| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O Município de Coimbra, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por LCSG, tendente, em síntese, a obter a anulação do despacho do Presidente da Câmara de 29/09/2008 que determinou “a não renovação da comissão de serviço e consequente cessação da mesma”, inconformado com o Acórdão proferido em 14 de Setembro de 2015 (Cfr. fls. 357 a 370 Procº físico) que, designadamente, declarou procedente o pedido de anulação do referido despacho, veio interpor recurso jurisdicional do referido Acórdão, proferido em primeira instância e em coletivo, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.
Formula a aqui Recorrente/Município nas suas alegações de recurso, apresentadas em 21 de outubro de 2015, as seguintes conclusões (Cfr. fls. 387 a 394 Procº físico):
“I - A decisão sobre a renovação da comissão de serviço apenas tem de ser comunicada previamente ao dirigente em causa no caso de renovação, sendo que, sempre que não haja tal comunicação, a comissão de serviço caduca, ope legis, pelo seu termo;
II – A Recorrida deixou de exercer funções dirigentes no terminus do prazo legal da sua comissão de serviço – 24.11.2008 – pelo que não havia qualquer necessidade de comunicação, com aquela antecedência legal, da ocorrência dessa caducidade;
III - O Tribunal a quo faz, pois, errada interpretação e aplicação do artigo 24.º, n.º 1, da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na redação aqui aplicável, violando-o;
IV – Caso se entenda – o que não é claro – que face à falta de comunicação a comissão de serviço da Recorrida foi renovada, o acórdão recorrido fará errada interpretação e aplicação do artigo 25.º da Lei n.º 2/2004, afrontando, igualmente, o princípio da separação de poderes;
V – Operando a caducidade da Comissão de Serviço ope legis, não há lugar a qualquer audiência de interessados, pelo que, ao assim não considerar, o acórdão recorrido faz errada interpretação e aplicação do artigo 100.º do CPA;
VI – De igual modo, por essa caducidade ocorrer ope legis, não há lugar a qualquer dever de fundamentação;
VII – O Tribunal a quo ao considerar que o ato impugnado viola o dever de fundamentação, fazendo errada interpretação e aplicação dos artigos 124.º e 125.º do CPA e 25.º, n.º 1, alínea e), da Lei n.º 2/2004, violando-os.
VIII – Do facto de o concurso para a chefia de Divisão de Estudos e Pareceres ter sido aberto após o ato que manifestou a vontade de não renovação da comissão de serviço da Recorrida não pode retirar-se a ilegalidade dessa abertura, uma vez que aquilo que com o artigo 24.º, n.º 1, da Lei n.º 2/2004 se pretende salvaguardar – a vacatura do lugar – ficou devidamente salvaguardado.
IX – Por idênticas razões, também o aviso de abertura do concurso em questão não viola o aludido preceito normativo;
X - O acórdão recorrido faz errada interpretação e aplicação do artigo 24.º, n.º 1, da Lei n.º 2/2004, violando-o;
XI - O termo “serviço” a que alude o artigo 9.º-A da Lei n.º 93/2004, de 20 de Abril, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 104/06, de 7 de Junho, reporta-se a unidade orgânica;
XII – Por considerar que a Chefe da Divisão de Contencioso da Câmara Municipal de Coimbra não podia fazer parte do júri do concurso aberto para a chefia da Divisão de Estudos e Pareceres, o Tribunal a quo faz errada interpretação e aplicação do aludido preceito normativo;
XIII - o Tribunal a quo condena o Município de Coimbra a reintegrar a Recorrida no cargo dirigente aqui em causa “...até à data legal da cessação da respetiva comissão de serviço”. Tendo em conta, porém, que a Recorrida exerceu as suas funções até ao dia 24.11.2008, data do terminus legal da sua comissão de serviço, não se alcança – e o acórdão recorrido não o especifica – qual a data, que não essa, que considera como sendo a da cessação da dita comissão de serviço;
XIV - Caso se entenda, o que não é claro, que a comissão de serviço se renovou automaticamente, terá de considerar-se que o acórdão recorrido viola o artigo 25.º da Lei n.º 2/2004, e, bem assim, o princípio da separação de poderes.
Termos em que, considerando procedente o presente recurso e revogando, em consequência, o acórdão recorrido, farão V. Exas. JUSTIÇA!”
A Autora veio igualmente recorrer do identificado Acórdão em 26 de outubro de 2015, “na parte da impossibilidade da reintegração e do pedido indemnizatório a título de danos não patrimoniais, que julgou improcedentes”, tendo concluído (Cfr. Fls. 398 a 403 Procº físico):
“1. Vem a recorrente inconformada com o douto Acórdão de 14-09-2015 que, julgando procedentes os vícios invocados pela recorrente que viu cessada a sua comissão de serviço de forma abrupta, concluiu contudo que “já se encontrando terminado o prazo legal de duração da comissão de serviço, (…) já não será juridicamente possível a peticionada reintegração, sem prejuízo de ouras consequências para a Autora aquando do seu reingresso na carreira originária”.
2. Ora, discorda a recorrente do entendimento vertido pelo Tribunal a quo vertido no Acórdão de 14-09-2015 de que a comissão de serviço teve uma “cessação legal” e a Autora/Recorrente apenas tem direito às diferenças remuneratórias e respetivas compensações financeiras a que teria direito e que resultariam do exercício do aludido cargo “até ao términus do prazo legal da comissão de serviço” de que se recorre, por não se conformar com tal entendimento bem como, discorda da improcedência do pedido indemnizatório quanto aos danos não patrimoniais - vd. pontos 5 e 6.2 do Acórdão ora recorrido
3. Efetivamente, entende a Recorrente que a comissão de serviço não teve uma cessação “legal” ou automática, ou seja, não cessou por decurso de um “prazo legal”, nem teve um ato que a determinou, pelo que não pode, como concluiu erradamente o Tribunal a quo, considerar-se finda por ter decorrido “o prazo legal”, da mesma.
4. Ao invés, o que entende deverá concluir-se, em conformidade aliás com a declaração de anulação dos despachos do Sr. Presidente da Câmara como foi decidido nas alíneas a) e b) da decisão proferida, concretamente, que declarou “procedente o pedido de anulação do despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 25.09.2008, a que se faz referência nestes autos, anulando-o”; e declarou igualmente “procedente o pedido de anulação do despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 19.11.2008, a que se alude nestes autos, anulando-o”, é dever repor-se a A./Recorrente à situação que anteriormente pré-existia.
5. Entende a Recorrente que a sua comissão de serviço se renovou, por igual período de tempo de três anos (atenta a anulação dos despacho do Sr. Presidente de 25.09.2008), em 25-11-2008 até 25-11-2011 (como parece ser o entendimento do Tribunal a quo), mas também, entendemos, renovar-se de 25-11-2011 a 25-11-2014, e desde 25-11-2014 até à presente data.
6. Não tendo, consequentemente, como entendemos conclui o Tribunal a quo, cessado em 25-11-2011 por ter decorrido “o prazo legal”; e também não foi praticado qualquer ato administrativo que tenha determinado a cessação da comissão de serviço.
7. Na verdade, o Réu/recorrido deixou, inclusive, caducar o concurso que declarou aberto por despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal, datado de 29-01-2009 - despacho esse do Sr. Presidente que foi agora também anulado pelo Acórdão de 14-09-2015 (vd alínea c) da decisão ora em crise).
8. Efetivamente, o concurso que foi aberto após ter sido nomeada, em regime de substituição, outra jurista (no período do anterior executivo), caducou (tendo-se mantida a dita jurista em funções de Chefe de Divisão, por nomeação, durante todo o tempo desde 1-01-2009 até, pelo menos, até 19-09-2015 e sem que tenha ocupado o lugar por concurso, ou bem assim qualquer outro(a) jurista).
9. No caso vertente, atentas as invalidades ora declaradas por Acórdão de 14-09-2015 (cfr as alíneas a) a c) do aresto em crise) não foi, consequentemente, praticado, validamente, nesse período (que corresponderia ao seu eventual termo em 25-11-2008) qualquer ato que determinasse a cessação da comissão de serviço, pelo que a mesma se renovou por igual período de tempo (até 25-11-2011) e, entendemos, de novo se renovou, automaticamente até á data da prolação do presente acórdão.
10. Efetivamente, a nomeação em comissão de serviço no caso presente foi estabelecida pelo período de 3 anos (artigo 21.º/3 da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, aplicável ao pessoal dirigente das câmaras municipais por força do disposto no artigo 1.º/1 do Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 de Abril), renovável.
