| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
ARC, no âmbito da Ação Administrativa que intentou contra o Ministério da Administração Interna, tendente, em síntese, a impugnar o Despacho da Ministra da Administração Interna de 12 de abril de 2016, que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão, inconformado com a Sentença proferida em 30 de novembro de 2017, através da qual foi julgada totalmente improcedente a ação, mais tendo o Réu sido absolvido do pedido, veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
Formula o aqui Recorrente/A… nas suas alegações de recurso, apresentadas em 20 de dezembro de 2017, as seguintes conclusões:
“1 - Pela leitura do n.º 1 do art.º 55.º do RDPSP não pode haver dúvidas que o prazo lá previsto se refere a instauração do procedimento disciplinar.
2 - Não existindo qualquer preceito naquele RDPSP referente ao prazo de instrução!
3 - O artº 66º do RDPSP determina que o processo disciplinar se rege pelas normas deste Regulamento e, em caso de omissão, pelas regras do estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central.
4 - À data da entrada em vigor do RDPSP, o regime dos funcionários e agentes da administração central para que remete, era constituído pelo DL 24/84, de 16 de janeiro - Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local; mas, tendo este sido revogado pelo art.º 5.º preambular, da Lei 58/2008, de 9 de setembro, com entrada em vigor em 1 de Janeiro de 2009, a remissão efetuada por aquele art.º 66.º, passou a ser para esse novo regime da Lei 58/2008, como, aliás, mandava, expressamente, o art.º 6.º preambular.
5 -Neste novo ED/2008, o legislador, de forma expressa e inequívoca, consagrou a prescrição da infração disciplinar, bem como as circunstâncias em que ocorre a suspensão do prazo prescricional, pondo, deste modo, termo à querela jurídica sobre a prescrição do procedimento disciplinar.
6 -Entretanto, foi publicada a Lei 35/2014, de 20 junho, que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) e que revogou a Lei 58/2008, de 9 de setembro; no entanto, este ED/2008 continua a aplicar-se ao caso dos autos, pois que o artº 43º, nº 2 (preambular) da Lei 35/2014, consagra, expressamente, que enquanto não entrar em vigor a legislação referente ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública, este rege-se pela lei aplicável antes da entrada em vigor da LTFP, isto é, a Lei 58/2008, de 09 de setembro.
7 - Se o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas introduziu uma nova causa de prescrição – a prescrição do procedimento disciplinar – estabelecendo, inovatoriamente, um prazo máximo para a sua duração, e se o regime disciplinar próprio do pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública constante no RDPSP não afasta tal causa de prescrição, nem prevê prazo específico distinto daquele, tem que proceder-se à aplicação supletiva daquele normativo, em consonância com o disposto no artigo 66º deste RDPSP.
8 - Na falta de norma nesse sentido, e não constituindo o disposto no nº 2 do artigo 55º do RDPSP, norma respeitante ao alargamento do prazo de prescrição do procedimento disciplinar, mas sim ao alargamento do prazo para a sua instauração, não pode consentir-se com o entendimento de que o prazo máximo de duração do procedimento disciplinar é de 5 anos, por falta de qualquer suporte legal – neste sentido, acórdão do TCAS de 16.03.2017, procº 999/16.5BESNT; acórdão do TCAS de 26.03.2015, procº 11937/15.
9 - O art.º 43.º do RDPSP enuncia os critérios de aplicação das penas, sendo que a inviabilidade da manutenção da relação funcional tem de assentar não só na gravidade objetiva dos factos cometidos, mas ainda no reflexo dos seus efeitos no desenvolvimento da função exercida e no reconhecimento de que o infrator revela uma personalidade inadequada ao exercício dessas funções públicas. Neste sentido Parecer do MP do TCAS, de 30-04-2006, Procº 0149/06, in www.dgsi.pt:
10 - Consta dos autos (Nota de Assentos) um comportamento exemplar do ora A., que ingressou na PSP em 1985, reconhecido pela atribuição de uma medalha e de um louvor – vide facto provado 14.
11 - Está demonstrado, que durante quase trinta e um anos de serviço na PSP teve um comportamento exemplar, e que, após ter regressado ao serviço depois de cumprido o período de suspensão preventiva, voltou a esse comportamento exemplar.
12 - Aliás, a própria PSP reconheceu isso mesmo, ainda que de forma implícita, pois podendo suspender de funções o ora A. aquando da notificação da Acusação Penal (artº 38º do RDPSP) não o fez, permitindo que se mantivesse no exercício das suas funções policiais até à decisão final do processo disciplinar, que ocorreu mais de dois anos depois!
13 - Acresce que, pese embora a gravidade das infrações cometidas, no despacho punitivo não se fez qualquer esforço no sentido de averiguar se, pelo reflexo que tais atos tiveram ou poderiam vir a ter no desempenho das funções do arguido, ou pela inadequação da sua personalidade ao exercício dessas funções, seria uma pena expulsiva a sanção justa e adequada.
14 - Pelo que o ato administrativo impugnado não está suficientemente fundamentado, porque não esclarece se ponderou a questão da inviabilização da manutenção da relação funcional e em que termos.
Neste sentido, acórdão do STA de 09.05.2002, Procº 048209; acórdão do STA de 01.01.2003, Procº 1228//02.
15 - A sentença de que se recorre, ao não anular o ato impugnado, quer por prescrição, quer por falta de fundamentação na graduação da pena, enferma de erro de julgamento por incorreta apreciação dos factos e imperfeita interpretação e aplicação do direito.
Termos em que julgando-se procedente o presente recurso se fará inteira e sã justiça.”* O aqui Recorrido/MAI veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 5 de fevereiro de 2018, nas quais afirmou:
“1. O Recorrente começa por arguir a "prescrição" do procedimento disciplinar, mas sem fundamento o faz.
Deve dizer-se que a interpretação seguida na douta sentença é a correta, pelo que a decisão tomada na douta sentença recorrida - e cuja fundamentação se sintetiza a fls. 29 e 30 - não merece reparo.
1.1. Convirá, todavia - embora se trate de uma mera precisão, visto que não tem efeitos jurídicos mediatos ou imediatos -, esclarecer que "o artº 43°, n° 2 (preambular) da Lei 35/2014" é aqui completamente inaplicável, tendo em conta as matérias envolvidas (vide listagem do n° 2 do artigo 2° da LGTFP).
1.2. O Recorrente esquece - e este esquecimento é comum - que a lacuna a integrar por referência ao artigo 66° do RD/PSP se encontra no artigo 55° do RD/PSP. E que o artigo 55°, n° 1, do RD/PSP estatui a regra de que "o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infração tiver sido cometida'; ou seja, como muito bem se diz na douta sentença recorrida, "o RDPSP contém, no seu artigo 55°, n" 1, mais do que um prazo limite para a instauração do procedimento disciplinar, o prazo regra de três anos para a prescrição do procedimento disciplinar” (cfr. fls. 25).
Depois, o Recorrente ou esquece ou ignora que existe um princípio vigente no ordenamento jurídico português - fixado no Código Penal (cfr. artigo 121°, n° 3), no próprio Estatuto Disciplinar de 2008 (cfr. artigo 6°, nºs. 1 e 6) e, depois, na Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas, de 2014 (cfr. artigo 178°, nºs. 1 e 5) e no atual Regulamento de Disciplinar da GNR, alterado pela Lei n° 66/2014 (cfr artigo 46°, nºs. 1 e 7) e, bem assim, descortinado pelo Parecer n° 160/2003, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República - acerca da prescrição dos procedimentos: a prescrição do procedimento disciplinar terá sempre lugar quando (desde o seu início) e ressalvado o tempo de suspensão) tiver decorrido o prazo normal da prescrição acrescido de metade. Ora, aplicando o princípio ao Regulamento Disciplinar da PSP, e tendo em conta que o artigo 55°1 n° 1) prevê um prazo normal de prescrição da infração disciplinar de "três anos”, impõe-se a conclusão de que o prazo de prescrição do procedimento será de 4 anos e meio.
Ora, tendo o último facto em causa no processo disciplinar sido praticado em junho de 2012 - e mesmo desvalorizando-se que o Recorrente foi condenado pela prática de um crime de peculato, pelo que sempre relevaria a norma do n°2 do mesmo artigo 55° do RD/PSP -, e tendo a decisão punitiva sido notificada ao ora Recorrente em 2 de junho de 2016, forçoso é concluir-se que não havia decorrido o prazo de prescrição do procedimento de 4 anos e meio.
