação Urbana a demolição de uma obra edificada sem licença de construção apenas deve ser ordenada quando a Administração Municipal verifique que a mesma não é susceptível de legalização, sendo tal medida um acto de «ultima ratio que apenas deve ser utlizado quando se revele o único meio passível de repor a legalidade urbanística (princípio da proporcionalidade). (…) Por homenagem ao princípio da proporcionalidade, só depois de concluída a apreciação sobre a viabilidade ou inviabilidade da pretensão de legalização é que poderá lançar-se mão do procedimento de demolição. Deve, assim, a ponderação sobre uma possível legalização ter lugar não apenas antes da execução do acto de demolição, como previamente à sua adoçam (…).

A legalização das operações urbanísticas, nos casos em que depende de apreciação do projecto concreto de legalização da construção, não exime que o interessado na legalização o apresente, já que a Administração não se lhe pode substituir(…)»- cfr. Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maças, Comentado, 2.ª Edição, pág.564 a 566.

Também neste sentido, veja-se o que escreve Dulce Lopes, in CJA, n.º 65, pág.35, segundo a qual «No que a este procedimento diz respeito e por homenagem ao princípio da proporcionalidade – que cumprindo a sua função tradicional de “mecanismo de defesa” perante as ingerências dos poderes públicos, limita a imposição de restrições à esfera jurídica dos particulares às situações em que as mesmas se revelem adequadas, necessárias e proporcionais perante os interesses públicos em presença-, só depois de concluída a apreciação sobre a viabilidade ou inviabilidade da pretensão de legalização é que poderá lançar-se mão do procedimento de demolição. Deve, assim, em qualquer caso, a ponderação sobre uma possível legalização ter lugar não apenas antes da execução do acto de demolição, como previamente à sua adopção. Pelo que a decisão de demolição decorre, em regra, de forma vinculada do desfecho do procedimento de legalização cabível na situação concreta».

(…)

«É entendimento firme, quer doutrinal, quer jurisprudencial, que no domínio do licenciamento de operações urbanísticas vigora o princípio do “tempus regit actum”, em consonância com o qual as pretensões urbanísticas em matéria de licenciamento são analisadas de acordo com o quadro legal vigente à data em que a decisão tiver de ser proferida- [vide., entre outros, os acórdãos deste STA (Pleno da Secção) de 06.02.2002, rec. 37 633 e da Secção de 7-10-2003, recurso 790/03, de 05.05.98, rec. 39 097, de 05.05.98, rec. 43 497 e de 25.03.2009, rec. 648/08]» - Ac. do TCAN, de 19-12-2014, proc. nº 00907/12.2BEAVR.

Confirma o STA que, efectivamente, este é “entendimento geralmente seguido nesta matéria” (Ac. do STA, de 20-11-2014, proc. nº 01166/14).

«Segundo o princípio tempus regit actum, a legalidade dos actos administrativos afere- -se pela realidade fáctica e pelo quadro normativo vigentes à data da prolação do acto, estando este princípio plenamente consagrado no art. 67º do Regime Jurídico da Edificação Urbana (“A validade das licenças ou autorizações das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática”.» - Ac. do STA, de 22-01-2009, proc. nº 0720/08.

Assim, a expectativa de possibilidade de legalização da construção segundo resultado favorável de revisão do Plano Director Municipal não justificava suspensão do procedimento.

Muito menos se pode ter como presente uma violação do artigo 31º do Código de Procedimento Administrativo [Se a decisão final depender da decisão de uma questão que seja da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais, deve o órgão competente para a decisão final suspender o procedimento até que o órgão ou o tribunal competente se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos]. Como se escreve na decisão recorrida “o caso dos autos não se enquadra manifestamente em nenhuma das situações previstas neste artigo. A prolação do acto final não está dependente de nenhuma decisão que tenha de ser tomada por um outro órgão administrativo, nem pelos Tribunais.”.

(…)

À conformação da relação jurídica operada por via de tal acto, nada há, pois, a apontar, nada obstando à sua produção de efeitos o que se empreendeu de discussão a seu propósito.

Veio o recorrente, já nesta instância, dar conta da publicação no DR 2ª Série, nº 139, de 22/07/2014, da 1ª alteração ao Plano Director Municipal do Concelho de MC (Aviso nº 8473/2014).

Poderá equacionar-se em que medida poderá interferir na relação a aplicação imediata da «lex nova», com que o agir administrativo não podia antes contar, mas que supervenientemente conheceu luz.

E isto porque a composição de interesses levada ao acto poderá, eventualmente, não lhe ser imune, pelo menos sempre obrigando à reponderação, caso ainda não estejam exauridos efeitos (demolição ordenada mas ainda não executada); não por maleita da pronúncia dada, mas porque a própria actividade administrativa requer nova expressão.

Com a maior afeição ao caso em mãos, recorda-se o Ac. do STA, Pleno, de 07-04-2011, proc. nº 0601/10 : «Tendo a construção ilegal sido erigida em terreno integrado na RAN segundo o Plano Director Municipal aplicável então em vigor, e tendo a zona em que tal terreno se situa sido retirado da RAN com a aprovação e publicação do Regulamento da 1ª Revisão do Plano, a Administração está vinculada a emitir o juízo de viabilidade de legalização da construção não licenciada, juízo esse que, a ser positivo, traduzindo a viabilidade da conformação da obra com o bloco de legalidade actual, afastará a hipótese da demolição» (e aí não incumbe ao tribunal emitir juízo que em primeira linha cabe à Administração, substituindo-se-lhe em funções; “A Administração estará, nesse desempenho, a movimentar-se no seu espaço específico de decisão administrativa, pelo que não pode o tribunal julgar procedente a pretensão do Autor” – cit. Ac. do STA, no proc. nº 0601/10)”.

Mostra-se finalmente relevante o que ficou consignado no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 03.06.2016, no processo nº 01446/05.3 PRT.

“Neste sentido acolhe-se a corrente doutrinária predominante, no sentido de que existe uma série de mecanismos que preenchem o conceito de “legalização” e que se podem analisar no desencadear de um procedimento de autorização ou licenciamento de legalização, de um pedido de alteração à licença ou autorização de construção existentes, ou da realização de trabalhos de alteração e correcção. (…) decorrendo do princípio da proporcionalidade que “só depois de concluída a apreciação sobre a viabilidade ou inviabilidade da pretensão de legalização é que poderá lançar- -se mão do procedimento de demolição. Deve, assim, em qualquer caso, a ponderação sobre uma possível legalização ter lugar não apenas antes da execução do acto de demolição, como previamente à sua adopção. Pelo que a decisão de demolição decorre, em regra, de forma vinculada do desfecho do procedimento de legalização cabível na situação concreta”. DULCE LOPES in CJA nº 65, p. 35.”

Posição à qual aderimos.

Do que ficou dito resulta que nos termos em que se configura o recurso, este terá de improceder.

Custas pelo Recorrente.

Porto, 11.05.2017.
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Garcia
Ass.: Joaquim Cruzeiro, em substituição