11. E a cessação dessa comissão de serviço foi determinada tendo por fundamento uma das situações previstas no artigo 25.º da Lei n.º 2/2004, na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, e com as adaptações constantes do artigo 9.º-C do Decreto-Lei n.º 93/2004, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2006, de 7 de Junho.
12. No caso, a cessação da comissão de serviço que então foi pretendida pelo Réu/Recorrido fundamentava-se unicamente, à data e conforme o despacho do Sr. Presidente de 25.09.2008 (agora anulado pelo Acórdão de 14-09-2015) -, “(…) na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”.
13. Ora, por força da anulação do despacho do Sr. Presidente de 25-09-2008, renovou-se a Comissão de Serviço que cessaria a 25-11-2008, por igual período de tempo (ou seja, de 24.11.2008 a 24.11.2011), e não tendo sido praticado qualquer outro ato que, ao abrigo da mesma fundamentação legal e condições, concretamente, de outra “(…) extinção ou reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”, na data do eventual termo dessa renovação em 25-11-2011, determinasse a sua cessação (não tendo o Réu/Recorrido alegado ou provado nos autos que se operou até essa data qualquer “nova reorganização dos serviços” que mudasse o conteúdo funcional essencial do cargo e, portanto, não podendo ser uma qualquer “reorganização de unidade orgânica ou necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços” que assente em mera mudança de nomenclaturas), a mesma deve ter-se por sucessivamente renovada.
14. E também não pode considerar-se que houve qualquer cessação “automática”, desde logo, porque apesar da alegada então “necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”, o cargo que era exercido pela dirigente além de ter continuado a existir (não houve extinção), não teve qualquer mudança essencial no seu conteúdo funcional.
15. Ora, no caso da cessação da comissão de serviço ou, da sua renovação, com fundamento na “necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”, como concluiu o Acórdão de 14-09-2011, a cessação depende de despacho fundamentado e pressupõe a prévia audição (audiência de interessados) do dirigente sobre as razões invocadas, (cfr. art.º 25º, n.º 1, alínea iv) e n.º 2, da Lei 2/2004, de 15 de Janeiro, na redação dada pela Lei 51/2005, de 30 de Agosto), atos que manifestamente não foram praticados pelo Réu/recorrido para determinar a cessação da comissão de serviço renovada, até à presente data.
16. E assim, como vem entendendo a Jurisprudência, a cessação da comissão de serviço antes do prazo previsto para o efeito, derivada da “necessidade de se imprimir nova orientação à gestão dos serviços”, prende-se com circunstâncias para as quais o titular de cargo dirigente não contribui, e se, em resultado dessa cessação o interessado vir diminuído o seu estatuto remuneratório, é justo e razoável que o mesmo seja ressarcido da sua expectativa remuneratória, “pois uma vez nomeado nesse cargo, para um determinado período, o dirigente, por exemplo, poderá ter assumido compromissos, realizado despesas, tendo em conta o seu estatuto remuneratório durante esse período”.
17. No caso, a cessação da comissão de serviço com fundamento em “necessidade de se imprimir nova orientação à gestão dos serviços”, conforme o despacho do Sr. Presidente de 25.09.2008, viu anulado o despacho que a determinava.
18. Ora o art. 26.º do citado diploma estabelece o direito a indemnização em caso de reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de se imprimir nova orientação à gestão dos serviços, por força de um ato administrativo (o legislador sabe de antemão da frequência com que serviços da Administração Pública são extintos, por fusão, ou reestruturados), devendo ser aferido em função da data e fundamento do ato que vier a ser praticado.
19. No caso em apreço, não logrou o R/Recorrido provar que tivesse ocorrido ou sido decidida uma nova “restruturação orgânica ou necessidade de imprimir nova orientação dos serviços” - com alteração ou modificação essencial do conteúdo funcional do cargo -, por via da qual se tenha operado a cessação da comissão de serviço.
20. Pelo que, em suma, a mesma renovou-se em 25-11-2011, por igual período de tempo,
21. Efetivamente, nem o cargo que era exercido pela dirigente (Chefe de Divisão de Estudos e Pareceres) deixou de existir, nem teve qualquer alteração essencial do conteúdo funcional até à presente data, independentemente de qualquer reorganização orgânica ou necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços que, eventualmente, se tivesse operado, como resulta, aliás, da manutenção da jurista nomeada em regime de substituição no dito cargo de Chefe de Divisão de Estudos e Pareceres (cfr ponto I) a M dos factos provados no Acórdão proferido), cargo esse que a mesma ocupou sucessivamente até à data da prolação do Acórdão ora recorrido (ainda que por nomeação em virtude do Réu/Recorrido ter mantido o concurso “aberto” por despacho de 29.01.2009 e, consequentemente, o cargo de Chefe de Divisão de Estudos e Pareceres do Gabinete Jurídico da Câmara Municipal de Coimbra sem ser ocupado, por concurso, contrariando a lei).
22. Destarte, o Réu/Recorrido não praticou qualquer ato administrativo que determinasse a sua cessação nos termos e ao abrigo do art. 25º da Lei nº2/2004.
23. Salienta-se que à data, o pessoal dirigente era provido em comissão de serviço, pelo período de três anos, renovável por iguais períodos (art. 20 nº8 da lei 2/2004, com a redação dada pela lei nº 51/2005).
24. Do regime de comissão de serviço instituído pelo diploma Lei 2/2004, de 15/01 alterada pela Lei 51/2005, de 30/08), destacam-se as normas sobre a cessação, contidas, no artigo 25º.
25. Ora o Acórdão ora recorrido entende que não é possível a reintegração por a comissão de serviço ter cessado “pelo seu termo” (art. 25º, nº1, al a), da Lei 2/2004, com a redação introduzida pela Lei nº51/2005).
26. Contudo, no entendimento da Recorrente, o termo da comissão de serviço não opera automaticamente ou ope legis.
27. Para a cessação da comissão de serviço é necessário um ato administrativo.
28. No caso vertente, é manifesto que a cessação não poderia operar-se “pelo seu termo” (art. 25º, nº1, da lei 2/2004 a redação dada pela Lei nº51/2005), atento o teor expresso da norma que remete para o art. 24º, nº 1, do referido diploma, que dispõe sobre o procedimento a adotar como se transcreve: “1 - A decisão sobre a renovação da comissão de serviço a que se referem os artigos anteriores é comunicada por escrito aos interessados até 60 dias antes do seu termo, sendo acompanhada de determinação para abertura do correspondente procedimento concursal quando aquela não tenha sido renovada relativamente a cargos de direção intermédia.”
29. Destarte, é sempre obrigatória, como impõe a lei, a comunicação prévia ao dirigente em causa no caso da decisão de não renovação, até 60 dias antes do seu termo, sendo que, no caso de não ser renovada, a lei prevê “um plus”, desta comunicação prévia dever ser acompanhada de “determinação para abertura do correspondente procedimento concursal”.
30. E tal comunicação prévia ao dirigente, mesmo no caso de decisão de não renovação ou de cessação, impõe-se nos termos da lei, designadamente para efeitos de dar cumprimento ao nº3 do art. 25º do citado diploma que estipula que: “Em caso de não renovação da comissão de serviço, as funções são asseguradas em regime de gestão corrente até à nomeação de novo titular.”
31. Ora tal projeto de decisão de não renovação ou de cessação da comissão de serviço, sendo um ato desfavorável ao visado obriga á referida comunicação prévia para efeitos da audiência de interessados.
32. Tal comunicação prévia de não renovação ou dita de cessação da comissão de serviço, como ato desfavorável que é para o dirigente, é um direito procedimental (plasmado no CPA) e com dignidade constitucional, tendo o dirigente o direito de se pronunciar sobre o projeto e fundamentos dessa decisão.
33. Assim, a cessação da comissão de serviço (decisão de não renovação) depende, sempre, de um ato administrativo, uma decisão fundamentada, que, no caso, o R/Recorrido não praticou, não podendo a A/Recorrente ser sancionada por tal omissão de conduta do R/Recorrido.
34. Assim, em suma, o Réu deve ser condenado a proceder à reintegração da Autora no lugar em que a mesma se viu ilegalmente retirada, sendo juridicamente possível a reintegração por existir o cargo e não ter havido alteração do conteúdo funcional essencial do cargo – como, de resto – não alegou, nem logrou o R/Recorrido provar.
