| Decisão Texto Integral: | Acordam os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo do Norte.
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I- Relatório
1.1.A., Lda., instaurou ação administrativa especial contra o Município de (...), requerendo que se declare nulo ou, pelo menos, anulável o ato de 01/05/2017, proferido pelo Senhor Vice-Presidente da Câmara Municipal de (...), que determinou que aquela: a) retire os quatro silos que compõem a central de betonagem; b) demula e retire toda a pavimentação em betão, incluindo os tanques de lavagem e decantação, com exceção das sapatas que suportam os silos; e c) lhe concede um prazo de 45 dias para efetuar esses trabalhos, sob pena de ser determinada a posse administrativa do terreno para efeitos de execução coerciva dos mesmos.
Para tanto alega, em síntese, que em 30/12/2015 apresentou junto do Réu um pedido de licenciamento para a instalação de um estaleiro provisório de uma central de betão, ao qual foi atribuído o n.º 203-C/2015;
Em 16/04/2016, data da elaboração da participação que está na origem da decisão impugnada, não tinha sido notificada de qualquer decisão que tivesse recaído sobre esse pedido de licenciamento;
No âmbito da notificação dessa participação e tendo a Autora exercido o seu direito de audiência prévia em que requereu a produção de prova, em que foram inquiridas testemunhas, na sequência do depoimento prestado por C., instrutor do Proc. de contra-ordenação n.º 43/2016, resultou apurado que o Réu fez uma participação ao Ministério Público, cujo teor e sujeitos a Autora desconhecia, mas de cujo teor parece resultar terem sido prestadas falsas declarações num processo de licenciamento que antecedeu o apresentado pela própria Autora e do qual resulta que o Réu admite como possível que o terreno objeto dos autos não se encontrasse completamente limpo e com o relevo florestal nas condições iniciais, ao contrário do declarado no despacho de 14/09/2009, proferido pela Srª Eng I., então Chefe de Divisão de Fiscalização e Polícia, no âmbito do Proc. n.º 247-OC, de que era titular a M. e que esta última, que anteriormente manteve instalada, nesse terreno, pelo menos, um estaleiro provisório de obras, um posto de transformação industrial, uma central de fabricação de betão pronto, uma central de betuminoso e um armazém de combustível líquido, não tinha, afinal, procedido à reposição do terreno no estado em que se encontrava quando dele tomou posse;
Porque esses factos são essenciais para a decisão a proferir no âmbito dos presentes autos e no processo de contraordenação n.º 43/2017, a Autora requereu, em 09/02/2017, que fosse junto ao procedimento a participação que o Réu fez ao Ministério Público e fosse a mesma dada a conhecer à Autora e que os autos fossem suspensos até ser proferida decisão definitiva na sequência dessa participação, uma vez que desta, por si, e na sequência do inquérito que se lhe seguirá, podem resultar factos que condicionem inexoravelmente a decisão a proferir no âmbito dos presentes autos sobre a reposição da legalidade urbanística;
Acontece que esse requerimento foi absolutamente ignorado, com prejuízo do direito de audiência prévia da Autora, o que determina a nulidade do ato impugnado, nos termos da al. a), do n.º 2 do art. 161º do CPA, ou, pelo menos, a sua anulabilidade, nos termos do n.º 1 do art. 163º do CPA;
Invoca a falta de fundamentação do ato impugnado quanto ao prazo fixado para a demolição e reposição do terreno, alegando que no exercício do seu direito de audiência prévia sustentou não ter sido ela quem executou os trabalhos e/ou obras a que se reporta o ato impugnado e que, em todo o caso, o prazo de 15 dias para a demolição desses trabalhos, era insuficiente e que atenta a natureza e extensão dos mesmos, reclamava a concessão de um prazo de, pelo menos, 90 dias;
Acontece que na decisão impugnada foi-lhe concedido um prazo de 45 dias para a execução dos trabalhos, sem que essa decisão se encontre fundamentada e sem que permita à Autora conhecer dos motivos do indeferimento do prazo de 90 dias que solicitou, o que determina a nulidade do ato impugnado nos termos do art. 161º, n.º 2, al. d) do CPA, ou pelo menos, a sua anulabilidade, por força do art. 163º, n.º 1 do CPA;
Invoca o vício da falta de fundamentação da ordem de demolição e reposição propriamente dita e da violação de lei, sustentando ter alegado, em sede de audiência prévia, que afora os equipamentos móveis e amovíveis que depositou no terreno, este encontrava-se nas condições em que a Autora o tomou de arrendamento e dele tomou posse e que as obras a que se reporta o ato impugnado já existiam nesse terreno;
Acontece que na decisão impugnada deu-se como provado que com exceção das sapatas, as restantes obras foram executadas pela própria Autora, com fundamento nos depoimentos prestados pelas testemunhas I., V., J., C., J. e o teor das fotografias extraídas do Google Earth;
Sucede que as testemunhas V. e J. declaram nunca terem ido ao terreno em causa e nada saberem acerca da existência ou da autoria de quaisquer obras;
Dos depoimentos das restantes testemunhas não resulta que os trabalhos tenham sido executados pela Autora, mas antes pelo contrário, o que deles se extrai é que esses trabalhos já lá se encontravam antes de a Autora ter arrendado e tomado posse do terreno;
Dada a qualidade diminuta e de detalhe das fotografias, estas nada permitem esclarecer quanto à pré-existência ou não daqueles trabalhos.
Conclui que não existe fundamento legal para impor à Autora o dever de demolir ou retirar aqueles trabalhos e que essa decisão não encontra respaldada na prova produzida, sendo, por isso, nula ou, pelo menos, anulável.
Terminou a petição inicial indicando como prova documental, “os documentos do procedimento administrativo” e arrolou testemunhas.
1.2. O Réu contestou impugnando a factualidade aduzida pela Autora, sustentando que o ato impugnado não padece de nenhum dos vícios que esta lhe assaca, alegando que em 11/05/2016, o fiscal municipal constatou e registou a participação n.º 31, em que verificou que a Autora executou no imóvel obras de pavimentação de cerca de 2000 m2, e instalou tanques de lavagem e decantação e uma central de betonagem composta por quatro silos, obras essas que não se encontravam licenciadas, sequer reúnem condições para serem legalizadas;
Em 15/11/2016, em sede de audiência prévia, a Ré notificou a Autora da intenção de determinar a reposição da legalidade urbanística, mediante a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes dos trabalhos executados, retirando os quatro silos que compõem a central de betonagem e demolindo e retirando a pavimentação de cerca de 2.000 m2, incluindo a zona de lavagem de decantação, sob pena de ser determinada a posse administrativo do imóvel para execução coerciva da medida ordenada;
Acontece que a Ré continuou a laborar sem demolir e retirar as obras que executou, pelo que, por despacho de 03/05/2017, o vice-presidente da Câmara determinou à Autora que retirasse do imóvel os quatro silos, demolisse e retirasse a pavimentação em betão construída, incluindo a zona de lavagem de decantação, com exceção das sapatas, no prazo de 45 dias, que a Autora ora impugna.
Conclui pela improcedência da ação, solicitando que seja absolvida do pedido.
Juntou quatro documentos, requereu a realização de inspeção judicial ao local, arrolou testemunhas e protestou juntar aos autos o PA no prazo de dez dias.
1.3. Junto pelo Réu o PA aos autos em suporte de papel, notificou-se a Autora da apensação deste em 25/10/2017, que nada requereu.
1.4. Dispensou-se a realização de audiência prévia, fixou-se o valor da causa em 30.000,01 euros, proferiu-se despacho saneador tabelar, fixou-se o objeto do litígio e os temas da prova, que se resumiram aos seguintes temas: “1- Necessidade de deslocar a central de betão; 2- Início de produção e laboração da mesma; 3- Prévia ocupação do terreno pela M. e estado em que o deixou; 4- Insuficiência do prazo fixado para o efeito pretendido”.
1.5. Designada data para a realização de audiência final, na sessão de 22/10/2019, no decurso do depoimento da testemunha M., a Autora requereu que “a Câmara Municipal de (...) fosse notificada para juntar aos autos todos os demais processos conexos com o PA, bem como todos os documentos que à época fosse detentora, designadamente o processo n.º 274-OC/2004”.
