| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
T... - residente na rua ..., Póvoa de Varzim - e T..., Lda. - com sede na rua ..., Póvoa de Varzim - recorrem da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto - em 15.12.2007 - que absolveu o Município da Póvoa de Varzim [MPV] dos pedidos que contra ele formularam na presente acção administrativa especial - tais pedidos são os seguintes: a) A anulação da deliberação da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim [CMPV] de 05.04.2004, que indeferiu o pedido de licenciamento de construção de edifício para habitação e comércio [com demolição integral dos edifícios afectos à industria da Fábrica ..., por forma a dar cumprimento às deliberações da Assembleia Municipal e Câmara]; b) A condenação do MPV a proferir decisão sobre o projecto de licenciamento de construção nos termos em que ele foi requerido, e, caso se entenda ser necessária uma prévia operação de loteamento, manter o coeficiente de edificação constante da informação prévia.
Concluem as suas alegações da forma seguinte:
1- Tendo sido sustentado, na petição inicial e nas alegações junto do tribunal a quo, que ao processo de licenciamento é aplicável o DL nº445/91 de 20.11 [republicado pelo DL nº250/94 de 15.10] por força da norma transitória do artigo 128º nº1 do DL nº555/99 de 16.12 [alterado pelo DL nº177/01 de 04.04] em virtude daquele processo se encontrar pendente com o pedido de informação prévia apresentado em 23.05.01 e deferido no âmbito daquele DL nº445/91, a sentença recorrida, que não apreciou nem se pronunciou sobre tal questão, é nula por omissão de pronúncia [artigo 668º nº1 alínea d) do CPC];
2- Na verdade, a regra do tempus regit actum, no sentido de que a lei aplicável é o DL nº555/99 por, no entender da sentença recorrida, ser o que vigorava à data em que foi requerido o pedido de licenciamento [12.11.2003] deve ceder perante a referida norma transitória;
3- Não obstante, tal nulidade pode, e deve, ser suprida por este tribunal superior, nos termos do artigo 149º nº3 do CPTA e artigo 715º do CPC;
4- Ora, o processo de licenciamento de construção é um conjunto de actos parcelares, relacionados entre si e funcionalmente unificados pela identidade do objecto último a atingir, que é a emissão do alvará de licença;
5- Neste processo [ou procedimento] integra-se o chamado pedido de informação prévia que, embora não tenha efeito permissivo, condiciona pontos decididos em relação à decisão global, tendo a natureza constitutiva de direitos e o seu conteúdo vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que apresentado no prazo de um ano a contar da sua comunicação ao requerente [ver artigos 10º a 13º do DL nº445/91];
6- Assim, o pedido de informação prévia constitui uma das fases do procedimento de licenciamento [ou autorização] de construção, quer se utilize a expressão formas de procedimento [DL nº555/99 secção II do capítulo II] ou processo de licenciamento [DL nº445/91 capítulo II], sendo um antecedente lógico e jurídico do acto final de aprovação do dito licenciamento;
7- Não é, pois, lícito ao intérprete pretender autonomizar o pedido de informação prévia do pedido de licenciamento subsequente;
8- Aliás, ao utilizar a expressão processo de licenciamento e não procedimento de licenciamento [em consonância com o estabelecido no CPA - artigos 54º e seguintes] na referida norma transitória [artigo 128º nº1 do DL nº555/99], que estivesse a decorrer à data da sua entrada em vigor, pretendeu o legislador a aplicação do regime anterior [DL nº445/91], não criando uma ruptura com este;
9- Assim, sendo aplicável ao licenciamento em causa nestes autos o DL nº445/91, que não continha a figura do emparcelamento [de prédios urbanos], como constituindo operação de loteamento, o acto impugnado, exigindo o emparcelamento prévio é ilegal, pelo que a decisão judicial recorrida, ao assim não considerar, enferma de erro de julgamento;
10- É esta, aliás, a opinião de Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes [Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - comentado, página 58], pelo qual o enquadramento da concreta operação deverá ser feito à luz do diploma regulador do pedido de informação prévia, com a noção legal do conceito de loteamento aí previsto [que não configurava uma operação de emparcelamento];
11- Por outro lado, aplicando-se o DL nº445/91 ao licenciamento em causa, os efeitos vinculativos da informação prévia mantêm-se, uma vez que o pedido de licenciamento foi apresentado [em 12.11.03] no prazo de 1 ano a contar da notificação [ofício nº16360 de 12.11.02] da deliberação de 04.11.2002 [e não 02.11.2004 como, por lapso, consta da sentença recorrida, a necessitar de rectificação] que a aprovou;
12- Na verdade, não sendo necessária uma prévia operação de emparcelamento [que não integra o conceito de loteamento do DL nº445/91 como se referiu], mantêm-se os efeitos vinculativos daquela informação prévia;
13- Ora, a sentença recorrida, em vez de se pronunciar sobre os termos em que a questão foi colocada no acto impugnado - a de que estando o licenciamento sujeito a uma operação prévia de emparcelamento quando esta fosse requerida já teria decorrido o prazo de um ano - apreciou o conteúdo dessa informação, invocando condições que, no seu entender e de acordo com alguma doutrina [que não especificou] enunciou, concluindo que com a entrada em vigor do DL nº555/99 - que revogou o DL nº445/91 - se alterou o quadro legal, tendo tal informação deixado de ter efeito vinculativo para passar a ter efeito meramente informativo;
14- Porém, o acto impugnado não questionou o conteúdo da informação prévia [mas só a questão do prazo] para ter efeitos vinculativos e, de qualquer modo, não houve alteração do quadro legal, com a entrada em vigor do DL nº555/99, uma vez que se manteve o PDM existente à data da aprovação daquela informação, com o índice de construção de 1,2;