35. E, consequentemente, atento tudo o supra exposto, a Autora/recorrente tem direito às diferenças remuneratórias e respetivas compensações financeiras a que teria direito e que resultariam do exercício do aludido cargo até à data em que for legalmente cessada a comissão de serviço pelo Réu/Recorrido, por ato administrativo validamente praticado, nos termos do art. 25º da Lei 2/2004, designadamente mediante comunicação prévia ao dirigente em causa, da decisão de não renovar, com a antecedência de 60 dias, com a imediata comunicação da abertura do procedimento concursal.
36. Por outro lado, o Acórdão que anulou o ato que fez cessar a comissão de serviço antes do seu termo normal, admite que assiste à recorrente o direito a indemnização por prejuízos derivados de perdas salariais – vd ponto 6 e 6.1 do Acórdão de 14-09-2015.
37. Destarte, reconheceu ao Recorrente o direito à reconstituição da respetiva situação patrimonial caso não tivesse ocorrido o ato contenciosamente anulado.
38. Porém já assim não admitiu, julgando totalmente improcedentes o pedido de condenação em danos não patrimoniais – vd ponto 6.2 do Acórdão de 14-09-2015.
39. Ora, discorda a recorrente de tal entendimento atentos os factos provados de que “Foi publicado em DR, II Série de 01.04.2009, fls. 12587, a não renovação da comissão de serviço da Autora” (ponto P dos factos provados) e que foi publicada a “notícia” da não renovação da comissão de serviço da Recorrente no “jornal «Campeão das Províncias», datada de 22.01.2009 (cf. doc. a fls. 104 dos autos em proc. fis. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido) (ponto Q dos factos provados).
40. Acresce que, como se provou, a cessação a comissão de serviço da A/Recorrente foi determinada intempestivamente, sem que nada o fizesse prever, como resulta da conduta da A/Recorrente que inclusive, em anexo com a exposição escrita tendente à renovação da comissão de serviço (ponto C dos factos provados), fez juntar para o efeito o competente “relatório de Atividades – SIADAP (cfr doc a fls 29 a 65 do PA que aqui se dão por reproduzidos para todos os legais efeitos) (ponto D dos factos provados), impunha-se ao tribunal a quo, remeter a Recorrente para ação de indemnização tendo em vista a indagação e prova dos danos alegadamente sofridos pela Autora e que se revestem de complexa indagação, exigindo, eventualmente, diligências instrutórias, como por exemplo a produção de prova testemunhal, inadequada à índole da ação administrativa especial.
41. Por outro lado, contrariamente ao entendimento sufragado pelo tribunal a quo, a factualidade expressamente alegada na petição inicial da A/Recorrente ter “[….] ficado à mercê de comentários jocosos e maledicentes e, ainda, de juízos desvalorativos e não abonatórios da situação da Autora, «ao sabor de ventos e marés» […]” (art.º 55.º da p.i.), das quais resultaram “[…] considerações e comentários do seu Serviço e Gabinete, mas também ao nível das outras unidades orgânicas da CMC e de colegas de serviço, que estranhando toda a situação supra vertida, iam deixando a Autora mais abalada, agastada e profundamente cansada porquanto completamente infundadas e inexplicáveis […]” (art.º 56.º da p.i.), não são “juízos meramente conclusivos” mas a alegação de factos que decorrem, desde logo, dos factos tidos como provados nos pontos P e Q do acórdão recorrido, tendo a “notícia” da não renovação da comissão de serviço sido publicitada no jornal “Campeão das Noticias”!
42. Efetivamente, se a “cessação da comissão de serviço” anulada foi intempestiva para a A/Recorrente – a qual já tinha para efeitos da sua renovação apresentado inclusive o documento de “Relatório de Atividades-SIADAP”, devidamente detalhado com as ações da Divisão por si chefiada e os resultados obtidos, entre outras considerações de mérito, e o respetivo requerimento para o efeito, quis iuris sobre a reação e comentários dos colegas de serviço e dos funcionários? Não frustrou as expectativas da A/Recorrente? E foi de molde a perante tal cessação intempestiva causar perturbação na A/Recorrente?
43. Por outro lado, questionamos, a alegação, entre outras, das“[…] considerações impróprias e altamente desvalorativas e lesivas para a Autora, apostas sobre o seu Relatório de Atividades, que não se pronunciando sob o mérito do seu trabalho, incidiam única e exclusivamente sobre o suposto «reduzido tempo de serviço» na dita Comissão, de «18 meses» […]” (art.º 57.º da p.i.), não são, elas próprias, juízos desvalorativos objetivos do mérito do trabalho da A/Recorrente suscetíveis de lhe causar perturbação e consequentemente de serem ressarcíveis a titulo de danos morais?
44. E não é normal, de um homem médio, e legitimamente expectável – até por ser dirigente - que perante comentários apostos sobre o “Relatório de Atividades-SIADAP” de fls 29 a 65 do PA, entregue pela A/Recorrente para efeitos da renovação da comissão de serviço, sobre o mesmo, não se tendo pronunciando sobre o mérito do trabalho submetido à apreciação superior, tendo sido tecidas, contudo, considerações inopinadas sobre o suposto “reduzido tempo de serviço”, de “18 meses”, a A/Recorrente se sentisse incomodada e ofendida?
45. Salvo o devido respeito, entendemos que as referências que a Autora/Recorrente fez a titulo e para efeitos de danos não patrimoniais que sofreu com a cessação abrupta – e ora declarada anulada – da sua comissão de serviço, não estão “imbuídas de conceitos conclusivos, sem densidade factual suficiente para sequer serem sujeitas ao crivo probatório e a uma apreciação jurisdicional”, devendo, ao invés, o Tribunal a quo relegar a Recorrente para ação de indemnização tendo em vista a indagação e prova dos danos alegadamente sofridos pela Autora caso entendesse que se revestiam de melhor indagação, exigindo, eventualmente, diligências instrutórias, como por exemplo a produção de prova testemunhal, inadequada à índole da ação administrativa especial.
46. Por outro lado, ao decidir como decidiu, indeferindo liminarmente o pedido de condenação em danos morais, o tribunal a quo não atentou à prova documental carreada, designadamente ao documentos do “Relatório de Atividades – SIADAP”, de fls 29 a 65 do PA, e às considerações nele apostas a titulo de “despacho” pretensamente sobre o “mérito” do mesmo, nem atentou ao documento de fls 104 dos autos conjugadamente com o circunstancialismo que rodeou aquela mesma cessação e a forma como foi operada pelo R/Recorrido, intempestivamente interrompida.
47. Efetivamente, verificando-se os pressupostos da responsabilidade civil da Administração por ato de gestão pública de um dos seus órgãos ou agentes, assiste à Recorrente o direito à adequada restauração da lesão patrimonial e não patrimonial efetivamente sofridas como consequência direta do ato ilegal da Administração.
48. Ao decidir como decidiu o tribunal a quo fez errada interpretação e aplicação dos preceitos do art. 25º e 24º nº1 e 3 da Lei nº 2/2004 e bem assim com violação do direito á audição de interessados previsto no Código de Procedimento Administrativo e na Constituição da República Portuguesa e, ainda, com preterição do exame crítico da prova documental e em violação da Lei 67/2007 de 31-12, consequentemente, decidiu com erro de julgamento.
Termos em que, com o duto suprimento de Vossas excelências, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, em consequência, revogando parcialmente o Acórdão proferido, com o que farão Vossas Excelências, a costumada JUSTIÇA!”
Ambos os Recursos Jurisdicionais apresentados vieram a ser admitidos por despacho de 4 de janeiro de 2016 (Cfr. fls. 428 Procº físico).
O aqui Recorrida/LCSG veio apresentar contra-alegações relativamente ao Recurso do Município, em 10 de fevereiro de 2016, nas quais concluiu (Cfr. Fls. 452 a 466 Procº físico):
“1. Bem andou o Tribunal a quo ao decidir como decidiu, fundamentadamente, explanando, ponto por ponto, todos os vícios e ilegalidades cometidas pelo Réu/Recorrente no caso em litígio, não se impondo, consequentemente, qualquer alteração ao doutamente decidido, por manifesta falta de fundamento legal e de direito das conclusões elencadas pelo Recorrente (que constituem e delimitam o objeto do recurso).