1.6. Após contraditório, em que a Ré se opôs ao requerido, sustentando que “a junção aos autos da PA foi cumprida em devido tempo, e que o ora requerido deve ser indeferido, por ter sido requerido de forma extemporânea, inoportuna e injustificada”, a 1ª Instância indeferiu o requerido, constando essa decisão do seguinte teor:
«Analisada a PI verifica-se que no final da mesma apenas é referido que se solicitam os documentos do PA. Assim, ao contrário do que refere a Autora, em parte nenhuma da PI é solicitado que o Município junto procedimentos conexos com o PA.
Além disso, o CPTA apenas exige que a Entidade Administrativa junte aos autos o processo relativo ao ato ou atos que estejam em causa no processo de impugnação. No caso, a Autora pretende que se juntem aos autos processos que não contendem diretamente com os autos ou no qual não foi proferido o ato que está em causa no processo.
Por outro lado, conforme resulta dos autos, a Autora foi notificada da apensação do Processo Administrativo por ofício que lhe foi remetido pelo Tribunal no dia 25-10-2017, pelo que desde essa data que tem conhecimento que o Processo Administrativo remetido pelo Município se encontra junto aos autos em arquivo à sua disposição para o consultar, só agora se tendo apercebido de que tais processos ou processo conexos não estavam juntos.
Nessa medida, indefere-se o requerimento apresentado».
1.7. Inconformada com o assim decidido, a Autora interpôs o presente recurso de apelação, em que formula as seguintes conclusões:
«1. O recurso ora submetido à mui douta e criteriosa apreciação de Vossas Excelências vem do douto despacho proferido no decurso de audiência de julgamento de 22/10/2019, e que decidiu pelo indeferimento do requerimento formulado para que fosse ordenada ao Réu a junção aos autos dos processos conexos com o processo administrativo, que o integraram logo na fase de audiência prévia e inexplicavelmente não foram remetidos ao Tribunal.
2. Logo em audiência prévia no procedimento administrativo a Autora esclareceu que afora aos equipamentos móveis e amovíveis que depositou no terreno cuja reposição no estado original lhe vem ordenada, este se encontrava nas condições em que o encontrou quando dele tomou de arrendamento, e nele não realizou qualquer nova obra, que nunca poderia ser responsável por demolir ou retirar.
3. Mais esclareceu que ali foram anteriormente construídas e estiveram instaladas unidades industriais, estaleiros de obra e armazéns, nomeadamente: (i) estaleiro de apoio à obra de construção da A41 e do IC24, e com instalação de PT industrial (Processo 88/2003); (ii) central de fabricação de betão pronto (Processo 70/2014); (iii) armazém de combustíveis líquidos (Processo 247-OC/2004); (iv) central de fabricação de betão pronto e instalação elétrica de baixa tensão e de atravessamento de caminho (Processo 39/2004(68), todos titulados pela sociedade M., S.A.
4. Para demonstração dessa realidade, requereu logo em sede de audiência prévia a junção aos autos dos processos administrativos nº. 88/2003, 70/2004, 247-OC/2004, e formulou requerimento probatório indicando como prova documental os documentos dos referidos três processos e ainda os do processo de licenciamento nº.39/2004, cuja cópia requereu.
5. Estes quatro processos foram juntos ao procedimento administrativo, como o próprio Réu reconhece na que antecede e faz parte integrante do ato impugnado.
6. Junção que ocorreu apenas porque o Réu reconheceu que os elementos contidos naqueles processos são indispensáveis (i) ao exercício pleno e cabal do direito de audiência prévia; (ii) para a fundamentação e prática do ato de forma válida.
7. Todas as testemunhas que eram ou haviam sido funcionárias do Réu foram confrontadas com documentos daqueles processos e relataram factos, verificações ou decisões relativas ao estado anterior do terreno onde participaram, que despacharam e/ou onde apuseram as respetivas assinaturas, nomeadamente as testemunhas M., V. e J..
8. Embora não exista referência expressa aos documentos contidos nos referidos processos na informação que antecede e integra o ato impugnado, é notório que influenciaram os termos deste, onde veio se reconhece a pré-existência no terreno de parte das construções cuja demolição o Réu inicialmente projetava ordenar à Autora.
9. O teor de tais documentos e as declarações prestadas pelas testemunhas quando com eles confrontadas foram amplamente aludidos e vertidos nos factos alegados nos artigos 14º., 15º., 16º., 17º., 18º., 19º., 60º., 61º., 65º., 76º., 77º., 78º., 79º., 96º. e 97º. da P.I.
10. A Autora foi notificada da apensação do processo administrativo, que o Réu não realizou por via eletrónica, como impunha o nº.1 do artigo 84º. do CPTA; nem fundamentou essa omissão, como impunha o nº. 2 imediato.
11. A Autora jamais suspeitou e/ou teve razão para esperar expurgado dos processos conexos que expressamente requereu lhe fossem juntos e que o integrassem.
12. Foi absolutamente surpreendida, no decurso de audiência de julgamento e inquirição da testemunha M., com a evidência de que os processos cuja junção expressamente requereu ao processo administrativo não foram remetidos aos autos e dele rigorosamente foram desentranhados previamente à subida.
13. Em face do que formulou o requerimento indeferido pela douta decisão recorrida, de que fosse ordenada ao Réu a junção aos autos daqueles mesmos processos omissos.
14. Requerimento que foi indeferido pela douta decisão recorrida.
15. A Autora não pode conformar-se com o douto entendimento de que em parte alguma da P.I. requereu a remessa daqueles processos.
16. Não se lhe impunha fazer-lhes referência expressa no requerimento probatório formulado na P.I., pois já integravam o processo administrativo por força de requerido em audiência prévia, e ali requereu como prova documental os documentos do processo administrativo.
17. Era absolutamente evidente em toda a sequência de atos procedimentais a necessidade, pertinência e relevância dos elementos integrantes daqueles processos, que o Réu ademais reconheceu ao deferir a junção ao procedimento administrativo e incorporar na decisão.
18. Era até uma questão de simples lógica, considerando que importa saber o status quo ante do terreno e apurar se a Autora tem o dever de repor o que quer que seja.
19. Quando a Autora requer seja produzida prova documental com recurso aos documentos do processo administrativo, na P.I., requereu necessariamente fosse remetida aos autos a integralidade do processo administrativo, incluindo os processos conexos.
20. A junção de documentos que já constem do processo administrativo (como era o caso dos quatro processos titulados pela M.) torna-se desnecessária face à obrigatoriedade do seu envio por parte da entidade demandada nos termos do nº.1 artigo 84º.; é dispensada pelo nº.4 do artigo 78º. do CPTA.
21. Salvo o devido respeito, a douta sentença viola o nº.3 do artigo 7º., o nº.4 do artigo 78º. e o nº.1 do artigo 84º. do CPTA ao interpretá-los no sentido em que à Autora se impunha ter requerido expressamente uma junção inclusive já deferida.
22. A Autora não pode também conformar-se com o douto entendimento segundo o qual o CPTA apenas exige à entidade demandada que junte aos autos o processo relativo ao ato ou atos que estejam em causa no processo de impugnação.
23. Não é essa a solução que se colhe do disposto no nº.1 do artigo 84º. do CPTA, que exige igualmente à entidade demandada todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora.
24. O legislador foi absolutamente claro ao definir o âmbito do dever de cooperação/remessa, que não circunscreveu ao processo administrativo e que expressamente alargou a todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora a entidade demandada.
25. Sendo que todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo estão sujeitos à cominação da entidade demandada com a aplicação de sanção pecuniária compulsória e/ou responsabilidade civil, disciplinar e criminal prevista no nº.5 do artigo 84º.
26. Todos os processos conexos cuja junção a Autora requereu respeitam à matéria do litígio, como é absolutamente evidente em face da necessidade de apurar o verdadeiro status quo ante do terreno.
27. Todos os processos conexos foram requisitados para instruir a decisão a tomar no âmbito do procedimento logo em audiência prévia, basearam a produção da prova testemunhal e moldaram os termos do ato impugnado.
