| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no TCAN:
…. veio interpor recurso da decisão do 1º Juízo (Liquidatário) do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que declarou os tribunais administrativos incompetentes em razão da matéria para conhecer do pedido de suspensão de eficácia da deliberação do Conselho de Administração da Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo (CA da Caixa Central), datada de 09/10/2003 e, em consequência, rejeitou esse pedido.
Não foram apresentadas contra alegações.
O Ministério Público proferiu o douto parecer de fls. 451, no sentido do indeferimento da providência, por ilegitimidade do requerente.
Reiterando o caminho trilhado em 1ª instância, acordam em decidir com prioridade a questão da incompetência do tribunal, atenta a sua manifesta prejudicialidade em relação às demais questões, nos termos do artigo 3º da LPTA.
A providência pedida foi a suspensão da eficácia da deliberação do CA da Caixa Central que, no uso da faculdade conferida pelo artigo 77º-A do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo (RJCAM) aprovado pelo DL 24/91 de 11/Jan., com a redacção do DL 230/95 de 12-Set., decidiu suspender a Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da Figueira da Foz (CCAM) e nomear novos directores provisórios pelo período de um ano.
O fundamento de tal decisão, como se constata do documentado a fls. 34 e 35, radicou em erros e vícios imputados à Direcção da CCAM - de que o Recorrente era membro – traduzidos no “incumprimento generalizado de limites e regras prudenciais, previstas no Aviso 10/94, de 18/11, designadamente o não acatamento do limite máximo de grande risco” e no “insuficiente acatamento de recomendações emitidas pela Caixa Central”.
Ponderou-se na decisão recorrida:
«...atentando na natureza jurídica dos sujeitos processuais envolvidos - Caixa Central e Caixa de Crédito Agrícola da Figueira da Foz - sendo que se trata de pessoas colectivas de direito privado, tipo cooperativo, cooperativas de responsabilidade limitada - artigos 2°, n.º1 e 5°, ns. 1, 2 e 3, ambos do Código Cooperativo, bem como as normas jurídica pertinentes do Código das Sociedades Comerciais – art. 9° daquele Código - temos de concluir que estamos apenas e só perante pessoas colectivas de direito privado.
Quanto aos antecedentes processuais do acto em causa e os fundamentos que estão na base da decisão, também resulta da decisão em causa (com relevância para as normas invocadas para sustentar a legalidade da decisão – art. 77°-A do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo e das Cooperativas de Crédito Agrícola) e regime jurídico do crédito agrícola mútuo [art. 50º, n.º3, al. a)] e das cooperativas de crédito agrícola que a actuação da entidade requerida se funda em normas de direito privado que não de normas de direito público.
Assim sendo (...) porque não está em causa uma relação jurídica administrativa, mas apenas e só uma relação meramente de ordem privatística, entendemos que os tribunais administrativos (neste caso, este TAF – 1.º Juízo Liquidatário) não tem competência material para conhecer dos autos (demais questões suscitadas pelos requeridos e do mérito) estando excluída a competência dos tribunais administrativos - artigos 3° e 4°, n.º1, al. f) do ETAF. »
O Recorrente não impugna a asserção sobre a natureza privada dos sujeitos em presença.
Porém, refuta que esse aspecto seja determinante para excluir a competência dos tribunais administrativos, considerando que “em muitos casos, como o presente, as partes intervenientes podem ser privadas e, porque regidas na sua relação por regras de direito público, será o direito administrativo a regulá-la e os tribunais administrativos os competentes para dirimir a questão”.
Depois, nas conclusões de A até AA, de um extenso rol que se prolonga até RRR, explana a sua tese sobre a natureza administrativa da relação jurídica subjacente, basicamente através da suposição de um acentuado paralelismo entre os poderes de supervisão bancária sobre as caixas de crédito agrícola mútuas legalmente cometidos à Caixa Central no âmbito do sistema integrado do crédito agrícola mútuo (SICAM) e as competências atribuídas ao Banco de Portugal, no âmbito do sistema bancário em geral.
Na sua opinião, os interesses de “tutela das regras de solvabilidade e liquidez do SICAM e das caixas agrícolas a ele pertencentes” são comuns aos genericamente prosseguidos pelo Banco de Portugal, enraizando no artigo 101º da Constituição, actuando quer o Banco de Portugal quer a Caixa Central como entidades de supervisão revestidas de poderes típicos de jus imperii.
Tal construção não é de acolher e o apontado paralelismo de funções entre o Banco de Portugal e a Caixa Central não passa de mero reflexo superficial de realidades subjacentes profundamente diversas.
O Banco de Portugal é uma pessoa colectiva de direito público dotada de relevantes funções de interesse público, desde a orientação e fiscalização dos mercados monetário e cambial até ao exercício da supervisão sobre as instituições de crédito em geral – cfr. a respectiva Lei Orgânica e o Regime Geral das Instituições de Crédito (RGIC) anexo ao DL 201/02, de 26-Set., designadamente no artigo 92º e seguintes.