2. Contrariamente ao defendido pelo recorrente, entende a recorrida que a decisão sobre a não renovação (cessação) da comissão de serviço tem de ser comunicada previamente ao dirigente em causa, como resulta manifestamente da lei, nos termos e no prazo que a lei comina (art. 24º, nº1, da Lei nº 2/2004).
3. Mais, no caso de não renovação, exige a lei que a decisão, expressa e escrita, que deve ser comunicada ao dirigente seja acompanhada de “de determinação para abertura do correspondente procedimento concursal”, sob pena de ocorrer – como foi decidido na situação em recurso - um “VÍCIO DE VIOLAÇÃO DE LEI POR INFRAÇÃO AO DISPOSTO NO N.º 1 DO ART.º 24.º DA LEI N.º 2/2004, EX VI ALÍNEA B) DO ART.º 9.º DO DL N.º 104/06”.
4. Por outro lado, contrariamente ao pugnado pelo recorrente, não se aceita que “(…) sempre que não haja tal comunicação, a comissão de serviço caduca, ope legis, pelo seu termo.»
5. Donde, como defende a ora recorrida, a comunicação é devida e impõe-se, legalmente, quer relativamente ao ato de renovação, quer relativamente ao ato de cessação da comissão de serviço, sendo até, mais exigível neste ultimo caso, porque se trata de um ato administrativo desfavorável.
6. Efetivamente, a fundamentação dos atos e a comunicação dos mesmos é uma exigência legal e constitucional, sendo que a sua omissão viola o regime das garantias e direitos fundamentais dos administrados.
7. Deste modo, ao não ter sequer sido feita a comunicação devida, que a lei exige e que a douta decisão a quo confirma, ficam, isso sim, incumpridos os pressupostos legais dos resultados obtidos e de avaliação de desempenho, designadamente o relatório que a recorrida apresentou.
8. Na verdade, neste quadro contextual, ficou a recorrida por saber quais as lógicas e razões concretas que poderiam estar a sustentar a decisão do Município de Coimbra de cessação ou não renovação, pois que não as esclareceu, concreta, objetiva, suficiente e fundamentadamente.
9. Por outro lado, as funções dirigentes da Recorrida não terminaram no prazo legal da comissão de serviço de 24.11.2008 (como sustentou a ora recorrida nas suas alegações de recurso), tendo-se, ao invés, renovado a comissão de serviço, sucessivamente, até à presente data.
10. Na verdade, só assim não seria se tivesse ocorrido uma comunicação legal, praticada atempadamente, isto é, no decurso do prazo devido, como dispõe o n.º 1 do art.º 24.º da Lei n.º 2/2004, na redação vigente à data dos factos, o que até a presente data ainda não se verificou.
11. No que se refere à alegada não «necessidade de comunicação, com aquela antecedência legal, da ocorrência dessa caducidade», diremos que o recorrente incorre em erro de raciocínio, em violação do disposto no n.º 1 do art.º 24.º da Lei n.º 2/2004, na redação vigente à data dos factos - violação essa claramente rejeitada pela douta decisão do Tribunal a quo, quando anula sucessivamente os Despachos do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datados de 25.09.2008, de 19.11.2008 e de 29.01.2009.
12. Donde é o recorrente que alega assentando em notória e “errada interpretação e aplicação do art.º 24.º n.º 1, da Lei 2/2004, de 15 de Janeiro, na redação aqui aplicável, violando-o» reveladora, em si mesmo, de uma ausência de vontade em cumprir com as normas legais aplicáveis ao caso sub judice, como é dele exemplo o que se diz acerca do art.ºs 24º, nº 1 e 25º da Lei 2/2004, de 15 de janeiro, e até do art.º 100º do CPA.
13. Em abono da verdade, violação legal foi aquela em que o ora Recorrente incorreu na condução da situação em litigio, cuja legalidade agora quis o Tribunal a quo repor, como também pugna a Recorrida nas suas alegações de recurso (pese embora com entendimento diferente quanto á duração da comissão de serviço, que entende ter-se sucessivamente renovado até à presente data, conforme a fundamentação vertida nas suas alegações de recurso).
14. Salienta-se que, ao ter o Tribunal a quo entendido na sentença em crise que a comissão de serviço da autora se renovou, não decidiu fazendo “errada interpretação e aplicação do artigo 25.º da Lei 2/2004, afrontando, igualmente, o princípio da separação de poderes» como pugna o recorrente!!
15. Deixando para o douto entendimento do Tribunal o que significa, no caso presente, uma afronta ao «princípio da separação de poderes», em sede da factualidade material em apreço o que se constata é que a atuação do R/Recorrente configura, no caso, uma clara violação do «princípio da legalidade», como ficou, aliás, inequivocamente relatado na sentença proferida, entre outras violações, como sejam, as de procedimento.
16. De facto, como já foi decidido pelo Tribunal a quo, tal atuação faz com que o Réu/Recorrente incorra numa situação de “responsabilidade por atos ilícitos e culposos”.
17. Por outro lado ainda, não se aceita o alegado pelo recorrente de que “operando a caducidade da Comissão de Serviço ope legis, não há lugar a qualquer audiência de interessados, pelo que, ao assim não considerar, o acórdão recorrido faz errada interpretação e aplicação do artigo 100.º do CPA.»
18. Desde logo, é entendimento da Autora/Recorrida que a audiência de interessados é devida e impõe-se, nos termos da lei.
19. Também, a caducidade da comissão de serviço não opera ope legis por a comunicação do ato – legal e atempadamente – ser um requisito legal exigível, pois que a não ser assim, tal seria contrário tanto ao espírito, como à letra da Lei, como bem observou a bem fundamentada decisão do Tribunal a quo, em três momentos decisivos do caso em apreço – vd a sentença proferida que julgou verificados e procedentes os vícios de VIOLAÇÃO DE LEI POR INFRAÇÃO AO DISPOSTO NO N.º 1 DO ART.º 24.º DA LEI N.º 2/2004, EX VI ALÍNEA B) DO Art.º 9.º DO DL N.º 104/06 (ver ponto A); VÍCIO DE FORMA POR PRETERIÇÃO DE AUDIÊNCIA PRÉVIA CONFORME DISPOSTO NA ALÍNEA E) DO N.º 1 DO ART.º 25.º DA LEI N.º 2/2004 E N.º 2 DO ART.º 25, DO DIPLOMA CITADO; e ANULAÇÃO SUCESSIVA DOS DESPACHOS DO SR. PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE COIMBRA, DATADOS DE 25.09.2008, DE 19.11.2008 E DE 29.01.2009.
20. Acresce que, na esteira da decisão do douto Tribunal a quo, o dever de fundamentação dos atos administrativos é por demais devida, como é devido o cumprimento da Lei e da Constituição.
21. A exigência de fundamentação dos atos administrativos, enquanto dever da Administração de enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram à prática de um determinado ato por uma certa entidade administrativa, tem, desde logo e dada a sua essencialidade, assento ao nível constitucional, à luz do disposto no n.º 3 do art.º 268.º da CRP.
22. Também ao nível infraconstitucional e nos termos dos então vigentes artigos 124.º e 125.º do CPA, o dever de fundamentação deve estar especialmente presente nos atos administrativos, assumindo a sua dispensa um carácter verdadeiramente excecional.
23. Assim, os atos administrativos que estejam sujeitos à obrigação de fundamentação (em particular os atos desfavoráveis), como se verifica no caso em apreço, deverão conter os fundamentos de facto e de direito, ainda que enunciados de forma sucinta.
24. Por outro lado, a exigência de fundamentação dos atos administrativos implica que os fundamentos invocados não sejam obscuros, contraditórios ou insuficientes e que, por essas razões, não esclareçam concretamente a motivação do ato (n.º 2 do art.º 125.º do CPA na redação vigente à data dos factos).
25. Deste modo, no caso concreto, de acordo com a alínea e) do n.º 1 do art.º 25.º da Lei n.º 2/2004, o despacho pelo qual se faz cessar a comissão de serviço (Despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, de 25.09.2008) tem que ser fundamentado.
26. O ato neste item recorrido assentou em informação dos respetivos serviços que tem unicamente por base justificativa uma alegada «[…] necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços […]» (vd. Parecer da Sra. Diretora do GJC, datado de 25.09.2008, ao qual foi aposto o Despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 25.09.2008).
27. Assim, o Réu limitou-se a referir como razão “justificativa” a expressão, ipsis verbis, que consta da subalínea iv), da alínea e), do n.º 1, do art.º 25.º, da Lei n.º 2/2004, não invocando qualquer razão ou fundamento factual e concreto que determinasse tal decisão.
