| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O Instituto da Segurança Social, IP, com os sinais nos autos, inconformado com a decisão proferida no TAF de Mirandela, em 4 de maio de 2015, através da qual foi deferida a providência cautelar peticionada, tendente, em síntese, ao decretamento da “suspensão de eficácia da Deliberação do Conselho Diretivo do R. de 2014/12/29, mediante a qual foi aprovada a lista nominativa dos trabalhadores cujos postos de trabalho foram objeto de extinção” veio, em 15 de Maio de 2015, recorrer da decisão proferida, na qual se conclui:
“1. Vem o presente recurso jurisdicional interposto da douta sentença proferida nos autos que deferiu a providência cautelar requerida, decretando a suspensão de eficácia da deliberação de 29/12/2014, do Conselho Diretivo do ISS, IP, na parte concernente à Requerente, que aprovou a lista nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação.
2. No tocante ao periculum in mora, o Tribunal a quo considera que ocorrerá um abaixamento drástico no nível de vida da Requerente após a sua passagem à requalificação, com a consequente redução do seu vencimento; concluindo, num juízo de prognose, pela existência de fundado receio de produção de prejuízos de difícil reparação no caso sub judice.
3. Foi considerado não só uma alteração drástica no padrão de vida da Requerente como do seu agregado familiar, o qual se desconhece a sua composição, e rendimentos porque não provados, sendo no que se consubstancia o eventual prejuízo de difícil reparação.
4. Neste particular, o Tribunal a quo considera a fls. 6 da sentença recorrida “Neste caso, o critério de decisão para o decretamento da providência, para além dos requisitos previstos no nº2 do artº 120º do CPTA, não é o da susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas sim o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar, cfr. Aroso de Almeida, ob. Cit.pág.21.”
“…caso a acção principal seja julgada procedente, se produziriam prejuízos de difícil reparação para a Representada que dela deveria beneficiar, que obstaria à reintegração específica da sua esfera jurídica e que a reintegração da legalidade não seria capaz de reparar integralmente.”
5. Mal andou o Tribunal a quo ao decidir nos termos em que o fez, uma vez que a Requerente poderá, com elevada e séria probabilidade, atentas as qualificações superiores e competências que detém, obter uma rápida reafetação em outro organismo da Administração Pública, aliás como tem ocorrido com outros trabalhadores docentes colocados na mesma situação da Requerente.
6. Assim como não é manifesto, nem sequer evidente que a Requerente, na remota e eventual hipótese de vir a ser abrangida pela segunda fase da requalificação - decorridos os 12 meses iniciais do procedimento - seja confrontada com abaixamento drástico do seu nível de vida.
7. Na verdade, a Requerente sempre deterá a possibilidade de exercer uma atividade profissional privada remunerada (cfr. artigos 262.º, n.º 9 e 263.º, n.º 2 da LTFP), em acumulação, sem prejuízo do cumprimento dos deveres a que se encontre sujeita no âmbito do processo de requalificação, de modo a aumentar o rendimento disponível do seu agregado familiar, desconhecendo-se qual o rendimento global atual.
8. Assim como deterá o lapso de tempo necessário (12 meses), com vista à demanda e auscultação do mercado de trabalho a fim de obter essa atividade remunerada.
9. Em todo caso, apenas poderia haver periculum in mora no caso sub judice se a Requerente tivesse conseguido provar, como era seu ónus, que não conseguirá uma rápida reafetação e que no período em que se encontra em requalificação, não conseguirá acumular funções, o que não logrou fazer.
10. Assim, no caso sob apreciação, não foram indicados pela Requerente cautelar factos suficientes, e não impugnados, que suportem a provável verificação de prejuízos de difícil reparação.
11. Efetivamente, no que respeita a este requisito, a lei não se basta com um mero juízo de probabilidade, antes reclama um juízo de certeza quanto à produção de prejuízos de difícil reparação, e este juízo de certeza, ninguém o pode dar, porque pode acontecer que a requerente seja logo reafetada, como já aconteceu com algumas das suas colegas.
