| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1.RELATÓRIO.
MUNICÍPIO DA T..., com sede na Rua das Indústrias, n.º 393, T..., inconformado, interpôs recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, datada de 07/07/2015, que julgou improcedente a providência cautelar intentada por ACPCGR, residente na Rua …, em que são contra-interessadas LMSCB, residente na Rua … e ECMM, residente na Rua do Sol, n.º 52, S. Romão do Coronado, T..., na qual pediu a suspensão da eficácia do despacho de 03/09/2014, emanado pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal da T..., que reconheceu a nulidade dos contratos de trabalho em funções públicas celebrados a 04/04/2011.* O Recorrente alegou, e formulou as seguintes CONCLUSÕES que aqui se reproduzem:
«
1. O acto administrativo suspendendo nunca poderia ser objecto de suspensão de eficácia, à luz da alínea a) do n.º l do art.º 120.º do CPTA.
2. Nos termos do disposto na al. a) do n.º 1 do art.120.º, a providência requerida é decretada, quando o tribunal conclua, após uma análise sucinta e perfunctória da situação em causa, que, sem margem para qualquer dúvida, a pretensão formulada ou a formular no processo principal será julgada procedente.
3. A sentença recorrida decidiu que a Requerente da providência alega que o acto é ilegal, uma vez que o Requerido limitou-se a declarar nulos os contratos de trabalho celebrados omitindo os demais actos administrativos necessários ao integral cumprimento do dever de executar do acórdão proferido no âmbito do proc. nº 420/11.SBEPNF (que anulou o acto homologatório da lista unitária de ordenação final dos candidatos aprovados no procedimento concursal que esteve na génese do contrato).
4. Ora, o acto administrativo suspendendo foi praticado em execução e obediência a uma sentença judicial que anulou o acto homologatório da lista de classificação final dos candidatos do concurso nos termos do art.º 133.º, n.º 2, i) CPA vigente à data.
5. Esse acto homologatório da lista de classificação final dos candidatos nesse concurso (o despacho da Presidente da Câmara Municipal da T..., datado de 17 /01/2011) foi anulado por acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, na acção administrativa especial com o n.º 420/11.SBEPNF.
6. Esse acórdão decidiu “anular o acto de homologação da lista unitária de ordenação final datado de 17/01/2011 proferido pela Ex.ma Srª Presidente da Câmara Municipal da T...”.
7. O reconhecimento da nulidade do contrato constante do acto suspendendo é um acto meramente confirmativo da anulação judicial do acto de homologação da lista de classificação final no concurso ao abrigo da qual foi celebrado – como se demonstrará.
8. Por esse motivo é um acto de execução de sentença judicial, que não pode ser suspenso nem se enquadra no teor do art.° 112º CPTA.
9. Esse acto administrativo suspendendo foi praticado em execução e obediência a uma sentença judicial.
10. Assim com a prolação da sentença anulatória deixou de existir procedimento que permita a manutenção do vínculo contratual desaparecendo o pilar que permite a celebração dos contractos.
11. Por outro lado, no processo nº 420/11.5BEPNF a aí autora da acção instaurou execução de sentença, peticionando a repetição do procedimento concursal.
12. Assim, a suspensão de eficácia do acto administrativo conflitua com a execução daquela sentença.
13. Além disso, o acto cuja suspensão a Requerente requer não pode ser suspenso.
14. Isto, porque o aludido acto já se encontra executado.
15. O contrato foi reconhecido como nulo pela entidade demandada e, em consequência disso, operou-se a real e efectiva cessação acto do vínculo laboral existente entre a Requerente da Providência e a entidade demandada.
16. Assim, a Requerente da providência deixou de prestar serviço por conta e sob a autoridade e direcção da entidade demandada e esta de o receber.
17. A Requerente da providência deixou de auferir qualquer remuneração por parte da entidade demandada e de beneficiar ou fazer descontos para a ADSE, Caixa Geral de Aposentações e Segurança Social.
18. O que sucedeu no dia imediato à da notificação do acto suspendendo à Requerente da providência.
19. A requerente já não exerce qualquer função na autarquia.
20. Deste modo o acto cuja suspensão de eficácia a Requerente requer acto que já se encontra executado.
21. Sendo certo que não é possível suspender a eficácia de um acto que já foi executado, nos termos do artº 129º CPTA.
22. Assim, o acto trazido a juízo não é passível de suspensão de eficácia, atento o disposto no art. 112°, n°s 1 e 2, al. a) e art. 129° do CPTA.
23. Quanto o tribunal a quo decidiu conceder a suspensão da eficácia, tal decisão recaiu sobre um acto já executado; e sem que se ponderasse se uma tal suspensão era admissível à luz do estatuído no art. 129º do CPTA.
24. Além disso, a Requerente peticiona, por um lado a suspensão de eficácia do acto e, por outro lado, a intimação da entidade demandada a reintegrar provisoriamente a requerente no respectivo posto de trabalho nos termos que resultam do contracto de trabalho.
25. A formulação destes dois pedidos, por um lado, constitui o reconhecimento de que o acto já foi praticado (pois pede que seja prolatado um novo acto - o da reintegração-.)