28. Ora, porque nada factual se acresce à aludida expressão legal, resulta patente e notória a insuficiência na fundamentação, não tendo sido aduzidas quaisquer razões factuais e concretas - ao nível da alegada “(…) nova orientação à gestão dos serviços”, designadamente de que forma tal se refletia ou contendia com a organização do serviço chefiado pela A./Recorrida, entre outras eventuais razões que o determinassem - sendo que esta insuficiência nas razões concretas e na motivação factual, por força de lei, se equipara à falta de fundamentação.
29. Foram, aliás, estas razões – de facto e de direito - que o douto Tribunal considerou para verificar o vício de falta de fundamentação – vd sentença recorrida.
30. Donde, em síntese, resulta, a ver da ora recorrida, cristalina e transparente a enunciada e bem fundamentada violação das normas legais e de direito aplicáveis pelo recorrente no caso em apreço, que fez tábua rasa de normas de procedimento essenciais, tudo conforme os vícios que o tribunal a quo bem evidenciou na sentença proferida, estranhando-se, uma vez mais, que o recorrente prossiga na defesa do indefensável e dos vícios e das ilegalidades com que atuou!
31. Não violou, a sentença recorrida, em suma, as normas legais invocadas pelo recorrente, devendo manter-se, nessa parte, tudo o bem decidido e fundamentado!
Termos em que, com o sempre mui douto suprimento de Vossas Excelências, julgando totalmente improcedente as alegações do Recorrente e mantendo o decidido, como ora se pugna, farão, Vossas Excelências, a acostumada Justiça!”
O Município não veio a apresentar contra-alegações relativamente ao Recurso interposto pela então Autora/LCSG.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 5 de abril de 2016, veio a emitir Parecer em 20 de abril de 2016, no qual se pronuncia no sentido de dever “ser negado provimento a ambos os recursos jurisdicionais e, como decorrência, ser inteiramente confirmado o douto acórdão recorrido.”
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas por ambos os Recorrentes, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, designadamente, os invocados erros de direito.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou como provada a seguinte factualidade, a qual infra se reproduz:
“A – A Autora é funcionária do Município de Coimbra, desde 17.05.1999, na qualidade de técnica superior de direito, tendo sido admitida por contrato administrativo de provimento celebrado na mesma data, tendo obtido nomeação definitiva em 26.09.2000 (cf. docs. a fls. 28 a 31 dos autos em proc. fls. que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
B – A Autora foi provida em comissão de serviço no cargo de Chefe de Divisão de Estudos e Pareceres no Gabinete Jurídico e de Contencioso da Câmara Municipal de Coimbra, em 02.12.2002, aquela renovada, por concurso em 25.11.2005, constando da respetiva ficha pessoal como terminus da comissão de serviço o dia 24.11.2008 (cf. docs. a fls. 28 a 31 dos autos que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
C – Em 22.08.2008, a Autora apresentou nos serviços da Ré, uma exposição escrita dirigida ao Sr. Presidente da respetiva edilidade, na qual comunicava que “[…] nos termos previstos no art.º 23º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, adaptada à administração local pelo DL 93/2004, de 20 de Abril, alterado e republicado pelo DL 104/2006, de 7 de Junho, e para efeitos de eventual renovação, que a sua comissão de serviço terá o seu terminus no próximo dia 24 de Novembro […]” (cf. docs. a fls. 29 a 65 do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
D – Em anexo ao referido requerimento juntou a Autora um documento que intitulou por «Relatório de Atividades – SIADAP» (cf. docs. a fls. 29 a 65 do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
E – Em informação dos serviços da Ré, datada de 26.08.2008, sob o assunto da «Renovação da comissão de serviço da Chefe de Divisão de Estudos e Pareceres, Dr.ª LCSG», foi aposto parecer da Sra. Diretora do GJC, datado de 25.09.2008, no qual se retira que “[…] Perante a necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços, considera-se dever cessar, pelo seu termo, a comissão de serviço ora em apreço, propondo-se que a determinação pra a abertura do correspondente procedimento concursal seja relegada pra momento considerado mais oportuno. A opinião que ora se transmite foi devidamente ponderada e objeto de análise superior e dela a interessada já tem conhecimento […]”
(cf. doc. a fls. 27 a 28 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
F – Na informação e parecer referidos na alínea anterior foi aposto despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 25.09.2008, do seguinte teor: “Cessa a comissão de serviço” (cf. doc. a fls. 27 a 28 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
G – Em informação dos serviços da Ré, datada de 19.11.2008, sob o assunto «Comissão de Serviço da Chefe de Divisão de Estudos e Pareceres, Dr.ª LCSG», retira-se que: “[…] Considerando que não houve lugar à renovação da Comissão de Serviço da Divisão de Estudos e Pareceres (DEP), cessará, a mesma, no dia 25 do mês em curso.
Tendo em atenção o preceituado no n.º 1 do art. 24.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, aplicada à Administração Local pelo Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 de Abril, aplicado por força do n.º 1 do art. 9.º B do Decreto-Lei n.º 104/2006, de 7 de Junho, solicito a V. Ex.ª se digne determinar a abertura do consequente procedimento concursal.
Na sequência dessa determinação, as funções serão asseguradas, em regime de gestão corrente, pela Dr.ª LCSG. […]” (cf. doc. a fls. 26 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
H – Na informação referida na alínea anterior foi aposto despacho pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 19.11.2008, do seguinte teor: “Concordo. Determino a abertura do procedimento concursal”
(cf. doc. a fls. 26 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
I – Em informação dos serviços da Ré, datada de 21.11.2008, foi aditada a informação referida na alínea «G», dela se extraindo que: “[…] as funções de Chefe de Divisão da DEP passarão a ser desenvolvidas pela Dr.ª JFLSVO, Jurista desta Divisão, em regime de substituição, providenciando-se, no decurso do mês de Dezembro, proposta para efeito dessa nomeação
[…]” (cf. doc. a fls. 24 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
J – Na informação referida na alínea anterior foi aposto despacho pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 28.11.2008, do seguinte teor: “Concordo” (cf. doc. a fls. 24 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
K – Em informação dos serviços da Ré, datada de 12.12.2008, sob o assunto «Cargo de Chefe da Divisão de Estudos e Pareceres (DEP) do Gabinete Jurídico e de Contencioso (GJC)», retira-se que: “[…] se digne, agora, autorizar a nomeação para o cargo de Chefe de Divisão DEP, em regime de substituição, da Dr.ª JFLSVO, a partir de 15 do mês em curso […]” (cf. doc. a fls. 23 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
L – Na informação referida na alínea anterior foi aposto despacho pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 15.12.2008, do seguinte teor: “Autorizo” (cf. doc. a fls. 23 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
M – Em 15.12.2008, o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, através de despacho procedeu à nomeação “[…] em regime de substituição, por urgente conveniência de serviço, a Sr.ª Dr.ª JFLSVO para o cargo de Chefe de Divisão de Estudos e Pareceres, ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 27º da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, e 10º do Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 de Abril […]” (cf. doc. a fls. 21 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
N – Por despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 29.01.2009, foi determinada “[…] a abertura do procedimento concursal para o recrutamento e seleção do cargo de Chefe de Divisão de Estudos e Pareceres, de acordo com o preceituado na Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, que estabelecem o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração Central, Regional e Local do Estado, adaptada à Administração Local pelo Dec-Lei n.º 93/2004, de 20 de Abril, alterado e republicado pelo Dec-Lei 104/2006, de 7 de Junho […]”, tendo sido determinado que o Júri do concurso fosse “[…] constituído pelos seguintes elementos:
- Dr.ª SSNNS – Diretora do Gabinete Jurídico e de Contencioso, na qualidade de Presidente;
- CCRPFS – Chefe de Divisão de Contencioso; e
- Mestre FLLM – Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra […]” (cf. doc. a fls. 15 a 20 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
O – Por despacho da Sra. Chefe de Divisão de 11.02.2009, foi ordenado dar conhecimento à Autora, da informação dos serviços da Ré, datada de 11.02.2009 (cf. doc. a fls. 13 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
P – Foi publicado em DR, II Série de 01.04.2009, fls. 12587, a não renovação da comissão de serviço da Autora.