28. Todos aqueles processos conexos estão na posse da entidade demandada, que os autuou, tramitou, organizou, decidiu e arquivou.
29. Fundadamente colocado em causa o famigerado despacho datado de 14/09/2009, a fls. 86 do processo 247-OC/2004, proferido pela testemunha M., passa a ser desconhecido o status quo ante.
30. O próprio Réu reconhece no ato administrativo impugnado a pré-existência de algumas das construções existentes no terreno e cuja reposição inicialmente manifestou intenção de ordenar à Autora com base e sustento naquele mesmo despacho.
31. O Réu incumpriu os termos do dever de cooperação que sobre si recaía em termos que manifestamente não poderia ignorar nem ignorava, de tão objetivos e evidentes que eram em face do processado em sede administrativa e da própria lei. 32. Salvo o devido respeito, a douta decisão recorrida viola nomeadamente o nº.3 do artigo 7º., o nº.4 do artigo 78º. e o nº.1 do artigo 84º. do CPTA, que se impunha interpretar no sentido em que o dever de cooperação e remessa previsto nesta última norma foi violado pelo Réu.
33. A circunstância de a Autora ter sido notificada da apensação do processo administrativo nos termos do nº.7 do artigo 84º. do CPTA não preclude o direito de requerer a produção de prova documental mediante junção aos autos de documentos que exclusivamente em consequência do incumprimento do dever de remessa previsto no nº.1 do mesmo artigo não foram juntos em momento anterior pela entidade demandada.
34. Acresce que a remessa foi realizada pelo Réu em formato físico, não eletrónico, como se lhe impunha nos termos do nº.1 do artigo 84º. do CPTA, e sem que essa omissão tenha sequer sido fundamentada, nos termos do nº.2.
35. Essa notificação releva para os efeitos dos artigos 82º., nº.3, 85º., nº.4, e 86º., nº.3, e os intervenientes a notificar são o autor ou autores, o MP e os contrainteressados.
36. O efeito previsto no nº.3 do artigo 82º. visa a defesa do direito ao contraditório a exercer pelos contrainteressados.
37. O efeito previsto no nº.4 do artigo 85º. visa a salvaguarda do exercício dos poderes de intervenção do Ministério Público. 38. O efeito previsto no nº.3 do artigo 86º. visa regular a possibilidade de os intervenientes apresentarem articulados supervenientes fundados na alegação de factos supervenientes.
39. Sempre salvo o devido respeito, o douto entendimento expresso na decisão recorrida viola assim designadamente o nº.7 do artigo 84º. do CPTA, que não estabelece nenhum efeito preclusivo do requerimento de prova documental formulado pela Autora, indeferido.
40. Independentemente da causa justificativa da omissão da remessa dos processos conexos, impunha-se ao Mmo. Tribunal a quo ordenar ao Réu tal junção, oficiosamente e no uso dos seus poderes inquisitórios, perante a evidência da relevância dos elementos que os compõem para o conhecimento do status quo ante do terreno.
41. Que é afinal tudo o que importa para a descoberta da verdade, para a boa decisão da causa e para aferir da legalidade do acto (sem prejuízo dos vícios de forma, de fundamentação e violação de lei arguidos na P.I.).
42. O Mmo. Tribunal a quo tinha o poder-dever de ordenar a junção dos processos (de que o processo administrativo nunca poderia ter sido expurgado…), sempre sem prejuízo de determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias ao Réu, sempre sem prejuízo da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar pela omissão, nos termos do nº.5 do artigo 84º. e nº.3 do artigo 90º. do CPTA.
43. E sempre sem prejuízo de fazer funcionar a inversão do ónus da prova prevista no nº.6 do mesmo artigo, fazendo recair sobre o Réu a prova de que o status quo ante do terreno era aquele que no ato impugnado preconiza (que é inclusivamente distinto do preconizado no projeto de decisão submetida a audiência prévia, e que ora se verifica não dispor de nenhum suporte factual e/ou documental minimamente credível).
44. Salvo o devido respeito, ao indeferir o requerimento apresentado pela Autora para que fossem juntos aos autos os processos conexos, e simultaneamente omitido o poder-dever inquisitório no sentido de ordenar a respetiva junção ao Réu, violou o Mmo. Tribunal a quo designadamente o nº.3 do artigo 90º. e nº.5 e 6 do artigo 84º. do CPTA.
45. Era no sentido da admissão do requerido meio de prova que se impunha interpretar tais normas.
TERMOS EM QUE, NOS MAIS DE DIREITO E COM O MUI DOUTO SUPRIMENTO DE VOSSAS EXCELÊNCIAS, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser revogado o douto despacho de que se recorre, substituindo-se o mesmo por novo douto despacho que determine a junção aos autos dos referidos processos nº. 88/2003, 70/2004, 247-OC/2004, e 39/2004, deferindo o requerimento apresentado pela Autora em audiência de julgamento ou determinando a requerida junção no exercício dos poderes inquisitórios, tudo com as legais consequências.»
1.8.A apelada contra-alegou pugnando pela improcedência da apelação e concluindo as suas contra-alegações nos termos que se seguem:
1º A matéria constante das conclusões 2ª a 9ª do recurso é matéria de facto nova relativa à causa de pedir, que não foi articulada pela A. na petição inicial, e como tal não pode ser considerada no presente recurso, por força do disposto no artº 78º nº 2 f) CPTA;
2º A notificação da apensação do processo administrativo aos autos é feita, preferencialmente, por via eletrónica, não sendo irregular a notificação feita à A., por via postal, em 25-10-2017;
3º Depois de notificada da junção aos autos do PA, a A. podia ter reclamado de qualquer irregularidade/deficiência daquele processo – e não o fez;
4º A Recorrente apenas requereu na sua petição inicial a junção aos autos dos documentos do PA do ato impugnado;
5º À luz do disposto no artº 84º nº 1 CPTA e do artº 1º nº 2 CPA, o Recorrido estava obrigado a juntar aos autos o processo administrativo que serviu de base à formação, manifestação e execução da vontade do órgão autor do ato impugnado;
6º Como decorre dos autos, com a contestação o Recorrido juntou o PA do ato impugnado, completo, devidamente numerado e rubricado, não merecendo então qualquer reclamação da Recorrente;
7º Se é verdade que o facto da Recorrente nada ter requerido quando foi notificada da junção aos autos do PA, não faz precludir o seu direito de requerer a produção de prova documental, esse direito deveria ter sido exercido nos termos previstos no artº 429º nº 1 CPC – e não foi.
8º O Tribunal “a quo” não incumpriu o seu dever de boa gestão processual, previsto no artº 7º-A CPTA, na medida em que limitou-se a recusar o que julgou como impertinente, dilatório, intempestivo e inútil para a boa decisão da causa;
9º O despacho “a quo” faz uma acertada interpretação das normas aplicáveis, não merecendo qualquer censura.
Nestes termos e nos melhores de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o recurso ser julgado como improcedente, com as devidas consequências legais. * 1.9. O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º1 do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.
1.10. Prescindindo-se dos vistos legais mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso apresentadas pela apelante, não podendo este tribunal conhecer de questões nelas não suscitadas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso do tribunal – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n. º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e artigos 608.º, n. º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do NCPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem não se queda por cassar a decisão recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. No seguimento desta orientação, a única questão que se encontra submetida à apreciação desta Instância consiste em saber se a decisão recorrida, que indeferiu a pretensão formulada pela apelante em audiência final, no sentido de se notificar a apelada para juntar aos autos os Processos nºs. 88/2003, 70/2004, 247-OC/2004, e 39/2004 padece de erro de direito.* III- FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
3.1. Os factos que relevam para a decisão a proferir no âmbito de presente apelação são os que constam do relatório acima elaborado.* III. B. DE DIREITO
3.2. Tendo a apelante sido notificada da junção aos autos pelo apelado do PA, na sequência do que nada requereu, e tendo aquela, no decurso da audiência final e da prova testemunhal que aí se encontrava a ser produzida, solicitado a notificação do apelado para juntar aos autos os demais processos conexos com o PA, bem como todos os documentos de que à época fosse detentora, designadamente, o Proc. n.º 274-0C/2004, essa sua pretensão foi indeferida pela 1ª Instância com fundamento de que, em sede de petição inicial, a mesma se limitou a solicitar a junção pelo Réu (apelado) dos documentos que integram o PA, e não dos procedimentos conexos com aquele, além de que o CPTA apenas exige que a entidade administrativa junte aos autos o PA relativo ao ato ou atos que estejam em causa no processo de impugnação, o que não é o caso, dado que os processos que a apelante pretende que sejam juntos não contendem diretamente com os autos, sequer neles foi proferido o ato que está a ser impugnado, além de que a apelante fora notificada da junção do PA em 25/10/2017 e nada requereu, pelo que, desde então, teve esse processo administrativo à sua disposição e a possibilidade de verificar se deles faziam ou não parte todos os documentos que pretendia, deixando-se, assim, implícito que perante essa passividade da apelante encontra-se precludido o seu direito a solicitar, em sede de audiência final, a junção daqueles documentos pelo apelado.