26. Assim, a Requerente ao formular esses dois pedidos, extravasa o âmbito do procedimento cautelar - a suspensão de eficácia de acto e pretende obter uma injunção nova - a reintegração no posto de trabalho, o que é incompatível com o artº 112º CPTA, o que não foi ponderado pela sentença recorrida.»
Termina requerendo o provimento do recurso e a consequente revogação da sentença. * A Recorrida contra-alegou mas não apresentou conclusões de recurso, pugnando pela manutenção da decisão recorrida, alegando, em primeira linha, que o Recorrente se insurge contra a decisão recorrida invocando que a providência cautelar foi concedida com fundamento na alínea a) do n.º1 do artigo 120.º do CPTA, quando a mesma foi concedida ao abrigo da al.b) do n.º1 e n.º2 do artigo 120.º do CPTA, fundamentos que não questionou, razão pela qual o presente recurso carece de improceder. Para o caso de assim se não entender, pugnou pela confirmação da decisão recorrida, por se verificarem os pressupostos para o decretamento da providência requerida.** A Senhora Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal notificada nos termos e para os efeitos previstos no nº 1 do art.º 146º e 147.º do CPTA, emitiu o parecer no qual sustenta o não provimento do recurso e a manutenção da decisão recorrida.* Com dispensa de vistos, nos termos do disposto no art.º 36º, nºs 1 e 2 do CPTA, os autos foram submetidos à Conferência para julgamento.* 2.QUESTÕES DECIDENDAS-DO OBJETO DO RECURSO
São as conclusões de recurso que delimitam o seu objeto e, por conseguinte, as questões a conhecer por este tribunal.
Nas conclusões 1.ª e 2.ª, o Recorrente afirma que «O acto administrativo suspendendo nunca poderia ser objecto de suspensão de eficácia, à luz da alínea a) do n.º l do art.º 120.º do CPTA», porquanto, «Nos termos do disposto na al. a) do n.º 1 do art.120.º, a providência requerida é decretada, quando o tribunal conclua, após uma análise sucinta e perfunctória da situação em causa, que, sem margem para qualquer dúvida, a pretensão formulada ou a formular no processo principal será julgada procedente».
Partindo do enunciado destas conclusões de recurso, a Recorrida sustenta que o Recorrente assaca erro de julgamento à decisão recorrida por entender que a providência cautelar foi concedida ao abrigo da alínea a) do n.º1 do artigo 120.º do CPTA, quando resulta da decisão recorrida que a mesma foi concedida ao abrigo da alínea b) do n.º1 e n.º2 do artigo 120.º do citado diploma, razão pela qual deve ser negado provimento ao presente recurso.
Conquanto, numa primeira abordagem, pareça decorrer da leitura destas conclusões de recurso a afirmação pelo Recorrente, de que a providência cautelar em causa nos autos foi concedida ao abrigo da alínea a) do n.º1 do artigo 120.º do CPTA, ou seja, com fundamento na manifesta evidência da procedência da pretensão a formular em sede de ação principal, a verdade é que o mesmo não faz essa afirmação.
Se bem analisarmos estas conclusões de recurso, nelas o Recorrente limitou-se a escrever que a providência requerida não podia ser concedida com tal fundamento [o da alínea a) do n.º1 do art.º 120.º do CPTA], por não ser evidente a procedência da pretensão da requerente cautelar a formular no processo principal. Como tal, dessa asserção só pode concluir-se que o Recorrente manifestou expressamente a sua adesão ao entendimento plasmado na decisão recorrida na parte em que aí se considerou a impossibilidade de concessão da providência requerida ao abrigo do citado preceito legal.
Assim sendo, quando consideradas as demais conclusões, que no seu conjunto, delimitam o objeto do presente recurso (cfr. art.º 639.º do CPC/2013), verifica-se que o Recorrente apenas se insurge contra a decisão recorrida por considerar que a mesma enferma de erro de julgamento de direito unicamente quanto ao pressuposto do non fumus malus iuris, que julgou verificado, mas a seu ver, em violação dos artigos 112.°, n.os 1 e 2, al. a) e 129.º, ambos do CPTA, sendo esta a questão a decidir na presente instância.
Resta-nos, assim, apreciar se o pressuposto do fumus boni iuris, na sua vertente de non fumus malus iuris se encontra ou não preenchido, sendo esta a questão a decidir.** 3.FUNDAMENTAÇÃO.
3.1.DE FACTO
Com relevo para a decisão proferida, o Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:
«A) Em 04/04/2011, a Requerente e o Requerido celebraram um acordo designado “contrato de trabalho em funções públicas contrato por tempo indeterminado” – cf. doc. 2 junto com a petição inicial cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
B) No âmbito do proc. n.º 420/11.5TBPNF foi proferido acórdão de 02/04/2014, transitado em julgado, que anulou o acto de homologação da lista unitária de ordenação final datado de 17/01/2011 proferido pela Ex.ma Sr.ª Presidente da Câmara Municipal da T... que esteve na génese do contrato mencionado no ponto antecedente - cf. doc. 3 junto com a petição inicial cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
C) Por ofício datado 16/07/2014, foi a Requerente notificada para exercer o seu direito de audição relativamente ao seguinte projecto de decisão:
Na sequência do acórdão proferido, do qual se anexa cópia para que as contra-interessadas dele tomem conhecimento, terminou o prazo para interposição de recurso, não tendo sido interposto recurso por qualquer interessado, destarte tendo transitado em julgado a respetiva decisão.