Q – Dá-se aqui por integralmente reproduzida a notícia do jornal «Campeão das Províncias», datada de 22.01.2009 (cf. doc. a fls. 104 dos autos em proc. fls. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
R – A petição inicial da presente ação foi remetida por fax para este Tribunal em 11.05.2009, tendo os respetivos originais dado entrada em 20.05.2009 (cf. fls. 1 a 93 dos autos em proc. fis.).
IV – Do Direito
Analisemos então o suscitado.
Peticionou originariamente a então Autora/LCSG a:
a) Anulação do despacho do Presidente da CMC que determinou a não renovação da comissão de serviço e a sua consequente cessação, datado de 25.09.2008, por vício de violação de lei e de procedimento, por preterição das formalidades essenciais e, ainda, por falta de falta de fundamentação do ato administrativo;
b) Anulação do despacho do Presidente da CMC que determinou a abertura do procedimento concursal, datado de 19.11.2008, por vício de violação de lei e do procedimento e dever de fundamentação dos atos administrativos;
c) Anulação dos atos subsequentes praticados de ato de afetação da Autora ao regime de gestão corrente no período de 25.11.2008 e 31.12.2008; da substituição da Autora por outra Chefe de Divisão, a partir de 01.01.2009 (despacho de 28.11.2008 aposto sobre a informação n.º 103/2008) e, ainda, o despacho corretivo ou alteração do supra aludido despacho, emitido pelo Presidente da CMC, (datado de 15.12.2008), e com efeitos a partir dessa mesma data, de que a supra aludida jurista substituta ficava em gestão corrente até à decisão do procedimento concursal;
d) Nulidade do ato de abertura do concurso por despacho do Presidente da CMC, datado de 29.01.2009, por violação da lei quanto à data da determinação da sua abertura e bem assim, quanto à constituição do júri e por violação do princípio da imparcialidade.
Foi ainda peticionada a condenação do Município a:
a) Reintegrar a Autora, mantendo o estatuto dirigente para efeitos do seu reposicionamento na carreira e no lugar, nos termos da lei;
b) Reembolsar as remuneração devidas e não pagas e a que tinha direito, se sua situação não tivesse sido alterada com a prática do ato ilegal, e ressarcir dos danos morais, a que a Autora tem direito e porque devido, devendo a Ré ser condenada a pagar à Autora:
b.1) a título de indemnização por danos não patrimoniais, a quantia de € 35.000,00 e bem assim,
b.2) a título de reembolso da diferença salarial e abono de despesas de representação (desde 15.12.2008 até à presente data), a quantia de € 635,47 mês x 5 meses, perfazendo o total de € 3.177,35, atualizável nos termos legais, com os respetivos descontos, a que acrescem os juros legais vencidos e vincendos até efetivo e integral pagamento.”
Consequentemente, resulta do segmento decisório do Acórdão Recorrido:
“a) Declaro procedente o pedido de anulação do despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 25.09.2008, a que se faz referência nestes autos, anulando-o;
b) Declaro procedente o pedido de anulação do despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 19.11.2008, a que se alude nestes autos, anulando-o;
c) Anulo o despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 29.01.2009, referido nestes autos;
d) Condeno o Réu a considerar a Autora como tendo sido reintegrada no lugar de dirigente supra referenciado até à data legal da cessação da respetiva comissão de serviço, nas condições aqui supra determinadas;
e) Condeno o Réu a proceder ao pagamento das diferenças remuneratórias e respetivas compensações financeiras a que a Autora tivesse direito e que resultariam do exercício do aludido cargo de chefia até ao terminus do prazo legal da comissão de serviço, acrescidas dos respetivos juros de mora à taxa legal, a liquidar em execução de sentença;
f) Absolvo o Réu do pedido indemnizatório formulado pela Autora referente aos danos não patrimoniais.”
Aqui chegados, analisemos cada um dos Recursos interpostos, tendo presente que chefe de divisão é um cargo de direção intermédia de 2.º grau, como resultava da alínea c) do n.º 1 do art.º 2.º do Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 Abril na versão republicada pelo Decreto-Lei n.º 104/2006, de 7 de junho.
Recurso do Município:
Correspondentemente com o que precede, o Município de Coimbra veio recorrer do acórdão proferido pelo tribunal a quo:
i) Em função de aí terem sido julgados procedentes os pedidos de anulação dos despachos do Presidente da Câmara de 25/09/2008, 19/11/2008 e 29/01/2009;
ii) Atenta a circunstância de ter sido condenado a considerar a então Autora como tendo sido reintegrada no lugar de dirigente em que se encontrava, até à data da cessação da respetiva comissão de serviço e;
iii) Em virtude de ter sido condenado a proceder ao pagamento das diferenças remuneratórias e respetivas compensações financeiras, resultantes do exercício das controvertidas funções até ao final do prazo legal da respetiva comissão de serviço, acrescidas dos respetivos juros de mora à taxa legal, a liquidar em execução de sentença.
Em bom rigor, limitou-se o município a esgrimir nesta instância toda a argumentação que havia invocado no tribunal a quo.
Com efeito, entende o Município que «a decisão sobre a renovação da comissão de serviço apenas tem de ser comunicada previamente ao dirigente em causa no caso de renovação, sendo que, sempre que não haja tal comunicação, a comissão de serviço caduca, ope legis, pelo seu termo.»
Refira-se desde logo que, e por maioria de razão relativamente à renovação, não se vislumbram razões pelas quais, em caso de não renovação da Comissão de Serviço, não deva ser tal facto dado a conhecer previamente ao interessado.
Mostrando-se legalmente possível a renovação da Comissão de Serviço e impondo o legislador no referido Artº 24º da Lei nº 2/2004, na redação dada pela Lei nº 51/2005, a necessidade de qualquer que seja a decisão, dever a mesma ser comunicada ao interessado com a antecedência mínima de 60 dias, tal só poderá querer dizer que perante a omissão de tal comando, operará a renovação automaticamente.
Efetivamente, dispunha o n.º 1 do art.º 24.º da Lei n.º 2/2004, na redação então aplicável que “A decisão sobre a renovação da comissão de serviço (…) é comunicada por escrito aos interessados até 60 dias antes do seu termo, sendo acompanhada de determinação para abertura do correspondente procedimento concursal quando aquela não tenha sido renovada relativamente a cargos de direção intermédia.”
Não tendo sido comunicada tempestivamente a não renovação da Comissão de Serviço, nem a simultânea abertura de concurso, tal só poderá significar que foi então, por omissão, intenção do município renovar a mesma. A não ser assim, mal se compreenderia a razão pela qual se encontra estatuído um prazo, no caso 60 dias, para a comunicação da vontade da entidade pública.
Alguma da jurisprudência citada quer pela Recorrente LCSG, quer pelo Ministério Público, não encontram, no entanto, aplicação à situação aqui controvertida, em face da circunstância de se reportarem predominantemente à situação de “cessação antecipada da comissão de Serviço”, e não de renovação, ou não, da Comissão de Serviço, uma vez chegada a mesma temporalmente ao seu termo.
Aliás, o próprio Município confunde igualmente, ao longo do procedimento administrativo, os dois conceitos.
Na realidade, e explicitando a questão que foi sendo confundida ao longo do procedimento, importa sublinhar que “cessação antecipada da comissão de Serviço”, e “cessação da comissão de serviço”, são conceitos que não podem, nem devem ser confundidos com o termo da comissão de serviço, pelo decurso do seu período de vigência, sem prejuízo da possibilidade da sua renovação.
O que aqui está pois em causa é a mero decurso do período de vigência da Comissão de Serviço e a possibilidade da sua não renovação por declaração expressa, com a antecedência mínima de 60 dias.
Assim, ainda que com base em fundamentação não integralmente coincidente com aquela que foi expendida pelo tribunal de 1ª instância, e corroborada pelo Parecer do Ministério Público, deverá, em qualquer caso, julgar-se-á improcedente, neste aspeto, a decisão tomada pelo Tribunal a quo. * Entende ainda o município que «A Recorrida deixou de exercer funções dirigentes no terminus do prazo legal da sua comissão de serviço – 24.11.2008 – pelo que não havia qualquer necessidade de comunicação, com aquela antecedência legal, da ocorrência dessa caducidade.»
O que importa aqui reiterar é que o Município não manifestou tempestiva intenção de não proceder à renovação da controvertida Comissão de Serviço, o que necessariamente sempre teria de ter consequências ao nível da renovabilidade da mesma. Incumprido que foi aquele prazo (60 dias) e sendo a Comissão de Serviço renovável, naturalmente que a consequência lógica da referida omissão sempre teria de passar pela sua renovação (n.º 1 do art.º 24.º da Lei n.º 2/2004, na redação então vigente).* Mais invoca o Município que «o Tribunal a quo faz pois errada interpretação e aplicação do art.º 24.º n.º 1, da Lei 2/2004, de 15 de Janeiro, na redação aqui aplicável, violando-o.»