15- E foi ao abrigo do PDM [o mesmo PDM] que esse índice foi aumentado para 50% [para 1,8], com fundamento no interesse municipal [reconhecido pela Assembleia Municipal] na deslocação das unidades industriais [como a dos autores, com a actividade de conservas de peixe] do centro da cidade da Póvoa de Varzim, para a periferia;
16- Ora, não foram vertidos na matéria de facto da sentença recorrida os factos dos artigos 1º a 12º da petição inicial, pelos quais se verifica que foi a própria Câmara Municipal a definir os condicionalismos da construção [implantação, cércea, cedência, etc.] aprovada por deliberação de 12.02.99 - para o que foi celebrado um contrato de permuta no qual se prevê a deslocalização da unidade industrial para o Parque Industrial de Laundos - assim se compreendendo as razões subjacentes quanto ao acréscimo de 50% do índice de construção previsto no PDM;
17- Assim, a informação prévia tem um conteúdo bem definido [ver memória descritiva e justificativa bem como as plantas e respectivo índice de construção de 1,8] e é patente a ponderação do município na atribuição desse índice;
18- Pelo que, mesmo que porventura se entendesse aplicável o DL nº555/99, não há novas regras que pusessem em causa o conteúdo da informação prévia designadamente quanto ao índice de construção de 1,8 e a ponderação que lhe esteve subjacente;
19- Por outro lado, ainda, o acto de informação prévia quando define o índice de construção de 1,8 é constitutivo de direitos, pelo que a impugnada deliberação é ilegal por violação do artigo 140º nº1 alínea b) e artigo 141º do CPA, bem como dos princípios da protecção da confiança [artigo 2º da CRP], da justiça, da boa fé e da colaboração da Administração com os particulares [consagrados nos artigos 6º e 6º-A do CPA e artigo 266 nº4 da CRP];
20- Por isso, ao manter a deliberação impugnada, a decisão judicial recorrida violou, por erro de interpretação e aplicação, as normas e princípios jurídicos referidos.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, e a procedência dos pedidos formulados na acção especial.
A entidade recorrida contra-alegou, concluindo assim:
1- O pedido de informação prévia e o licenciamento [ou autorização] de uma dada operação urbanística são, efectivamente, procedimentos administrativos autónomos, embora conexos, com tramitações e efeitos jurídicos próprios, e que se extinguem, cada um deles, com a prolação de acto administrativo distinto, que se não confunde com o outro [artigos 14º a 17º e artigos 18º a 26º todos do DL nº555/99];
2- É, pois, inquestionável que à data da entrada em vigor deste diploma legal não se tinha iniciado o processo de licenciamento da obra;
3- Tendo o pedido de licenciamento da construção em causa sido apresentado na CMPV em 12.11.2003 [quando o DL nº555/99 já se encontrava em vigor há dois anos] e não se subsumindo tal situação no regime transitório do nº1 do artigo 128º do DL nº555/99, é manifesto que é o quadro normativo estabelecido neste diploma o aplicável à pretensão urbanística em questão;
4- Bem andou, pois, o julgador a quo ao concluir que o regime jurídico aplicável à situação sub juditio era o constante do DL nº555/99;
5- Sempre a tese dos recorrentes de aplicação do regime jurídico estabelecido no DL nº445/91 de 20.11 estaria condenada ao insucesso, uma vez que, diversamente do que é por eles pressuposto, a própria informação prévia prestada pela CMPV ao 1º autor [em 12.11.2002] foi-o já na vigência e no âmbito do DL nº555/99 [em vigor desde Outubro de 2001] e não daquele DL nº445/91;
6- A informação prévia é vinculativa para um eventual pedido de licenciamento durante o prazo de um ano a contar da data da sua notificação ao requerente [nº1 do artigo 17º do DL nº555/99], mas nos exactos termos em que foi prestada, e apenas se for mantida a situação material considerada, e o projecto apresentado corresponder ao que foi apreciado em sede de informação prévia;
7- No caso concreto, a informação prévia prestada foi apenas um parecer favorável ao desenvolvimento de um pedido de licenciamento de uma operação urbanística que, podendo ter por base o estudo apresentado, desse cumprimento a diversas condições. Ou seja, não foi tomada qualquer posição quanto à concreta operação urbanística a realizar, cuja oportuna [posterior] determinação teria de ser feita em conformidade com a situação material existente e a solução urbanística pretendida, no quadro legal aplicável;
8- Carece, pois, de qualquer lógica ou relevância a referência, pelos ora recorrentes, à posição das autoras MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, FERNANDA PAULA OLIVEIRA e DULCE LOPES [Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - Comentado, Almedina 2006] relativamente às situações de o pedido de licenciamento ou de autorização para a edificação de um edifício sobre dois prédios […] vir instruído com um pedido de informação prévia favorável, que, por ter sido emitida antes da alteração da noção legal do conceito de loteamento, não a enquadrava neste instituto;
9- E isto uma vez que, por um lado, a informação prévia dos autos foi emitida [mais de um ano] depois da alteração da noção legal do conceito de loteamento, e, por outro lado, na informação prévia em causa não foi efectuado qualquer enquadramento quanto à operação urbanística correspondente à pretensão do requerente, sendo certo, em todo o caso, que a tê-lo sido, nunca seria apontada a necessidade de prévio licenciamento do emparcelamento, uma vez que de acordo com os elementos e documentos apresentados pelo requerente da informação prévia, o que estaria em causa seria um terreno, ou seja, um único e não vários prédios;
10- Em suma, o acto impugnado, que concluiu pela necessidade de emparcelamento prévio à edificação, e, nos termos do disposto na alínea a) do nº1 do artigo 24º do DL nº555/99, indeferiu a pretensão dos ora recorrentes, é acto legal e válido.