Atente-se ainda que, como discreteado no parecer jurídico em apreço, "a nomeação para um determinado lugar num concurso aberto para o seu preenchimento é um ato consequente do despacho homologatório da lista classificativa final e anulado este ato homologatório aquela nomeação é nula ope legis." e ainda que "facto é que os contratos -de trabalho em funções públicas outorgados pelo Município e as contra-interessadas são nulos, deixando de existir procedimento que permita a manutenção do vínculo contratual. O pilar que permite a celebração dos contratos (procedimento contratual) desaparece.".
Este entendimento é suportado pela aplicação da alínea i) do n.° 2 do artigo 133.° do Código de Procedimento Administrativo, de onde se retira que "são, designadamente, actos nulos...os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente".
Assim, pese embora esta alínea em apreço comporte, na segunda parte, uma exceção à efetiva nulidade dos atos, na verdade, as contra-interessadas não podem beneficiar da mesma, porquanto a sobredita exceção não contempla os contra-interessados que foram partes na ação judicial interposta para lograr obter a invalidação do ato administrativo [neste sentido, cfr., Mário Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, T edição, págs. 650 e 651].
Deste modo, entende-se que devem as contra-interessadas ser notificadas da intenção desta Câmara Municipal em declarar a nulidade dos respetivos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, concedendo-se o prazo de 10 dias para que se pronunciem, por escrito e em sede de audiência prévia, nos termos dos artigos 100.° e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, advertindo-se que a falta de pronúncia culminará na declaração de nulidade dos respetivos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado.
Cf. doc. 5 junto com a petição inicial cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
D) Por ofício datado de 08/09/2014, foi a Requerente notificada do seguinte:
Fica V. Exa. notificada do teor do meu despacho n.° D/74N/2014, de 03 de setembro, cuja cópia se anexa e para cujos fundamentos se remete.
Informa-se ainda que, nos termos e com os fundamentos constantes do referido despacho, no dia seguinte à receção da presente notificação cessa o vínculo de emprego público que existe entre a Câmara Municipal da T... e V. Exa..
cf. doc. 7 junto com a petição inicial cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
E) Do despacho n.º D/74N/2014 de 03/09 extrai-se o seguinte:
Considerando que:
- No âmbito do processo judicial n.° 420/11.5BEPNF, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, tendo como autora LMSCB, como réu o Município da T... e contrainteressadas ACPCGR e ECMM, foi produzido acórdão, em 02 de abril de 2014, onde se decidiu "anular o acto de homologação da lista unitária de ordenação final datado de 17/ 0112011 proferido pela Exma. Sra. Presidente da Câmara Municipal da T…";
- As contrainteressadas são trabalhadoras desta Câmara Municipal, em regime de contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, celebrados a 4 de abril de 2011, na sequência do ato de homologação da lista unitária de ordenação final datado de 17/01/2011 pela, à época, Exma. Sra. Presidente da Câmara Municipal da T...;
- No seguimento da decisão final proferida, foi solicitada ao mandatário judicial desta Câmara Municipal, Dr. BB, indicação relativamente à oportunidade de interposição de recurso da sentença em causa e, sendo a resposta negativa, qual o procedimento a adotar por este Município na sequência da mesma;
- Em resposta àquela solicitação, foi emitido parecer jurídico pelo mandatário judicial, documento que ficou registado sob o n.º E/6645N/2014, de onde se retiram as conclusões de que "deverão ser declarados nulos esses contratos e comunicada essa realidade às citadas contra-interessadas" e ainda o dever de "iniciar o procedimento de audiência prévia das contra-interessadas, nos termos do disposto no artigo 100º do CPA, comunicando-lhes, quer a intenção da autarquia, quer o teor do acórdão preferido";
- Foram as trabalhadoras ACPCGR e ECMM notificadas, respetivamente através dos ofícios n."' S/6970N /2014 e S/6969N/2014, de 16 de julho, do teor do acórdão produzido e da intenção desta Câmara Municipal em declarar a nulidade dos respetivos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, tendo-se concedido o prazo de 10 dias para que se pronunciassem, por escrito e em sede de audiência prévia, nos termos dos artigos 100.° e seguintes do Código de Procedimento Administrativo;
- A trabalhadora ACPCGR se pronunciou, dentro do prazo concedido para o efeito, apresentando resposta que ficou registada sob o n.° E/8331N/2014, de 31 de julho;
- A trabalhadora ECMM se pronunciou, dentro do prazo concedido para o efeito, apresentando resposta que ficou registada sob o n.° E/7920N/2014, de 22 de julho;
- Foram solicitados pareceres ao mandatário judicial, Dr. BB, sobre as alegações apresentadas pelas trabalhadoras em sede de audiência prévia, tendo os mesmos sido emitidos no sentido de, e em conclusão, serem "nulos os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados", acrescentando-se que "actos consequentes são actos administrativos praticados, ou dotados de certo conteúdo, em virtude da prática de um ato administrativo anterior", com a cominação de que o acto administrativo que determinou "a celebração do contrato é acto consequente, daí que seja nulo" e ainda que devem ser "ponderadas as observações da exponente, no sentido de não serem acolhidas e, pelo contrário, acolhendo o teor deste parecer, em despacho fundamentado que declare nulos esses contratos, devendo as interessadas ser notificadas”;
- Fazendo fé nos sobreditos pareceres emitidos, as alegações apresentadas pelas trabalhadoras em sede de audiência prévia não são suscetíveis de alterar, quer nos fundamentos de facto, quer nos de direito, a intenção desta Câmara Municipal em reconhecer a nulidade dos respetivos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado.
