| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“C… & C…, LDA.” e “ESCOLA … - ENSINO BÁSICO E SECUNDÁRIO, UNIPESSOAL, LDA.”, devidamente identificadas nos autos, inconformadas, vieram interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 13.01.2009, que julgou improcedente a acção administrativa comum, sob forma ordinária, pelas mesmas deduzida contra “MUNICÍPIO DE FELGUEIRAS” e na qual peticionavam a condenação deste a pagar-lhes indemnização em montante a liquidar em momento posterior, acrescido de juros de mora vencidos e vincendos.
Formulam as recorrentes nas respectivas alegações (cfr. fls. 145 e segs. e correcção de fls. 222 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1. O princípio da responsabilidade pré-contratual, na sua aplicação à actuação da Administração Pública, não pressupõe como requisito a verificação da intensidade da vinculatividade do acordo pretendido ou implicitamente projectado pelas partes;
2. Aplicou o Tribunal a quo, pois, deficientemente o Direito, designadamente os princípios da boa-fé e da confiança e o princípio da culpa in contrahendo, vertidos no artigo 6.º-A do CPA e no artigo 227.º do Código Civil, ao julgar improcedente a pretensão das aqui Recorrentes em virtude de, alegadamente, o acordo por estas pretendido não ser vinculativo, numa situação em que estão verificados todos os elementos tipicamente caracterizadores da culpa in contrahendo;
3. Mesmo que devesse conferir-se relevância ao grau de vinculatividade, nada nos autos permite decidir liminarmente - como fez o Tribunal a quo - ser evidente, “independentemente da prova das alegadas negociações para celebração do protocolo de intenções em causa”, que, da maneira como as Recorrentes configuraram tal acordo, o mesmo nunca poderia vir a ser vinculativo;
4. Pelo contrário: as aqui Recorrentes invocaram (e contavam provar, se o direito de julgamento lhes não tivesse sido cerceado) factos que demonstravam a existência de conversações tendentes à celebração de um acordo vinculativo;
5. Outrossim, basta analisar os elementos dos autos para perceber que o carácter vinculativo do acordo subjazia à pretensão das aqui Recorrentes;
6. Assim o demonstra, designadamente, a carta que despoletou todo o processo, em que o gerente e sócio das Recorrentes expressa perante o Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras a pretensão de celebrar um protocolo tendo em vista a implementação de uma escola na freguesia de Pombeiro, bem como as respostas da Câmara Municipal a essa carta (expressando o interesse na implementação da escola e declarando o interesse público da mesma);
7. De todo o modo, mesmo que não pudesse operar o princípio da responsabilidade pré-contratual, o Recorrido sempre estaria obrigado a responder perante as Recorrentes, à luz da responsabilidade extracontratual;
8. Com efeito, o Município Recorrido agiu de forma contraditória, violando a confiança e expectativa legitimamente depositada pelas Recorrentes e violando os princípios da boa-fé e da confiança vertidos no artigo 6.º-A do CPA, tendo-o feito culposamente e com isso produzindo danos na esfera das Recorrentes.
9. A decisão recorrida não aplicou correctamente, pois, o disposto nos artigos 6.º-A do CPA e no artigo 227.º do Código Civil …”.
O R., aqui ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 198 e segs.), concluindo da forma seguinte:
“...