2. Seguidamente, o Recorrente questiona a ''graduação da pena/falta de fundamentação", mas igualmente sem fundamento.
Nesta parte, o Ministério limita-se a secundar aquilo que a douta sentença afirmou a fls. 30 a 39.
3. O Ministério lembra que o Recorrido não tem o ónus de formular Conclusões, conforme determina o artigo 639°, nºs. 1, 2 e 3, desde logo pela razão constante do artigo 635°, n° 4, ambos do Código de Processo Civil.
Termos em que, com o douto suprimento do Tribunal, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado improcedente, mantendo-se a douta sentença de 30 de novembro de 2017.”* O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 7 de fevereiro de 2018.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 23 de março de 2018, veio emitir Parecer em 6 de abril de 2018, no qual, a final, se pronuncia no sentido de “ser negado provimento ao Recurso”.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, a prescrição do procedimento disciplinar e a falta de fundamento da decisão punitiva.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:
“1. O Autor exerceu funções na Polícia de Segurança Pública desde 19.11.1985;
2. Em 07.03.2013, foi elaborada informação na Divisão Policial de VC, Comando Metropolitano do Porto, PSP com o Assunto: “Suspeita de irregularidades nos serviços remunerados”, na qual se relatavam eventuais irregularidades nos valores processados ao Autor – cfr. fls. 7/8 do processo administrativo apenso aos autos (PA);
3. Em 11.03.2013, foi elaborada uma informação pelo Autor na qual comunicava os factos e assumia “toda a responsabilidade criminal e disciplinar” – cfr. fls. 128 do PA;
4. Em 14.03.2013, por despacho do Senhor Comandante do Comando Metropolitano do Porto da PSP, foi instaurado ao Autor o processo disciplinar, identificado como NUP 2013PRT00043DIS – cfr. fls. 2 do processo administrativo anexo ao processo físico (PA);
5. O processo disciplinar foi instaurado por factos praticados entre fevereiro de 2009 e junho de 2012;
6. A instauração do processo disciplinar foi notificada ao Autor em 22.04.2013 – cfr. fls. 147 do PA;
7. Sobre os mesmos factos, foi aberto processo de inquérito, que correu termos com a identificação NUIPC 560/13…. no Ministério Público de VC;
8. Em 05.04.2013, o Autor foi notificado de que lhe havia sido aplicada a medida cautelar de suspensão preventiva por período de 90 dias e desarmamento até decisão do processo disciplinar, e em 04.07.2013, foi notificado da decisão de prorrogação do prazo de suspensão preventiva pelo período de 90 dias – cfr. fls. 136 e 194 do PA;
9. Em 20.08.2013, o Autor devolveu as quantias indevidamente processadas em seu nome – cfr. fls. 210/211 do PA;
10. Em 18.12.2013, por despacho do Comandante do Comando Metropolitano do Porto, foi determinada a suspensão do processo disciplinar até conclusão do processo criminal – cfr. fls. 249 do PA;
11. O despacho identificado no ponto anterior foi notificado ao Autor e ao seu mandatário – cfr. fls. 250 a 252 do PA;
12. Em 25.02.2015, foi proferido Acórdão pelo Tribunal da Relação do Porto com a seguinte decisão:
“[…]
Revogam a decisão recorrida, pelo que decidem condenar o arguido, ARC, pela prática do crime de peculato, na forma continuada, p. e p. pelos arts. 375º nºs. 1 e 2 e 30º nº 2, do C. Penal, na pena especialmente atenuada (cfr. arts. 72º nºs 1 e 2, al. c) e 73º nº 1, al. d), ambos do C. Penal) de 1 e 9 meses de prisão, a qual substituem por multa de € 1.254 euro, a pagar por inteiro ou em 12 prestações mensais pelo valor de 104,50 euro, a contar do trânsito em julgado desta decisão.” – cfr. fls. 388, verso, do PA;
13. Em 21.04.2015, foi proferida acusação no processo disciplinar, que foi notificada ao Autor em 24.04.2015 – cfr. fls. 391 a 400 e 402 do PA;
14. Em 02.09.2015, foi elaborado o relatório final de procedimento disciplinar, do qual consta, entre o mais, o seguinte:
“[…]
1. Introdução
Por despacho de 14MAR2013, […] o Exmo. Comandante Metropolitano determinou a instauração do presente processo disciplinar contra o arguido, Agente Principal M/135242 – ARC, deste Comando, por irregularidades no escalamento e processamento de serviços remunerados.
2. Instrução
DA PROVA DOCUMENTAL.
[…] Informação elaborada pelo Chefe JC, da Divisão Policial de VC, dando conta que, em 07MAR2013, verificou que na Declaração de Rendimentos de 2012 relativa ao Agente Pr. M/1…48 – AD e ao arguido, os valores respeitantes a Gratificações não Atribuídas pela Entidade Patronal, ultrapassavam os € 5.000,00, valores que, normalmente, não vão para além dos € 3.000,00, apurando depois que o arguido, apesar de não ter efetuado alguns serviços remunerados, os respetivos valores lhe tinham sido processados.
[…] por Despachos de S. EXA o DN/PSP, em substituição, o arguido, em 06ABR2013, foi desarmado até decisão do processo disciplinar e suspenso preventivamente por 180 dias, apresentando-se ao serviço em 03OUT2013.
[…] em 14MAR2013, o Exmo. Comandante da Divisão Policial de VC, deu conta dos factos ao Ministério Público do Tribunal de VC, ficando o Inquérito registado sob o NUIPC 560/13…..
[…] o Exmo. Comandante da Divisão Policial de VC remeteu ao Ministério Público do Tribunal Judicial de VC informação subscrita pelo arguido, que esclareceu que, no seguimento das suas funções de escalador de serviços remunerados a pagar pelo MAI, em alguns policiamentos, entre 2010 e até JUN2012, começou a introduzir na aplicação informática GIVeRH a sua matrícula, de forma a que o respetivo pagamento lhe fosse processado, o que de facto aconteceu, solicitando a contabilização das quantias por si percebidas indevidamente, com vista à sua reposição.
[…] o Exmo. Comandante da Divisão Policial de VC informou que, relativamente ao Agente Pr. M/1…48 – AD, não foi encontrada qualquer irregularidade, do que deu conhecimento ao Exmo. Comandante Metropolitano.
[…] Nota de Assentos do arguido, com os seguintes registos:
Alistado na PSP em 19NOV1985.
[…]
Foi condecorado com a Medalha de ouro de Comportamento Exemplar e com a Medalha de Assiduidade de 2 estrelas.
Em 1995 e em 2007, foi louvado pela sua postura e desempenho profissional, não havendo registo de quaisquer outros prémios/recompensas nem de punições, pelo que se encontra na Classe de Comportamento Exemplar.
[…] Informação de serviço sobre o arguido, a merecer a melhores referências.
[…] o Exmo. Comandante da Divisão Policial de VC, em 12JUN2013, enviou ao Ministério Público do Tribunal Judicial de VC o Ofício 1127/SOPIN/2013, com os valores indevidamente percebidos pelo arguido nos anos de 2009, 2010, 2011 e 2012, no global de € 4.351,04, quantia que o arguido repôs integralmente, junto do Núcleo de Recursos Financeiros do COMETPOR, em 20AGO2013, do que foi dado conhecimento ao GAJ/GDD/DN/PSP.
[…] foi proposta e acolhida pelo Exmo. Comandante Metropolitano a suspensão provisória do processo, que foi reiniciado a 17OUT2014.
[…]
DA PROVA TESTEMUNHAL
[…] o Arguido, sem reservas, assumiu os ilícitos imputados e disse estar na disposição de colaborar na descoberta da verdade e na liquidação dos valores que indevidamente lhe foram processados, o que acabou por fazer […].
[…]
DO PROCESSO CRIME
[…] o Ministério Público de VC deduziu acusação contra o arguido, imputando-lhe a autoria material de um crime continuado de peculato, p.p, pelo artigo 375.°, n.º 1, em concurso aparente com um crime continuado de burla informática, p.p. pelo artigo 221.°, n.º 1, e um crime continuado de abuso de poder, p.p. pelo artigo 382.°, conjugados com o artigo 30.°, n.º 2, todos do Código Penal […], e ainda, em concurso aparente, relativamente aos factos posteriores a 15OUT2009, de um crime continuado de falsidade informática, p.p. pelo artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 109/2009, de 15OUT.