Determino, ao abrigo da competência prevista na alínea a) do n.° 2 do artigo 35.° do Anexo I da Lei n.° 75/2013, de 12 de setembro, em cumprimento do disposto na alínea a) do artigo 9.° da Lei n.° 27/96., de 1 de agosto, o reconhecimento da nulidade dos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, celebrados a 4 de abril de 2011, com as trabalhadoras ACPCGR e ECMM.
Cf. doc. 7 junto com a petição inicial.
F) A Requerente é casada com AMACFS– cf. doc. 7 junto com a petição inicial cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
G) A Requerente tem um filho nascido em 16/04/2012 - cf. doc. 10 junto com a petição inicial cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
H) Em 2013, a Requerente teve um rendimento global de € 22.568,27 - cf. doc.11 junto com a petição inicial cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
I) A Requerente auferia um vencimento base de € 1.201,48 ao serviço do Requerido – cf. doc. 12 junto com a petição inicial cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
J) A Requerente tem despesas de luz no valor de € 104,09, água no valor de €25,11, telefone de € 99,35, habitação de € 344,81 - cf. doc. 13 a 16 junto com a petição inicial cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.».** 3.2. DE DIREITO
3.2.1.Da Verificação do Non Fumus Malus Iuris
Em causa na presente instância recursiva está apenas a reapreciação da decisão recorrida que incidiu sobre o pressuposto do fumus boni iuris, na sua formulação negativa, necessário ao decretamento da providência requerida, nos termos da al. b) do n.º1 do art.º 120.º do CPTA, e que o tribunal a quo deu como verificado.
Desde já se antecipamos que a decisão recorrida não merece censura.
Vejamos.
3.2.2.Na sequência da homologação da lista unitária de ordenação final dos candidatos ao procedimento concursal que esteve subjacente à celebração dos contratos de trabalho em apreço, em 04/04/2011, a requerente cautelar/Recorrida e o requerido/Recorrente celebraram um acordo designado “contrato de trabalho em funções públicas contrato por tempo indeterminado” [cfr. alínea A) dos factos assentes].
Sucede que, em 11/5/2011, a aqui contra-interessada LMSCB, intentou contra o Município da T... e a ora requerente cautelar/Recorrida e ECMM, uma ação administrativa especial, que correu termos no TAF de Penafiel, sob o processo n.º420/11.5TBPNF, na qual pediu a anulação do ato homologatório da lista unitária de ordenação final dos candidatos aprovados no procedimento concursal [cfr. alínea E) dos factos assentes].
Por acórdão de 02/04/2014, transitado em julgado, o TAF de Penafiel anulou o ato de homologação da lista unitária de ordenação final datado de 17/01/2011 proferido pela Presidente da Câmara Municipal da T... que esteve na génese do contrato supra referido.
Em sede de execução do referido acórdão, cujo prazo terminava em 26/09/2014, o Recorrente, em 16/07/2014, notificou a requerente/Recorrida do despacho do Presidente da Câmara Municipal da T..., datado de 14/07/2014, nos termos do qual era intenção do requerido declarar a nulidade do contrato de trabalho [cfr. alínea C) dos factos assentes] e, em 10/09/2014, a requerente foi notificada de despacho final, datado de 03/09/2014, nos termos do qual foi declarada a nulidade do referido contrato de trabalho e que este cessaria no dia seguinte à receção do correspondente ofício [cfr. alíneas D) e E) dos factos provados].
A requerente/Recorrida requereu então ao TAF de Penafiel a suspensão de eficácia deste despacho e a sua reintegração provisória no seu posto de trabalho, invocando, em resumo, e para o que exclusivamente releva para a única questão a decidir neste recurso [ recorde-se, se está ou não verificado o requisito do fumus boni iuris na sua formulação negativa], que: (i) este despacho não se pronunciou sobre qualquer dos aspectos referidos na pronúncia da requerente apresentada em audiência prévia, pelo que desconsiderou totalmente esta pronúncia, violando, assim, os princípios da participação (artigo 8º do CPA) e do contraditório (artigo 100º do CPA), o que determina a anulabilidade do ato administrativo proferido (artigo 135º do CPA); (ii) ainda que se entendesse que o contrato de trabalho celebrado entre a requerente e o requerido é nulo por aplicação do disposto no artigo 133º nº 2 alínea i) do CPA e que, por isso, um dos atos administrativos de execução do referido acórdão teria de ser o de declarar nulo o mesmo contrato de trabalho, é manifesto que, para que o requerido cumprisse integralmente o dever de executar o mencionado acórdão de anulação de um ato administrativo, tal como lhe impõe o artigo 175º nº 1 do CPTA, o mesmo teria, ainda, que reabrir o aludido procedimento concursal, proferir novo ato homologatório da lista unitária de ordenação final e celebrar novos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, designadamente com a requerente.