1.ª Nunca poderia haver, in casu, responsabilidade pré-contratual, porque nunca houve qualquer quadro negocial, porque nunca o Município de Felgueiras estabeleceu qualquer resquício de negociação com as ora Recorrentes;
2.ª O que houve foi um procedimento de licenciamento de construção iniciado por uma das ora Recorrentes, que foi, como se sabe, declarado extinto, por deserção;
3.ª A única referência, em todo o processo, a um protocolo é a que consta de um requerimento de um grupo de professores em que foi manifestada uma pretensão de celebrar com a Câmara Municipal um «protocolo de intenções» («Sustentado nos considerandos constitucionais e legais supra indicados, é nossa pretensão celebrar um protocolo de intenções com a Câmara Municipal de Felgueiras» - doc. n.º 1 apresentado com a PI), pretensão essa à qual, aliás, a Câmara Municipal de Felgueiras nem sequer respondeu;
4.ª As ora Recorrentes não podem vir, em sede de recurso jurisdicional, invocar pela primeira vez, uma pretensa responsabilidade extracontratual do Município de Felgueiras;
5.ª Tendo o procedimento de licenciamento de construção sido, nas circunstâncias em que foi, extinto por deserção das ora Recorrentes, nunca poderia haver violação do princípio da boa fé por parte do Município de Felgueiras;
6.ª Salvo o devido respeito, a presente acção e o presente recurso configuram uma tentativa ilegítima de duas empresas procurarem enriquecer à custa dos dinheiros públicos, o que, aliás, condiz bem com o facto de terem formulado uma pretensão indemnizatória, para já, de 253.386,02 €, e de atribuírem à acção um valor de 15.000 € (menos de 6% do pedido) …”.
Termina no sentido da improcedência do recurso e confirmação da decisão judicial recorrida.
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso (cfr. fls. 215), parecer esse que objecto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 216 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelas recorrentes, sendo certo que, pese embora, por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção anterior à introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento traduzido na incorrecta e ilegal aplicação do disposto nos arts. 06.º-A do CPA e 227.º do CC [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram como assentes os seguintes factos:
I) No dia 25.08.2004 a 1.ª A., declarando que pretendia proceder à construção de uma escola EB 2,3 no lugar de Sobrado Velho, freguesia de Pombeiro solicitou à Câmara Municipal de Felgueiras as seguintes informações: “… se a construção da mesma é ou não de interesse municipal; designadamente se Pombeiro é ou não zona carenciada em termos daquela infra-estrutura educativa, atenta a zona que visa cobrir; se a construção da escola naquele local já consta ou virá a constar da carta educativa concelhia …”.
II) No dia 06.09.2004 a Câmara Municipal de Felgueiras, relativamente ao teor de tal requerimento deliberou o seguinte: “… Atendendo à sobrelotação das escolas existentes neste Município para este nível de ensino, a Câmara Municipal considera ser de todo o interesse a construção de novos estabelecimentos. Quanto à definição exacta da localização dos novos estabelecimentos é prematuro desde já a tomada de posição em concreto, uma vez que a mesma está dependente da Carta Educativa Municipal, documento em elaboração e sujeito a parecer vinculativo do Ministério da Educação …” - (fls. 08 do PA).
III) No dia 07.03.2005 a Câmara Municipal de Felgueiras deliberou declarar de interesse público a criação de equipamento escolar no lugar de Sobrado Velho, Pombeiro, para efeitos de desafectação da RAN, conforme o previsto na alínea d) do n.º 2 do art. 09.º do Decreto-lei n.º 196/89, de 14.06 com a redacção conferida pelo Decreto-lei n.º 274/92, de 12.12 - (fls. 12 do PA).
IV) Em 07.06.2006 a Câmara Municipal de Felgueiras aprovou uma revisão à Carta Educativa do Município a qual não contemplou a previsão da construção de qualquer escola no local e com as características pretendidas pela 2.ª A. - (fls. 84 do PA).
V) Em 02.08.2005 a 2.ª A. requereu à Câmara Municipal de Felgueiras o licenciamento de um estabelecimento de ensino a levar a efeito no Lugar de Sobrado Velho, freguesia de Pombeiro - (fls. 78 do PA).
VI) Em 22.08.2005, a Câmara Municipal de Felgueiras solicitou à 2.ª A. a apresentação de elementos destinados a instruir tal pedido, tendo esta solicitado a prorrogação do prazo para o efeito o que lhe foi concedido por 30 dias - (fls. 78 e 79 do PA).
VII) Em 30.05.2006 a 2.ª A. requereu à Câmara Municipal de Felgueiras a prorrogação do prazo para entrega de tais elementos - (fls. 83 do PA).