[…] o arguido foi condenado pelo 1.° Juízo Criminal do Tribunal Judicial de VC pela prática de um crime de peculato, na forma continuada, p.p. pelo artigo 375°, n.ºs 1 e 2 e 30.°, n.º 2, ambos do CP, na pena de um ano e nove meses de prisão, suspensa por igual período, bem como nas custas do processo e ao pagamento de 3 UC's de taxa de justiça, reduzida a metade, atenta a confissão integral e sem reservas.
[…] por Acórdão de 25FEV2015, o Tribunal da Relação do Porto concedeu provimento parcial ao recurso que o arguido interpôs e substituiu a pena de prisão por multa de € 1254,00, a pagar por inteiro ou em prestações mensais, decisão transitada em julgado em 12MAR2015.
3. Acusação
[…] em 21ABR2015, foi deduzida acusação contra o arguido […].
O arguido e mandatários foram notificados da acusação, […] sendo fixado o prazo de 20 dias para a apresentação da sua defesa […].
4. Defesa
[…] o arguido, em 21 MA12015, apresentou defesa escrita, na qual, no mais importante, alega:
Que, nos termos do artigo 6.°, n.º 6, do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (EDTEFP), aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09 de setembro, o procedimento disciplinar está extinto.
Que, atentas estas circunstâncias e tendo ainda em conta o facto de ter já liquidado a quantia que recebeu indevidamente, a sua personalidade e a sua conduta antes e depois dos factos, a simples censura realiza de forma adequada e suficiente as finalidades da punição, pelo que não deverá ser-lhe aplicada pena mais gravosa do que a suspensão até 90 dias, requerendo a suspensão da sua execução por igual período.
E também requereu a inquirição das seguintes testemunhas:
[…] a Subcomissário JA disse que o arguido, como escriturário da Esquadra de VC, foi seu subordinado entre 1999 e 2004, e, não raras vezes, com prejuízo para a sua vida pessoal, colaborou também em diversos policiamentos noturnos e até aos fins-de semana, reconhecendo-lhe excelentes atributos pessoais e profissionais.
[…] o Subcomissário F… esclareceu que, quanto ao objeto deste processo apenas sabe o que constou na Esquadra e esclareceu que, entre 1995 e 2001, o arguido desempenhou funções na Brigada à civil e como escriturário na Esquadra de VC, sempre se mostrando disponível para colaborar, com prejuízo da sua vida pessoal, noutros serviços policiais, como Operações STOP noturnas e ao fim-de-semana, manifestações culturais e eventos desportivos, realçando que, nomeadamente em policiamentos a provas de ciclismo, era o arguido que fazia os planeamentos, contactando com os elementos a escalar, sempre se mostrando disponível para também os integrar, pelo que o define como elemento motivado e motivador, eficiente, disciplinado e cumpridor […].
[…] o Chefe JM, o Agente Pr. SR, o Chefe VM e os Agentes Principais AL, PA e MF, deram excelentes referências sobre o arguido.
[…] o Subintendente TP, atualmente aposentado, disse ter comandado diretamente o arguido durante oito anos, reconhecendo-lhe excecionais qualidades profissionais, sempre exercendo eficientemente e com mestria as funções de escalador dos serviços remunerados da Divisão, nunca tendo chegado ao depoente qualquer reclamação por via dos escalamentos feitos por ele.
Disse que depois de comandar aquela Divisão ainda se encontrou diversas vezes com o arguido, que lhe pareceu envergonhado e arrependido, estando o declarante convencido de que tudo não terá passado de um momento de fraqueza.
[…] estando também profundamente convicto de que aquele não voltará a infringir, acrescentando que, no seguimento deste seu convencimento, não hesitaria em colocá-lo a desempenhar as funções que então desempenhava.
[…] o Subcomissário JG esclareceu que passou a comandar diretamente o arguido quando este, por via deste processo disciplinar, foi transferido para a Esquadra de VC, passando então a desempenhar funções de escriturário, sempre de forma excelente.
Disse que quando foi incumbido de elaborar os mapas estatísticos mensais, logo o arguido se prontificou para desempenhar também aquele serviço, sempre com os melhores resultados.
Deu as melhores referências sobre o arguido e acrescentou que, na sua opinião, o arguido jamais cometeria a mesma infração, entendendo o depoente ser da conveniência do serviço e do interesse público a manutenção do vínculo funcional do arguido à PSP.
[…] o Agente Principal JP, também deu excelentes referências sobre o arguido.
Reinquirido […], o arguido, no importante, disse nada mais pretender e referiu que as testemunhas demonstraram cabalmente as suas qualidades pessoais e profissionais.
Análise da defesa.
[…]
Relativamente aos depoimentos das testemunhas cuja audição o arguido requereu em sede de defesa, salvo melhor opinião, aquelas nada mais vieram fazer do que confirmar o velho adágio popular que refere que no melhor pano cai a nódoa.
As circunstâncias atenuantes da responsabilidade disciplinar referidas pelo arguido foram devidamente equacionadas no libelo acusatório e não se pode aceitar que «…a simples censura realiza de forma adequada e suficiente as finalidades da punição …», que, de forma lapidar, o STA, em acórdão de 22OUT2000, referiu que têm como escopo « ... corrigir o autor do facto punido e a prevenir, procurando evitar que o infrator volta a prevaricar e a servir de exemplo para os demais, dissuadindo-os da prática de factos que possam ser qualificados como infrações disciplinares.»
Finalmente e quanto à pena de aposentação compulsiva ou demissão proposta, entende-se que as infrações estão devidamente enquadradas nos artigos 47.°, n.ºs 1 e 2, alínea g), 48.°, n.º 1 e 49.°, n.º 1, alíneas a) e d), todos do RDPSP.
6. Conclusão
Factos não provados:
Não existem.
Factos provados:
No âmbito das suas funções, desde 2009, como já vinha sucedendo nos anos anteriores, o arguido estava incumbido de tarefas administrativas, que executava na Esquadra de VC, entre as quais, as relativas à gestão e tramitação dos serviços remunerados requisitados por entidades públicas e privadas […].
[…]
Recebidos e autorizados os pedidos de serviços remunerados, era o arguido, como escalador, que designava os elementos daquela Polícia para o desempenho desses serviços, segundo uma escala que elaborava de modo a serem distribuídos de forma equitativa pelos elementos disponíveis para esses serviços.
Tais serviços remunerados, prestados nos dias de folga do horário de trabalho, compreendem o policiamento de eventos desportivos, […] e o policiamento requisitado por outras entidades.
Entre as suas tarefas administrativas, o arguido estava incumbido, também, da introdução de dados no programa informático de gestão informática de vencimentos e recursos humanos denominado Gestão Integrada de Vencimentos e Recursos Humanos (GIVeRH).
Ainda no que respeita às tarefas relativas aos serviços remunerados e com a referência a esse programa informático, para além de conferir os serviços prestados, coligindo os dados extraídos das folhas de escala, era o arguido que procedia à introdução dos dados relativos aos serviços remunerados prestados pelos elementos da Divisão de VC, para o correspondente processamento do pagamento da respetiva remuneração aos agentes que haviam prestado esses serviços.
Para aceder a esse programa informático, o arguido dispunha de uma palavra passe, que lhe fora atribuída para esse efeito, bastando-lhe introduzir, primeiro, o seu número de matrícula, e depois tal palavra passe.
[…]
Na prática, a introdução dos dados relativos ao serviço remunerado prestado por um elemento da P.S P significava como certo, que esse agente passava a dispor de um determinado montante em euros, correspondente à respetiva remuneração e que lhe seria entregue, no máximo, passados alguns meses.
Em data não concretamente apurada de fevereiro de 2009, aproveitando-se da confiança que no mesmo era depositada pelos seus superiores hierárquicos, o que lhe permitia desenvolver as aludidas funções sem que sobre o mesmo existisse um efetivo controlo, aproveitando-se de dominar melhor do que ninguém na referida Divisão a execução dessa tarefas, designadamente a designação dos agentes para esses serviços e introdução dos dados para o processamento do seu pagamento, e sabendo que não existia qualquer posterior controlo, com intuito de obter enriquecimento ilegítimo, o arguido caiu na tentação de, para além de serviços que prestava, passar, também, a lançar os seus dados no programa GIVeRH relativos a serviços remunerados que não prestara.
Desse modo se locupletando dos montantes respeitantes à respetiva remuneração, propósito que o arguido foi mantendo até junho de 2012, introduzindo os seus dados conforme ia introduzindo os dados de outros agentes, nos dias que se seguiam após a realização de serviços prestados por estes últimos.
[…]
Como a sua conduta não fosse notada e ganhasse maior confiança de que não seria detetada, o arguido, passou, cada vez mais, a inserir os seus dados no GIVERH relativos a serviços remunerados sem que fossem verdadeiros.