Termina pedindo a improcedência do recurso.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso.
Os recorrentes discordaram desta pronúncia, sobretudo no que respeita à invocada nulidade.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na decisão judicial recorrida:
a) Em 23.05.2001, o primeiro autor deu entrada na CMPV de um requerimento de pedido de informação prévia a respeito da viabilidade de realizar uma construção de edifícios de habitação e comércio -conforme documentos de folhas 1 a 10 do processo administrativo apenso aos autos [PA nº271/01], cujo teor se dá por integralmente por reproduzido;
b) O pedido de informação prévia supra referenciado foi registado naquela edilidade sob o nº271/01 - conforme documento a folha 1 do PA nº271/01, apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente por reproduzido;
c) A CMPV, em reunião de 04.11.2002, na sequência de parecer favorável condicionado do DGUA, deliberou, “…por maioria, com voto contra do Vereador Eng. J..., prestar informação prévia nos exactos termos constantes da informação do DGUA” - conforme documento de folha 42 do PA nº271/01, apenso aos autos, dada por reproduzida [note-se que aqui procedemos à correcção da data referida na sentença recorrida, de 02.11.2004, cuja indicação terá sido provocada por erro ostensivo na leitura da data constante do documento de folha 42 do PA e de folha 48 dos autos];
d) Em 12.11.2003, os autores deram entrada na CMPV de um requerimento de pedido de licenciamento de construção de edifício de habitação plurifamiliar e comércio a situar-se no gaveto da rua ... com a rua ..., Povoa de Varzim - conforme documento de folha 1 do PA nº1103/03, apenso aos autos, dado por reproduzido;
e) O pedido de licenciamento supra referenciado foi registado naquela edilidade sob o nº1103/03 - conforme documento a folha 1 do PA nº 1103/03, apenso aos autos, dado por reproduzido;
f) A CMPV, em reunião de 05.04.2004, na sequência de parecer negativo da DSJ, deliberou, por unanimidade, indeferir o pedido de licenciamento supra mencionado - conforme documento de folha 91 do PA nº1103/03, apenso aos autos, dado por reproduzido;
g) Dá-se por reproduzido todo o teor de todos os documentos constantes do PA apenso.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. Os autores da acção administrativa especial [ora recorrentes] pediram ao TAF do Porto que anulasse a deliberação camarária [de 05.04.2004] que lhes indeferiu o licenciamento da operação urbanística em causa [construção de edifício para habitação e comércio, com a demolição integral dos edifícios afectos à industria da Fábrica ...], e que condenasse a autarquia demandada [MPV] a apreciar e a decidir o respectivo projecto de licenciamento de construção nos termos em que o mesmo foi requerido.
Alegam, para tanto, que a deliberação impugnada é ilegal por violar os artigos 128º nº1, 2º alínea i), 24º nº1 alínea a), e 17º nº1, do REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E DA EDIFICAÇÃO [RJUE aprovado pelo DL nº555/99 de 16.12 alterado pelo DL nº177/01 de 04.06], 6º, 6º-A, 7º, 140º nº1 alínea b) e 141º, todos do CPA, 2º e 266º nº2, ambos da CRP.
O TAF do Porto considerou aplicável ao presente caso o actual RJUE [DL nº555/99 de 16.12 alterado pelo DL nº177/01 de 04.06], improcedeu todas as ilegalidades apontadas à deliberação camarária impugnada, e absolveu o MPV dos pedidos contra ele formulados.
Discordando deste julgamento, os autores da acção, agora na veste de recorrentes, imputam nulidade à decisão judicial recorrida [artigo 668º nº1 alínea d) do CPC] e erro de julgamento.
III. Importa começar a nossa apreciação do mérito do recurso jurisdicional com a abordagem da questão da nulidade imputada à decisão judicial recorrida ao abrigo do artigo 668º nº1 alínea d) do CPC [artigos 1º e 95º do CPTA].
Para os recorrentes, a decisão judicial recorrida é nula por ter omitido pronúncia sobre a aplicabilidade ao presente caso do REGIME JURÍDICO DE LICENCIAMENTO MUNICIPAL DE OBRAS PARTICULARES [RJLMOP aprovado pelo DL nº445/91 de 20.11 alterado pelo DL nº250/94 de 15.10] por força do disposto no artigo 128º nº1 do RJUE [DL nº555/99 de 16.12 alterado pelo DL nº177/01 de 04.06].