VIII) Em 21.06.2006 a Câmara Municipal de Felgueiras deliberou indeferir tal pedido de prorrogação e, nos termos do art. 111.º do CPA, declarar o procedimento deserto. Mais se deliberou “… revogar a deliberação de 2005.03.07 que considerou de utilidade publica a execução do investimento em causa, para efeitos de desafectação da RAN, tendo em atenção que os critérios definidos para a localização deste equipamento escolar na actualidade não se compadecem com a localização aqui proposta …” - (fls. 87 do PA).«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.* 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Braga, em apreciação da pretensão indemnizatória deduzida pelas aqui ora recorrentes contra o R. e na qual as mesmas peticionavam a condenação daquele a pagar-lhes indemnização em montante a liquidar em momento posterior, acrescido de juros de mora vencidos e vincendos, concluiu, em 13.01.2009, no sentido de que, “in casu”, não estavam reunidos os requisitos/pressupostos da responsabilidade pré-contratual, mormente, a ausência de actuação ilícita por parte do R. na frustração das negociações tendentes à outorga de protocolo/contrato para construção de escola na freguesia de Pombeiro, concelho de Felgueiras, pelo que julgou, em sede de despacho saneador, a presente acção administrativa comum totalmente improcedente. * 3.2.2. DA TESE DAS RECORRENTES
Argumentam as mesmas que tal decisão judicial fez errado julgamento já que, em seu entendimento, no caso se mostram alegados factos conducentes a integrar os requisitos/pressupostos da responsabilidade pré-contratual, mormente, o tido por não verificado, sendo que a sua prova foi postergada pela decisão em sede de despacho saneador. Mais invocam que, ainda que assim se não entendesse, sempre importaria atender que, no caso, estariam reunidos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual e como tal importaria prosseguir com a sua apreciação e julgamento. * 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
Imputam as recorrentes à decisão judicial em crise erro de julgamento traduzido na violação, mormente, dos arts. 06.º-A do CPA e 227.º do CC.
Centremos, então, a nossa análise na tese sustentada pelas recorrentes de que estavam e estão, no caso, reunidos os pressupostos/requisitos necessários para a procedência da sua pretensão indemnizatória, sendo que para tal análise importa tecer alguns considerandos de enquadramento da questão em discussão. Decorre do art. 22.º da CRP que o “… Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem …”, sendo que, por força do disposto no art. 227.º do CC, quem “… negoceia com outrem para conclusão de um contrato deve, tanto nos preliminares como na formação dele, proceder segundo as regras da boa-fé, sob pena de responder pelos danos que culposamente causar à outra parte …”.
Temos, por outro lado, que a disciplina em sede de lei ordinária do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de “gestão pública” regia-se, à data dos factos em discussão, nomeadamente pelo DL n.º 48.051 [regime legal aplicável e vigente à data dos factos - cfr. arts. 12.º CC, 05.º e 06.º da Lei n.º 67/07, de 31.12, e 15.º do Regime Responsabilidade Civil Extracontratual Estado (doravante RCEE) - vide, entre outros, Ac. STJ de 08.09.2009 - Proc. n.º 368/09.3YFLSB in: «www.dgsi.pt/jstj»], não sendo, nessa medida, aplicável o novo RCEE.
Decorre, assim, do art. 02.º, n.º 1 do citado DL que o “… Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício …” sendo que resulta do art. 06.º do aludido diploma que para o mesmo se consideram como ilícitos “… os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração …”.
Do quadro legal a considerar nesta sede importava para as autarquias locais ainda atender, à data dos factos em apreciação, ao que se preceituava nos arts. 96.º e 97.º da Lei n.º 169/99, de 18.09 (quanto à responsabilidade por facto ilícito), sendo que, tal como tem vindo a ser defendido, o referido DL n.º 48.051 e, bem assim, a Lei n.º 169/99 não contêm uma regulamentação fechada e acabada daquela matéria pelo que a mesma deve ser analisada nos moldes traçados no Código Civil, para o qual aquele DL aliás remetia (cfr. art. 04.º - quanto à culpa).