3.3.A apelante insurge-se contra essa decisão, imputando-lhe erro de direito, com os seguintes fundamentos: a) logo, na fase administrativa, aquela requereu a apensação ao processo administrativo a que se reporta a decisão impugnada, dos Procs. n.º 88/2003, 70/2004, 247-OC/2004 e 39/2004, alegando que não fora ela que construíra as obras cuja demolição lhe foi determinada pela decisão impugnada, mas sim a M., a qual ocupou o terreno antes de a apelante o ter arrendado e de dele ter tomado posse, factos esses que sustentou resultarem demonstrados pelo teor dos Procs. n.ºs 88/2003, relativo ao estaleiro e à instalação do PT industrial; 70/2004, relativo à instalação da central de fabricação de betão pronto; 247-OC/2004, relativo à instalação do armazém de combustíveis líquidos e n.º 39/2004, relativo à central de fabricação de betão pronto e instalação elétrica de baixa tensão e de atravessamento do caminho; esses processos foram efetivamente juntos ao processo administrativo a que se reporta o ato impugnado, como é reconhecido pelo próprio apelado; acresce que todas as testemunhas que foram ouvidas na fase administrativa no âmbito do processo administrativo que culminou com a prolação do despacho impugnado, foram confrontadas com documentos constantes desses processos, concluindo não ser certo o argumento da 1ª Instância de que aquela não teria, em sede de petição inicial, requerido a junção aos autos pelo Réu/apelado daqueles processos, como efetivamente fez, uma vez que os mesmos integravam o PA a que se reporta o ato impugnado; b) acresce que independentemente disso, o apelado não juntou aos autos o PA por via eletrónica, sequer justificou essa sua omissão, com o que violou o disposto nos arts. 84º, do CPTA; c) independentemente desses outros processos integrarem ou não o PA a que se reporta o ato impugnado, o certo é que o apelante encontrava-se obrigado a juntá-los aos autos por força do art. 84º, n.º 1 do CPTA, que o obriga a juntar aos mesmos, para além do PA, todos os documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora; d) acresce que contrariamente ao que resulta do despacho recorrido, a circunstância de notificada da junção aos autos do processo administrativo e de, nessa sequência, nada ter requerido, não tem qualquer efeito preclusivo, dado que a junção pelo apelado do PA e dos demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora, é uma obrigação legal, que o mesmo tem de cumprir por sua iniciativa, independentemente de qualquer requerimento que a apelante apresente para que o faça ou de qualquer determinação do tribunal nesse sentido; e, finalmente, e) independentemente dos argumentos antes apresentados, perante a evidente relevância dos elementos que integram aqueles processos para o conhecimento do status quo ante do terreno, impunha-se que o tribunal, no uso dos seus poderes inquisitoriais, tivesse ordenado, inclusivamente, oficiosamente, a junção aos autos pelo apelado dos documentos que integram aqueles processos.
Vejamos se assiste razão à apelante nas críticas que aduz à decisão sob sindicância.
3.4.A este propósito diremos ser inegável que o princípio da cooperação e da boa fé processual, que se encontra consagrado no art. 8º do CPTA, na redação do DL. n.º 214/G/2015, de 02/10, aplicável aos presentes autos, encontra correspondência, no processo civil, com os arts. 7º, 8º e 9º do CPC atualmente vigente, que consagram um princípio de cooperação e impõem às partes um dever de boa fé processual e um dever de recíproca correção.
Contudo, no âmbito do processo administrativo há especificidades próprias que reclamam soluções específicas, que se encontram enunciadas nos n.ºs 3 e 4 do art. 8º do CPTA, as quais decorrem da própria posição da Administração Pública nas relações jurídicas que estabelece com os particulares.
3.5. Na verdade, essas relações não são de paridade mas de poderes de autoridade – ius imperi. Esses poderes de autoridade fazem-se particularmente sentir nos litígios que respeitam a questões que foram objeto de um procedimento administrativo anterior, que é promovido e conduzido pela própria administração e onde esta profere decisões unilaterais, que se impõem aos particulares, afetando a esfera pessoal e patrimonial destes.
Deste modo é que conforme ponderam Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4ª ed., Almedina, págs. 84., as soluções consagradas nos nºs 3 e 4 do art. 8º do CPTA, só se compreendem e justificam pelo propósito de introduzir soluções específicas face às “particularidades próprias do contencioso administrativo” que “impõem à Administração um conjunto de deveres específicos e qualificados de colaboração com os tribunais administrativos que se explicam e justificam pela posição peculiar que a Administração está colocada nos processos respeitantes a relações jurídicas em que ela não figura em posição de paridade com os particulares, mas como titular de poderes de autoridade, com capacidade de conduzir o procedimento administrativo e de tomar decisões por forma unilateral” (…) “Quando os litígios dizem respeito a questões que foram objeto de um procedimento administrativo, os particulares que se dirigem ao tribunal não dispõem da maior parte dos documentos relevantes para a discussão a desenvolver em juízo: ao longo do procedimento, conduzido pela Administração, esta tende a concentrar na sua posse todos os documentos pertinentes, que reúne no processo administrativo (cfr. art. 1º, n.º 2, do CPTA). Esta circunstância justifica que, no n.º 3, se imponha à Administração o dever de remeter o processo administrativo ao tribunal”.
3.6.Note-se que este ónus de remessa ao tribunal do PA e dos demais documentos respeitantes à matéria do litígio de que disponha é um dever genérico, que se impõe à Administração não só nos litígios que respeitem a questões que foram objeto de um procedimento administrativo que culminou com a prática do ato que o demandante impugna e que, por isso, sigam a forma da ação administrativa (art. 37º do CPTA), onde o cumprimento desse dever assume efetivamente particular importância, ao ponto de, nelas, o cumprimento desse dever e as cominações aplicáveis ao respetivo incumprimento se encontrarem concretizadas no art. 84º do CPTA, mas está-se perante um dever geral e genérico que se impõe à Administração em relação a qualquer tipo de ação (mesmo cautelar), sempre que os elementos se tornem necessários para o apuramento da verdade e tal venha a ser requerido pelo demandante ou, oficiosamente, pelo juiz (art. 6º do CPC).
3.7.No entanto, enquanto nos processos que sigam a forma da ação administrativa, como é o caso da presente ação, o cumprimento daquele dever por parte da administração se encontra especificamente regulado e concretizado no art. 84º do CPTA, impondo-se a esta, por imposição legal, independentemente de qualquer requerimento que o demandante apresente solicitando a notificação da entidade administrativa para que junte aos autos o PA e demais documentos que possua respeitantes à matéria do litígio, já nas ações que não sigam a forma da ação administrativa ou não respeitem a atos administrativos ou a normas, mas em relações aos quais se possa colocar a questão do envio processo administrativo, por se tratar de elemento documental necessário ao apuramento da verdade material, como acontece, pelo menos, nos processos de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias que se reportem ao exercício de poderes de autoridade da Administração, o cumprimento desse dever genérico não lhe é imposto por lei, isto é, não se trata de um ónus processual que esta tem de cumprir ex lege, por sua iniciativa, mas tem de ser requerido pelo demandante e deferido pelo tribunal ou ser determinado oficiosamente pelo último (art. 411º e 417º do CPC, vigente) e o incumprimento desse dever de colaboração e cooperação por parte da Administração para a descoberta da verdade, nesses processos, não a fará incorrer nas sanções cominatórias do art. 84º, n.ºs 4 e 5 do CPTA, mas antes nas cominações gerais do arts. 417º, n.º 2 do CPC e 344º, n.º 2 do CC Neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., págs. 84 e 85..