12. Na verdade, sendo a Requerente uma pessoa com qualificações superiores, o único factor que obsta à sua rápida reafetação, é precisamente o decretamento da providência cautelar, porque ao recolocar a Requerente no mapa do ISS, IP., restringe-se-lhe a única possibilidade que ela tinha de ser reafetada;
13. Acresce a tudo o referido, que a Requerente pode acumular funções, quer públicas, quer privadas (ou seja, acumular rendimentos) com o ordenado que recebe na requalificação, com vista a aumentar do rendimento disponível do seu agregado familiar.
14. Assim a sentença recorrida ao considerar verificado o “periculum in mora” enferma de erro de julgamento com violação do art. 120.º n.º 1 b) do CPTA não podendo ser mantida-
Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida, com as legais consequências.”
O Recorrido/SINTAP veio a apresentar Contra-alegações de recurso em 5 de Junho de 2015, nas quais concluiu (Cfr. Fls. 259 a 260v Procº físico):
“1ª – As alegações do Recte. limitam-se a juízos de probabilidade, vaguidades e considerações genéricas sem qualquer correspondência com a realidade;
2ª – O tempo decorrido desde a prática do ato, a permanência da representada do Recdo. na mesma situação e a realidade do mundo laboral apontam inequivocamente no sentido de se concretizarem as fases previstas na lei;
3ª – Assim sendo, bem andou o Tribunal a quo ao decidir como decidiu, pelo que a douta sentença não merece senão aplauso.
Termos em que deverá o recurso improceder, com todas as legais consequências.”
O Recurso foi admitido por Despacho de 11 de Junho de 2015 (Cfr. Fls. 263 e 262v Procº físico)
O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal, notificado em 2 de Julho de 2015 (Cfr. fls. 269 Procº físico), veio a emitir Parecer, em 7 de Julho de 2015 (Cfr. fls. 270 a 277 Procº físico), no qual conclui “(…) que deverá ser negado provimento ao recurso”.
Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, onde se invoca essencialmente, o não preenchimento dos requisitos previstos no Artº 120º do CPTA, designadamente, o “periculum in mora”, o que determinará a verificação de erro de julgamento.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte matéria de facto relevante para a apreciação da questão controvertida, cujo teor infra se reproduz, por se entender ser a mesma suficiente e adequada.
“1. Em 21/06/2000, a representada foi admitida no Serviço Sub-regional de Braga, após concurso público, para ocupação de um lugar de Educadora de Infância – doc. n.º 3 da PI
2. Detém a categoria de Educadora de Infância, - docs. n.ºs nºs 1, 2, 3 e 4
3. No dia 1 de Fevereiro de 2002, por transferência interna, a representada foi integrada no centro distrital de VR do ISS, I.P. – docs. n.ºs nºs 1, 2, 3 e 4;
4. Desde aquela data até ao dia 21 de Janeiro do corrente ano de 2015, a representada manteve-se ininterruptamente ao serviço do Requerido, exercendo as mesmas funções, em satisfação de necessidades permanentes do serviço – cfr. aqueles documentos;
5. Mediante ofício sem número, e sem data, subscrito por um vogal do Conselho Diretivo do Requerido, foi a representada notificada para se pronunciar sobre a passagem da mesma à situação de requalificação, “Dado que a carreira/categoria onde V. Exa. se insere, integra aquelas em que se conclui pela total impossibilidade de colocação noutra área de actuação, não há viabilidade de manter o seu posto de trabalho” –o doc. nº 5.;
6. A tal decisão se opôs a representada, nos termos que constam da resposta constante do documento junto sob o nº 6 da PI;
7. Mediante correio eletrónico expedido em 5/1/2015, foi a representada notificada pelo Sr. Diretor do Núcleo de Apoio à Direção do Centro Distrital de VR que por deliberação do Conselho Diretivo do Requerido, de 29/12/2014, foi aprovada a lista nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação cujos postos de trabalho foram objeto de extinção, mais tarde publicitada mediante o Aviso nº 687/2015, publicado no DR, 2ª Série, nº 14, de 21/1/2015, na qual se integra a representada (cfr. doc. nº 7);
8. A Representada aufere o vencimento mensal líquido de 1.339,88 € - doc. n.º 23;
9. Na amortização de um empréstimo contraído para a aquisição de habitação própria e despesas de condomínio paga mensalmente 355,31 € - dosc 24 e 25;