Nessa medida, decorria do art. 96.º da Lei n.º 169/99 que as “… autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício …” (n.º 1), sendo que quando “… satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, as autarquias locais gozam do direito de regresso contra os titulares dos órgãos ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo. Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício …” (n.º 2).
Assim e quanto às autarquias locais temos que, do regime legal atrás trazido à colação, se prevêem para além da responsabilidade pré-contratual ainda três tipos de responsabilidade civil extracontratual. A saber: a) A responsabilidade por actos ilícitos culposos (cfr. arts. 96.º e 97.º da referida Lei - onde existe o requisito culpa dos órgãos ou agentes da autarquia local para além dos demais requisitos da responsabilidade civil); b) A responsabilidade por factos causais ou pelo risco (cfr. art. 08.º do DL n.º 48051 - onde se prescinde do requisito ou pressuposto da culpa dos órgãos ou agentes da autarquia local, mas se exige que os prejuízos sejam "especiais e anormais" e resultem de serviços excepcionalmente perigosos); e, c) A responsabilidade por actos lícitos (cfr. art. 09.º do citado diploma - na qual se prescinde não só do elemento culpa, mas, ainda, da ilicitude e se exige, em contrapartida, que os prejuízos causados sejam "especiais e anormais").
Cientes do enquadramento legal antecedente temos para nós como assente que o Estado e demais entes públicos, nomeadamente, as autarquias locais, são susceptíveis de serem demandados para efectivar a sua responsabilidade pré-contratual fundada na própria aplicação a tais pessoas colectivas de direito público do regime legal vertido no art. 227.º do CC, normativo este que constitui como que uma manifestação do princípio geral da “boa fé” existente em sede do Direito Administrativo e que, actualmente, tem consagração expressa no art. 06.º-A do CPA (cfr. Marcelo Rebelo de Sousa in: “O concurso público na formação do contrato administrativo” págs. 21 e 52; A. Menezes Cordeiro in: “Da Boa fé no Direito Civil”, 3.ª reimpressão, págs. 373 e segs., especialmente, págs. 383 e segs.; Margarida Olazabal Cabral in: “O concurso público nos contratos administrativos”, págs. 20, 21, 92, 200, 249-251; Ana Prata in: “Notas sobre responsabilidade pré-contratual” págs. 32 a 36; M. Esteves de Oliveira e outro in: “Concursos e outros procedimentos de adjudicação administrativa ...”, págs. 575/576; Alexandra Leitão in: “O enriquecimento sem causa na Administração Pública”, Lx, 1998, AAFDL, págs. 45 e segs., em especial, pág. 47/48; Jesus Gonzalez Perez in: “El princípio de La Buena Fe en el Derecho administrativo”, 2.ª edição, Madrid, 1989, pág. 34; vide ainda, entre outros, na jurisprudência, Acs. do STA de 13.03.2001 - Proc. n.º 043879, de 31.05.2001 - Proc. n.º 046919, de 10.09.2009 - Proc. n.º 0299/09, de 07.10.2009 - Proc. n.º 0823/08 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Na verdade, pese embora o expresso quadro legal vigente que prevê, consagra e afirma, em sede de Direito Público, a “boa fé” enquanto princípio temos que ainda que o mesmo não existisse dúvidas não poderiam existir quanto à sua aplicação no âmbito do Direito Público, sustentando a este propósito Menezes de Cordeiro que a “… boa fé conquistou um lugar específico como dado juscultural, não dependendo, pois, de fronteiras académicas internas …” (in: ob. cit., pág. 373).
Tal como defende, igualmente, Margarida Olazabal Cabral em “... qualquer relação pré-contratual - mas com especial acuidade nestas relações entre Administração e particulares - a Boa Fé impõe especiais deveres: desde logo, deveres de protecção, de lealdade e de informação que conduzem, no caso de serem quebrados, à “culpa in contrahendo” de qualquer das partes. Nas expressões de MENEZES CORDEIRO, os primeiros implicam que “sob pretexto de negociações preliminares não se inflijam danos à contraparte”; os segundos “adstringem as partes à prestação de todos os esclarecimentos necessários à conclusão honesta do contrato”. Os “deveres de lealdade vinculam os negociadores a não assumir comportamentos que se desviem de uma negociação correcta e honesta” ...” (in: ob. cit., págs. 249 a 251).