Sem necessidade de particular e mais desenvolvida argumentação, em função de tudo quanto precedentemente de deixou expendido, sempre se dirá, no entanto, que a decisão proferida pelo tribunal a quo é a que melhor corresponde aos comandos resultantes da aplicação dos indicados art.ºs 24º, nº 1 e 25º da Lei 2/2004, de 15 de janeiro, na versão aplicável.* Defendeu ainda o município que «Caso se entenda – o que não é claro – que face à falta de comunicação a comissão de serviço da Recorrida foi renovada, o acórdão recorrido fará errada interpretação e aplicação do artigo 25.º da Lei 2/2004, afrontando, igualmente, o princípio da separação de poderes.»
Desde logo, não se perceciona ou alcança o raciocínio que determinou a precedente citação, o que desde logo impede que o mesmo seja rebatido.
Em qualquer caso, sempre se dirá que, se é certo, nos termos do referido nº 1 do Artº 25º da Lei nº 2/2004 que “a comissão de serviço dos titulares dos cargos dirigentes cessa … pelo seu termo”, é incontornável e insofismável que este normativo (Artº 24º nº 1) determina que tal comando só possa operar, se for precedido de comunicação “(…) por escrito aos interessados até 60 dias antes do seu termo …”.
Em face do que precede, não se reconhece pois que a decisão proferida pelo tribunal a quo tenha violado o “princípio da separação de poderes”, não se alcançando sequer em que medida e de que modo tal se concretizaria.* Afirmou ainda o município que «operando a caducidade da Comissão de Serviço ope legis, não há lugar a qualquer audiência de interessados, pelo que, ao assim não considerar, o acórdão recorrido faz errada interpretação e aplicação do artigo 100.º do CPA.»
É manifesto e resulta dos normativos que têm vindo a ser referenciados, que a caducidade da Comissão de Serviço não resulta automática e ope legis, do mero decurso do prazo, pressupondo antes a prévia comunicação ao interessado da intenção de não viabilizar a sua renovação, o que desde logo prejudica e inviabiliza o raciocínio adotado pelo Recorrente/município.* Invocou ainda o município em sede de recurso que «De igual modo, por essa caducidade ocorrer ope legis, não há lugar a qualquer dever de fundamentação.»
Ao se ter entendido já que o principal vício do ato de renovação da Comissão de Serviço, assentou predominantemente no facto de não ter sido efetivada tempestivamente a necessária comunicação prévia ao interessado da intenção de não proceder à renovação daquela, a questão aqui suscitada perde relevância e objeto, pois que não tendo havido comunicação, este vicio sempre se mostraria inultrapassável, fosse ou não necessário fundamentar o controvertido ato.
Caso se estivesse em presença de um ato, por exemplo, de “cessação antecipada da comissão de Serviço”, é que a questão da fundamentação teria uma relevância acrescida.* * * Atento o que precede, improcedem pois os vícios suscitados, em face do que se negará provimento ao recurso jurisdicional apresentado pelo município.
Recurso De LCSG:
A Recorrente LCSG veio imputar à decisão recorrida, erros de julgamento quanto à matéria de direito, em resultado da suposta violação dos artigos 25.º e 24.º, n.ºs 1 e 3, da Lei n.º 2/2004, de 15/01, do direito à audição de interessados previsto no CPA e na CRP e ainda da Lei n.º 67/2007, de 31/12.
Desde logo o Recurso da decisão do tribunal a quo por parte da Recorrente/LCSG, assenta predominantemente no seu entendimento de que lhe deveria ter sido atribuída uma indemnização decorrente dos invocados danos não patrimoniais, com base em insipiente violação de princípios jurídicos, designadamente de natureza Constitucional.
Refira-se desde logo, em função e conformidade com o expendido na decisão recorrida, que se não vislumbra a violação de qualquer dos normativos referenciados, de modo a penalizar as pretensões da aqui Recorrente LCSG, mormente no que concerne à suposta violação de princípios constitucionais.
No que aos princípios Constitucionais concerne, refira-se desde logo que a sua densificação e concretização sempre careceria de maior consubstanciação.
Com efeito, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípios, mormente constitucionais.
Em qualquer caso, e independentemente do referido, e tal como resulta expresso da decisão recorrida, a atribuição de qualquer indemnização por responsabilidade civil, mormente em resultado de danos de natureza não patrimonial sempre careceria do preenchimento dos pressupostos aplicáveis, o que a aqui Recorrente não logrou conseguir.
Pela sua suficiência argumentativa, infra se reproduz o essencial do que a respeito da atribuição de indemnização por danos não patrimoniais se expendeu na decisão recorrida:
“Estamos, assim, no caso em apreço, perante uma situação de eventual responsabilidade civil extracontratual de um ente público como é o Município de Coimbra, como tal definida na Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.
Desta forma, a Lei n.º 67/2007 prevê e regula três tipos de responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas públicas por atos de gestão pública. São, assim, três os tipos de responsabilidade referidos no diploma citado:
a) A responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa, subdividindo-se esta em responsabilidade por facto ilícito (cfr. arts. 7.º a 10.º - onde existe o requisito culpa dos órgãos ou agentes do Estado e demais pessoas coletivas públicas para além dos demais requisitos da responsabilidade civil) e em responsabilidade por factos causais ou pelo risco (cfr. art. 11.º - onde se prescinde do requisito ou pressuposto da culpa dos órgãos ou agentes do Estado e de demais pessoas coletivas públicas, mas se exige que os prejuízos sejam "especiais e anormais" e resultem de serviços excecionalmente perigosos);
(…)
No caso em apreço estamos perante uma situação de responsabilidade por atos ilícitos e culposos. São, assim, pressupostos cumulativos daquele tipo de responsabilidade:
a) a existência de um ato ilícito (positivo ou omissivo) praticado no exercício de funções públicas e por causa delas;
b) a sua imputação a um órgão ou agente do Estado ou de outra pessoa coletiva pública;
c) o dano na esfera dos direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros; e
d) a verificação da existência de um nexo de causalidade entre aquele ato e este dano.
Ora, a Lei n.º 67/2007 não contém uma regulamentação fechada e acabada daquela matéria pelo que a mesma deve ser analisada nos moldes traçados no Código Civil, para o qual aquele diploma remete (cf. art. 5.º - quanto à prescrição).
Dissecando, ainda que brevemente, os pressupostos condicionadores da responsabilidade civil extracontratual, temos que quanto ao facto o mesmo consiste num ato jurídico (nomeadamente um ato administrativo) ou num facto material (enquanto simples conduta despida do carácter do ato jurídico), traduzido num certo comportamento humano que pode revestir a forma de ação ou de omissão. É necessário, por conseguinte, que haja um agente (não um mero facto natural causador de danos), pois, só o homem, como destinatário dos comandos emanados da lei, é capaz de violar direitos alheios ou de agir contra disposições legais. Por via de regra o ato jurídico provém de um órgão que exprime a vontade imputável à pessoa coletiva de que é elemento essencial, ao passo que o facto material é normalmente obra dos agentes que executam ordens ou fazem trabalhos ao serviço da Administração.
Relativamente ao requisito ou pressuposto da "ilicitude" o mesmo traduz-se, tal como decorre do n.º 1 do art.º 9.º da Lei citada, em que se consideram “[…] ilícitas as ações e omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objetivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos”. A este conceito o legislador acresceu uma nova noção de ilicitude, sempre que estando em causa a violação de direitos ou interesses legalmente protegidos a lesão resulte do funcionamento anormal do serviço (cfr. n.º 2 do art.º 9 e n.º 3 do art.º 7.º da Lei citada). Temos, portanto, que um facto é ilícito quando o ato jurídico ou ato material se traduz numa negação dos valores tutelados pela ordem jurídica e que adveio da violação de direitos de outrem e ou de disposições legais emitidas com vista à proteção de interesses alheios.
Os termos amplos com que se mostra redigido tal preceito parecem inculcar que há ilicitude sempre que se esteja perante um ato ilegal ou antijurídico.