Em suma, a requerente/Recorrida imputou ao ato suspendendo diversas ilegalidades, salientando que não foi dada integral execução ao acórdão do TAF de Penafiel que anulou o referido procedimento concursal, que não pode bastar-se com a mera declaração de nulidade dos contratos de trabalho celebrados, exigindo outras operações, como a reabertura de novo procedimento concursal, com o que pretendeu demonstrar o preenchimento de um dos pressupostos para o decretamento da providência requerida.
3.2.3.O TAF de Penafiel decretou a providência requerida, e suspendeu a eficácia do despacho de 03/09/2014, emanado pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal da T..., que reconheceu a nulidade dos contratos de trabalho em funções públicas celebrados a 04/04/2011, entre os quais se incluía o contrato de trabalho celebrado com a requerente/Recorrida.
O tribunal a quo começou por indagar, e bem, se na situação em apreço, se mostrava preenchido o requisito previsto na alínea a), do n.º1 do art.º 120.º do CPTA, como se lhe impunha que fizesse, uma vez que, caso concluísse ser evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular na ação principal, a providência seria concedida automaticamente, sem necessidade de atender a quaisquer outros requisitos, tendo rejeitado a sua concessão com esse fundamento, por não ser manifesta a ilegalidade do ato suspendendo, e por conseguinte, evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
Não sendo caso da sobredita al. a), a concessão de providências cautelares conservatórias, como é o caso da presente, fica subordinada ao preenchimento dos requisitos gerais constantes da alínea b) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 120.º do CPTA, ou seja, da verificação:
(i) Do “periculum in mora”, traduzido na existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação;
(ii) Da aparência do bom direito, na perspetiva de que não é manifesta a improcedência da pretensão formulada ou a formular na ação principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito;
(iii) Da ponderação de interesses, donde decorra a superioridade dos interesses que a requerente visa assegurar com a adoção da providência cautelar, sobre os demais interesses, públicos ou privados, em presença.
A este respeito, o tribunal a quo considerou como verificados os requisitos do periculum in mora, do non fumus boni iuris e da ponderação de interesses.
3.2.4.O Recorrente apenas se insurge contra a decisão que recaiu sobre o pressuposto do fumus boni iuris, na sua formulação negativa (non fumus malus iuris), ou seja, no sentido de «que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular» pelo requerente cautelar no processo principal ou que existam «circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito».
Neste domínio, o tribunal a quo entendeu que, não só não existem circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito, como considerando os vícios que vêm assacados à decisão suspendenda entendeu não ser manifesta a inviabilidade da pretensão a formular na ação principal.
3.2.5.Foi a seguinte a decisão proferida pelo tribunal recorrido a este respeito e que ora transcrevemos para melhor apreciação das razões que contra ela são arremessadas pelo Recorrente: «(…)Na situação dos autos, a Requerente pretende manter a sua posição de funcionária do Requerido continuando a exercer a sua função enquanto a acção principal não for definitivamente julgada.
A presente providência cautelar foi instaurada como preliminar da acção principal, sendo dela dependência e na qual a Requerente irá pedir a anulação da decisão que reconheceu a nulidade do seu contrato de trabalho.
Posto isto, ao Tribunal compete apreciar o pedido formulado pela Requerente em sede cautelar referente à suspensão da eficácia do acto, a título provisório, enquanto os autos principais não forem julgados.
Assim, a Requerente, em sede cautelar, formula um pedido de natureza conservatória, em virtude de se peticionar a conservação de uma situação jurídica já existente, pretendendo que, durante a pendência do processo principal, tudo se mantenha como estava, mantendo-se a trabalhar na autarquia.
(…)
Quanto ao requisito do “fumus non malus iuris”, trata-se de saber se estamos perante uma situação em que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
Na situação dos autos, como vimos, a situação que nos é relatada nos autos levanta diversas questões que importa aturada apreciação, tais como (i) aplicabilidade do art.º 133.º, n.º 2, i) do CPA ao caso dos autos (ii) saber em que consiste a execução do julgado anulatório (iii) saber se a nulidade do contrato pode ser decretada no decurso do prazo da execução do julgado anulatório; (iv) saber se o Requerido repetiu o procedimento concursal para expurgo das ilegalidades que lhe foram imputadas; (v) saber se a nulidade prescrita no art.º 133.º, n.º 2, i) do CPA supõe a repetição do procedimento concursal e novo acto homologatório para se aferir se mesmo após a repetição a Requerente ficaria em 1.º lugar; (vi) saber se o acto consequente é incompatível com a execução da sentença.
Sucede que a Entidade Requerida nem sequer alega que pretende repetir o procedimento concursal, sendo que a aplicabilidade do art.º 133.º, n.º 2, i) do CPA poderá estar dependente do reexercício da competência, o que nos leva a concluir pela verificação do “fumus non malus iuris”.
Pelo exposto, mostra-se verificado o pressuposto vertido no art.º 120.º, n.º 1, b), segunda parte.».
3.2.6.Como primeira razão de discordância com a decisão recorrida, o Recorrente afirma que o ato administrativo suspendendo foi praticado em execução de uma sentença judicial que anulou o ato homologatório da lista de classificação final dos candidatos do concurso, pelo que, nos termos do artigo 133.º, n.º 2, al. i) do CPA são nulos os atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do ato consequente.