10. Em água, luz, gás e telefone, gasta a representada mensalmente, em média, 107,44€ (cfr. doc.s nºs 26, 27 e 28);
11. Em seguros, despende a representada, mensalmente, em média, 34,50€ (cfr. docs. nºs 29, 30 e 31);
12. Em educação de ambos os filhos – propinas e explicações, alojamento e alimentação da filha maior, estudante na FDUC -, despende mensalmente, em média, cerca de 400,00€ (cfr. doc.s 32, 33 e 34);
13. Com despesas com alimentação, vestuário, calçado, saúde da representada e do seu agregado familiar, gasta cerca de 400,00€ - Este montante que a Requerente alega no art.º 67.º da PI, constitui facto notório;
14. Passando a dispor a representada de 60 % do vencimento base mensal no 1º ano, com o limite máximo de três vezes o indexante de apoios sociais (IAS), e 40 % do vencimento no segundo ano, com o limite máximo de 2 IAS – cfr. artº 261º, nºs 1 e 2, da LTFP;
15. Em 24/2/2015 o Requerido emitiu “Resolução Fundamentada” – Fls. 1512 a 154;
Nos termos do Artº 662º CPC, acrescenta-se à matéria de facto o seguinte:
16. Em 6 de Agosto de 2015 a Segurança Social informa este Tribunal “da colocação … da Requerente … através de mobilidade intercarreiras (no) exercício de funções no IEFP desde o passado dia 20/07/2015….”
IV - Do Direito
Constitui objeto do presente recurso jurisdicional a decisão proferida pelo TAF de Mirandela que julgou procedente a providência cautelar requerida contra o Instituto da Segurança Social, IP, por considerar preenchido o requisito do periculum in mora consagrado no art.º 120.º/1/al.b) do CPTA.
Em causa nos presentes autos, está, assim, a requerida suspensão de eficácia do despacho de 29/12/2014, que aprovou a lista nominativa dos trabalhadores em situação de requalificação.
O ISS IP não se conforma com a decisão recorrida, discordando dos fundamentos para o deferimento da providência cautelar requerida, entendendo que se não encontra demonstrado o pressuposto do periculum in mora previsto na alínea b) do n.º 1 do art.º 120.ºdo CPTA, assacando-lhe, por conseguinte erro de julgamento.
Em sede cautelar, a pretensão do Requerente/Recorrente apenas visa assegurar a utilidade da sentença que venha a ser proferida no processo principal, mediante a adoção de medidas urgentes baseadas necessariamente numa apreciação sumária do caso.
Os critérios gerais de decisão das providências cautelares encontram-se estabelecidos no artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que prevê, nas três alíneas do nº 1, requisitos diferenciados consoante estejamos na presença de providências em que, seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, em que esteja em causa a adoção de uma providência conservatória ou ainda a adoção de uma providência antecipatória.
Assim, estabelece o artigo 120.º do CPTA, o seguinte:
“1- Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de ato manifestamente ilegal, de ato de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de ato idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;
b) Quando, estando em causa a adoção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito;
c) Quando, estando em causa a adoção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adoção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
3 – As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo Requerente, podendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses, públicos ou privados, em presença”.
Como refere Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª Edição, Revista e Atualizada, Almedina, Outubro de 2003, pág. 292, referindo-se às providências cautelares: «Estão aqui em causa providências destinadas a manter o statu quo, não permitindo que ele se altere, como paradigmaticamente sucede com a tradicional suspensão de eficácia de atos administrativos, cuja concessão não dependia, anteriormente, da formulação de qualquer juízo sobre a aparência de bom direito» e como «… situações em que o interessado pretenda manter ou conservar um direito em perigo, evitando que ele seja prejudicado por medidas que a Administração venha a adotar. (…) Isto pode acontecer quando o interessado pretenda que a Administração se abstenha de realizar operações materiais que não surjam em direta execução de atos administrativos ou quando a providência cautelar se destine a complementar a suspensão da eficácia de um ato administrativo…», págs. 280-281.