E nas palavras de Marcelo Rebelo de Sousa a “... «culpa in contrahendo» enquanto instituto autónomo abrange a responsabilização pré-contratual de sujeitos de Direito que violem deveres de protecção (com relevo para os deveres de lealdade e de informação) e de prestação que impendem sobre quem inicie o processo de formação de um contrato ...” (in: ob. cit., pág. 21), sustentando ainda, a propósito do art. 227.º do CC, que os “... pressupostos essenciais da protecção jurídica da confiança são cinco: 1.º Uma actuação da parte de um sujeito de Direito, público ou privado, no caso vertente criando a confiança na possível celebração ulterior de um contrato; 2.º Uma situação de confiança justificada do destinatário da actuação de outrem no desiderato último dessa actuação, consistindo na conclusão do contrato; 3.º A efectivação de um investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento de actos ou omissões na base da situação de confiança; 4.º O nexo de causalidade entre a actuação geradora de confiança e a situação de confiança, por um lado; 5.º O nexo de causalidade entre a situação de confiança e o investimento de confiança.
Não autonomizamos a justificação da confiança visto que, a nosso ver, a situação de confiança ou expectativa na conclusão do contrato só é relevante, em termos de tutela jurídica, se for justificada. A justificação não se confunde com nexo de causalidade, definindo-se antes como a presença de elementos objectivos explicativos, não só em abstracto mas em concreto, susceptíveis de legitimarem a convicção depositada pelo ou pelos virtuais co-contraentes na determinação do proponente quanto à celebração do contrato ...” (in: ob. cit., págs. 27 e 28)
No entendimento de Ana Prata é “... em primeiro lugar, claro que a constituição em responsabilidade tanto pode ocorrer por violação culposa de um dever emergente da boa fé na fase da conclusão do contrato, como resultar de uma conduta ilícita e culposa havida durante a fase negociatória. (...) a constituição da responsabilidade in contrahendo pode resultar já de uma conduta pertinente à fase negociatória (com ou sem ulterior conclusão do contrato), já de um comportamento integrado na fase decisória (com a consequência da celebração de um negócio inválido ou ineficaz - total ou parcialmente - ou sem que a inaptidão ou disfunção jurídica do negócio seja o resultado desse comportamento …” (in: ob. cit., pág. 23), referindo mais à frente que a “... responsabilidade in contrahendo supõe a cumulativa verificação dos comuns requisitos da responsabilidade civil, a saber, um facto voluntário, positivo ou omissivo, do agente, o carácter ilícito desse acto, a culpa do seu autor e a ocorrência de um dano causalmente ligado ao acto.
Para determinar que o acto da parte que negociou ou celebrou o contrato ou negócio é ilícito, necessário é saber se existia um dever jurídico impendente sobre ela e se ele foi, sem justificação, violado.
Como se sabe, o artigo 227.º não enuncia especificadamente as obrigações que impendem sobre a parte que negoceia ou conclui o contrato, recorrendo, para a caracterização delas, à cláusula geral da boa fé. E, como também é sabido, bem o fez, até porque não era viável recurso legislativo diverso, dada a imprevisível diversidade das situações pré-contratuais e a sua consequente irrecondutibilidade a quadros normativos tipificadores.
A boa fé, a que se reporta o artigo 227.º, constitui um princípio normativo de conduta, com um significado objectivo, que nenhuma relação tem com o estado de espírito ou o animus dos sujeitos a ela submetidos, pelo que não é legítimo considerar a sua violação sinónima da má fé ou necessariamente ligada a qualquer intenção de prejudicar. Trata-se da boa fé dita objectiva, há muito distinguida pela doutrina da chamada boa fé subjectiva, em termos que dispensam, pelo seu carácter consolidado e adquirido, qualquer detenção no problema.