3.8.A presente ação segue a forma administrativa, na medida em que através dela a apelante impugna o ato administrativo proferido em 01/05/2017, pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de (...), que determina que a mesma: a) retire os quatro silos que compõem a central de betonagem; b) demula e retire toda a pavimentação em betão, incluindo os tanques de lavagem e decantação, com exceção das sapatas que suportam os silos; e c) lhe concede um prazo de 45 dias para o efeito, sob pena de ser determinada a posse administrativa para efeitos de execução coerciva dos trabalhos ordenados, conforme estipulado nos arts. 106º a 108º do RJUE, pretendendo a apelante, no âmbito da presente ação, que se declare a invalidade desse ato, pelo que esta insere-se na al. a), do n.º 1 do art. 37º do CPTA.
Estamos, assim, perante um processo que segue a forma da ação administrativa respeitante a impugnação de ato administrativo, em que o cumprimento por parte da entidade administrativa apelada dos ónus dos n.ºs 3 e 4 do art. 8º do CPTA, se coloca com mais acuidade e onde, conforme já enunciado, a imposição à última do dever de remessa do PA e dos demais documentos respeitantes à matéria do litígio de que disponha consubstancia um ónus legal, que a mesma terá de cumprir, por sua iniciativa, e em que o respetivo incumprimento se encontra regulado no art. 84º.
3.9.O art. 84º, do CPTA é expresso em estatuir que “com a contestação, ou dentro do respetivo prazo, a entidade demandada é obrigada a proceder ao envio do processo administrativo, quando exista, assim como de todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora” (n.º 1) e que “na falta de envio do processo administrativo sem justificação razoável, pode o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias nos termos do art. 169º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil disciplinar e criminal a que haja lugar” (n.º5), não obstando a falta do envio do processo administrativo ao prosseguimento da causa, determinando que os factos alegados pelo autor se considerem provados, mas apenas se aquela falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade (n.º 6), impondo-se que o tribunal dê conhecimento a todos os intervenientes no processo da junção aos autos do processo administrativo (n.º 7).
A remessa do processo administrativo, caso exista, e de todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo em causa de que seja detentora a entidade pública demandada consubstancia, assim, nos processos que sigam a forma de ações administrativas que tenham por objeto atos administrativos, uma obrigação legal, ou seja, um ónus legal, cujo cumprimento se impõe oficiosamente à Administração Pública demandada e que tem de ser por esta cumprido dentro do prazo para a apresentação da contestação, sem que essa obrigação se encontre dependente de qualquer requerimento do demandante ou determinação oficiosa do tribunal para que o faça.
Esse ónus legal decorre, em primeira linha, do princípio de cooperação processual a que se encontra adstrita, nos termos gerais e que decorrem dos arts. 7º, 8º, 9º e 417º do CPC, do dever de cooperação específico que se impõem à administração decorrente do ius imperi de que se encontra imbuída face ao particular, destinatário dos seus atos, previsto no art. 8º do CPTA e, bem assim, da obrigação especial que decorre do art. 84º, n.º 1 para a entidade administrativa demandada nas ações administrativas em que se impugna o ato praticado e que é o culminar do PA.
3.10.O cumprimento desse ónus de remessa tem por escopo facilitar a prova dos factos que sejam invocados no processo de impugnação, quer pela demandante, quer pela própria autoridade administrativa demandada, pelos contrainteressados e pelo Ministério Público, ao permitir-se o acesso direto do juiz ao processo administrativo, não como um processo de partes (entre iguais e em paridade de posições), mas a um processo que ainda tem uma feição marcadamente objetivista, que aponta para a reposição de uma legalidade que terá sido violada Ac. TCAS de 31/01/2018, Proc. 135/17.0TBEFUN, in base de dados da DGSI..
Precise-se que esse ónus processual que é imposto à entidade pública demandada corresponde ao retomar da solução tradicional do modelo do recurso contencioso que já provinha do art. 62º§2 do Regulamento do STA e do art. 46º da LPTA e releva para múltiplos efeitos nos processos que sigam a forma de ação administrativa.
Com efeito, a junção do processo administrativo que serve, em regra, de suporte à prática ou omissão do ato que constitui objeto do pedido, no âmbito daqueles ações, serve para verificar do caráter impugnável ou não do ato, da legitimidades das partes, da identificação dos contra-interessados, mas também, para o apuramento dos factos que interessam à apreciação do mérito da causa, tendo em conta que, na generalidade das situações, a averiguação da legalidade de um ato administrativo ou da sua omissão ou recusa se funda em factos comprováveis documentalmente que constam do PA, mas, também, visa promover a celeridade processual, como a citação simultânea da entidade pública e dos contrainteressados para deduzirem contestação (art. 81º, n.º1) e, bem assim, assegurar o cumprimento do princípio do contraditório relativamente aos contrainteressados e permitir a emissão do parecer sobre o mérito da causa por parte do Ministério Público, no exercício do poder de intervenção que lhe é conferido pelo art. 85º, quando uns e outros sintam necessidade de consultar o processo administrativo e não o tenham podido fazer em momento anterior, assim se compreendendo que os contrainteressados tenham a faculdade de requerer ao juiz o prolongamento do prazo de contestação com fundamento de que não tiveram oportunidade de aceder ao processo administrativo, dentro do prazo originário de contestação (art. 82º, n.º 3), e que os poderes processuais do Ministério Público possam ser exercidos até 30 dias após a notificação da junção do processo administrativo aos autos (art. 85º, n.º 4) e que nas ações relativas a atos administrativos e normas, a entidade administrativa demandada se encontre dispensada do ónus de impugnação especificada, não importando a falta de contestação, a confissão dos factos articulados pelo autor (art. 83º, n.º 4).
3.11.No entanto, se isto é assim, atento o papel primordial desempenhado pelo PA e dos demais documentos respeitantes à matéria do processo de que a demandada seja detentora, na reposição da legalidade supostamente ferida, ao ponto de nas ações administrativas relativas a atos administrativos e normas a não contestação não ter o efeito cominatório de se considerarem confessados os factos articulados pelo demandante, ficando essa não contestação sujeito ao princípio da livre apreciação do tribunal para efeitos probatórios, compreende-se a necessidade de, por um lado, se impor à autoridade pública demandada o ónus processual de, por sua iniciativa e independentemente de qualquer requerimento do demandante ou determinação oficiosa do tribunal nesse sentido, ter de remeter ao tribunal o PA e os demais documentos respeitantes à matéria da causa de que seja detentora, no prazo de contestação e, por outro, que se estipulem as pesadas cominações previstas nos nºs 4 e 5 do art. 84º para o caso de incumprimento desse seu ónus processual.
3.12.De resto, a importância fulcral do cumprimento do dever de remessa do PA e dos demais documentos respeitantes à matéria do processo de que a demandada seja detentora resulta ainda da circunstância de, nas ações administrativas relativas a atos administrativos e normas, o juiz administrativo não se encontrar adstrito aos fundamentos (causa de pedir e exceções) invocados pelas partes, sequer ao pedido formulado pelo demandante ou pelo demandante-reconvinte, a que o juiz dos tribunais judiciais vê limitada e conformada toda a sua atividade processual.