De acordo com o artigo 668º nº1 alínea d) do CPC [aplicável aqui supletivamente - artigo 1º do CPTA] é nula a sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Resulta, efectivamente, dos artigos 660º do CPC e 95º nº1 do CPTA, que o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, sejam de natureza processual [artigo 660º nº1 do CPC] ou substantiva, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras [artigo 660º nº2 do CPC], e deve limitar-se a tais questões, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras [artigo 660º nº2 in fine e 95º nº1 do CPTA in fine].
No dizer de ilustres juristas, questões para este efeito são todas as pretensões formuladas pelas partes, que requerem a decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer acto especial, quando realmente debatidos entre elas [ver Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112], não podendo confundir-se as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões [de facto ou de direito], argumentos e pressupostos em que fundam a respectiva posição na questão [ver Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228]. No presente caso, os autores da acção administrativa especial defenderam que a entidade ré deveria ter apreciado o seu pedido de licenciamento de construção ao abrigo do RJLMOP [aprovado pelo DL nº445/91 de 20.11 alterado pelo DL nº250/94 de 15.10] porque assim lhe era imposto, nomeadamente, pelo artigo 128º nº1 do RJUE [aprovado pelo DL nº555/99 de 16.12 alterado pelo DL nº177/01 de 04.06], por causa do respectivo processo de licenciamento estar instruído com um pedido de informação prévia deferido à luz daquele RJLMOP.
A este respeito escreveu-se na sentença recorrida o seguinte:
Tal qual se encontra configurada a presente acção, resulta […] que a apreciação do mérito da acção pressupõe, inequivocamente, que o tribunal se pronuncie sobre duas questões essenciais, a saber:
1) Qual o regime jurídico aplicável ao pedido de licenciamento de construção indeferido pela deliberação impugnada;
2) Quais os efeitos da aprovação favorável do PIP dos autos no tocante ao referido pedido de licenciamento de construção.
Comecemos, então, pela primeira das questões em epígrafe.
Como é sabido, no tocante à aplicação das leis no tempo, vigora entre nós o princípio do tempus regit actum, que constitui a regra geral de aplicação das leis no tempo e significa que as normas jurídicas têm efeito apenas para o futuro.
Trata-se de um princípio geral de direito, recebido no artigo 12º do Código Civil, mas que, enquanto princípio geral, vale no direito público e no privado.
Com referência ao direito administrativo, ao princípio tempus regit actum é geralmente imputado o sentido de que os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respectiva adopção.
Como ficou consignado no Parecer nº43/47 do Conselho Consultivo da PGR [Procuradoria-Geral da Republica] o momento da perfeição do acto fornece, pois, o critério temporal para a determinação da lei aplicável: aplicar-se-á a velha ou nova lei, conforme aquele momento for anterior ou posterior ao começo de vigência desta.
Do supra exposto infere-se [a regra] que os actos administrativos são apreciados, quanto à sua legalidade, de acordo com os dispositivos do bloco de legalidade aplicável a data da sua pratica [tempus regit actum].
Aplicando a lógica supra exposto ao caso sujeito: 1) Tendo em atenção o preceituado no artigo 1º da Lei nº13/2000 de 20.07, que estatui: 1- É suspensa a vigência do DL nº555/99, de 16 de Dezembro, até ao dia 31 de Dezembro de 2000, inclusive, sendo repristinada a legislação referida no artigo 129º do diploma e a respectiva regulamentação, que passam a aplicar-se aos processos em curso, não olvidando que, por força da Lei nº30-A/2000, de 20 de Dezembro, a suspensão da vigência do DL nº555/99, de 16 de Dezembro, prevista no nº1 do artigo 1º da Lei nº13/2000, de 20 de Julho, é prorrogada até à entrada em vigor do decreto-lei a emitir ao abrigo da presente autorização legislativa, ou seja, até à entrada em vigor do DL nº177/2001, de 4 de Junho; 2) Considerando que o objecto da pretensão dos autores se reporta a um requerimento de pedido de licenciamento de construção de edifício para habitação e comércio apresentado junto da entidade demandada a 12.11.2003, DÚVIDAS NÃO NOS SUBSISTEM que, com referência a 12.11.2003, o regime jurídico aplicável à situação sub juditio era o constante do DL nº555/99 16 de Dezembro.
Destarte, mostrando-se a posição assumida pela entidade demandada na deliberação impugnada em conformidade com o entendimento ora sustentado, SOMOS A CONCLUIR não padecer a mesma do apontado vicio de violação de lei, por ofensa do disposto no artigo 2º alínea i) e 24º nº1 alínea a) do DL nº555/99 de 16 de Dezembro.
Como se pode constatar por este trecho da sentença recorrida, cremos ser inquestionável que a questão da aplicabilidade ao caso de um ou outro dos regimes jurídicos em causa [RJLMOP ou RJUE] foi devidamente identificada e abordada pelo TAF do Porto. É certo que lhe deu um tratamento baseado no princípio geral do tempus regit actum, passando ao lado da razão jurídica invocada pelos autores e baseada na aplicação da norma transitória do artigo 128º nº1 do RJUE. Todavia, como achamos que decorre da correcta interpretação do termo questões [alínea d) do nº1 do artigo 668º CPC], que já deixamos sinteticamente exarada, a questão da escolha do regime jurídico que deve ser aplicado ao caso foi efectivamente resolvida pelo julgador a quo, sendo que as razões em que esta resolução se fundamenta, e que são razões tiradas de princípio geral e não da invocada norma legal, poderão ou não estar correctas, poderão ou não integrar erro de julgamento, mas não conduzem à nulidade da sentença.
Deve, por conseguinte, ser julgada improcedente a nulidade da sentença invocada pelos ora recorrentes.
IV. Os recorrentes alegam que o TAF do Porto errou ao decidir que era aplicável ao caso o RJUE e não o RJLMOP, e que, sobretudo por causa disso, não se verificam os vícios de violação de lei que eles assacaram à deliberação impugnada [violação dos artigos 2º alínea i), 24º nº1 alínea a) e 17º nº1 do RJUE, 6º, 6º-A, 7º, 140º nº1 alínea b) e 141º do CPA, 2º e 266º nº2 da CRP].
Vejamos.
Em 04.11.2002, e na sequência de pedido de informação prévia formulado por T... [em 23.05.2001], a CMPV deliberou, por maioria, prestar informação prévia nos exactos termos constantes da informação do DGUA [Departamento de Gestão Urbanística e Ambiente]. Esta informação prestada pelo DGUA [em 29.10.2002] é do seguinte teor:
1. A Assembleia Municipal, em sessão de 16 de Maio do corrente [2002], deliberou, sob proposta da Câmara de 18 de Março, reconhecer o interesse municipal de transferência da FÁBRICA ... que, em consequência e desde que respeitadas as condicionantes da proposta, se traduz na possibilidade de tolerar aumento, até 50%, do valor do índice de construção admissível.
2. Neste enquadramento, afigura-se poder ser emitido parecer favorável ao desenvolvimento de um pedido de licenciamento de uma operação urbanística que, podendo ter por base o estudo apresentado, dê cumprimento ao seguinte:
a) Sejam eliminados todos os corpos salientes para além da profundidade a adoptar para os pisos superiores;
b) Os acessos automóveis sejam localizados no volume do edifício, não comprometendo nem reduzindo a área de utilização pública;
c) No corpo do edifício confinante com a rua do Século seja prevista a adequada transição de cérceas de 4 para 3 pisos;
d) Seja garantida a utilização colectiva de toda a área envolvente aos edifícios;
e) Seja garantida a execução das obras de urbanização necessárias à concretização da operação urbanística.
Em 12.11.2003, e ao abrigo desta deliberação camarária que concedeu informação prévia positiva mas condicionada [PA nº271/01], os ora recorrentes apresentaram na CMPV pedido de licenciamento de construção de edifício de habitação multifamiliar e comércio, a levar a cabo no gaveto da rua Almirante Reis com a rua do Século, Póvoa de Varzim [PA nº1103/03].
Este pedido de licença de construção foi objecto de deliberação da CMPV, tomada em 05.04.2004, que por unanimidade o indeferiu nos termos das informações que foram prestadas pelo DGUA e pelo DSJ [Departamento de Serviços Jurídicos].
Esta informação do DGUA [prestada em 03.12.2003] é do seguinte teor:
1. O requerente apresenta um pedido de obras de construção de um edifício destinado a comércio e habitação multifamiliar, numa área actualmente ocupada pela FÁBRICA ... sita face à rua .., na Póvoa de Varzim.
1.1 A área de intervenção situa-se em espaços urbanos e urbanizáveis, classificados de Núcleo Central, de acordo com a planta de ordenamento do PDM.
1.2 O actual pedido foi precedido de uma informação prévia favorável condicionada, ao abrigo do processo nº271/01.
1.2.1 No âmbito da referida informação prévia foi reconhecido o interesse municipal de transferência da FÁBRICA ... que se traduziu na possibilidade de tolerar o aumento, até 50%, do valor do índice de construção admissível, e as condicionantes emitidas ao parecer favorável foram as seguintes:
a) Sejam eliminados todos os corpos salientes para além da profundidade a adoptar para os pisos superiores;
b) Os acessos automóveis sejam localizados no volume do edifício, não comprometendo nem reduzindo a área de utilização pública;
c) No corpo do edifício confinante com a rua do Século seja prevista a adequada transição de cérceas de 4 para 3 pisos;
d) Seja garantida a utilização colectiva de toda a área envolvente aos edifícios;
e) Seja garantida a execução das obras de urbanização necessárias à concretização da operação urbanística.
2. Da análise do pedido verifica-se que a área de intervenção não corresponde a um único prédio, o que inviabiliza a proposta nos termos solicitados. A operação está sujeita ao prévio emparcelamento dos prédios abrangidos, que pressupõe a realização de uma operação de loteamento nos termos da alínea i) do artigo 2º do DL nº555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo DL nº177/01 de 4 de Junho.
3. Assim, o projecto não reúne condições de apreciação, pelo que é de propor o indeferimento ao abrigo da alínea a) do nº1 do artigo 24º daquele diploma.
4. Não obstante a decisão proposta, desde já se observa que na eventual revisão do pedido a memória descritiva e justificativa de adequabilidade do projecto ao plano aplicável deverá ser completada de modo a esclarecer o cumprimento da área de implantação, e a profundidade das varandas voltadas para a via pública, permitida no regulamento, assim como esclarecer o cumprimento da condicionante emitida na alínea a) da informação prévia supra descrita.
E a referida informação do DSJ [prestada em 09.01.2004] reza assim:
No processo supra referenciado, foi […] produzida informação no sentido de que o pedido de licenciamento da construção objecto do mesmo deverá ser indeferido, nos termos do disposto na alínea a) do nº1 do artigo 24º do DL nº555/99, de 16 de Dezembro, por a intervenção projectada pressupor a realização de uma operação de loteamento [emparcelamento dos diversos prédios abrangidos – artigo 2º alínea i) do diploma legal referido] de obrigatório licenciamento prévio.
Em face da proposta de decisão […] é solicitada a este Gabinete Jurídico a prestação de informação complementar.
Analisado o processo em causa, impor-se-á informar que a proposta de decisão formulada […] merece adesão, havendo apenas a acrescentar, de forma complementar e colateral, que na análise de um eventual pedido de licenciamento da necessária operação de loteamento já não poderá ser considerado o conteúdo da informação prévia oportunamente prestada, uma vez que já se esgotou o prazo de um ano durante o qual a informação prévia é vinculativa [artigo 17º nº1 do DL nº555/99], tendo o controlo prévio da operação de loteamento de ser efectuado mediante aplicação das normas legais e regulamentares então em vigor [desde logo as normas constantes do instrumento de gestão territorial em vigor para a área – no caso, e neste momento, o Plano Director Municipal].
Como facilmente se pode constatar, mediante a devida consulta dos pertinentes diplomas legais, o dito pedido de informação prévia [PA nº271/01] foi apresentado na CMPV [23.05.2001] durante a vigência do RJLMOP [artigos 130º do DL nº555/99 de 16.12, 1º nº1 e 2º da Lei nº13/00 de 20.07], e foi por ela decidido [04.11.2002] já durante a vigência do RJUE [artigos 4º da Lei nº30-A/00 de 20.12 e 5º do DL nº177/01 de 04.06].
Por sua vez, o referido pedido de licenciamento de construção, deduzido ao abrigo desta informação prévia condicionada, foi feito e decidido durante a vigência do RJUE [artigo 5º do DL nº177/01 de 04.06].
Face a esta constatação, a questão colocada pelos recorrentes relativamente à determinação do regime legal aplicável à apreciação e decisão do pedido de licenciamento da operação urbanística em causa, reduz-se a saber se o facto de o pedido de informação prévia ter sido formulado durante a vigência do RJLMOP, e, portanto, estar pendente nos serviços da CMPV aquando da entrada em vigor do RJUE [DL nº555/99], impõe a aplicação, ao caso, do regime transitório previsto no artigo 128º nº1 deste último diploma.
Estipula esta última norma [sob a epígrafe de REGIME TRANSITÓRIO] que às obras de edificação e operações de loteamento, obras de urbanização e trabalhos de remodelação de terrenos cujo processo de licenciamento decorra na respectiva câmara municipal à data da entrada em vigor do presente diploma é aplicável o regime do DL nº445/91, de 20.11, e do DL nº448/91, de 29.11, respectivamente, sem prejuízo do disposto no número seguinte [este número seguinte permite que aos procedimentos em curso possa ser aplicado o regime do DL nº555/99 de 16.12 a requerimento do interessado e mediante autorização do presidente da câmara municipal].
No presente caso, como vimos, à data da entrada em vigor do RJUE [DL nº555/99 de 16.12, na redacção dada pelo DL nº177/01 de 04.06, entrado em vigor a 02.10.2001. Note-se que o DL nº555/91 de 16.12 tinha vigorado entre 14.04.00 e 21.07.00, conforme resulta do seu artigo 130º, do artigo 1º nº1 da Lei nº13/00 de 20.07, do artigo 4º da Lei nº30-A/00 de 20.12, e do artigo 5º do DL nº177/01 de 04.06] estava pendente na CMPV o pedido de informação prévia formulado por T... em 23.05.2001 [PA nº271/01], motivo por que importa determinar se este procedimento administrativo constitui um processo de licenciamento pendente nos termos e para os efeitos do artigo 128º nº1 do RJUE.
Os recorrentes entendem que sim, o MPV entende que não, e o tribunal recorrido, como deixamos dito supra, resolveu esta questão sem aludir à concreta razão esgrimida pelos autores.
Temos para nós, na qualidade de intérprete e aplicador da lei, que o pedido de informação prévia sobre a viabilidade de realização de uma determinada operação urbanística, e o subsequente pedido de licenciamento dessa operação urbanística, são pedidos vertidos e tramitados em procedimentos distintos, ainda que substancialmente imbricados e teleologicamente ordenados [ver o capítulo II do RJLMOP, a subsecção II da Secção II do capítulo II do RJUE, e o artigo 9º do CC].
Na verdade, cremos resultar quer do RJLMOP quer do RJUE que o pedido de informação prévia [faculdade concedida ao interessado] serve para que a Administração verifique, a requerimento do interessado, e tendo em conta as normas urbanísticas em vigor, se determinada pretensão urbanística pode ser deferida. A informação prévia que, a final, vier a ser fornecida, constitui verdadeiro acto administrativo, com natureza verificativa e sem carácter permissivo, na medida em que não é com base nele que o particular pode promover e executar a operação urbanística apreciada. Para isso, o particular deverá dar início a outro procedimento administrativo, visando o licenciamento da respectiva operação urbanística, e que culminará, agora sim, no acto administrativo que a permite ou a indefere.
Assim, e como o próprio nome indica, o pedido de informação prévia constitui um procedimento administrativo prévio, vestibular, do procedimento de licenciamento [ou autorização] de uma concreta operação urbanística. Existe em função deste e neste encontra razão de ser, mas com ele não se confunde [ver, a este respeito, Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, Almedina, 2006, nomeadamente em anotação aos artigo 14º e 128º].
Neste contexto legal, sentimo-nos, pois, legitimados a concluir que o conceito de processo de licenciamento pendente, utilizado na disposição transitória do artigo 128º nº1 do RJUE, não comporta, no seu âmbito normativo, o pedido de informação prévia.
Abre-se a porta, deste modo, à aplicação do princípio segundo o qual tempus regit actum, a que recorreu o tribunal a quo, e que constitui a regra geral de aplicação das leis no tempo. Dele decorre que a lei nova é de aplicação imediata e não é, em princípio, de aplicação retroactiva.
Em direito administrativo, ao princípio tempus regit actum anda geralmente associada o sentido de que os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respectiva adopção. Temos, assim, que o momento da perfeição do acto administrativo fornece o critério temporal para a determinação da lei aplicável: aplicar-se-á a velha ou a nova lei, conforme esse momento preceda ou suceda o começo da vigência desta - [ver, a respeito, parecer da PGR nº135/01 de 02.05.2002, AC STA de 06.03.2008 no Rº0560/07, e Aroso de Almeida, Anulação dos Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002, páginas 706 e seguintes].
O princípio tempus regit actum, interpretado com este alcance, legitima a aplicação da nova lei aos casos que aguardem a prática de um acto administrativo, independentemente do momento em que o respectivo procedimento se tenha desencadeado, e das eventuais contingências por que tenha passado. Ponto é que a lei nova tenha entrado em vigor antes do acto administrativo ter sido praticado.
Sem entrar em maiores aprofundamentos, que para a solução do caso concreto cremos dispensáveis, deveremos concluir, desde já, que tendo sido o pedido de informação prévia em causa decidido [de forma positiva mas condicionada] por deliberação camarária datada de 04.11.2002 [PA nº271/01], impunha-se à CMPV que na sua apreciação e decisão tivesse em conta as normas urbanísticas então em vigor, ou seja, e nomeadamente, tivesse em conta as pertinentes normas do RJUE.
Deste modo, tanto o acto administrativo que decidiu o pedido de informação prévia [PA nº271/01], como o acto administrativo que decidiu o pedido de licenciamento da operação urbanística em causa [PA nº1103/03], foram proferidos à luz do mesmo regime: o RJUE [DL nº555/99 de 16.12 alterado pelo DL nº177/01 de 04.06].
Impõe-se, pois, que apreciemos a parte remanescente do dito erro de julgamento [improcedência da invocada violação dos artigos 2º alínea i), 24º nº1 alínea a) e 17º nº1 do RJUE, 6º, 6º-A, 7º, 140º nº1 alínea b) e 141º do CPA, 2º e 266º nº2 da CRP] tendo em conta, exclusivamente, o regime jurídico aplicável [RJUE].
Vejamos.
Nos termos do artigo 17º nº1 do RJUE, o conteúdo da informação prévia aprovada vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística a que respeita, desde que tal pedido seja apresentado no prazo de um ano a contar da data da notificação da mesma ao requerente.
Decorre deste artigo, desde logo, que a informação prévia será vinculativa para a respectiva câmara municipal durante o prazo de um ano, contado a partir da sua notificação ao requerente, mas que esta vinculação está limitada ao conteúdo da informação aprovada. Ou seja, a informação prévia configura acto constitutivo de direitos, concretamente do direito à construção, mas nos exactos termos e condicionalismos constantes da informação emitida. Ela vincula, pois, nos exactos termos em que foi prestada [ver, a respeito, o recente AC STA de 17.04.2008, Rº0558/07].
Temos, assim, que nem sempre a respectiva câmara municipal fica obrigada a deferir o pedido de licenciamento [ou de autorização] de uma operação urbanística que tenha sido objecto de informação prévia positiva. Na verdade – como sublinha prestigiada doutrina – mesmo que o projecto apresentado se conforme com a informação prévia favorável, a câmara municipal poderá sempre indeferir o respectivo pedido de licenciamento [ou de autorização] com base em qualquer dos fundamentos legalmente admitidos, desde que a razão que motiva o indeferimento não tenha sido objecto de apreciação no âmbito do pedido de informação prévia, não constando dos elementos entregues pelo interessado nem do conteúdo da informação prestada [ver Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, Almedina, 2006, anotação aos artigo 14º e 17º; João Pereira Reis e Margarida Loureiro, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, Almedina, 2002, anotação ao artigo 17º].
Neste contexto, e tendo em conta que ao decidir o pedido de informação prévia de T... a CMPV se pronunciou sobre a sua concreta pretensão, aceitando-a de uma forma condicionada, importa sobremaneira ter em conta o âmbito desta decisão a fim de apreciar o invocado erro de julgamento na aplicação dos artigos 2º alínea i) e 24º nº1 alínea a) do RJUE, 6º, 6º-A, 7º, 140º nº1 alínea b) e 141º do CPA, 2º e 266º nº2 da CRP [o artigo 2º alínea i) do RJUE define operações de loteamento, incluindo no âmbito do conceito as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de lotes destinados imediata ou subsequentemente à edificação urbana, e que resulte da divisão de um ou vários prédios, ou do seu emparcelamento ou reparcelamento; o artigo 24º nº1 alínea a) do RJUE impõe o indeferimento do pedido de licenciamento nomeadamente quando violar quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis; os artigos 140º nº1 alínea b) e 141º do CPA, respectivamente, proíbe que os actos administrativos constitutivos de direitos possam ser revogados se forem válidos, e limita a sua revogabilidade no caso de serem inválidos; os artigos 6º, 6º-A e 7º do CPA, 2º e 266º nº2 da CRP, consagram princípios: justiça e imparcialidade, boa-fé, colaboração da administração com os particulares].
Efectivamente, a deliberação camarária que indeferiu o pedido de licenciamento da construção [com demolição] pretendida pelos ora recorrentes, apenas será ilegal, por violação das indicadas normas e princípios, se a exigência do emparcelamento [loteamento] prévio, que serviu de base ao indeferimento, for descabida em face dos direitos constituídos pelo deferimento condicionado do pedido de informação prévia. Só neste caso poderá ter ocorrido uma ilegal revogação de informação prévia constitutiva de direitos, bem como a violação de alguns princípios invocados, deixando de ter sentido o apelo feito, na deliberação impugnada, ao artigo 24º nº1 alínea a) do RJUE.
Acontece que essa questão da exigibilidade do emparcelamento [loteamento] prévio dos vários terrenos ocupados pelos edifícios que integram as instalações da FÁBRICA ... [num total de 7.580,0m2] não faz parte nem da pretensão de informação prévia deduzida nem do conteúdo da decisão que a deferiu de forma condicionada.
Da pretensão de informação prévia não resulta, pelo menos de forma clara, se está em causa um único terreno ou vários terrenos integrando prédios distintos, tendo-se a CMPV limitado a esclarecer [no PA nº271/01] que emitia parecer favorável ao desenvolvimento de pedido de licenciamento de uma operação urbanística que, podendo ter por base o estudo apresentado, desse cumprimento ao seguinte: a) Sejam eliminados todos os corpos salientes para além da profundidade a adoptar para os pisos superiores; b) Os acessos automóveis sejam localizados no volume do edifício, não comprometendo nem reduzindo a área de utilização pública; c) No corpo do edifício confinante com a rua do Século seja prevista a adequada transição de cérceas de 4 para 3 pisos; d) Seja garantida a utilização colectiva de toda a área envolvente aos edifícios; e) Seja garantida a execução das obras de urbanização necessárias à concretização da operação urbanística. Todavia, verifica-se facilmente, através da consulta do respectivo PA nº271/01 [cujos documentos o julgador a quo deu como reproduzidos], que nem nos requerimentos do aí requerente nem nas informações ou pronúncias dos serviços da CMPV, foi alguma vez suscitada a referida questão da necessidade de emparcelamento. O que não surpreende no caso do requerente, dado que o seu requerimento foi efectuado durante a vigência do RJLMOP, mas já se mostra estranho no caso da CMPV que devia, já em plena vigência do novo RJUE, ter tido essa imposição em consideração aquando do deferimento condicionado do pedido de informação prévia.
Seja como for, o certo é que se nos impõe concluir que a razão que motiva o indeferimento do pedido de licenciamento da operação urbanística [PA nº1103/03] não foi objecto de apreciação do pedido de informação prévia nem integra o seu conteúdo vinculante.
Assim, ao indeferir o pedido de licenciamento com fundamento na constatação de que a área de intervenção não corresponde a um único prédio, e que isso inviabiliza a proposta nos termos solicitados, dado que se impõe um prévio emparcelamento dos prédios abrangidos, a CMPV não revogou, cremos, qualquer direito constituído, e tão pouco desrespeitou, com essa imposição, qualquer um dos princípios invocados.
Deve, portanto, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a decisão judicial recorrida com a actual fundamentação.
Resulta, também, de quanto fica exposto, e atento o âmbito do erro de julgamento tal como foi invocado neste recurso jurisdicional, que carece de utilidade, para a sua apreciação, incluir na matéria de facto provada o conteúdo dos artigos 1º a 12º da petição inicial.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida com a actual fundamentação.
Custas pelos recorrentes, fixando-se em 10 UC’s a taxa de justiça, já reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 18º nº2, 73º-A, 73º-D nº3 e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 3 de Julho de 2008
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