A boa fé objectiva constitui uma regra de conduta de conteúdo indeterminado, de que emergem inúmeros e variáveis deveres, insusceptíveis de enumeração exaustiva em abstracto e, consequentemente, carecidos de preenchimento casuístico. É ao aplicador do direito, maxime o tribunal, que cabe, na verdade, tendo em consideração a situação actual e jurídica concretamente verificada, extrair do princípio da boa fé as suas consequências obrigacionais na concreta relação em apreço.
(...) a boa fé objectiva não pode ser conceitualmente concebida como um puro limite negativo da autonomia privada, isto é, que não se trate, para assegurar a sua observância, apenas de proibir aos sujeitos dadas condutas inerentes à prossecução dos seus interesses, mas tenha de se lhe atribuir um conteúdo positivo, impositivo de comportamentos de colaboração, de cooperação e de solidariedade intersubjectivas. ...” (in: ob. cit., págs. 36 a 39).
Por outro lado e centrando-nos agora no princípio da boa fé temos que tal princípio só foi expressamente acolhido no direito administrativo com as alterações introduzidas no CPA, pelo DL n.º 6/96, de 31.01 (que aditou a tal diploma legal o art. 06.º-A).
Contudo, como supra já fomos aludindo tal princípio não deixa de ser actuante em sede do direito administrativo apenas pelo facto de não estar expressamente consagrado na lei porquanto entre as fontes não voluntárias do direito administrativo constam os princípios jurídicos fundamentais cuja validade e obrigatoriedade não está dependente do facto de serem ou não acolhidos pelo legislador.
Entre tais princípios figura claramente o da boa-fé como um dos princípios gerais que serve de pilar fundacional do nosso ordenamento jurídico.
O princípio em análise opera com relação aos actos jurídicos bem como com os direitos que se exercitam e as obrigações que se cumprem, passando, fundamentalmente, pela emissão de um juízo de valor aplicado a uma conduta quando confrontada com um determinado comportamento anterior.
Entre os corolários do princípio da boa-fé temos o princípio da protecção da confiança legítima, incorporando a boa-fé o valor ético da confiança.
Em termos sintéticos podemos afirmar que a Administração viola a boa-fé quando falta à confiança que despertou num particular ao actuar em desconformidade com aquilo que fazia antever o seu comportamento anterior, sendo que, enquanto princípio geral de direito, a boa-fé significa “… que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outros pessoas …” (cfr. M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim in “Código do Procedimento Administrativo”, 2.ª edição, pág. 108).
Os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima são, na verdade, vistos, frequentemente, como corolários do princípio geral de direito da boa fé, sendo que nas palavras de Menezes de Cordeiro a “… aproximação entre confiança e boa fé constitui um passo da Ciência Jurídica que não mais se pode perder …” e que “… nas suas manifestações subjectiva e objectiva, a boa fé está ligada à confiança …” (in: ob. cit., págs. 1241 e 1250).
Também Fausto Quadros sustenta neste quadro que “… também a Administração Pública está obrigada a obedecer à bona fides nas relações com os particulares. Mais: ela deve mesmo dar, também aí, o exemplo aos particulares da observância da boa fé, em todas as suas várias manifestações, como núcleo essencial do seu comportamento ético. Sem isso nunca se poderá afirmar que o Estado (e com ele outras entidades públicas) é pessoa de bem. E a manutenção, na opinião pública de um Estado Democrático, da consciência de que o Estado é pessoa de bem, em lugar de se transformar no modelo de pessoa sem escrúpulos no cumprimento da lei e dos princípios meta-jurídicos que o regem, ou sem normas éticas e irresponsável no seu comportamento quotidiano, é condição sine qua non da própria credibilidade das instituições públicas …” (em: “O concurso público na formação do contrato administrativo” in: Revista Ordem dos Advogados, 1987, pág. 725).