Na verdade, se o juiz dos tribunais judiciais vê o seu campo de cognição limitado e conformado necessariamente pelo pedido, causa de pedir e exceções invocados pelas partes, e em sede de causa de pedir e de exceções se encontra adstrito aos factos essenciais integrativos da causa de pedir alegados pelo autor, na petição inicial, ou pelo réu-reconvinte, na reconvenção, para, respetivamente, suportar o pedido formulado pelo autor na petição inicial ou pelo réu-reconvinte na reconvenção, ou aos factos essenciais integrativos das exceções invocados pelas partes para impedir, modificar ou extinguir a pretensão de tutela judiciária formulado pela sua contraparte (pedido) e se apenas pode julgar provados os factos complementares ou instrumentais dos essenciais desde que se verifiquem preenchidos os pressupostos legais previstos nas als. a) e b), do n.º 1 do art. 5º do CPC e, em que, consequentemente o pedido, causa de pedir e as exceções limitam e conformam o campo de cognição do tribunal e a sentença a ser por ele proferida, fazendo-o incorrer em nulidade da decisão que venha a proferir por omissão de pronúncia sempre que nela não conheça de todos os pedidos, com base em todas as causas de pedir e/ou exceções que tenham sido invocados pelas partes e cujo conhecimento não tenha ficado prejudicado pelo conhecimento de outra questão de que tenha conhecido (art. 615º, n.º 1, al. d) e 608º, n.º 2 do CPC), ou em nulidade por excesso de pronúncia, quando conheça de causa de pedir e/ou exceção não invocada pelas partes e de que não lhe era lícito conhecer oficiosamente (art. 615º, n.º 1, al. d) e 608º, n.º 2 do CPC), ou em nulidade por condenação ultra petitum quando condene em pedido quantitativa ou qualitativamente diverso do formulado pelo autor ou pelo réu-reconvinte, respetivamente, na petição inicial ou na reconvenção (arts. 615º, nº 1, al. e) e 609º do CPC), por postergação dos princípios do dispositivo e do contraditório, nos processos que sigam a forma da ação administrativa relativas a atos administrativos e normas, o juiz administrativo não se encontra sujeito a esses espartilhos que se impõem ao juiz no âmbito do processo civil.
3.13. Com efeito, nas ações relativas a atos administrativos ou normas, das disposições conjugadas dos arts. 83º, n.º 4, 84º, n.º 1, 90º, n.º 1 e 95º, n.º 3 resulta que para além da entidade demandada não se encontrar sujeita ao ónus da impugnação especificada, pelo que, reafirma-se, a falta de impugnação dos factos articulados pelo autor não importa a confissão dos factos articulados, o juiz administrativo, quando deva conhecer do mérito da causa, pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade (art. 90º, n.º 3) e não se encontra sujeito ao princípio do dispositivo, na medida em que sobre ele impende a obrigação legal de identificar e conhecer da existência de causas de invalidades diversas das que foram invocadas pelas partes, que para o efeito, com vista à salvaguarda do princípio do contraditório, são notificadas sobre essas novas causas de invalidade suscitadas oficiosamente pelo tribunal em alegações complementares, pelo prazo de dez dias (art. 95º, n.º 3 do CPTA).
3.14. Daqui deriva que nas ações administrativas especiais o juiz pode livremente investigar factos essenciais (e não apenas complementares ou instrumentais) que sejam suscetíveis de comprovar a existência dessas outras causas de invalidade do ato administrativo impugnado, não invocados pelo demandante, MP ou pelos contrainteressados e, além disso, pode declarar a invalidade do ato com esses outros fundamentos, não invocados pelas partes.
Como consequência, nas ações administrativas especiais, o juiz não dispõe de meros poderes de instrução e inquisitoriais decorrentes dos arts. 5º, 6º, 410º e 411º do CPC, mas amplos poderes inquisitórias que vão para além dos factos alegados pelas partes e dos pedidos por esta formulados, não estando aquele limitado aos factos alegados, sequer ao pedido, sequer ainda limitado aos requerimentos de prova apresentados pelas partes, podendo e devendo ordenar todos os meios de prova que se lhe afigurem adequados e necessários ao apuramento dos factos alegados pelas partes, mas também de todos aqueles, que ainda que não alegados, consubstanciem causa de invalidade do ato impugnado diversa ou diversas das alegadas, que o próprio tribunal identificou.
É, assim, “de concluir que, na ação administrativa, o tribunal pode tomar em consideração os elementos probatórios constantes do processo, não porque eles se reportem apenas a factos instrumentais e se justifique o uso da faculdade prevista no art. 6º, n.º 1 do CPC, mas porque a utilização dos documentos constantes do processo instrutor se enquadra no âmbito dos poderes inquisitórios que se encontram especialmente atribuídos ao juiz administrativo no âmbito dessa forma de processo” Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., págs. 624 a 628.
3.15. Porque assim é, prefigura-se-nos que contrariamente àquele que parece ser o entendimento da 1ª Instância e do próprio apelado, não faz sentido invocar, quanto ao PA e aos demais documentos respeitantes à matéria do processo de que a última seja detentora, o regime jurídico explanado nos arts. 423º e ss. do CPC, sequer pretender extrair-se quaisquer consequências jurídicas do facto de, uma vez notificada a apelante da junção do PA apresentado pela entidade administrativa demandada, aquela nada ter requerido, designadamente, verificado se esse processo era ou não composto por todos os elementos documentais que pretendia e acusar a eventual falta desses documentos.
Na verdade, o PA e os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que a entidade administrativa demandada seja detentora é prova documental, mas uma prova documental que nos processos que seguem a forma da ação administrativa relativa a atos administrativos ou normas assume uma especial relevância jurídica, que leva o legislador a impor sobre a entidade administrativa demandada o ónus processual de remeter essa prova documental ao tribunal, por sua iniciativa, no prazo de contestação, sob pena de incorrer em pesadas cominações legais, pelo que caso o apelado não tenha cumprido com esse ónus, independentemente da passividade ou não da apelante, terá que o cumprir.
Precise-se que o enunciado ónus processual que impende sobre a entidade administrativa demandada respeita ao processo administrativo (PA) e a todos os demais documentos respeitantes à matéria da causa de que seja detentora.
3.16.O “processo administrativo” é “o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo. É esse processo que, tendo servido à formação, manifestação e execução de vontade dos órgãos da Administração Pública, constitui objeto do dever de remessa ao tribunal por parte da entidade demandada” Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., pág. 624. .
Dito por outras palavras, o processo administrativo que a entidade administrativa demandada tem de remeter ao tribunal, no prazo da contestação, por imposição legal, é o composto pelo conjunto de atos e de formalidades sucessivas que foram praticados e que serviram à formação do ato administrativo impugnado.
3.17.Para além do processo administrativo, a autoridade administrativa demandada encontra-se obrigada a remeter ao tribunal, dentro do prazo da contestação, “todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora”, aqui se compreendendo “todos os demais documentos que, ainda que não integrados num conjunto ordenado de papéis (o PA), digam respeito à matéria do litígio e tenham sido, como tal, produzidos ou requisitados para instruir a decisão a tomar no âmbito do procedimento. Esses documentos avulsos, desde que sejam pertinentes ao objeto da causa e se encontrem na posse da entidade administrativa demandada, estão, por isso, também sujeitos à cominação do nº 5” do art. 84º do CPA” Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., pág. 626..
3.18. Assente nestas premissas, revertendo ao caso dos autos, nele a apelante assaca erro de direito à decisão recorrida, sustentando que o apelado remeteu o PA ao tribunal em formato físico, quando, nos termos do disposto no art. 84º, n.º 1 do CPTA, o tinha de fazer por via eletrónica ou teria de fundamentar as razões que a levaram a apresentá-lo em suporte de papel, conforme determinado pelo nº 2 do art. 84º, o que não fez.
Não obstante a apelante não diga, pelo menos, de forma expressa, quais as concretas consequências jurídicas que pretende extrair dessa sua alegação em relação à decisão sob sindicância, dir-se-á que da circunstância do apelado ter remetido ao tribunal o processo administrativo em suporte de papel e sem justificar o porquê de o fazer por esse meio, ainda que seja certa a tese jurídica daquele, tal facto nenhuma repercussão jurídica tem na decisão recorrida, uma vez que, quando muito, se estaria perante uma nulidade secundária, que há muito se encontra sanada.
Vejamos.