O ato administrativo suspendendo é o despacho do Presidente da Câmara Municipal da T..., datado de 03/09/2014, nos termos do qual foi declarada a nulidade do referido contrato de trabalho celebrado com a requerente/Recorrida, com a consequente cessação dos seus efeitos após a respetiva notificação.
Segundo o disposto no art.º 173.º, n.º1 do CPTA «Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado».
Nos termos do artigo 173.º do CPTA «a anulação não impede a renovação do ato anulado, pela prática de um novo ato com o mesmo sentido» e «os limites do novo ato, para efeitos de execução do julgado, são os “ditados pela autoridade do caso julgado» - cfr. Acórdão do STA, de 11-05-2005, recurso n.º 0385/02.
Ora, perante o disposto no artigo 173.º do CPTA não pode concluir-se, sem mais, que a declaração de nulidade desse contrato se impusesse imediatamente como ato de execução do acórdão do TAF de Penafiel, uma vez que sempre se teria de indagar se antes não haveria de ter-se decidido reabrir o aludido procedimento concursal, proferir novo ato homologatório da lista unitária de ordenação final e só então declarar nulo esse contrato e celebrar novos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, designadamente com a requerente caso viesse a ficar graduada em lugar compatível.
Conforme se expendeu no Acórdão do STA, de 31-10-2006, no Recurso n.º 047964-A, «uma vez transitada em julgado a decisão anulatória, à Administração incumbe extrair as devidas consequências, sendo que, no caso de reexercício do poder exercido no ato anteriormente anulado, terá de respeitar o “accertamento” contido no julgado anulatório». Diz-se ainda nesse acórdão que «o dever de conformação se consubstancia em dois momentos distintos, ainda que complementares: o dever de executar e o dever de respeitar o caso julgado. Existe, assim, como que um efeito preclusivo, operado pela decisão anulatória, ao nível do ulterior exercício da competência por parte da Administração, que se manifesta, designadamente, na impossibilidade de reincidir no vício que fundamentou tal decisão. A Administração encontra-se, consequentemente, com a sua margem de manobra diminuída, uma vez que terá de acatar a decisão tomada pelo Tribunal».
No caso, é inequívoco, que o Recorrente se limitou a declarar nulos os contratos de trabalho celebrados, omitindo os demais atos administrativos necessários ao integral cumprimento do dever de executar o mencionado acórdão, sendo que, como bem se salienta na decisão recorrida, o Recorrente «nem sequer alega que pretende repetir o procedimento concursal, sendo que a aplicabilidade do art.º 133.º, n.º 2, i) do CPA poderá estar dependente do reexercício da competência, o que nos leva a concluir pela verificação do “fumus non malus iuris”»
Com acuidade para o caso que temos em apreciação, citamos o Acórdão do Pleno da Secção do CA do STA, de 08/05/2003, recurso n.º 40821-A, onde se sumariaram as seguintes conclusões:
«I. Os limites objectivos do caso julgado em contencioso administrativo de anulação circunscrevem-se aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, não obstando a que a Administração emita novo acto com idêntico conteúdo decisório, desde que as liberto dos referidos vícios.
II. Actos consequentemente inválidos por causa da anulação do acto precedente são apenas aqueles cujos efeitos não possam manter-se sem ofensa do caso julgado ou desconformidade com a sentença, concretamente, aqueles cujos efeitos têm necessariamente de ser destruídos para que se possa reconstituir a situação hipotética actual, na medida em que seja imposta pela sentença anulatória, em função dos respectivos fundamentos.
III. Verificando-se os pressupostos estabelecidos pelo nº 2 do art. 128º do CPA, nada obsta a que a Administração, permitindo-lhe o fundamento da anulação judicial a renovação do acto, atribua ao novo acto efeitos retroactivos, com isso suprindo, num plano reconstrutivo formal, a falta de título legitimador das situações entretanto desenvolvidas ao abrigo do acto anulado e que o reexercício do poder administrativo demonstra que se teriam igualmente produzido se este acto não enfermasse do vício que determinou a sua anulação.
IV. A execução da sentença anulatória de um concurso não impõe forçosamente a destituição de um funcionário do lugar a que acedeu por virtude do acto anulado quando, retomado o concurso sem reincidência nos vícios, voltou a ser graduado em 1º lugar.
V. Independentemente da atribuição de efeitos retroactivos ao novo acto, o recorrente particular que obteve a anulação não tem legitimidade para exigir, em execução de sentença, senão a destruição daqueles efeitos que sejam incompatíveis com o reexercício legal do poder administrativo».
Expendeu-se ainda nesse acórdão, que: «(…) como refere VIEIRA DE ANDRADE, “Actos Consequentes e Execução de Sentença Anulatória”, Revista Jurídica da Universidade Moderna, Ano I, nº 1 ( 1998), p. 29/46, “o conceito de acto consequente, para efeitos de invalidade, não pode continuar a ser construído em termos puramente lógicos, através de nexos de causalidade ou de consequencialidade factica, como qualquer “acto praticado ou dotado de certo conteúdo em virtude da prática de um acto administrativo anterior”. Actos “consequentemente inválidos”, ou seja, automaticamente inválidos (nulos ou, mais exactamente, anulados) “por causa da anulação do acto precedente” serão apenas aqueles actos cujos efeitos não possam manter-se sem ofensa do caso julgado ou desconformidade com a sentença, concretamente, aqueles cujos efeitos têm necessariamente de ser destruídos para que se possa reconstituir a situação hipotética actual, na medida em que seja imposta pela sentença anulatória, em função dos respectivos fundamentos”.