[…]
Com tal conduta o arguido logrou que lhe fossem processados e indevidamente pagos os seguintes montantes indicados entre parêntesis nos meses que seguem: Abril de 2009 (€ 47,55); junho de 2009 (€ 59,44); setembro de 2009 (€ 47,55); março de 2010 (€ 172,90); março de 2011 (€ 561,95); maio de 2011 (€ 34,58); novembro de 2011 (€ 242,06); dezembro de 2011 (€ 276,64); fevereiro de 2012 (€ 414,98); março de 2012 (€ 34,58); abril de 2012 (€ 216,13); maio de 2012 (€ 466,84); junho de 2012 (€ 31,70); julho de 2012 (€ 631,09); outubro de 2012 (€ 276,64); e dezembro de 2012 (€ 596,51).
Os montantes que o arguido se apoderou e fez seu perfazem o montante global de €4.351,04.
A apropriação desse montante apenas foi descoberta após, por casualidade, ter sido visualizada por outros colegas, a declaração anual de rendimentos do ano de 2012 relativa ao arguido emitida pela Polícia de Segurança Pública, o que chamou a atenção de que algo estava errado, pois o seu montante era manifestamente superior ao de outros, colegas em idênticas condições.
Confrontado com os factos, em 13/3/2013, em carta dirigida ao Comandante da Divisão de VC, o arguido, além de manifestar o seu arrependimento, pediu que lhe fosse indicado o total das quantias que indevidamente auferida.
Em 20/8/2013, o arguido devolveu o montante de 4.351.04€, procedendo à sua entrega no Comando Metropolitano do Porto da Polícia de Segurança Pública.
Com a sua conduta, para além de contra lei, desde logo integrando a prática de crime, o arguido violou de forma reiterada os deveres de zelo e de lealdade, atuando de forma deliberada e com perfeita consciência de que, apesar de desempenhar funções públicas, se apropriava em proveito próprio de valores monetários que, no caso concreto e sem qualquer intervenção ou controlo de outros sobre os dados que introduzia, lhe eram acessíveis em razão das suas funções e passados alguns meses lhe seriam entregues.
Atuou, também, de forma deliberada e com intenção de obter para si enriquecimento ilegítimo à custa do prejuízo da entidade pública para a qual trabalhava e das entidades a que respeitavam os inexistentes serviços remunerados, bem sabendo que a sua conduta, ao introduzir dados incorretos e falsos no referido sistema informático, era adequada, como foi, a conseguir esse resultado.
Atuou, ainda, com intenção de provocar engano na entidade pública para a qual trabalhava e nas entidades a que respeitavam os inexistentes serviços remunerados, e com intenção de produzir dados informáticos falsos para finalidade relevante, bem sabendo que produzindo esses dados falsos e por força dos mesmos ocorreria, como ocorreu, o processamento automático, em seu beneficio, dos valores monetários por si pretendidos e correspondentes à falsidade desses dados.
Atuou, ainda, de forma deliberada e com perfeita consciência de que, com a intenção de obter para si benefício ilegítimo, violava deveres inerentes às suas funções públicas, a apesar de saber que tal era proibido por lei.
O arguido confessou os factos de forma integral e sem reservas e demonstrou arrependimento.
[…]
7. Apreciação jurídico-disciplinar dos factos provados
Com as suas condutas, tal como ficaram provadas nos presentes autos, o arguido violou o Princípio fundamental, previsto no artigo 6.° do RDPSP, conjugado com os artigos 30.°, n.º 2, e 375.º, n.ºs 1 e 2 do CP e o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, do Código Deontológico do Serviço Policial, registado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/2002, bem como o Dever de Isenção, previsto no artigo 8.º, n.ºs 1 e 2, alínea b), do RDPSP e ainda o Dever de Aprumo, previsto no artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, alíneas f) e m), do RDPSP, a que corresponde, nos termos do artigo 47.º, n.ºs 1 e 2, alínea g), 48.°, n.º 1 e 49.º, n.º 1, alíneas a) e d), do mesmo diploma, a pena disciplinar de aposentação compulsiva ou demissão.
8. Medida e graduação da pena
Na aplicação e graduação das penas deve atender-se, não só aos critérios fixados nos artigos 43.° e 44.° a 50.º do RDPSP, mas também a eventuais causas de exclusão da responsabilidade disciplinar e da ilicitude ou de diminuição ou agravamento da responsabilidade do agente - cfr., designadamente, as circunstâncias previstas no artigo 42.o e as dirimentes, atenuantes ou agravantes, constantes dos artigos 51.º, .52.º e 53.°, também do RDPSP, devendo também ser levada na devida conta a personalidade do arguido.
9. Proposta de pena
Assim, considerando que:
a) Com a sua conduta, tal como ficou provada nos presentes autos, o arguido violou o Principio fundamental, previsto no artigo 6.° do RDPSP, conjugado com os artigos 30.°, n.º 2, e 375.°, n.ºs 1 e 2 do CP e o artigo 2.°, n.ºs 1 e 2, do Código Deontológico do Serviço Policial, registado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/2002, bem como o Dever de Isenção, previsto no artigo 8.°, n.ºs 1 e 2, alínea b), do RDPSP e ainda o Dever de Aprumo, previsto no artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, alíneas f) e m), também do RDPSP.
b) Contra o arguido militam as circunstâncias agravantes da responsabilidade disciplinar previstas no artigo 53.º, n.º 1, alíneas b) [a premeditação], d) [o facto da infração ser cometida em ato de serviço ou por motivo do mesmo (...)], f) [ser a infração comprometedora da honra, do brio, do decoro profissional ou prejudicial à ordem ou ao serviço] e i) [a acumulação de infrações] do RDPSP.
c) Beneficia, no entanto, das circunstâncias atenuantes da responsabilidade disciplinar previstas no artigo 52.º, n.º 1, alíneas b [o bom comportamento anterior], e) [a confissão espontânea da falta e a reparação do dano], g) [o facto de ter louvor ou outras recompensas] e h) [a boa informação de serviço do superior de que depende], do RDPSP.
Assim tudo visto, e porque o arguido, com aqueles reiterados comportamentos, demonstrou marcado desinteresse pelo cumprimento dos seus mais básicos deveres profissionais e falta de idoneidade moral para o exercício das suas funções, o que afeta, de forma acentuada e irreversível, não só o prestígio e a credibilidade da Instituição Policial, mas também a confiança nela depositada pelos cidadãos e são suscetíveis de impossibilitar a relação de confiança indispensável à manutenção do respetivo vínculo funcional e tendo em conta o disposto no artigo 43.0 do ROPSP, proponho:
Que ao arguido seja aplicada a pena disciplinar de Aposentação Compulsiva ou de Demissão, previstas nos artigos 25°, n.º 1, alíneas f) e g), por força dos artigos 47.°, n.ºs 1 e 2, alínea g), 48.º, n.º 1 e 49.°, n.º 1, alíneas a) e d), todos do RDPSP.
De acordo com o Quadro Anexo B ao RDPSP, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 255/95, de 30 de Setembro, a competência para aplicação da pena proposta é de SEXA o Ministro da Administração Interna.
À consideração superior.
[…].” – cfr. fls. 452 a 462 do PA;
15. Em 02.10.2015, realizou-se a reunião do Conselho de Deontologia e Disciplina da PSP, de cuja ata consta, entre o mais, o seguinte:
“[…]
3. Membros presentes
Estiveram presentes na reunião os seguintes membros:
a) O Presidente e Diretor Nacional, Superintendente-Chefe LMPF;
b) O Diretor Nacional-Adjunto da Unidade Orgânica de Operações e Segurança, Superintendente-Chefe MAMS;
c) O Diretor Nacional-Adjunto da Unidade Orgânica de Recursos Humanos, Superintendente-Chefe JFO;
d) O Diretor Nacional-Adjunto da Unidade Orgânica de Logística e Finanças, Superintendente-Chefe JEMT;
e) O Inspetor Nacional, Superintendente-Chefe FACB;
f) A Comandante Regional de Polícia da Madeira, Superintendente MMARA;
g) O Comandante Metropolitano de Polícia de Lisboa, Superintendente JAGM;
h) O Comandante do Comando Distrital de Polícia de Beja, Superintendente PMQ;
i) O Comandante do Comando Distrital de Polícia de Portalegre, Intendente JJSNS;
j) O Diretor do Gabinete de Assuntos Jurídicos, Dr. APS;
k) O vogal eleito da Associação Sindical dos Profissionais de Polícia, Chefe ASM;
l) O vogal eleito da Associação Sindical dos Profissionais de Polícia, Chefe PJCF;
m) O vogal eleito da Associação Sindical dos Profissionais de Polícia, Agente Principal CMNO.