A exigência da protecção da confiança é também uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito, já que o princípio do Estado de Direito Democrático garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica.
Não podemos deixar de ter sempre como presente que o homem para além de liberdade carece de segurança para poder conduzir, planificar, estruturar e conformar de forma autónoma e responsável a sua vida.
Nessa medida, a vida num Estado de Direito Democrático terá de estar ancorada necessariamente nos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança.
O princípio da segurança jurídica, enquanto implicado no princípio do Estado de Direito Democrático, comporta duas ideias basilares. Uma, a de estabilidade, no sentido de que as decisões estatais, incluindo as leis, «não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes». Outra ideia é a da previsibilidade que, no essencial se «reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos actos normativos».
Daí que a realização e efectivação do princípio do Estado de Direito, no nosso quadro constitucional, impõe que seja assegurado um certo grau de calculabilidade e previsibilidade dos cidadãos sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na actuação dos entes públicos.
É, assim, que o princípio da protecção da confiança e segurança jurídica pressupõe um mínimo de previsibilidade em relação aos actos do poder, de molde a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos actos que pratica.
Assiste às pessoas o direito de poderem confiar que as decisões sobre os seus direitos ou relações/posições jurídicas tenham os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam.
A propósito da “segurança jurídica” e da “protecção da confiança” refere o J.J. Gomes Canotilho que “… a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante qualquer acto de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de protecção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses actos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico …” (in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 7.ª edição, pág. 257).
A aplicação do princípio da protecção da confiança está dependente de vários pressupostos, desde logo, o que se prende com a necessidade de se ter de estar em face de uma confiança “legítima”, o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, não podendo invocar-se a violação do princípio da confiança quando este radique num acto anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade perceptível por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio.
Temos, por outro lado, que para que se possa, válida e relevantemente, invocar tal princípio é necessário que o interessado em questão não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança.
Ao referido acresce que um outro pressuposto a atender relaciona-se com a necessidade de o particular ter razões sérias para acreditar na validade dos actos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenha ajustado a sua actuação.
A jurisprudência administrativa nacional tem admitido inequivocamente a aplicação quer do princípio da boa fé quer do princípio da protecção da confiança no âmbito do direito administrativo [cfr., entre outros, os Acs. do STA de 28.11.2000 - Proc. n.º 042055, de 16.10.2002 - Proc. n.º 048379, de 13.11.2002 - Proc. n.º 044846, de 30.04.2003 (Pleno) - Proc. n.º 047275, de 06.05.2003 - Proc. n.º 46188, de 18.06.2003 - Proc. n.º 01188/02, de 05.12.2007 - Proc. n.º 0653/07, de 11.09.2008 - Proc. n.º 0112/07, de 09.07.2009 - Proc. n.º 0203/09, de 30.09.2009 - Proc. n.º 0662/09 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. TCA Norte de 08.02.2007 - Proc. n.º 00425/04.2BECBR, de 08.02.2007 - Proc. n.º 01696/04.0BEPRT, de 22.02.2007 - Proc. n.º 00424/04.4BECBR, de 06.06.2007 - Proc. n.º 00427/04.9BECBR, de 26.06.2008 - Proc. n.º 00644/06.7BEBRG, de 06.05.2003 - Proc. n.º 46188, de 18.06.2003 - Proc. n.º 01188/02 in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
Munidos dos considerandos antecedentes e revertendo, agora, ao caso dos autos temos que, analisada a alegação vertida na petição inicial e posicionamento que sobre a mesma o R. tomou na sua contestação, a decisão judicial recorrida se nos revela como intempestiva, não podendo manter-se.