E, na página 281, refere-se às providências antecipatórias como tratando-se de «… situações em que o interessado pretenda obter uma prestação administrativa, a adoção de medidas por parte da Administração, que podem envolver ou não a prática de atos administrativos. Neste tipo de situações, em que o interessado aspira à obtenção de um efeito favorável, a tutela cautelar concretiza-se na imposição de uma ordem no sentido de a Administração adotar as medidas necessárias para minorar as consequências do periculum in mora».
Tomando em consideração a apontada distinção entre providências cautelares conservatórias e antecipatórias, não oferece dúvida que na situação em apreço estamos perante uma providência cautelar de natureza conservatória.
E para efeitos de decisão dos pedidos de providências conservatórias, caso as mesmas não possam ser decretadas ao abrigo da alínea a) do n.º1 do art.º 120.º do CPTA, é aplicável o regime da al. b), do nº 1, conjugado com o nº 2 do artigo 120º do CPTA.
Decorre da transcrita alínea a) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, que o tribunal decretará a providência cautelar requerida sempre que, mediante um juízo perfunctório possa concluir, sem necessidade de maiores indagações, que é manifesta a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal. Assim, quanto à al. a), do nº 1, do artº 120º do CPTA, o que há a fazer é apreciar se as ilegalidades apontadas são flagrantes, ostensivas, evidentes, como a este respeito, escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos A. F. Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, página 603.
Na situação em análise, e no que concerne à alínea a) do nº 1 do Artº 120º do CPTA, o tribunal a quo concluiu que “(…) não podemos concluir que o ato em crise seja manifestamente ilegal porque, havendo ilegalidades, elas não são flagrantes, ostensivas, não se podendo considerar que, com esta fundamentação, o decretamento da providência seja quase automático na medida em que assenta em requisitos objetivos, baseando-se num critério de evidência.”
Não se mostrando recorrido este segmento da decisão, nada mais importa referir face ao mesmo, reconhecendo-se que inverifica o preenchimento do estabelecido na referida alínea a) do nº 1 do Artº 120º do CPTA, por se não poder afirmar que estejamos perante ilegalidade manifestas.
Aqui chegados, importa verificar o preenchimento dos requisitos gerais constantes da alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA:
(i) Do “periculum in mora”, traduzido na existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação;
(ii) Da aparência do bom direito, na perspetiva de que não é manifesta a improcedência da pretensão formulada ou a formular na ação principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito;
A este respeito, o tribunal a quo considerou, para o que releva no âmbito do presente recurso, como verificado o requisito do periculum in mora.
O requisito do periculum in mora é necessário ao decretamento da providência requerida, e na formulação constante da alínea b), n.º1 do art.º120.º do CPTA, traduz-se no “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar [ou ver reconhecidos] no processo principal”.
Como já referido, as providências cautelares visam impedir que, durante a pendência de qualquer ação, a situação de facto se altere de modo a que a sentença nela proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia ou parte dela, ou seja, visam garantir o efeito útil da decisão a proferir no processo principal.
Para aferir da verificação deste requisito, o juiz deve ponderar as circunstâncias concretas do caso em função da utilidade da sentença e não decidir com base em critérios abstratos, ponderando, designadamente, sobre as dificuldades que envolvem o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar- cfr. Acs. do STA de 09.06.2005 - Proc. n.º 0412/05, de 10.11.2005 - Proc. n.º 0862/05, de 01.02.2007 - Proc. n.º 027/07, de 14.07.2008 - Proc. n.º 0381/08, de 12.02.2012 - Proc. n.º 0857/11 e Ac. do TCAN de 14.09.2012 - Proc. n.º 03712/11.0BEPRT.
Nesse juízo de prognose, o juiz deve, por conseguinte, atender a todos os prejuízos que se mostrem relevantes para os interesses do requerente, quer o perigo respeite a interesses públicos, comunitários ou coletivos, quer estejam em causa apenas interesses individuais, sendo certo que o fundado receio na constituição de uma situação de facto consumado ou da verificação de prejuízos de difícil ou impossível reparação terá sempre de se alicerçar em circunstâncias factuais que revelem, de forma objetiva, a iminência da lesão e a necessidade imperiosa de serem tomadas providências que obstem à produção de tais prejuízos, não sendo apto para o efeito, as simples conjeturas ou receios subjetivos.
Note-se que nem todo o receio é digno de tutela, posto que um receio meramente eventual ou hipotético não é um “fundado receio”. Como bem assinala Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil, vol. III, 3.ª ed., págs. 108, “o receio de ocorrência de lesão grave e dificilmente reparável deve ser fundado, ou seja, apoiado em factos que permitam afirmar com objetividade e distanciamento a seriedade e a atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas tendentes a evitar o prejuízo.
Não bastam, pois, simples dúvidas, conjeturas ou receios meramente subjetivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões.”
De notar ainda que, se é certo que em relação ao juízo de probabilidade da existência do direito invocado, o legislador se contenta com que o mesmo possa ser de mera verosimilhança, já quanto aos critérios a atender na apreciação do “periculum in mora” os mesmos devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito, por forma a evitar a concessão indiscriminada de proteção cautelar.
No que concerne à prova do “fundado receio” a que a lei faz referência, a mesma deverá ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se, por isso, a concessão da providência solicitada, mas não é lícito ao tribunal que se substitua ao mesmo nessa incumbência, e bem assim, de oferecer prova sumária dos fundamentos em que sustenta a existência desse requisito- cfr. artigos 114.º, n.º3, al. g) e 118.º do C.P.T.A e art.º 5.º, n.º1 do CPC.
Neste sentido existe, aliás, abundante jurisprudência, de que são exemplo os Acórdãos do STA de 14.07.2008, Processo n.º 0381/08 e de 22.01.2009, Processo n.º 06/09 e Acs. do TCAN, de 25.01.2013, Processo n.º 01056/12.9BEPRT-A; de 08.02.2013, Processo n.º 02104/11.5BEBRG e de 17.05.2013, Processo n.º 01724/12.5BEPRT.
Assim, o requerente cautelar tem a obrigação de convencer o tribunal quanto à verificação dos pressupostos de que depende o decretamento da providência requerida, devendo, para o efeito, articular, e consequentemente provar, factos concretos e relevantes para a sua pretensão, e não quedar-se por uma alegação conclusiva e de direito ou com utilização de expressões vagas e genéricas.
Conforme se expendeu no Ac. do TCAN, de 14.03.2014, proferido no processo n.º 1334/12.7BEPRT, “o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida cabe ao requerente [cfr. arts. 342.º do CC, 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA, 384.º, n.º 1 do CPC/2007 (atual art. 365.º, n.º 1 do CPC/2013)] [cfr., entre outros, Acs. STA de 14.07.2008 - Proc. n.º 0381/08, de 19.11.2008 - Proc. n.º 0717/08, de 22.01.2009 - Proc. n.º 06/09 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. do TCAN de 11.02.2011 - Proc. n.º 01533/10.6BEBRG, de 08.04.2011 - Proc. n.º 01282/10.5BEPRT-A, de 08.06.2012 - Proc. n.º 02019/10.4BEPRT-B, de 14.09.2012 - Proc. n.º 03712/11.0BEPRT, de 30.11.2012 - Proc. n.º 00274/11.1BEMDL-A, de 25.01.2013 - Proc. n.º 02253/10.7BEBRG-A, de 25.01.2013 - Proc. n.º 01056/12.9BEPRT-A, de 08.02.2013 - Proc. n.º 02104/11.5BEBRG, de 17.05.2013] bem como o ónus do oferecimento de prova sumária de tais requisitos”.
No que concerne à apreciação deste requisito, o tribunal a quo julgou verificado o periculum in mora, tendo para o efeito esgrimido a seguinte fundamentação;
“Nos autos está em causa uma deliberação mediante a qual foi aprovada a lista nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação, entre os quais se conta a Representada, cujos postos de trabalho foram objeto de extinção. De acordo com o Requerido a carreira/categoria onde aquela se insere, integra aquelas em que conclui pela total impossibilidade de colocação noutra área de atuação – pelo que não há viabilidade de manter o seu posto de trabalho.
Ora, se a Representada aufere o vencimento mensal líquido de 1.339,88€; se na amortização de um empréstimo contraído para a aquisição de habitação própria e despesas de condomínio paga mensalmente 355,31€; se em água, luz, gás e telefone, despende mensalmente, em média, 107,44€; se em seguros, gasta mensalmente, em média, 34,50€; se na educação de ambos os filhos paga mensalmente, em média, quantia nunca inferior a 400,00€; e se com despesas com alimentação, vestuário, calçado, saúde e outras gasta cerca de 400,00€; e se passa a apenas dispor de 60 % do vencimento base mensal no 1º ano, com o limite máximo de três vezes o indexante de apoios sociais (IAS), e 40 % do vencimento no segundo ano, com o limite máximo de 2 IAS - então só podemos concluir que, caso não se decretasse a providência requerida, a Representada não poderia fazer face aos encargos básicos da sua vida e dos seus familiares, como seja alimentação, vestuário, calçado, habitação ou educação dos filhos.
Portanto, não podemos deixar de concluir que, caso a ação principal seja julgada procedente, se produziriam prejuízos de difícil reparação para a Representada que dela deveria beneficiar, que obstaria à reintegração específica da sua esfera jurídica e que a reintegração da legalidade não seria capaz de reparar, ou de reparar integralmente. (Neste sentido, que se acompanha cfr. Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentários ao CPTA, 2005, pág. 608 e Lebre de Freitas, in CPC anotado, vol II, pág. 34 e 35.”
É essencial realçar que o risco de se constituir uma situação de facto consumado ou de se produzirem prejuízos de difícil ou impossível reparação tem de ser efetivo e não meramente eventual, sendo que «só ocorre uma «situação de facto consumado» quando, a não se deferir a providência, o estado de coisas que a ação quer influenciar ganhará entretanto a irreversível estabilidade inerente ao que já está terminado ou acabado – ficando tal ação inutilizada «ex ante». – in Acórdão do STA de 31.10.2007, Proc. 0471/07.
In casu, a representada foi colocada em situação de requalificação.
Os prejuízos invocados pelo requerente têm conexão com a perda do vencimento, já que a passagem à situação de requalificação importa a redução do vencimento base para 60 % no primeiro ano e para 40 % no segundo.
Conforme é jurisprudência do Colendo STA, ainda que a propósito da aplicação de penas disciplinares, a privação de vencimento «causa prejuízos irreparáveis ou, pelo menos, de difícil reparação ao visado com esse ato, se tal privação diminuir drasticamente o seu nível de vida ou do seu agregado familiar, pondo em risco a satisfação das necessidades normais, correspondentes ao padrão de vida médio das famílias de idêntica condição social» - in acórdão do STA de 28.01.2009, Proc. 01030/08.
Afigura-se que esta jurisprudência deve ter aplicação às situações de passagem à situação de requalificação no que concerne à análise do periculum in mora: uma diminuição salarial que implique uma alteração drástica no padrão de vida do requerente e do seu agregado familiar consubstancia a existência de um prejuízo de difícil reparação, já que põe em risco a satisfação das suas necessidades pessoais, acarretando sofrimentos, restrições e angústias que não podem deixar de ser ponderadas já que não são facilmente compensáveis.
Por força da decisão da situação de reclassificação, a representada verá serem-lhe “cortados”, para já, 40% do seu rendimento líquido de 1.339,88€, o que lhe trará compreensíveis dificuldades em fazer face às despesas fixas que foram dadas como provadas.