Com efeito, a nulidade de certos actos conexos com actos que vem a ser contenciosamente anulados não é uma exigência do plano lógico, mas do plano prático-normativo. Os actos consequentes são válidos no momento em que são praticados e a sua nulidade (recte, a sua anulação automática consequencial, porque é disso e não duma radical improdutividade jurídica que verdadeiramente se trata) só surge quando e na medida em que a sua conservação se torne incompatível com a execução da sentença, o que, no caso de actos renováveis, significa com a produção dos efeitos da nova definição resultante do reexercício do poder administrativo.
A esta luz, finalisticamente reduzido o conceito de acto consequente em função da compatibilidade com o reexercício do poder administrativo, nada obsta a que a Administração, permitindo-lhe o fundamento da anulação judicial a renovação do acto, atribua ao novo acto efeitos retroactivos, com isso suprindo, num plano reconstrutivo formal, a falta de título legitimador das situações entretanto desenvolvidas ao abrigo do acto anulado e que o reexercício do poder demonstra que se teriam igualmente produzido se este acto não enfermasse do vício que determinou a sua anulação (Nem se objecte que o inciso “salvo tratando-se de actos renováveis” da última parte da al. b) do nº 1 do artº 128º do CPA, introduzido pelo DL 9/96, de 3 de Janeiro, o impede. Do preceito decorre, apenas, que, neste caso, o efeito retroactivo não é automático, ficando dependente da verificação dos pressupostos enunciados no nº 2 do mesmo artigo). Assim, na hipótese de actos renováveis, a eliminação ope jure dos actos consequentes é função dos termos do reexercício do poder administrativo. Terá uma extensão variável dentro do círculo dos actos logicamente consequentes, pelo que, em princípio, a extracção dessas consequências pela Administração deve ser posterior ao reexercício do poder administrativo, salvo na medida do necessário a esse próprio reexercício. É assim de um modo geral, sem prejuízo do que resultar especialmente da lei ou da própria sentença exequenda.
Mas se assim é, se a execução da sentença anulatória não impõe inexoravelmente a eliminação puramente lógica, cega aos efeitos práticos, das situações criadas pelo acto anulado, daqui decorre que o recorrente que obteve a anulação (ou quem tiver legitimidade para requerer a execução do julgado, se os conceitos não coincidirem, questão que não importa versar) não tem direito a exigir, nos casos de actos renováveis, senão a destruição daqueles efeitos que sejam incompatíveis com o reexercício legal do poder administrativo.
Ora, no caso dos autos, o acto é renovável e a manutenção da recorrente particular no lugar a que acedeu não é praticamente incompatível com o reexercício do poder administrativo, com observância das limitações que resultam do acórdão anulatório. Se o reexercício do poder conduziu ao mesmo resultado, numa perspectiva subjectiva, a exigência da recorrente de que a contra-interessada regresse à categoria que tinha anteriormente ao acto anulado só poderia satisfazer um interesse emulativo, que não é digno de protecção legal.»
Perante o exposto, forçoso é concluir pela improcedência do apontado fundamento de recurso.
3.2.7.Por outro lado, o Recorrente sustenta que o reconhecimento da nulidade do contrato constante do ato suspendendo é um ato meramente confirmativo da anulação judicial do ato de homologação da lista de classificação final no concurso.
Não tem razão.
Não pode confundir-se a decisão judicial que anulou o procedimento concursal com os atos jurídicos e as operações materiais necessárias à execução dessa decisão judicial.
Note-se que não estamos perante um ato administrativo de execução de outro ato administrativo. No caso, é inequívoco que o ato suspenso não é um ato administrativo meramente confirmativo de outro ato administrativo anterior que já tivesse envolvido o exercício do poder administrativo, mas um ato administrativo que visa dar execução a uma decisão judicial e sobre a qual não houve ainda nenhuma anterior decisão administrativa.
Como tal, o ato suspendendo em causa, não sendo meramente confirmativo ou meramente executório de um ato administrativo prévio, ainda que seja considerado executório do acórdão, é impugnável porque dotado de externalidade e lesividade (artigo 51º nº 1 do CPTA).
Improcede, assim, o apontado fundamento de recurso.
3.2.8. O Recorrente, nas conclusões 13.ª a 23.ª, invoca ainda que o ato cuja suspensão a requerente/Recorrida requer não pode ser suspenso, porque já se encontra executado e não é possível suspender a eficácia de um ato que já foi executado.
Recorde-se que, como vimos, está em causa a suspensão de eficácia do despacho de 03/09/2014 proferido pelo Presidente da Câmara Municipal da T... que declarou a nulidade do contrato de trabalho em funções públicas celebrado com a requerente/Recorrida e que determinou que o mesmo cessaria os seus efeitos no dia seguinte à receção do correspondente ofício, sendo que a requerente/Recorrida já não se encontra a exercer funções, estando o despacho suspendendo a ser cumprido.
Ora, nos termos do 129.º do CPTA “a execução de um acto não obsta à suspensão da sua eficácia quando desta possa advir, para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender, no processo principal, utilidade relevante no que toca aos efeitos que o acto ainda produza ou venha a produzir”.