3.19.O n.º 1 do art. 24º do CPTA, na redação de 2015, que era a que se encontrava (e encontra) em vigor à data da junção aos autos do PA pelo apelado e que, por isso, é a aplicável aos autos, estabelece como regra preferencial da prática dos atos processuais, incluindo dos atos das partes e os relativos à tramitação do processo, a via eletrónica.
A via eletrónica será assim o meio preferencial para a tramitação dos processos administrativos e para a transmissão dos atos no âmbito do processo administrativo.
Sendo a via eletrónica o meio preferencial eleito pelo legislador para a prática dos atos processuais, daqui decorre naturalmente que às partes assiste o direito, ainda que a título excecional, de recorrer a um dos meios alternativos previstos no n.º 5 do art. 24º,
Conforme ponderam Mário Aroso Almeida e Fernandes Cadilha, mediante o enunciado regime do art. 24º do CPT, o legislador afastou-se do regime jurídico do art. 144º do CPC, que estabelece para os tribunais judiciais, a regra da obrigatoriedade da apresentação em juízo de transmissão eletrónica de dados, exceto nas causas em que não importe constituição de mandatário e a parte não esteja patrocinada ou em que ocorra uma situação de justo impedimento que impeça o mandatário judicial de praticar o ato por via eletrónica (n.ºs 1. 7 e 8 do art. 144º do CPC)Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., 2017, 4º ed., pág. 189..
Em consonância com o enunciado regime da prática preferencial dos atos processuais por via eletrónica, o art. 84º, n.º 1 do CPTA, também passou a estabelecer que o envio do processo administrativo e dos demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora a autoridade administrativa demandada se efetua igualmente, de forma preferencial, por via eletrónica.
Destarte, resulta do que se vem dizendo que sendo a via electrónica apenas o meio preferencial eleito pelo legislador para a remessa ao tribunal do PA e dos demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora a entidade administrativa demandada, prefigura-se-nos que a entidade demandada poderá remeter o PA e os restantes documentos ao tribunal por uma das restantes vias do n.º 5 do art. 24º do CPTA.
No entanto, conforme acusa a apelante, esta leitura do art. 84º, n.º 1 do CPTA poderá efetivamente não ser linear. É que contraditoriamente com o princípio geral do n.º 1, o n.º 2 do art. 84º estabelece que “quando por razões técnicas ou por outros motivos justificados não for possível o envio eletrónico, nos termos do número anterior, a entidade demandada deve remeter ao Tribunal os originais do processo administrativo e dos demais documentos, que são apensados aos autos”.
Conforme ponderam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Do disposto no n.º 2 parece decorrer, entretanto, que só em situações justificadas, designadamente por impedimento de natureza técnica, é que se torna inexigível o envio eletrónico, caso em que cabe à entidade demandada remeter ao tribunal os originais do processo administrativo e de outros documentos respeitantes à matéria do processo” Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., pág. 624..
3.20.No entanto, dir-se-á que ainda que assim seja e se perfilhe o entendimento segundo o qual o apelado tinha de remeter o PA por via eletrónica ao tribunal, apenas podendo fazê-lo em suporte de papel (como fez) em situações excecionais que o impeçam de o fazer por via eletrónica, situações excecionais essas que naturalmente terá de alegar, mediante a alegação (e prova) dos factos concretos que o levaram a remeter o PA ao tribunal em suporte de papel e que o impediram de o enviar por via electrónica (o que, no caso, o apelado não fez), trata-se de uma mera irregularidade.
Na verdade, a estar o apelado obrigado a remeter o PA por via eletrónica ou a justificar a impossibilidade de o fazer por essa via, verificando-se que este não remeteu o PA por via eletrónica, mas antes em suporte de papel, sequer justificou as razões impeditivas de o remeter por via eletrónica, como sucede no caso, o apelado omitiu uma formalidade legal prescrita por lei, que o obrigava a remeter o PA ao tribunal em suporte de papel ou a justificar a sua impossibilidade de cumprir esse seu ónus processual por essa via.
A omissão dessa formalidade legal apenas seria suscetível de produzir nulidade quando a lei o declarasse expressamente ou quando essa irregularidade fosse suscetível de influir no exame e/ou na decisão da causa (art. 195º, n.º 1 do CPC).
Acontece que não cominando a lei a irregularidade em referência com a sanção da nulidade e não se descortinando que esta seja suscetível de influir no exame e/ou na decisão da causa, tanto mais que o apelado remeteu o PA em suporte de papel e uma vez notificada a apelante dessa junção, esta não veio arguir qualquer irregularidade ou prejuízo para o exercício do seu direito ao contraditório, trata-se, reafirma-se, de mera irregularidade, sem qualquer reflexo jurídico para o posterior processado nos presentes autos.
Acresce dizer que ainda que essa irregularidade fosse suscetível de influir no exame e/ou na decisão da causa (o que não se descortina acontecer), tratar-se-ia de nulidade que não é do conhecimento oficioso do tribunal, que dela apenas podia conhecer sobre reclamação do interessado na observância da formalidade legal omitida – a apelante -, no prazo de dez dias, a contar da notificação àquela da junção do PA aos autos, e em que, necessariamente, ficou ciente que o apelado tinha remetido esse PA ao tribunal em suporte de papel (art. 196º, n.º 1, 197º, n.º 1 e 199º, n.º 1 do CPC), sob pena dessa nulidade ficar sanada.
Acontece que notificada a apelante da apensação do PA aos autos, por ofício que lhe foi remetido em 25/10/2017, esta não cuidou em arguir, no prazo de dez dias, a pretensa nulidade decorrente do apelado ter remetido ao tribunal o PA em suporte de papel e de não ter justificado esse seu procedimento, pelo que essa pretensa nulidade se sanou uma vez decorrido o prazo de dez dias sobre essa notificação.
Tal significa que quando a apelante veio arguir, pela primeira vez, no âmbito da presente apelação, nas suas alegações de recurso, esse pretenso vício em que teria incorrido o apelado, a eventual nulidade daí decorrente, há muito que se encontrava sanada.
Decorre do que se vem dizendo, improceder o enunciado fundamento de recurso aduzido pela apelante.
Resta apreciar os restantes fundamentos de recurso por ela invocados.
4. Como referido, o apelado encontrava-se obrigado a juntar, dentro do prazo da contestação, o PA, isto é, o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo e que serviram de base à formação, manifestação e execução da vontade da entidade administrativa demandada, explanada no ato administrativo impugnado.
4.1. Esse dever de remessa abrange igualmente os demais documentos que sejam detidos pela entidade administrativa demandada e que digam respeito à matéria do litígio e que tenham sido, como tal, produzidos ou requisitados para instruir a decisão (ato administrativo) a tomar no âmbito do PA.
Dir-se-á que é apodítico que, conforme realça a 1ª Instância e o apelado, o ato administrativo impugnado no âmbito dos presentes autos não foi proferido no âmbito dos Procs. n.ºs 39/2004, 88/2003, 70/2014 ou 247-OC/2004.
Porém, salvo o devido respeito por entendimento contrário, já não se nos prefigura ser certa a ilação que esses processos não contendam diretamente com a matéria dos autos, sequer que, no âmbito da petição inicial que a apelante apresentou, a mesma apenas tivesse requerido o PA, e não aqueles outros processos, sequer a alegação do apelante de que a matéria vertida nas conclusões 2 a 9 das alegações de recurso apresentadas pela apelante configure matéria nova, relativa a causa de pedir, que não foi articulada pelo apelante na petição inicial, pelo que não pode ser considerada no âmbito do presente recurso.
Na verdade, é certo que na petição inicial, a Autora solicitou a apresentação do PA pelo apelado, sem fazer qualquer referência expressa aos Procs. n.ºs 39/2004, 88/2003, 70/2014 ou 247-OC/2004, onde, reafirma-se, não foi proferido o ato impugnado.
4.2. No entanto, em sede de audiência prévia, na fase administrativa, a apelante apresentou defesa escrita, por carta registada que remeteu à apelada em 09/12/2016, em que alega não ter sido ela quem efetuou as obras no terreno, afora os equipamentos móveis e amovíveis que depositou no terreno, e que salva essa exceção, o terreno encontra-se no exato estado em que se encontrava quando o tomou de arrendamento e entrou na respetiva posse.