[…]
4.1.10 Processo disciplinar N.º 2013PRT00043DIS, instaurado ao Agente Principal M/1…42, ARC, do Comando Metropolitano de Polícia do Porto.
Lida a proposta do Sr. Instrutor que propõe a aplicação da pena disciplinar de aposentação compulsiva ou de demissão, conforme consta no relatório final que aqui se dá por integralmente reproduzido […], foi a mesma posta à discussão.
Os membros do CDD, visto o processo e discutida a matéria em causa, consideram estar suficientemente provado que as infrações disciplinares praticadas pelo arguido inviabilizam a manutenção da relação funcional.
Na discussão ficou subjacente que os efeitos da conduta do arguido se repercutem na própria Corporação e, por isso, a pena disciplinar de aposentação compulsiva não se afigura suficientemente penalizadora, uma vez que lhe permitia manter a qualidade de agente da autoridade na situação de aposentado, com os direitos inerentes a essa condição e com evidente desprestígio para a PSP, pelo que, a pena adequada à gravidade da infração praticada é a pena disciplinar de demissão, justificando-se, por isso, a rotura total do vínculo à PSP.
Finda a discussão procedeu-se à votação, por escrutínio secreto, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 4.° do Regulamento de funcionamento do Conselho de Deontologia e Disciplina, aprovado pela Portaria n.º 1284/2008, de 10 de novembro, tendo-se apurado o seguinte resultado: zero votos a favor de pena disciplinar não expulsiva; doze votos a favor da pena disciplinar de demissão; um voto a favor da pena disciplinar de aposentação compulsiva.
Assim, por maioria, o CDD emitiu parecer de que deverá ser aplicada ao arguido, Agente Principal M/135242, ARC, a pena disciplinar de DEMISSÃO, prevista nos artigos 25.°, n.º 1, alínea g), 47.°, n.º 1 e 2, alínea g), 49.º n.º 1, alínea a) e d), todos do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RD/PSP), aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, porquanto o arguido, na qualidade de escalador dos serviços remunerados da Esquadra de VC, entre os anos de 2009 e 2012, estava incumbido da introdução de dados no programa informático de gestão de vencimentos e recursos humanos denominado (GIVeRH).
[…]
O arguido, com estes comportamentos, demonstrou marcado desinteresse pelo cumprimento dos seus mais básicos deveres profissionais e falta de idoneidade moral para o exercício das suas funções, o que afeta, de forma acentuada e irreversível, não só o prestígio e a credibilidade da instituição policial, mas também a confiança nela depositada pelos cidadãos e são suscetíveis de impossibilitar a relação de confiança indispensável à manutenção do respetivo vínculo funcional.
[…].” – cfr. fls. 464 a 468 do PA;
16. Em 09.10.2015, o Diretor Nacional da PSP proferiu despacho com o seguinte teor:
“Nos termos e com os fundamentos do relatório do Sr. instrutor e do parecer do Conselho de Deontologia e Disciplinar, de 2 de outubro de 2015, submeta-se o Processo Disciplinar NUP 2013PRT00043DIS, em que é arguido o Agente Principal M/1…42, ARC, do Comando Metropolitano de Polícia do Porto, à apreciação e decisão de Sua Excelência a Ministra da Administração Interna, com a proposta de aplicação da pena disciplinar de DEMISSÃO.” – cfr. fls. 469 do PA;
17. Em 20.10.2015, a Direção dos Serviços de Assessoria Jurídica, Contencioso e Política Legislativa da Secretaria Geral do Ministério da Administração Interna elaborou o Parecer n.º 183-D/2016, do qual consta, entre o mais, o seguinte:
“[…]
2. O processo disciplinar foi instaurado em 14 de março de 2013, por despacho do Senhor Comandante Metropolitano do Porto.
Foi desenvolvida uma instrução cuidada, tendo sido ouvido o arguido e o Chefe JC […]. Foi recolhida a informação de serviço sobre o arguido […].
O Senhor Comandante da Divisão Policial de VC enviou ao Ministério Público a notícia das irregularidades detetadas […].
O arguido veio a ser condenado pelos tribunais criminais, pela prática do crime de peculato, na forma continuada, por Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 25 de fevereiro de 2015.
Foi elaborada Acusação em 21 de abril de 2015 […], que foi devidamente notificada ao arguido e aos seus Ilustres Mandatários […].
O arguido apresentou a sua defesa escrita, no prazo legal […].
Foram ouvidas todas as testemunhas indicadas pelo arguido […]. O arguido […] reconheceu que todas as diligências por si requeridas haviam sido realizadas.
Foi então elaborado o Relatório Final, […] que se mostra rigoroso e detalhado. O Senhor Instrutor propôs a aplicação da “pena disciplinar de Aposentação Compulsiva ou de Demissão […]”.
O processo foi remetido ao Gabinete de Assuntos Jurídicos - Deontologia e Disciplina da DN/PSP […].
O Conselho de Deontologia e Disciplina reuniu-se em outubro de 2015 […], tendo analisado todos os factos constantes do processo disciplinar.
O Conselho entendeu que "a pena disciplinar de aposentação compulsiva não se afigura suficientemente penalizadora, uma vez que lhe permitia [ao arguido] manter a qualidade de agente da autoridade na situação de aposentado, com os direitos inerentes a essa condição e com evidente desprestígio para a PSP} pelo que a pena adequada à gravidade da infração praticada é a pena disciplinar de demissão, justificando-se, por isso, a rotura total do vínculo à PSP”.
Finda a discussão, procedeu-se à votação, tendo-se apurado o seguinte resultado: "zero votos a favor de pena disciplinar não expulsiva; doze votos a favor da pena disciplinar de demissão; um voto a favor da pena disciplinar de aposentação compulsiva”.
O Senhor Diretor Nacional da PSP emitiu Despacho, em 9 de outubro de 2015, no sentido de o processo ser submetido à apreciação e decisão de Vossa Excelência […].
3. Pode constatar-se que o processo disciplinar cumpriu as exigências legais.
Com efeito, os factos constantes da Acusação não merecem dúvida, visto que correspondem aos factos provados em processo criminal, com trânsito em julgado, e visto, igualmente, que o arguido reconheceu tê-los praticado.
A qualificação jurídico-disciplinar não merece censura, nem foi questionada pelo Arguido – o arguido foi condenado judicialmente pela prática dos crimes previstos nos artigos 30.º, n.º 2, e 375.º, n.ºs 1 e 2, do Código Penal; violou o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, do Código Deontológico do Serviço Policial (cf. Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/2002); e violou os deveres de isenção e de aprumo; além disso, militam em seu favor as circunstâncias atenuantes indicadas no artigo 52.º, n.º 1, als. b), e), g) e h) e em seu desfavor as circunstâncias agravantes fixadas no artigo 53.º, n° 1, aIs. b), d), f) e i), do RD/PSP.
Foram realizadas todas as diligências requeridas pelo arguido na sua defesa […], com o que se mostrou integralmente observado o direito de audiência e defesa do arguido.
Finalmente, foi ouvido o Conselho de Deontologia e Disciplina, que se pronunciou, fundamentadamente, no sentido da aplicação da pena de demissão.
4. Cabe ainda dizer o seguinte:
[…]
4.2. A PSP - através do Conselho de Deontologia e Disciplina e do Senhor Diretor Nacional – considerou fundamentadamente que as infrações de que o arguido foi acusado assumiram a máxima gravidade e acarretaram "evidente desprestígio para a PSP", razão por que só a pena de demissão se mostra adequada, nos termos do artigo 43° do RD/PSP. Ficou, desse modo, liminarmente afastada a sua argumentação no sentido da desnecessidade da aplicação de pena expulsiva (cf defesa escrita).
4.3. Foram tidos em devida conta os louvores que o arguido mereceu durante o seu exercício de funções na PSP, do mesmo modo que se não ignoraram os depoimentos das numerosas testemunhas ouvidas em sede de defesa.
Acontece que essas circunstâncias, embora relevantes, não são de molde a afastar a competência do membro do Governo para avaliar a gravidade das infrações e para aplicar as penas disciplinares expulsivas (aposentação compulsiva e demissão), nos termos dos artigos 88°, n.º 3, 122º, nº 3, e do Quadro Anexo B ao RD /PSP.