Como bem se afirma na decisão recorrida «De facto, a suspensão do ato já executado não se justifica se todos os efeitos nocivos do acto já se tiverem consumado e as consequências da execução realizada forem materialmente irreversíveis, pois, nesse caso, a pronúncia judicial não tem a utilidade de impedir, nem a produção futura de efeitos nocivos, nem a manutenção da situação lesiva – neste sentido, “Comentário ao CPTA”, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha – 2ª ed. pág. 754.
Sucede que não é o caso dos autos, pois o acto suspendendo continua a produzir efeitos na esfera jurídica da Requerente que se vê sem trabalho, pelo que os efeitos do acto ainda não se consumaram sendo útil o prosseguimento da presente lide para cessar a execução do acto, regressando ao trabalho, se se verificarem os pressupostos.
Com acuidade para o caso, pode também ler-se no Acórdão do TCA Sul, de 16/02/2005, no Processo n.º 00474/04 (citado pelo Ministério Publico) que: “1 - A suspensão de eficácia é de indeferir quando seja evidente a improcedência da pretensão a formular no processo principal por manifesta falta de fundamento da mesma e por estar em causa a adoção de providências conservatórias (art. 120.º n.º1 al. a) do CPTA). 2 - O art. 129.º do CPTA estabelece para o caso de suspensão de eficácia do ato já executado um requisito suplementar o da "utilidade relevante", mantendo no essencial o disposto no art. 81.º da LPTA no que se refere à possibilidade da suspensão de eficácia de atos administrativos já executados. 3 - Incumbe ao requerente da suspensão alegar os factos integradores do conceito de "utilidade relevante". 4 - Ainda que, perante um ato já executado, o requerente não expresse a utilidade relevante que advém da suspensão de eficácia para os interesses que ele defende, pode o tribunal, oficiosamente reconhecer essa utilidade”.
Veja-se ainda o Acórdão do TCA Sul, de 06/11/2014, no Processo n.º 11509/14, onde se expendeu a seguinte jurisprudência: «Estando em causa a suspensão da eficácia de um ato cuja execução e efeitos se prolongam no tempo, mostra-se verificado o requisito do periculum in mora exigido no artigo 120º, n.º 1, al. b) do CPTA, ainda que a sentença que vier a ser proferida no processo principal se revele adequada a repristinar juridicamente o status quo ante, se ocorrerem prejuízos que não são totalmente acautelados, porque irreversíveis, considerando os efeitos produzidos entretanto pelo ato suspendendo».
Outro entendimento, implicaria que nunca um trabalhador em funções públicas pudesse reagir contra um qualquer ato administrativo que fizesse cessar o respetivo contrato de trabalho, através da providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo, o que não é admissível [cfr. acórdão do TCAS de 08/09/2011, proferido no processo nº 7893/11].
Assim sendo, improcede, igualmente, o apontado fundamento de recurso.
3.2.9. Por fim, o Recorrente sustenta, conforme resulta das conclusões 24.ª a 26.ª, que a requerente/Recorrida, ao peticionar a intimação da entidade demandada à sua reintegração provisoria no respetivo posto de trabalho nos termos que resultam do contrato de trabalho, formula um pedido que extravasa o âmbito do procedimento cautelar de suspensão de eficácia de ato, pretendendo obter uma injunção nova, qual seja, a reintegração no posto de trabalho, o que é incompatível com o art.º 112.º CPTA.
Não tem razão.
O pedido de suspensão de eficácia do ato e o de intimação da entidade demandada a reintegrar provisoriamente a requerente são cumuláveis.
O artigo 112.º, n.º2, alíneas a) e f) admite expressamente a possibilidade de cumulação desses pedidos.
No caso concreto em análise nestes autos, impõe-se concluir que o pedido de suspensão da eficácia do ato administrativo consome o pedido de intimação da entidade demandada a reintegrar provisoriamente a requerente, uma vez que, a suspensão do ato questionado tem como consequência imediata a reintegração da requerente /Recorrida no seu posto de trabalho [neste sentido, veja-se o acórdão do TCAS de 08/09/2011, proferido no processo nº 7893/11].
Em face de exposto, não descortinámos qualquer razão fundamentada que permita afirmar a existência duma ilegalidade na formulação dos dois pedidos, sendo que o tribunal a quo decretou apenas o primeiro (suspensão da eficácia do acto), certamente por entender, como acima de disse, que este consome o segundo (intimação da entidade demandada a reintegrar provisoriamente a requerente).
Improcede, assim, mais este fundamento de recurso.
3.2.10. Em conclusão, não é evidente a improcedência da pretensão a formular em sede de processo principal ou, dito de outro modo, que a requerente não tenha qualquer perspetiva de êxito na ação principal.
Como tal, julgamos verificado o requisito do non fumus malus iuris previsto na alínea b) do n.º1 do artigo 120.º do CPTA.
Deverá, assim, ser negado provimento ao recurso que foi interposto pelo Recorrente, confirmando-se a decisão recorrida. * 4. DECISÃO:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, e confirmar a decisão recorrida;
Custas a cargo do Recorrente.
Notifique.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 131º nº 5 do CPC, “ex vi”, artº 1º do CPTA).
Porto, 06 de novembro de 2015
Ass.: Helena Ribeiro
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins |
