| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
Massa Insolvente…– com sede na rua…, em S. João da Madeira – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro – em 31.03.2010 – que absolveu o réu Município de São João da Madeira da instância quanto a dois dos pedidos por si formulados [A e B], com fundamento na incompetência material da jurisdição administrativa, e o absolveu do pedido de indemnização [C] com fundamento na sua prescrição – a decisão judicial recorrida, que configura um saneador/sentença, foi proferido em acção comum na qual a ora recorrente demanda o Município de São João da Madeira [MSJM] pedindo ao TAF o seguinte: - A) Condenação do MSJM a desocupar e restituir-lhe o imóvel em causa, livre de pessoas e bens, e a repô-lo no estado em que se encontrava anteriormente, destruindo para tal a rua que nele construiu; B) Condenação do MSJM a pagar-lhe uma sanção compulsória de 5.000,00€ por cada mês, ou fracção de mês, de atraso no cumprimento dessa ordem de restituição e de reposição; C) Condenação do MSJM a pagar-lhe a quantia de 570.000,00€ de indemnização pela desvalorização desse prédio e de perda de oportunidade de negócio, acrescida de 5.000,00€ por cada ano, ou fracção de ano, de ocupação do mesmo, desde 1994 até efectiva e definitiva desocupação.
Conclui assim as suas alegações:
1- O recurso cinge-se à apreciação superior da decisão proferida pelo TAF que julgou verificada a excepção peremptória de prescrição do direito de indemnização que a autora pretendia efectivar nos termos do pedido formulado na parte final da petição inicial, sob a alínea C) e que, em consequência, absolveu o réu Município do pedido;
2- Em primeiro lugar, o tribunal a quo errou na determinação do regime jurídico a aplicar à matéria dos autos ao concluir pela aplicação do regime da responsabilidade civil extracontratual [artigo 483º do Código Civil];
3- O tribunal devia, antes, ter concluído pela aplicação do regime da responsabilidade pré-contratual regulado no artigo 227º nº1 e nº2 do Código Civil;
4- Isto porque a recorrente, ao longo da petição inicial, sustentou o direito a ser indemnizada não apenas na ocupação feita pelo recorrido, mas na conduta por este adoptada ao longo dos vários e longos anos, a qual se traduziu numa clara violação das regras da boa fé, por violação do dever de lealdade, a qual conduziu ao fim das negociações entre as partes;
5- E sendo a culpa in contrahendo uma forma de responsabilidade contratual, à luz deste regime devia o tribunal recorrido ter apreciado a situação sub judice - o que não sucedeu;
6- Assim, subsumindo-se a situação ao regime da responsabilidade pré-contratual, como devia o tribunal recorrido ter decidido, devia ainda ter concluído ser aplicável o artigo 498º, mas ex vi o nº2 daquele artigo 227º do CC;
7- Consequentemente, o TAF apenas poderia ter decidido num dos seguintes sentidos: ou concluía no sentido de que o direito da recorrente não se encontrava prescrito, dado não terem decorrido três anos desde o conhecimento do dano [tomada de consciência da falta de vontade do Município em celebrar o contrato prometido] solução juridicamente acertada e que deve ser superiormente tomada;
8- Ou, eventualmente, poderia ter concluído no sentido de que os autos não permitiam conhecer, ainda, de eventual prescrição, relegando o conhecimento da excepção para momento posterior, sem absolver o réu do pedido;
9- O TAF violou, por isso, o direito aplicável à situação sub judice, ao fazer errada interpretação e aplicação do regime decorrente dos artigos 227º, 483º e 498º do CC;
10- Ainda que, por mera hipótese de raciocínio, à presente situação fosse aplicável o prazo de três anos previsto no nº1 do artigo 498º do CC por aplicação do regime da responsabilidade extracontratual [ex vi do artigo 483º do CC], nem assim o TAF podia ter concluído pela prescrição do direito da autora;
11- Os artigos 483º e 498º nº1 do CC deviam ter sido interpretados no sentido de que o dano [a ressarcir] não coincide necessariamente com o facto ilícito que o causa. O facto ou a omissão são a causa e o dano pode acontecer muito depois;
12- Iniciando-se o prazo da prescrição a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito à indemnização que lhe compete, necessário se torna que conheça todos os pressupostos do exercício de tal direito, isto é, do facto, o dano e o nexo de causalidade entre este e aquele [artigos 498º nº1, 306º nº1, 483º nº1 e 563º];
13- Pois bem: no caso, a autora só teve conhecimento dos danos e do direito a ser indemnizada quando se tornou evidente que o Município não ia honrar os seus compromissos, e que não pretendia resolver este problema; 14- O TAF errou ao julgar que a autora fundou o seu alegado direito de indemnização no facto do recorrido ter ocupado indevidamente [ilícita e culposamente] parte do seu prédio, no ano de 1994, quando, na verdade, a matéria a apreciar se cingia ao comportamento das partes após o ano de 1994 e aos danos que o recorrido causara [e continua a causar] à recorrente com a sua conduta relapsa, vindo a romper injustificadamente com as negociações, quebrando a expectativa na celebração do contrato;
15- O ilícito a apreciar não é a ocupação do prédio, mas a omissão dos actos necessários à concretização do contrato cuja celebração negociavam, na prática, a ruptura das negociações;
16- E a recorrente só teve conhecimento dos danos que invoca na petição inicial quando se tornou patente que o recorrido não iria honrar os seus compromissos;
17- Até lá, nada havia a indemnizar;
18- Pelo que só então podia ter sido intentada a presente acção;
19- Ainda que, por mera hipótese, se aceitasse que o direito emerge da ocupação que teve início em 1994, nem assim se poderia concluir pela prescrição do direito da ora recorrente quanto aos danos resultantes da mera ocupação;
20- Pois a ofensa seria permanente, e, tendo-se iniciado em 1994, não mais teria cessado, tratando-se de um facto continuado, pelo seu carácter reiterado, regular e permanente. E enquanto facto continuado que é, começou já, mas não terminou ainda;
21- Manda a boa doutrina e jurisprudência, no caso particular dos factos continuados, contar o prazo a partir da data da cessação do facto contínuo [o que ainda não ocorreu como o recorrido confessa] o que determinaria que a sentença recorrida devesse ter concluído pela não prescrição do direito da recorrente;
22- Aliás, a haver prescrição [não se concede] a mesma só se verificaria quanto aos danos ocorridos há mais de três anos antes da entrada da acção em juízo, nos termos do artigo 498º nº1 CC, porquanto quanto aos danos que conheceram o seu início nos três anos anteriores à data da entrada da acção, nunca estaria prescrito o direito à indemnização;
23- De resto, mesmo que corresse já algum prazo de prescrição, o simples decurso das negociações valeria como abuso de direito da parte do recorrido [que foi arrastando no tempo a situação para agora se tentar aproveitar desse decurso de tempo] o que acarretaria que o mesmo não se pudesse fazer valer desse direito, devendo o ordenamento jurídico recusar qualquer protecção jurídica nesta matéria.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, bem como o prosseguimento da acção comum para apreciação do pedido indemnizatório formulado.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se pelo provimento do recurso jurisdicional [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida, alegadamente com interesse para a decisão das excepções suscitadas [incompetência material do TAF e prescrição do direito da autora]:
1- A autora peticiona a condenação do município réu a desocupar e restituir-lhe o imóvel de que é proprietária referido no artigo 1º, livre de pessoas e bens, e a repor esse prédio no estado em que se encontrava anteriormente, destruindo para tal a rua que nele ilicitamente abriu; a pagar-lhe uma sanção pecuniária compulsória de 5.000,00€ por cada mês ou fracção de atraso no cumprimento da ordem de restituição e reposição acima referida; a pagar-lhe, a título de danos patrimoniais, a quantia de 570.000,00€ a título de indemnização pela desvalorização do prédio e pela perda de oportunidades de negócio, acrescida de 5.000,00€ por cada ano ou fracção de ocupação indevida do mesmo, a contar do ano de 1994 até à desocupação definitiva do mesmo;
2- Identifica o referido prédio como um prédio rústico sito junto à Rua…, nos limites de Escarigo e Fontainhas, da freguesia de S. João da Madeira, inscrito na Matriz predial de S. João da Madeira sob o artigo …º e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº…/S. João da Madeira [conforme documentos nºs 1 e 2 anexos à petição inicial];
3- Sustenta, em síntese, os pedidos formulados, na titularidade do direito de propriedade sobre esse prédio, e na ocupação e apropriação, por parte do réu, em finais de 1994, de cerca de 403 dos cerca de 2.000 metros quadrados desse prédio, para efeitos de execução de uma nova rua [designada Rua de Goa], que atravessou o terreno acima descrito, sem que o tenha previamente adquirido por via de direito privado ou expropriação. E que com a actuação da Câmara, abrindo a rua sobre o prédio da autora, esta ficou impedida de fruir aquele seu terreno, que foi drasticamente desvalorizado em resultado da amputação de áreas, ficando privado de qualquer capacidade construtiva e perdeu oportunidade de negócios que não se repetirão, especialmente nesta conjuntura económica depressiva para o ramo imobiliário;
4- Esta acção foi proposta em 18.07.2008 [conforme carimbo da petição inicial remetida ao TAF de Viseu e registo do SITAF];
5- O réu foi citado para contestar a presente acção em 29.07.2008.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A autora da acção comum formulou ao TAF três pedidos:
A) Que condene o réu a desocupar o seu prédio rústico, e a restituir-lho no estado em que estava antes de ter sido ocupado pela rua nele construída;
B) Que condene o réu a pagar-lhe uma sanção compulsória de 5.000,00€ por cada mês ou fracção mensal de atraso no cumprimento da ordem de restituição;
C) Que condene o réu a indemnizá-la pela desvalorização do prédio, e perda da oportunidade de negociar o mesmo, em quantia que cifra em 570.000,00€, quantia esta acrescida de 5.000,00€ por cada ano ou fracção anual da sua ocupação desde 1994 até efectiva e definitiva desocupação.
Para tal efeito articula, em súmula, o seguinte:
Que é proprietária de prédio rústico que foi parcialmente ocupado com a construção de uma rua, pelo réu, em finais de 1994. Face a reclamação sua, o réu informou que estava a elaborar plano de pormenor para a zona, e que, na sequência do mesmo, procederia a uma permuta de terrenos com ela. Esse plano de pormenor foi concluído em 1997. Devido a solicitação sua, numa reunião de 03.11.1998 ficou acordado que o réu permutaria com ela 4 lotes de terreno, licenciados e infra-estruturados. Em nova reunião de 12.10.99, foi definida a permuta de terrenos e acerto dos lotes, e que esse acordo iria ser submetido a aprovação camarária em 25.10.99. Face a isto, ela encetou contactos com promotora imobiliária que se mostrou interessada na compra dos lotes, em Dezembro de 1999, por 598.557,47€. Porém, o processo de loteamento e permuta não foi apreciado na reunião camarária de 25.10.1999. Em 26.02.2001, veio a ser aprovado o denominado Loteamento de Quintelas, e dele foram-lhe atribuídos 4 lotes. Todavia, o tempo foi decorrendo sem que fosse marcada a escritura de loteamento e permuta, tendo a Assembleia Municipal do réu deliberado, em reunião de 29.04.2004, enviar o assunto do Loteamento de Quintelas de novo para negociação. Desde então o procedimento não teve qualquer outro desenvolvimento, tendo a autora perdido as suas expectativas quanto à celebração da escritura acordada, sendo que a dita promotora imobiliária, face a estas demoras, também se desinteressou do negócio.
Em termos jurídicos, alega a autora que o réu violou o seu direito de propriedade, e está obrigado a restituir-lhe o prédio rústico ilicitamente ocupado [1305º e 1311º do CC], e, sendo a sua actuação ilícita e culposa, deverá colocá-la na situação em que estaria caso não tivesse ocorrido a lesão [483º do CC]. Para além disso, alega que o contrato de permuta só não foi celebrado por motivos imputáveis ao réu, que lhe criou uma base de confiança na celebração do mesmo que injustificadamente gorou, razão pela qual, também com base em responsabilidade pré-contratual [227º do CC] a deve indemnizar.
Pede uma indemnização líquida de 570.000,00€ assim distribuída: - 300.000,00€ pela desvalorização do seu terreno; - 200.000,00€ pela perda de oportunidades de negócio; - e 5.000,00€ por ano a título de compensação pela ocupação indevida do terreno, o que soma, desde 1994 até à data da propositura da acção, 70.000,00€.
O TAF, no saneador, declarou-se materialmente incompetente para apreciar os pedidos deduzidos sob as alíneas A) e B), e quanto a eles absolveu o réu da instância. Relativamente ao pedido C), julgou procedente a prescrição do direito de indemnização que foi deduzido pela autora, e absolveu o réu do pedido.
A autora, agora como recorrente, apenas vem discordar desta última decisão, sobre a questão da prescrição do seu direito a obter uma indemnização do réu, pelo que as demais decisões transitaram em julgado.
E imputa-lhe, exclusivamente, erro de julgamento de direito.
Ao conhecimento deste erro de julgamento de direito se reduz, pois, o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. A sentença recorrida entendeu que a autora, para além de reivindicar o terreno que considera indevidamente ocupado pelo réu, formula contra ele pedido indemnizatório fundado em responsabilidade civil extracontratual [483º do CC] cujo prazo prescricional é de três anos [498º do CC] e é aplicável à responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos aqui em causa [5º nº1 do DL 48051 de 21.11.1967]. E entendeu, ainda, que consubstanciando-se a conduta ilícita e culposa na ocupação do terreno, ocorrida em 1994, deverá ser contado a partir dessa data, e mesmo sem o conhecimento da extensão integral dos danos, o prazo de prescrição do direito de indemnização que reclama. Assim, à data da citação do réu, em 29.07.2008, há muito estaria prescrito o direito de indemnização por ela exercido [323º nº1 do CC].
Esta, enquanto recorrente, qualifica este julgamento de errado, por entender que o tribunal a quo restringiu o âmbito da sua causa de pedir, reduzindo-a ao instituto da responsabilidade civil extracontratual [483º do CC], sendo certo que imputou ao réu, também, responsabilidade pré-contratual [227º CC], o que, em seu entender, fará toda a diferença na apreciação da prescrição do seu direito a ser indemnizada. E além disso, acrescenta, mesmo a responsabilização extracontratual do réu, tout court, não poderá estar prescrita, porquanto nos encontramos no âmbito de uma violação duradoura, ou continuada, do seu direito de propriedade.
E cremos que a recorrente tem substancialmente razão.
Efectivamente, a causa de pedir desta acção é complexa. Será redutor ver nela, apenas, a ocupação indevida, ilícita e culposa, do terreno da autora pelo município réu, que em parte dele, sem prévia autorização, ou aquisição consensual ou forçada, construiu uma rua. Essa conduta alegadamente ilícita e culposa, ocorrida em finais do ano de 1994, em vez de ter espoletado a reacção reivindicativa e indemnizatória da autora, acabou por ser por ela ultrapassada face à possibilidade de negociação que o município réu lhe abriu: a permuta do seu terreno, ocupado pela rua, por 4 lotes em loteamento que se adivinhava emergente de plano de pormenor em gestação para essa zona.
A partir da aceitação do estudo e concretização desta permuta, aceitação essa que resulta bem patente da actuação da autora, tem início um procedimento administrativo complexo visando a realização legal e legítima desse prometido contrato de permuta do terreno por lotes. Procedimento que se vem arrastando, segundo a autora, pelo menos desde 1996.
Faz sentido, assim, que a autora invoque como causa de pedir, além de factualidade atinente à responsabilidade civil extracontratual do réu, factualidade atinente à sua responsabilidade pré-contratual, pois que, alegadamente, tem vindo a protelar, de forma injustificada, a celebração da escritura de permuta, o que lhe gera prejuízos.
Na verdade, este último instituto jurídico visa precisamente as situações de negociações abertas, e, nelas, visa proteger a confiança depositada por cada uma das partes na boa fé da outra, e bem assim as recíprocas expectativas que se vão criando durante as negociações, quanto à sua criteriosa condução, à futura celebração do negócio ou à sua validade e eficácia. E, como salienta avisada doutrina, um dos grupos básicos de factualidade constitutiva de responsabilidade pré-contratual é, precisamente, a ausência de conclusão de um contrato cujas negociações se iniciaram, mormente por ruptura destas [ver Mário Júlio de Almeida Costa, Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 116, nº3708 [páginas 81 a 90], nº 3709 [páginas 101 a 105], nº3710 [páginas 146 a 152], nº3711 [páginas 172 a 179], nº3712 [páginas 204 a 210], nº3713 [páginas 251 a 256] e nº3714 [páginas 276 a 278], e, sempre, Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, volume I, Almedina, 5ª edição, páginas 258 a 262].
Será errado, portanto, reduzir a causa de pedir à ocupação do terreno, situada em 1994, e a partir daí contar o prazo de prescrição, de três anos, pois isso é esquecer a possibilidade de negociação que foi aberta pelo município réu, visando colmatar, ao que tudo indica, uma ocupação indevida, e que se transformou num iter negotii cheio de escolhos, de grande complexidade e duração.
Tendo sido invocada responsabilidade pré-contratual, e sendo o respectivo prazo de prescrição igualmente de três anos [227º nº2 do CC], temos por certo que apenas se teria verificado a prescrição do direito da autora se esse prazo estivesse concluído à data da citação do réu. E a verdade é que para a sua contagem não dispomos do necessário termo a quo, porque nem o contrato foi celebrado, nem a desistência do mesmo assumida, nem se verificou qualquer ruptura expressa das respectivas negociações. Parece, digamos, que a autora se cansou de tanto esperar, e que, sobretudo a partir da deliberação da Assembleia Municipal de 29.04.2004, e posterior perda de interesse da promotora imobiliária, foi cristalizando a ideia de que as negociações iniciadas não levariam a lado nenhum, e mais valia agir judicialmente.
A verdade é que era ao município réu que incumbiria alegar e provar [342º nº2 CC] esse termo a quo de contagem do prazo de prescrição do direito de indemnização enquanto emergente de responsabilidade pré-contratual. E não o fez, porque nem sequer consta da matéria de facto pacificamente dada como provada na sentença recorrida.
Saber se todos, ou alguns, dos prejuízos invocados pela autora, são ressarcíveis ao abrigo da responsabilização pré-contratual do réu, integra já o mérito da acção, que não o da prescrição aqui em causa, e deverá ser apreciado apenas na decisão final. Não deixaremos de salientar, porém, mesmo nesta sede vestibular, que se é verdade que durante uma fase negociatória não surgirá, em princípio, a absoluta obrigação de celebração do contrato, por haver sempre a possibilidade de ruptura das negociações, certo é também que tal ruptura poderá actualizar, no presente caso, e agora ao abrigo de uma nova fonte de responsabilidade, um conjunto de danos que emergiam da ocupação do terreno.
Resta dizer que, se exclusivamente baseada em responsabilidade civil extracontratual do réu, tout court [2º nº1 e 5º nº1 do DL nº48051 de 21.11.67], certamente que o direito da autora estaria prescrito. E neste sentido assiste razão à sentença recorrida, porque, embora a ocupação seja facto que se prolonga no tempo, e portanto um facto duradouro, não deixa de se concretizar numa actuação localizada no espaço e tempo a partir da qual, se conhecida pelo interessado, deverá ser contado o prazo de prescrição [ver, entre vários outros, AC do STA de 24.04.2002, Rº47368; e AC do STA de 03.02.2004, Rº2032/03]. De resto, como se diz na sentença recorrida, os prazos de prescrição são ditados por razões objectivas de segurança jurídica, sem atenção à negligência ou inércia do titular do direito. Contar o prazo só a partir da cessação do facto gerador do dano seria permitir, muitas vezes, que se definisse o direito muito tarde, quando a lei quis torná-lo certo em curto prazo, tanto que dispensou até o conhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos.
Todavia, como a responsabilização do município réu, na versão da autora, também se baseará em responsabilidade pré-contratual, é certo, assim o cremos, que em face dos dados factuais disponíveis o seu direito a ser indemnizada não se mostra prescrito.
Deverá, pois, ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, ser revogada a sentença recorrida, e a acção baixar ao TAF para aí prosseguir a sua normal tramitação, caso nada mais obste a tal.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida;
- Ordenar que os autos baixem ao TAF de Aveiro para seu prosseguimento, caso nada mais obste a tal.
Sem custas, uma vez que o recorrido não apresentou contra-alegações.
D.N.
Porto, 27.05.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