5. Em face do exposto, caso decida concordar, poderá Vossa Excelência aplicar ao arguido, ARC, a pena de DEMISSÃO, tal como vem proposto.
[…].” – cfr. fls. 470 a 476 do PA;
18. Em 12.04.2016, a Ministra da Administração Interna proferiu despacho do qual consta, entre o mais, o seguinte:
“[…] nos termos e com os fundamentos constantes do relatório do Instrutor, do parecer do Conselho de Deontologia e Disciplina da Polícia de Segurança Pública, do despacho do Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública e do referido parecer da Direção de Serviços de Assessoria Jurídica, Contencioso e Política Legislativa da Secretaria Geral do ministério da Administração Interna, aplico ao arguido, Agente Principal da Polícia de Segurança Pública n.º M/132242, ARC, a pena disciplinar de demissão. […].” – cfr. fls. 477 do PA;
19. A decisão de aplicação da pena de demissão foi notificada ao Autor em 02.06.2016.* IV – Do Direito
O aqui Recorrente, ARC, não se conformando com a Sentença proferida no TAF do Porto em 30 de novembro de 2017, veio interpor o Recurso para a presente instância, que aqui cumpre analisar.
Antes de mais, infra se transcreverá o essencial da fundamentação de direito constante da decisão recorrida, para que melhor se possa visualizar o que aqui está em causa.
“(...) A este passo, e tendo já em vista a factualidade dada como provada nos autos, conclui-se que é destituída de qualquer fundamento a prescrição do procedimento disciplinar alegada pelo Autor.
Em primeiro lugar, porque entre o conhecimento dos comportamentos passíveis de ação disciplinar e a instauração do respetivo procedimento disciplinar, não decorreram mais de três meses – cfr. pontos 2 a 4 do probatório.
Por sua vez, estão em causa infrações disciplinares que constituem também ilícitos penais, pelo que, por força do disposto no artigo 55.º n.º 2 do RDPSP, é-lhes aplicável o prazo de prescrição previsto na lei penal.
Estando o Autor acusado e condenado pelo crime de peculato, na forma continuada, previsto e punido pelo artigo 375.º n.ºs 1 e 2 do Código penal – cfr. ponto 12 do probatório – o prazo de prescrição é de 5 anos contados desde o dia da prática do último ato (cfr. artigo 119.º n.º 2 alínea b) conjugado com o artigo 118.º n.º 1 alínea c) do Código Penal).
Ora, tendo o último facto em causa no processo disciplinar sido praticado em junho de 2012 – cfr. ponto 5 do probatório –, e mesmo sem atender aos efeitos interruptivos ou suspensivos que possam ter ocorrido, o prazo de prescrição só terminaria em junho de 2017, pelo que a notificação da decisão de aplicação da pena disciplinar, que ocorreu em 02.06.2016 – cfr. ponto 19 do probatório –, foi efetuada dentro do decurso do referido prazo de prescrição de cinco anos. Nestes termos, será, então, de improceder o pedido de anulação do ato com fundamento na invocada prescrição do procedimento. *
O Autor invoca ainda, como causa de anulabilidade, que o ato impugnado enferma de falta de fundamentação porque não esclarece se atendeu a todos os elementos previstos na lei e, em especial, se ponderou a questão da inviabilização da manutenção da relação funcional e em que termos.
Ora, o direito à fundamentação, expressa e acessível, dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos tem consagração constitucional expressa no artigo 268.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, na redação introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/89.
Em concretização deste comando constitucional, impõe-se que a fundamentação dos atos administrativos seja expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respetivo ato (cfr. artigo 153.º n.º 1 do CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07.01).
(...)
Em coerência com o que ficou exposto, sempre que esteja em causa um ato sancionatório, por natureza mais intrusivo dos direitos ou interesses legalmente protegidos do destinatário, as exigências de fundamentação serão, em princípio, mais intensas.
No entanto, o grau de exigência da fundamentação, deve, em concreto, aferir-se pela margem de discricionariedade conferida pela lei quanto ao teor da decisão a proferir pelo órgão administrativo competente.
Vejamos, com referência ao caso dos autos, qual é a essa margem de discricionariedade.
O artigo 43.º do RDPSP consagra um princípio geral, segundo o qual:
“Na aplicação das penas atender-se-á aos critérios enunciados nos artigos seguintes, à natureza e gravidade da infração, à categoria do funcionário ou agente, ao grau de culpa, à sua personalidade, ao seu nível cultural, ao tempo de serviço e a todas as circunstâncias que militem contra ou a favor do arguido”.
Por sua vez, no âmbito das “Penas que inviabilizam a relação funcional”, dispõe o artigo 47.º n.º 1 que “As penas de aposentação compulsiva e de demissão são aplicáveis, em geral, por infrações disciplinares que inviabilizam a manutenção da relação funcional.”
De seguida, o n.º 2 do artigo 47.º contém um elenco exemplificativo das infrações disciplinares às quais são aplicáveis as penas de aposentação compulsiva ou de demissão, entre as quais se inclui:
“Praticar, de forma tentada ou consumada, crime de furto, roubo, burla, abuso de confiança, peculato, suborno, coação ou extorsão” (alínea g)).
Prevê também o artigo 48.º n.º 2 que:
“Em qualquer caso, a pena de aposentação compulsiva só poderá ser aplicada se se mostrar cumprido o condicionalismo exigido pelo Estatuto da Aposentação, na ausência do qual será aplicada a pena de demissão”.
Por fim, dispõe o artigo 49.º:
“A pena de demissão é especialmente aplicável ao funcionário ou agente que:
[…]
d) Praticar ou tentar praticar qualquer ato previsto nas alíneas b), f) e g) do n.º 2 do artigo 47.º”.
Da conjugação dos citados preceitos, decorre a moldura dentro da qual, feita a prova dos factos que consubstanciam infração disciplinar, a Administração poderia mover-se para a aplicação concreta da pena.
Recentrando a questão na factualidade provada nos presentes autos, verifica-se que os motivos determinantes para a aplicação da sanção de demissão foi a circunstância de se ter apurado que o Autor praticou factos que, em sede de processo criminal, vieram a ser qualificados como crime de peculato e motivaram, nessa sede, a aplicação de uma pena de multa.
Ora, perante factos subsumidos ao crime de peculato, é a própria lei disciplinar que prevê, em termos suficientemente objetivos, a aplicação da pena de demissão ao agente infrator.
Tal previsão da lei disciplinar materializa um juízo de censura que o legislador entendeu deixar expresso quanto a este tipo de conduta infratora, consubstanciado na estatuição de uma pena de demissão.
Trata-se, assim, de uma conduta que a própria lei qualifica como inviabilizadora da relação funcional, seguramente por se considerar que é gravemente lesiva do prestígio da instituição e por ser incompatível com a liberdade, dignidade e imparcialidade exigidas ao agente pelo seu estatuto profissional.
Neste sentido, pode concluir-se que as exigências de fundamentação do concreto ato sancionatório não eram particularmente intensas, dada a diminuta margem de discricionariedade deixada pelo legislador ao órgão administrativo.
Caberia essencialmente ao órgão decisor proceder a uma cuidada fundamentação de facto, o que, no caso dos autos, foi concretizado por concordância com os factos provados no relatório final do procedimento final que, por sua vez, recorreu essencialmente à factualidade que já havia disso provada no processo criminal – cfr. pontos 14 e 18 da matéria de facto.
Feita essa prova, o desfecho sancionatório é apontado, nos termos já referidos, pela própria lei disciplinar.
Ainda assim, o órgão decisor deve ponderar expressamente todos os elementos essenciais à aplicação da sanção disciplinar, mormente à aplicação da pena de demissão.
Verifica-se que tal ponderação foi efetivamente realizada pelo órgão decisor, como ficou provado nos presentes autos.
De facto, a decisão da Ministra da Administração Interna fundamenta-se nos teores do relatório final do procedimento disciplinar, do parecer do Conselho de Deontologia e Disciplina da PSP, do despacho do Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública e do parecer da Direção de Serviços de Assessoria Jurídica, Contencioso e Política Legislativa da Secretaria Geral do Ministério da Administração Interna – cfr. ponto 18 do probatório.
Por sua vez, consta do relatório final do procedimento disciplinar a expressa ponderação das circunstâncias agravantes e atenuantes bem como a análise de eventuais causas de exclusão da responsabilidade disciplinar e da ilicitude ou de diminuição ou agravamento da responsabilidade do agente. Feita essa ponderação, fundamentou-se a proposta de aplicação de pena de Aposentação Compulsiva ou de Demissão – ambas associadas à inviabilização da relação funcional – por se considerar que a conduta do Autor afetou de modo acentuado o prestígio da instituição policial e, irreversivelmente, a relação de confiança indispensável à manutenção da relação funcional – cfr. ponto 14 do probatório.