Em qualquer caso, se por um lado o regime legal da requalificação não se mostra impeditivo do exercício de uma atividade profissional privada acumuladamente remunerada, desconhece-se ainda, por ter sido omitido, qual o valor da presumivelmente atribuída “pensão de alimentos” que receberá em função das filhas que tem a seu cargo, em resultado da sua situação de “divorciada”.
Em face das circunstâncias do caso concreto afigura-se não existir periculum in mora.
Afigura-se, assim, que a redução salarial provocada pela sua passagem para situação de requalificação não gera prejuízos irreversíveis que mereçam tutela cautelar, tanto mais que a continuação da representada em situação de requalificação sempre seria eventual, o que se veio a confirmar pelo facto de ter passado desde 20 de Julho pp a exercer funções no IEFP, por um período de 18 meses, “em situação de mobilidade intercarreias” (facto provado 16).
Em face do exposto, e tendo em vista os elementos disponíveis e disponibilizados apresentados pela representada, afigura-se poder concluir pela não verificação do periculum in mora.
Não se encontrando verificado um dos pressupostos legais conducentes ao decretamento da providência, é de indeferir o decretamento pretendido, posto que os requisitos legais são cumulativos – cfr. acórdão do STA de 30.05.2007, Proc. 049/07.
Não ficou pois demonstrado, que a passagem da representada para a situação de requalificação a impossibilite de fazer face às suas necessidades diárias, ou que ponha em causa a subsistência do seu agregado familiar ou que o dificulte de honrar os seus compromissos para com os seus credores ou implique a introdução de alterações relevantes e irreversíveis no padrão médio de vida.
É assim de concluir pela revogação da decisão recorrida e pelo indeferimento da providência cautelar requerida por não estar demonstrada a existência de periculum in mora, em linha, aliás e designadamente como o decidido por este tribunal, designadamente, no Procº nº 138/15.0BEMDL, em 15 de Julho de 2015.
Como bem se expendeu no acórdão deste TCAN de 25.11.2010, Procº nº 49/08.5BEPNF], «…Nas providências conservatórias, o periculum in mora tem lugar quando se preveja que no decurso do processo principal ocorram eventos que tornem impossível ou extremamente difícil a execução concreta dos efeitos de uma futura sentença definitiva de provimento. O requisito liga-se assim diretamente com a função da tutela cautelar, que consiste em assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal [art.º112º do CPTA].
A salvaguarda do efeito útil da sentença tem que ser vista porém numa perspetiva subjetivista ou material, que atende às posições jurídicas subjetivas que podem ser ameaçadas com a demora do processo. O artigo 112º, que parece ater-se apenas ao perfil objetivo das medidas cautelares, no sentido de medidas de apoio ao processo ou de uma garantia abstrata da eficácia da sentença, tem que ser lido em conformidade com o 268º nº4 da CRP, que comete à função cautelar a salvaguarda dos próprios direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos do requerente. A tutela cautelar destina-se pois a evitar o perigo de produção de danos específicos no decurso da ação principal que impossibilitam ou tornam muito difícil a satisfação dos direitos e interesses defendidos nesse processo.
Em conformidade com a feição subjetiva da tutela cautelar, as duas modalidades de perigo, o facto consumado e o prejuízo de difícil reparação, devem ser avaliados em função dos interesses que o requerente visa assegurar no processo principal [ver alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA]».
No caso em apreço, analisado o requerimento inicial é incontroverso que a pretensão do requerente cautelar é a de ver suspensa a decisão administrativa que o colocou em processo de requalificação, pretendendo com ela salvaguardar o direito a auferir a retribuição correspondente ao seu posto de trabalho e o seu direito ao trabalho, de modo a assegurar o seu nível de vida e do seu agregado familiar bem como o seu direito a uma ocupação laboral.