Todavia, como é advertido pelo Prof. J. Gomes Canotilho (in: "O Problema da Responsabilidade Civil do Estado por Atos Lícitos", Coimbra 1974, págs. 74 e segs. e in: R.L.J. Ano 125.º, págs. 83 e segs.) e pelo Dr. Rui Medeiros (in: “Ensaio Sobre Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos", págs. 165 e segs., especialmente, pág. 167), não basta a verificação de uma qualquer ilegalidade para haver ilicitude. Como refere o Prof. J. Gomes Canotilho (in: ob. cit., pp. 74 e 75) "... A violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante da responsabilidade.
Quer se exija a violação de direitos subjetivos, quer a violação de um dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da administração faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos". Mais recentemente afirma este Professor (in: R.L.J Ano 125.º, págs. 83/84) que "... um ato ilegal, só pelo facto de ser ilegal, transforma-se automaticamente num ato ilícito gerador de responsabilidade? Como se sabe, a doutrina nem sempre associou as categorias de ilegalidade e de responsabilidade, pois considerava-se que um ato ilegal suscetível de anulação poderia não gerar qualquer mecanismo indemnizatório. Tinha-se sobretudo em vista os casos de ilegalidade por vícios de forma e os casos em que a medida administrativa ilegal poderia ter sido adotada mediante um procedimento isento de vícios...". E mais adiante afirma aquele ilustre Autor que: "... Tal como no direito civil, a categoria da ilicitude pressuposta pela lei reguladora da responsabilidade extracontratual do Estado por factos ilícitos terá basicamente duas funções: uma, a de qualificar e caracterizar os comportamentos contra os quais são admissíveis medidas de defesa; a segunda, a de determinar quais as circunstâncias e requisitos que justificarão a indemnização de danos provocados por esses mesmos comportamentos...".
Resulta, portanto, que para a verificação do requisito da "ilicitude" exige-se, pelo menos, que o fim das normas violadas seja também o da defesa do lesado, que haja violação de direitos subjetivos e outras posições jurídicas subjetivas que justifiquem o pagamento duma indemnização.
Ora, não se estando perante situações em que o fim das normas violadas seja também o da defesa do lesado ou em que haja violação de direitos subjetivos e outras posições jurídicas subjetivas que justifiquem o pagamento duma indemnização, então, é de afastar a ilicitude.
Quanto ao pressuposto "culpa" e tendo presente o estipulado no art. 10.º da Lei n.º 67/2007, temos que o mesmo conceito se traduz na imputação ético-jurídica do facto ao agente, imputação essa que se pode efetivar a título de dolo ou a título de culpa (leve ou grave), sendo que neste último caso consiste na censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria um bom funcionário ou agente típico (“funcionário ou agente zeloso e cumpridor”) perante as circunstâncias do caso concreto.
Quanto nexo de causalidade entre o ato e o dano deverá ser aferido, nos termos da teoria da causalidade adequada segundo a qual determinada ação ou omissão será causa de certo prejuízo se, tomadas em conta todas as circunstâncias conhecidas do agente e as que um homem normal poderia conhecer, essa ação ou omissão se mostrava, à face da experiência comum, como adequada à produção do referido prejuízo, havendo fortes possibilidade de o originar, doutrina que se mostra consagrada no artº 563° do C. Civil, ao estatuir que a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão, apesar da referida lei ser algo omissa quanto à autonomização, enquanto tal, do referido pressuposto.
No que diz respeito ao dano esta deverá ser configurado como a verificação de uma lesão juridicamente relevante e que onere a esfera jurídica do lesado.
(…)
DO PEDIDO QUE INCIDE SOBRE OS ALEGADOS DANOS NÃO PATRIMONIAIS.
A Autora solicita que o Réu seja condenado ao pagamento de uma indemnização por danos não patrimoniais invocando que terá “[….] ficado à mercê de comentários jocosos e maledicentes e, ainda, de juízos desvalorativos e não abonatórios da situação da Autora, «ao sabor de ventos e marés» […]” (art.º 55.º da p.i.), sendo que tal resultaria de “[…] considerações e comentários do seu Serviço e Gabinete, mas também ao nível das outras unidades orgânicas da CMC e de colegas de serviço, que estranhando toda a situação supra vertida, iam deixando a Autora mais abalada, agastada e profundamente cansada porquanto completamente infundadas e inexplicáveis […]” (art.º 56.º da p.i.). Também, refere a Autora que “[…] acresce as considerações impróprias e altamente desvalorativas e lesivas para a Autora, apostas sobre o seu Relatório de Atividades, que não se pronunciando sob o mérito do seu trabalho, incidiam única e exclusivamente sobre o suposto «reduzido tempo de serviço» na dita Comissão, de «18 meses» […]” (art.º 57.º da p.i.).
As referências que a Autora faz aos supostos danos não patrimoniais que terá sofrido estão imbuídas de conceitos conclusivos, sem densidade factual suficiente para sequer serem sujeitas ao crivo probatório e a uma apreciação jurisdicional que sob o alegado tivesse que incidir.
Por isso, por ausência de factualidade concreta alegada, terá que improceder o pedido indemnizatório formulado pela Autora, no que aos danos não patrimoniais diz respeito.”
Confrontada a decisão recorrida com o Recurso apresentado pela Recorrente/LCSG é patente que este não logrou infirmar aquele.
Com efeito, não se mostram preenchidos os requisitos cumulativos de que depende a responsabilidade civil extracontratual do Município, faltando desde logo o pressuposto da ilicitude, o que só por si determina a impossibilidade de viabilizar a atribuição da almejada indemnização.
Não vislumbra igualmente o preenchimento dos demais requisitos da culpa, do dano e do nexo de causalidade entre o facto e os invocados danos não patrimoniais.
Acresce que, em qualquer caso, sempre teria de se ter em consideração o n.º 1 do artigo 496.°, do Código Civil, que determina que “na fixação da indemnização deve atender-se aos danos não patrimoniais que, pela sua gravidade, mereçam a tutela do direito”.
Por outro lado, a indemnização por danos não patrimoniais reveste uma natureza mista, por forma a reparar, mais do que indemnizar, os danos sofridos pela pessoa lesada.
O objetivo da reparação dos danos morais é primordialmente o de proporcionar ao lesado, através do recurso à equidade, “uma compensação ou benefício de ordem material (a única possível), que lhe permita obter prazeres ou distrações que, de algum modo, atenuem a sua dor: não consiste num pretium doloris, mas antes numa compensatio doloris”.
A indemnização por danos não patrimoniais visa, neste aspeto, compensar o lesado pelos padecimentos sofridos em consequência do ato danoso, atribuindo-lhe uma quantia em dinheiro “adequada a proporcionar-lhe alegria ou satisfação que, de algum modo, contrabalancem as dores, desilusões, desgostos ou outros sofrimentos”, a qual terá forçosamente que ser calculada de harmonia com as circunstâncias de cada caso (cfr. Acórdão do STJ de 16/04/1991, in BMJ 406.°, 618).
Como referiu o Prof. Vaz Serra, citado pelo Ministério Público, “a satisfação ou compensação dos danos morais não é uma verdadeira indemnização, no sentido de um equivalente do dano, isto é, de um valor que reponha as coisas no seu estado anterior à lesão. Trata-se de dar ao lesado uma satisfação ou compensação do dano sofrido, uma vez que este, sendo ofensa moral, não é suscetível de equivalente” (in BMJ, 83.º, 83).
Os danos morais não têm expressão numérica direta e, por isso, nos termos dos artigos 496.°, n.º 3, 494.° e 4.°, al. a), todos do Código Civil, o juiz deve recorrer à equidade, tomando em consideração, desde logo, a natureza dos danos sofridos e o respetivo grau de gravidade, bem como fatores atinentes às circunstâncias em que os factos ocorreram, ao grau de culpabilidade do agente, à situação económica deste e do lesado, à desvalorização da moeda, etc.
Aqui chegados, perante o quadro factual fixado, importa concluir que os danos não patrimoniais invocados e dados como provados (Cfr. ponto Q dos factos provados), se mostram insuficientes para que pudessem ser merecedores da tutela do direito.* * * Em face do tudo quanto precedentemente se expendeu, não se vislumbra que o Acórdão objeto de impugnação mereça qualquer censura, em face do que improcederão ambos os Recursos interpostos.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento aos Recursos Jurisdicionais apresentados, confirmando-se o Acórdão Recorrido.
Custas por ambos os Recorrentes.
Porto, 17 de junho de 2016
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Fernanda Brandão |