Com efeito, se, por um lado, à luz dos considerandos tecidos supra nos parece, numa análise breve, como acertado que aquela alegação não corporizará, com a suficiência necessária, a estruturação e fundação da pretensão das AA. em termos de responsabilidade pré-contratual do R. mormente no seu enquadramento à luz do art. 227.º do CC na sua concatenação com o DL n.º 553/80, de 21.11 (diploma que contém o regime do estatuto do ensino particular e cooperativo, bem como sua articulação com Estado e o ensino público) no âmbito do regime da contratação ali previsto (cfr. arts. 12.º e segs. daquele DL), temos, por outro lado, que, duma correcta leitura petição inicial e do poder que assiste ao tribunal em sede do enquadramento jurídico da causa no que tange à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito decorrente do art. 664.º do CPC, se nos afigura que a pretensão indemnizatória das AA. não se mostra única e exclusivamente assente naquela fonte de responsabilidade, porquanto da alegação vertida naquela peça processual se extrai igualmente um enquadramento fundacional no âmbito da responsabilidade civil extracontratual.
Na verdade, duma adequada leitura da petição inicial surpreende-se inequivocamente que as AA. assentaram também a sua pretensão indemnizatória no instituto da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito (alegada ofensa aos princípios da boa-fé e da protecção da confiança por parte do R. na actuação por este desenvolvida em termos de actos e condutas procedimentais tidos por ilegais e que lhes terá gerado danos de vária ordem cuja indemnização querem ver assegurada) (cfr., nomeadamente, arts. 06.º, 07.º, 08.º, 11.º, 12.º, 13.º, 29.º, 30.º, 31.º, 32.º, 33.º, 35.º da petição inicial), na certeza de que o tribunal não está vinculado ou limitado pelo enquadramento jurídico que as partes façam dos factos por si alegados nos autos e nos quais estribam seus posicionamentos e pretensões.
Nessa medida, a decisão da causa “sub judice” exigia que tivesse sido feito um juízo que apreciasse globalmente a pretensão das AA. na sua integralidade, dever esse que no caso não foi prosseguido em erro de julgamento.
Importaria, assim, aferir e analisar da procedência ou não da pretensão das AA. enquanto estribada neste instituto, na certeza de que, por força do disposto conjugadamente nos arts. 511.º e 664.º do CPC, o julgador não está submetido, nem é súbdito do enquadramento jurídico feito pelas partes dos factos articulados, cabendo-lhe na selecção da matéria de facto relevante para a decisão da causa atentar nas várias soluções plausíveis da questão de direito em presença.
Ocorre, todavia, que os autos não nos habilitam de momento a efectuar tal análise e juízo com segurança legalmente exigida porquanto a factualidade alegada e que releva naquela sede se mostra controvertida entre as partes [cfr. arts. 04.º, 06.º, 07.º, 08.º, 11.º, 12.º, 13.º, 29.º, 30.º, 31.º, 32.º, 33.º, 35.º da petição inicial e arts. 10.º a 14.º, 17.º, 19.º, 20.º a 23.º da contestação], impondo-se, desta feita, que a mesma seja objecto da necessária condensação no âmbito de despacho saneador com fixação de matéria de facto já assente e de base instrutória a elaborar, seguido de ulterior instrução e julgamento no tribunal “a quo” (cfr. arts. 510.º, 511.º, 512.º, 513.º e segs. do CPC “ex vi” arts. 01.º e 42.º do CPTA).
Pelo exposto, procedendo com a motivação antecedente o recurso jurisdicional “sub judice” e constatando-se que os autos não habilitam ao seu total e cabal conhecimento em sede de despacho saneador [art. 510.º, n.º 1, al. b) do CPC], mas apenas na sentença final depois de produzida a competente prova sobre a matéria de facto controvertida, importa revogar a decisão judicial recorrida e determinar a remessa dos autos ao TAF de Braga para prosseguimento dos seus ulteriores termos.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional “sub judice”e, em consequência e pelos fundamentos antecedentes, revogar a decisão judicial recorrida;
B) Determinar, pelos mesmos fundamentos, a remessa dos autos ao TAF de Braga para prosseguimento dos mesmos na sua ulterior tramitação se outra causa a isso não obstar.
Custas nesta instância a cargo do R., sendo que na mesma a taxa de justiça é reduzida a metade [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).Porto, 11 de Fevereiro de 2010
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Portela |