Por sua vez, o Conselho de Deontologia e Disciplina da PSP, considerou, por doze votos contra um, que a pena de aposentação compulsiva, que permitiria ao Autor manter a qualidade de agente da autoridade na situação de aposentado, não seria condicente com a necessária recuperação do prestígio da instituição, afetado pelos factos praticados pelo Autor, pelo que estaria impossibilitada a manutenção da relação funcional – cfr. ponto 15 do probatório.
Por fim, quer o Senhor Diretor Nacional da PSP quer a Direção dos Serviços de Assessoria Jurídica, Contencioso e Política Legislativa da Secretaria Geral do Ministério da Administração Interna, manifestaram concordância expressa com a fundamentação e com a sanção de demissão que vinha proposta – cfr. pontos 16 e 17 do probatório.
Assim, tem de concluir-se que, uma vez feita a prova da conduta imputada ao Autor – circunstância que o próprio não questiona – e definidos os respetivos limites legais de aplicação sancionatória, o órgão decisor ponderou os critérios legais de aplicação da sanção disciplinar, ficando tal ponderação externada na decisão em termos que satisfazem as exigências de fundamentação aplicáveis ao caso. Neste sentido, também será de improceder o pedido de anulação do ato com fundamento em falta de fundamentação.
(...)
Atente-se, a este propósito, no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 22.11.2012, proferido no processo n.º 00691/10.4BECBR, onde, em síntese, se verteu o seguinte:
“(…)
II. No processo disciplinar, à semelhança do que sucede no processo penal, o ónus da prova dos factos constitutivos da infração cabe ao titular do poder disciplinar, sendo que nele o arguido assume uma posição de sujeito processual e não dum seu mero objeto.
III. Na fixação dos factos que funcionam como pressupostos de aplicação das penas disciplinares o Comando não detém um poder insindicável em sede contenciosa, porquanto nada obsta a que o julgador administrativo sobreponha o seu juízo de avaliação àquele que foi adotado pelo mesmo, mormente por reputar existir uma situação de insuficiência probatória.
[…]
VII. Ao tribunal é possível analisar da existência material dos factos imputados ao arguido e averiguar se os mesmos constituem infrações disciplinares, já lhe não cabe apreciar a medida concreta da pena salvo se for invocado, nomeadamente, o desvio de poder, o erro sobre os pressupostos, o “erro grosseiro e manifesto”, a violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, porquanto é uma tarefa da Administração que se insere na chamada “discricionariedade técnica ou administrativa”.
VIII. Em sede das penas disciplinares o princípio da proporcionalidade postula a adequação da pena imposta à gravidade dos factos apurados, de molde a que a medida punitiva a aplicar seja aquela que, sendo idónea aos fins a atingir, se apresente como a menos gravosa para o arguido, em decorrência ou emanação também do princípio da intervenção mínima ligado ao princípio do "favor libertatis”.
IX. A incorreta escolha, definição ou aplicação da pena disciplinar ao caso mercê do facto ilícito dever ser sancionado com outra pena disciplinar não se traduz ou integra ilegalidade por desrespeito ao princípio da proporcionalidade, antes envolvendo outra ilegalidade por violação de lei que se traduz na infração de cada um dos normativos que define, regula e integra as penas em confronto.”
Ora, o caso dos autos reporta-se a uma infração disciplinar consubstanciada na ilícita inserção de dados relativos a serviços remunerados, da qual resultou para o Autor o recebimento ilegítimo, e no exercício das suas funções, de uma quantia no montante de €4.351,04, conduta pela qual foi condenado, em sede de processo criminal, pelo crime de peculato.
Verifica-se que, independentemente no montante em causa, o Autor manteve uma prática ilícita por um período de mais de três anos, sem dar sinais de arrependimento durante esse período.
Acresce que o Autor confessou os factos, mas apenas na sequência da comunicação de irregularidades feita na Divisão Policial de VC, pelo que subsiste, legitimamente, a dúvida sobre se não teria persistido na sua conduta caso tal comunicação não tivesse ocorrido.
Assim sendo, a conduta do Autor é passível de ser considerada especialmente imprópria para um agente de autoridade, sendo lesiva e ofensiva da imagem da instituição policial, assim abalando a relação de confiança entre a sociedade e a instituição policial ao mesmo passo que fere irremediavelmente a relação de confiança entre o Autor e essa instituição.
Assim, não se revela desadequado o juízo feito pelo órgão decisor de que a conduta do Autor inviabiliza a manutenção da relação funcional nem, consequentemente, se afigura como desproporcionada a aplicação da pena de demissão.
Atento tudo o que ficou exposto, conclui-se que não assiste razão ao Autor quanto às invocadas razões de invalidade da decisão impugnada e, como tal, cumpre absolver o Réu do peticionado.
Vejamos:
Em bom rigor o aqui Recorrente limita-se em sede de Recurso a retomar toda a argumentação que havia esgrimido em 1ª instância, invocando, designadamente, a prescrição do procedimento disciplinar e a alegada falta de fundamentação da graduação da pena aplicada.
Refira-se desde logo que se não vislumbra que a decisão recorrida se mostre violadora de qualquer princípio ou normativo aplicável, suscetível de determinar a sua invalidade.
Da prescrição
No que respeita à invocada prescrição do procedimento disciplinar entende o aqui Recorrente, em síntese, que a mesma terá operado pelo decurso do prazo de 18 meses entre a instauração do processo disciplinar e a sua conclusão.
Em qualquer caso, o RD/PSP define, no seu artigo 55.°, as regras em matéria de prescrição do procedimento disciplinar, sendo que daí resulta que o prazo prescricional é em regra, é de três anos.
Efetivamente, ocorre a prescrição do procedimento disciplinar se o procedimento não for instaurado no prazo de 3 meses após o conhecimento da infração por parte da entidade disciplinarmente competente.
Por outro lado, nas infrações disciplinares que constituam simultaneamente ilícito penal, se os prazos de prescrição criminal forem superiores a três anos, a prescrição do procedimento disciplinar absorve o referido prazo prescricional, pelo que lhe será aplicável, quer o prazo de prescrição do procedimento, quer as restantes regras relativas a interrupção e suspensão do prazo de prescrição, constantes do Código Penal, como resulta da remissão expressa constante do referido art° 55°, n" 2 do RDPSP.
Aqui chegados e atenda a matéria dada como provada, que não é questionada, não se reconhece a verificação da invocada prescrição.
Com efeito, como resulta dos factos provados 2 a 4, entre o conhecimento dos comportamentos passíveis de constituírem infração disciplinar e a efetiva instauração do correspondente procedimento, não decorreram sequer três meses.
Por outro lado, estando em causa potenciais infrações disciplinares que constituirão simultaneamente ilícitos criminais, como resulta do artigo 55.° n.º 2 do RDPSP, é-lhes aplicável o prazo de prescrição previsto na lei penal.
Na realidade, tendo o aqui recorrente sido acusado e condenado pelo crime de peculato, na forma continuada, previsto e punido pelo artigo 375.°, nºs 1 e 2 do Código Penal, como resulta do facto provado 12, o prazo de prescrição será de 5 anos, contado desde o dia da prática do último ato (cfr. artigo 119.° n.º 2 alínea b) conjugado com o artigo 118.°, n.º 1 alínea c), ambos do Código Penal.
Tendo o último facto consubstanciável como infração disciplinar sido praticado em Junho de 2012, como decorre do facto 5 da matéria dada como provada, mesmo ignorando eventuais efeitos interruptivos ou suspensivos, o prazo de prescrição só terminaria em Junho de 2017, sendo que a notificação da decisão de aplicação da pena disciplinar se verificou em 02.06.2016, como resulta do facto 19 do probatório, tendo assim sido efetuada dentro do prazo de prescrição de cinco anos.
Em face do expendido, não se reconhece a verificação da suscitada prescrição, tal como se havia já decidido em 1ª instância.
Da Fundamentação
Resulta da decisão recorrida que "(...) consta do relatório final do procedimento disciplinar a expressa ponderação das circunstâncias agravantes e atenuantes bem como a análise de eventuais causas de exclusão da responsabilidade disciplinar e da ilicitude ou de diminuição ou agravamento da responsabilidade do agente. Feita essa ponderação, fundamentou-se a proposta de aplicação de pena de Aposentação Compulsiva ou de Demissão - ambas associadas à inviabilização da relação funcional - por se considerar que a conduta do Autor afetou de modo acentuado o prestígio da instituição policial e, irreversivelmente, a relação de confiança indispensável à manutenção da relação funcional - cfr. ponto 14 do probatório.
Correspondentemente, o Conselho de Deontologia e Disciplina da PSP, havia considerado, por doze votos contra um, que a aplicação ao arguido da pena de aposentação compulsiva, não seria condizente com a necessidade de recuperação do prestígio da instituição, afetado pelos factos praticados pelo Autor, os quais impossibilitariam a manutenção da relação funcional (cfr. facto provado 15).
Atento o descrito, o Diretor Nacional da PSP e a Direção dos Serviços de Assessoria Jurídica, Contencioso e Política Legislativa da Secretaria Geral do Ministério da Administração Interna, manifestaram concordância expressa com a fundamentação e com a sanção de demissão que vinha proposta (Cfr. facto provado 16 e 17.
Tal como sublinhado pelo Ministério Público nesta instância, tem de se concluir que, atenta a prova feita e definidos os respetivos limites legais de aplicação sancionatória, o órgão decisor, como lhe competia, ponderou suficiente e adequadamente os critérios legais de aplicação da sanção disciplinar, pelo que se não reconhece igualmente a imputada falta de fundamentação.
Efetivamente, considerando a sempre aplicável fundamentação per relationem, o ato objeto de impugnação mostra-se suficiente e adequadamente fundamentado, o que não invalida que o recorrente possa divergir do entendimento explanado e adotado, o que é diverso da falta de fundamentação alegada.
Como resulta da decisão recorrida, "(...) o caso dos autos reporta-se a uma infração disciplinar consubstanciada na ilícita inserção de dados relativos a serviços remunerados, da qual resultou para o Autor o recebimento ilegítimo, e no exercício das suas funções, de uma quantia no montante de €4.351,04, conduta pela qual foi condenado, em sede de processo criminal, pelo crime de peculato.
Efetivamente o aqui Recorrente manteve uma prática ilícita por um período de mais de três anos, sendo que se é certo que confessou os factos, apenas o fez no seguimento da comunicação de irregularidades feita na Divisão Policial de VC, nada garantido que não tivesse prosseguido a sua conduta prevaricadora, se a situação não tivesse sido detetada.
A conduta do recorrido, enquanto agente de autoridade é especialmente imprópria e condenável, sendo ainda lesiva e ofensiva da imagem da instituição policial que integrava, não sendo pois censurável o entendimento de acordo com o qual a sua conduta prevaricadora inviabilizou a manutenção da relação funcional, não se mostrando a este respeito como desproporcionada a aplicação da pena de demissão.
De facto, no que concerne à proporcionalidade da pena aplicada, diga-se que o direito sancionatório disciplinar pune os comportamentos que, consubstanciados no caso concreto pela factualidade apurada e definida no procedimento disciplinar, em juízo subsuntivo não integrem as qualidades abstratamente elencadas.
A questão analisada prende-se predominantemente com a necessidade de aferir se a pena efetivamente aplicada se mostrará proporcional à infração de que o então arguido vinha acusado.
Se é certo que as garantias dos direitos dos arguidos não podem ser vistas, como muitas vezes sucede, como categorias abstratas, formais, tipo pronto-a-vestir, mas como instrumentos concretos cujo conteúdo há de ser conformado em função da natureza e características da matéria disciplinar em causa, o que se pretende é que o arguido em processo disciplinar compreenda o conteúdo da acusação que lhe é dirigida e que dela se possa defender.
Como é sabido, o chamado controlo jurisdicional da adequação da decisão aos factos, conforme entendimento corrente dos Tribunais Administrativos, determina que o Tribunal se não pode substituir à Administração na concretização da medida da sanção disciplinar, o que não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade da decisão punitiva, na medida em que esta ofenda critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que saia dos limites normativos correspondentes (cfr. Ac. STA, 1ª Secção, de 9.3.83; in Ac. Dout. Ano XXIX, nº 338, p. 191 e ss).
Em concreto, estamos em presença de agente da PSP, de quem se espera que dê o exemplo e tenha uma conduta irrepreensível e imaculada.
A proporcionalidade é chamada aquando da verificação da adequação da pena disciplinar aplicada, por forma a concluir se efetivamente estaria inviabilizada a manutenção, no caso, da relação funcional do agente da PSP aqui Recorrente.
Como em qualquer procedimento, também o procedimento disciplinar exige “uma ponderação objetiva, isenta e imparcial dos factos e interesses envolvidos” (cfr. M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim, in Código de Procedimento Administrativo, 2ª ed., pág. 246).
A inviabilização da manutenção da relação funcional resultante do facto punível constitui o critério geral para a aplicação de pena expulsiva, designadamente a de Reforma Compulsiva e Demissão.
Tem-se entendido que “não se deve manter a relação funcional sempre que os factos cometidos pelo arguido, avaliados e considerados no seu contexto, impliquem para o desempenho da função prejuízo de tal monta que irremediavelmente comprometa o interesse público que aquele deve prosseguir, designadamente, a eficiência, a confiança, o prestígio e a idoneidade que deva merecer a ação da Administração de tal modo que o único meio de acudir ao mal, seja a ablação do elemento que lhe deu causa.” (vide Acórdão do STA, de 30/11/94, proc. nº 032500).
Sublinha-se que, tal como já afirmado, no âmbito do processo disciplinar não pode o juiz sindicar a medida da pena, alterando a mesma, pois como dito no Acórdão do Pleno do Colendo STA, datado de 29/03/2007, proc. nº 0412/05, “ao exercer os seus poderes disciplinares em sede de graduação da culpa e de determinação da medida concreta da pena, a Administração goza de certa margem de liberdade, numa área designada de “justiça administrativa”, movendo-se a coberto da sindicância judicial, salvo se os critérios de graduação que utilizou ou o resultado que atingiu forem grosseiros ou ostensivamente inadmissíveis”.
Revertendo ao caso em apreciação, é de entender que terão sido, adequada e suficientemente, ponderadas as circunstâncias concretas determinantes da concluída inviabilização da manutenção da relação funcional do agente da PSP.
É exigível que os comportamentos prevaricadores atinjam um grau de desvalor que quebre, definitiva e irreversivelmente, a confiança que deve existir entre o serviço e o agente, comprometendo a manutenção do vínculo funcional, atenta a concreta infração disciplinar e a gravidade objetiva dos factos.
Aqui chegados, não se reconhece que a pena aplicada se mostre desproporcional face à infração continuada detetada e demais circunstancialismos em que a mesma foi sendo praticada.
Em linha com o afirmado no acórdão deste TCAN 1863/16.3BEPRT de 22 de setembro de 2017, temos para nós, como muito grave o comportamento do recorrente, que pôs em causa a dignidade das funções que lhe estão inerentes por força da profissão que exerce, de salvaguarda do interesse público e de quem se espera uma atuação de lisura e ética próprias das forças de segurança pública.
Com efeito, este tipo de comportamento que determinou a aplicação da pena aqui recorrida é propício a suscitar a interrogação, sobre se o recorrente seria noutras ocasiões, permissível a atitudes/comportamentos menos sérios e honestos no cumprimento das suas funções de fiscalização e agente de autoridade, olvidando a isenção, a responsabilidade e o cumprimento do dever.
O Recorrente com o descrito comportamento pôs em causa o prestígio da PSP, enquanto Instituição, revelando um perfil psicológico inadequado ao desempenho das funções de agente de autoridade, de quem se espera uma atitude de isenção e de cumprimento da lei, de forma igual para todos os cidadãos, sob pena de, se assim não for, esta confiança no serviço público desaparecer pura e simplesmente, dando lugar a uma desconfiança da sociedade na atuação destas forças da autoridade.
Efetivamente, a desconsideração de infrações graves por parte de agentes da PSP, sempre poderia transmitir uma imagem de impunidade permissiva, mormente no que concerne aos factos de que o aqui Recorrente foi acusado e condenado, criminal e disciplinarmente, podendo-se mostrar pernicioso para a imagem da própria instituição.
Termos em que, em função de tudo quanto supra se expendeu, mostra-se dever improceder o Recurso interposto, não se reconhecendo verificado qualquer dos vícios invocados, ou quaisquer outros.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando a Sentença objeto de Recurso.
Custas pelo Recorrente
Porto, 21 de dezembro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