Porém, como resulta do exposto, para o decretamento de uma providência cautelar como a requerida, os indícios recolhidos através dos meios probatórios apresentados ao tribunal têm de revelar ser necessária a sua intervenção preventiva para obstar à verificação de prejuízos graves ou de uma situação de facto consumado, que de outra forma se verificariam em consequência da demora normal do processo principal.
Com interesse para esta esta questão, diz M. Aroso de Almeida, in “Manual de Processo Administrativo”, 2010, págs. 475 e 476, que “... se não falharem os demais critérios de que depende a concessão da providência, ela deve ser, pois, concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade. É este o único sentido a atribuir à expressão ‘facto consumado’. Nestas situações, em que a providência é necessária para evitar o risco da infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal, o critério não pode ser, portanto, o da suscetibilidade ou insuscetibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas tem de ser o da viabilidade do restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar: pense-se no risco da demolição de um edifício ou da liquidação de uma empresa. … Do ponto de vista do periculum in mora, a providência também deve ser, entretanto, concedida quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de «prejuízos de difícil reparação» no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente. Ainda neste último caso, justifica-se a adoção da providência para evitar o risco do retardamento da tutela que deverá ser assegurada pela sentença a proferir no processo principal: pense-se no risco de interrupção do pagamento de vencimentos ou pensões, que podem ser a principal ou mesmo única fonte de rendimento do interessado. … Note-se que a redação, quer da alínea b), quer da alínea c), do n.º 1 do artigo 120.º é diferente daquela que, para a atribuição de providências cautelares não especificadas em processo civil, consta do artigo 381.º, n.º 1 do CPC, que é mais exigente, ao falar de uma «lesão grave e dificilmente reparável» (...). Assume-se, pois, aí, que nem todos os prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação justificam a adoção de providências cautelares, mas só aqueles que, pela sua gravidade, a jurisprudência venha a selecionar, para o efeito de considerar dignos de tutela preventiva. Não é assim em contencioso administrativo …».
Pese embora o abaixamento do rendimento traduzido no facto da representada ter ficado a auferir até à sua “admissão” em 20 de Julho pp no IEFP, 60% do seu vencimento, a verdade é que não ficou provado que tenha ficado irreversivelmente impedida de fazer frente às despesas fixas com que tem de se confrontar.
Não se ignora o sofrimento moral resultante do facto da aqui representada se ter encontrado numa situação que em termos de desocupação se assemelha à de desempregado. Porém, tendo em conta a idade da representada e o facto de ser uma pessoa com habilitações literárias superiores, com certamente interesses, desde logo culturais e desportivos vários, e o facto de ter já encontrado rápida colocação no IEFP, tal terá contribuído para ultrapassar este momento difícil da sua vida.
Com efeito, a lei não se basta com um juízo de mera verosimilhança quanto à ocorrência de uma situação de prejuízos de difícil reparação ou da ocorrência de uma situação de facto consumado, exigindo ao tribunal, como condição para que dê como verificado o periculum in mora, que possa fazer um juízo de elevada probabilidade quanto à produção de prejuízos de difícil reparação ou da ocorrência de uma situação de facto consumado para a situação que o requerente visa acautelar, caso não defira a providência ou providências requeridas.
No caso, não se está, notoriamente, perante uma situação dessas.
Por outro lado, mercê da sua colocação no IEFP, não se chegará a concretizar a redução para 40% do montante que auferia antes da sua colocação em processo de requalificação.
Neste quadro, não se conseguem descortinar indícios sérios de que a aqui Representada tenha sofrido um drástico abaixamento do seu nível de vida, atenta até a entretanto verificada colocação no IEFP.
Procede assim o invocado erro de julgamento assacado à decisão recorrida, o que determinará a sua revogação, em linha com o já decidido no acórdão deste tribunal de 15 de Julho de 2015, no Procº nº 138/15.0BEMDL.
V - DECISÃO
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, revogar a decisão recorrida, mais se declarando a improcedência da providência cautelar peticionada.
Sem Custas
Porto, 31 de Agosto de 2015
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Hélder Vieira
Ass.: Fernanda Brandão |