Por sua vez, a Caixa Central e as caixas de crédito agrícola mútuo (CCAM) são instituições de crédito de natureza privada, isto é, empresas cuja actividade consiste em receber do público depósitos ou outros fundos reembolsáveis, a fim de os aplicarem por conta própria mediante a concessão de crédito – artigo 2º e 3º do RGIC.
O facto de assumirem a forma cooperativa e exercerem essas funções de crédito com especialização (crédito agrícola em favor dos associados, cfr. artigo 1º do RJCAM) em nada desmente a sua vocação de satisfazer essencialmente os interesses privados dos seus associados.
É óbvio que há uma convergência remota dos interesses público e privado, uma vez que, nos termos do artigo 101º da CRP, “o sistema financeiro é estruturado por lei, de modo a garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação dos meios financeiros necessários ao desenvolvimento económico e social”.
Todavia, essa projecção ideal não escamoteia a realidade perfeitamente clara de que há uma instituição pública reguladora (o Banco de Portugal, que o artigo 102º da CRP erige como pilar estadual do sistema financeiro) em contraposição com as instituições de crédito que exercem a actividade bancária por conta dos interesses dos seus accionistas ou associados particulares, sob a supervisão do Banco de Portugal.
Quanto ao SICAM mais não é do que “o conjunto formado pela Caixa Central e pelas caixas agrícolas suas associadas” (artigo 63º do RJCAM), ou seja, uma organização complexa composta por uma entidade central e organizações dotadas de algum grau de autonomia e órgãos próprios, mas também parcialmente subordinadas e hierarquizadas o que, no essencial, representa apenas uma forma mais integrada de prossecução do tipo de interesses particulares já referidos.
Essa homogeneidade de interesses e objecto social está patente no possibilidade de consolidação das contas das suas associadas pela Caixa Central (artigo 74º do RJCAM) como se de uma “holding” e sociedades participadas se tratasse.
Por outro lado, a existência do jus imperii, ou seja, um poder típico de autoridade cometido à Caixa Central, é desmentido pelo carácter facultativo da associação àquela das diversas CCAM.
Como é do conhecimento geral qualquer organização, seja pública ou privada, é dotada de órgãos que fiscalizam, coordenam, ou supervisionam, sem que isso signifique a impossibilidade de afirmar a sua diversa natureza jurídica.
Deste modo, é possível concluir que as funções de supervisão, orientação, fiscalização e intervenção da Caixa Central têm natureza e alcance muito diferentes das funções, nalguma medida nominalmente similares, que o Banco de Portugal detém, estas sim, radicadas no jus imperii inerente à sua condição de entidade que prossegue exclusivamente o “serviço público”, integrada na Administração Pública, pelo facto decisivo de ser um instrumento do poder político.
Assim, mesmo numa hipótese extrema (que, obviamente não se verifica) de os referidos poderes de supervisão, orientação, fiscalização e intervenção da Caixa Central e do Banco de Portugal se traduzirem em normas literalmente idênticas, estaríamos ainda perante normas paralelas mas não iguais, visto que o seu sentido sofreria as inflexões próprias do sistema normativo (privado ou público/administrativo) em que distintamente se integravam.
Neste sentido há um interessante parecer do Prof. Sérvulo Correia, junto ao Proc. 11871/03 do 1º Juízo (liquidatário) do T. Central Adm. Sul, onde – referindo-se ao regulamento disciplinar da CGD que acolheu o regime disciplinar estipulado no ACTV do sector bancário - se dilucida o aparente paradoxo de que “apesar a identidade do texto das normas, não nos encontramos perante a aplicação das mesmas normas disciplinares”, por dever entender-se que “as normas [regulamentares] aplicáveis por força da remissão nunca serão exactamente aquelas que servem de referência à remissão mas antes normas paralelas, resultantes da necessária adaptação das normas ad quam a outros domínios jurídicos”.
Aliás, a lei preocupa-se em ressalvar em vários passos que os poderes conferidos aos órgãos da Caixa Central não prejudicam, antes se subordinam, à fiscalização do Banco de Portugal.
Acresce que é a confiança de um serviço público que justifica a concessão de uma parcela de autoridade (jus imperii) a uma entidade de direito privado e fins particulares, não fazendo sentido concedê-la apenas em ordem à regulação do seu funcionamento inter-orgânico.
Em suma, o Banco de Portugal é uma entidade publica que exerce os seus poderes de supervisão para garantir a solvabilidade do sistema financeiro (interesse público) ao passo que a Caixa Central o faz para garantir a solvabilidade da instituição de crédito que representa e em que se integra (SICAM), ou seja, para salvaguarda de um interesse particular.
Deste modo, conclui-se que o presente litígio não emerge de uma relação jurídica administrativa mas sim de uma relação de direito privado cujo conhecimento é pertinente ao foro comum, tal como se decidiu em 1ª instância.
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente, fixando-se em € 200 a taxa de justiça e em € 100 a procuradoria.
Porto, 22 de Junho de 2004
João Beato O. Sousa
Lino José B. R. Ribeiro
Carlos Carvalho |