Mais alega que, nesse terreno, foram anteriormente construídas e estiveram instaladas unidades industriais, estaleiros de obra e armazéns, nomeadamente, um estaleiro de apoio à obra de construção da A41 e do IC 24, que compreende a instalação de um PT industrial, no âmbito do Proc. 88/2003; uma central de fabricação de betão pronto, no âmbito do Proc. 70/2014; um armazém de combustível líquido, no âmbito do Proc. 247-OC/2004, e que acaba de ter conhecimento da existência do Proc. 39/2004 (68), de que ainda não dispõe.
A apelante conclui essa sua defesa sustentando que o ónus de demolição e/ou retirada das zonas de lavagem e de decantação nunca poderia ser imposta à mesma, que não as executou e terminou essa sua defesa requerendo “a junção aos autos dos processos administrativos n.º 88/2003, 70/2014 e 247-OC/2004” e arrolando a seguinte prova documental:
“- Documentos que constituem o processo administrativo de licenciamento n.º 203OC/2015;
- Documentos dos processos administrativos n.º 88/2003, 70/2004, 247-OC/2004, cuja junção requer; - Documentos dos processos administrativos de licenciamento n.º 39/2014, cuja cópia desde já se requer”.
Dir-se-á, assim, que logo na fase administrativa, em sede de audiência prévia, a apelante defendeu-se sustentando que as obras e os trabalhos que o apelado pretendia que fossem por ela demolidas não foram por si executadas, tratando-se de obras e trabalhos que já existiam no terreno quando esta o tomou de arrendamento e entrou na sua posse, e sustentou que esses factos são demonstrados pelo teor dos Proc. administrativos n.ºs 88/2003, 70/2014, 247-OC/2004 e 39/2014, que arrolou como prova documental, posição esta que, de resto, reafirmou no âmbito da petição inicial que apresentou na presente ação administrativa de impugnação do ato, requerendo, em sede de audiência prévia, que os documentos relativos a esses processos fosse juntos ao PA.
4.3.Por conseguinte, estando em causa no âmbito daquele processo (e agora, nos presentes autos) saber se os identificados trabalhos a que se reporta o ato administrativo impugnado já existam ou não no terreno quando a apelante o tomou de arrendamento e entrou na respetiva posse, é apodítico que ou o apelado, entidade administrativa, por despacho fundamentado indefira aquela prova documental que a requerente arrolou e que constituíam os processos administrativos n.ºs 88/2003, 70/2014, 247-OC/2004 e 39/2014, com fundamento de que deles nada de útil se extraía sobre essa matéria, ou estando esses documentos indiscutivelmente na disponibilidade da apelante, atenta a indiscutível relevância que a apelante lhes imputa no exercício do seu direito de defesa, tinham de ser juntos ao PA.
4.4. Acresce que analisado o PA verifica-se que não se descortina que o apelado tivesse, por despacho fundamentado, indeferido aquele requerimento de prova apresentado pela apelante no âmbito do seu direito de audiência prévia que apresentou na fase administrativa do processo, antes pelo contrário.
Na verdade, analisados os autos de declarações das testemunhas, verifica-se que a testemunha José Luís Gonçalves foi confrontada com o teor do documento de fls. 82 e 86 do Proc. n.º 247-OC/2004 e a testemunha Maria Isabel Lemos Koehler foi confrontada com o teor do documento de fls. 86 do Proc. nº. 247-OC/2004, o que significa que, pelo menos, este Proc. 247-OC/2004, serviu de base à decisão impugnada, tanto assim que tendo a entidade administrativa apelada fundamentado a decisão impugnada, para além de outros elementos de prova, nos depoimentos das identificadas testemunhas, os respetivos depoimentos só se tornam apreensíveis mediante a apelação das peças processuais com que as mesmas foram confrontadas.
Decorre do que se vem dizendo que quer porque a apelante, logo em sede de audiência prévia, estribou a sua defesa na circunstância de não ter sido ela quem executou os trabalhos e obras no terreno, mas que estas já existiam nesse terreno quando a mesma o tomou de arrendamento e entrou na respetiva prova, arrolando como prova documental dessa sua alegação os documentos dos processos administrativos n.ºs 88/2003, 70/2014, 247-OC/2004 e 39/2014, quer porque a entidade administrativa apelada não indeferiu esse requerimento de prova com fundamento na sua impertinência, por nenhum contributo útil se retirar desses processos quanto à referida matéria que se encontrava em discussão no processo administrativo e continua a encontrar-se em discussão no presente processo de ação administrativo relativo ao ato administrativo que acabou por ser proferido pela apelada no âmbito daquele processo administrativo e qua a apelante agora impugna no âmbito da presente ação, quer porque, pelo menos, as testemunhas J. e M. foram confrontados com documentos do Proc. nº 247-OC/2004, tais documentos tinham de constar do PA, por se tratar de elementos probatórios que necessariamente tinham de ser considerados pela entidade administrativa apelada na formação do ato impugnado, onde essa prova documental tinha de ser necessariamente por ela apreciada com vista a verificar se a defesa apresentada pela apelante era ou não procedente, nomeadamente, se teor daqueles processos, de per se, ou conjuntamente com a demais prova produzida, nomeadamente, a testemunhal e com as regras da lógica e da experiência comum resultava ou não comprovada a pré-existência desses trabalhos e obras no terreno quando a apelante o tomou de arrendamento e entrou na respetiva posse.
4.5.E tendo esses documentos de constar do PA, evidentemente que não é certa a tese da 1ª Instância de que em sede de petição inicial, a apelante apenas teria solicitado a junção pela entidade administrativa demandada (apelado) do PA, e não os procedimentos conexos, posto que estes últimos, pelas razões enunciadas, tinham necessariamente de constar do PA.
Acresce que, como já demonstrado, esse PA, com aqueles documentos relativos aos processos nºs 88/2003, 70/2014, 247-OC/2004 e 39/2014, tinham de ser oficiosamente remetidos pela entidade administrativa demandada (o apelado), no cumprimento por esta do ónus processual que lhe é imposto pelo n.º 1 do art. 84º do CPTA, não estando, por isso, dependente essa remessa de qualquer requerimento da apelante ou de determinação oficiosa para que o fizesse, de onde se segue, que constatado que foi, em plena audiência final e no decurso da inquirição das testemunhas, que o apelado não tinha dado cumprimento integral a esse ónus, independentemente da efetiva passividade que se verificou com a apelante, que uma vez notificada da junção do PA, no exercício do dever de colaboração, devia e podia efetivamente ter cuidado de analisar o PA (igual ónus se impondo, de resto, ao juiz do tribunal a quo) e acusado a falta dos documentos em causa, outra solução não restava que não fosse notificar o apelado para que desse cumprimento integral ao ónus processual de remessa decorrente do n.º 1 do art. 84º, juntando aos autos os documentos atinentes aos processos n.ºs 88/2003, 70/2014, 247-OC/2004 e 39/2014.
Deriva do que se vem dizendo, impor-se concluir pela procedência da presente apelação e revogar a decisão recorrida, substituindo-a por outra, ordenando a notificação do apelado (demandado) para, no prazo de dez dias, no cumprimento integral do ónus processual do art. 84º, n.º 1 do CPTA, juntar aos autos os processos n.ºs 88/2003, 70/2014, 247-OC/2004 e 39/2014 ou, em alternativa, fotocópias autenticadas e devidamente ordenadas desses mesmos processos (art. 84º, n.º 4 do CPTA).* IV- DECISÃO
Nesta conformidade, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo do Norte, acordam em julgar procedente a presente apelação e, em consequência, revogam a decisão recorrida e substituem-na por outra, ordenando a notificação da Ré (apelado) para, no prazo de dez dias, no cumprimento integral do ónus processual do artigo 84º, n.º 1 do CPTA, juntar aos autos os processos n.ºs 88/2003, 70/2014, 247-OC/2004 e 39/2014 ou, em alternativa, fotocópias autenticadas e devidamente ordenadas desses mesmos processos (art. 84º, n.º 4 do CPTA).* Custas pelo apelado (art. 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).
Notifique.* Porto, 15 de maio de 2020.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro |
