| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Ministério do Ambiente veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 13.03.2020, que julgou totalmente procedente o pedido de execução da decisão cautelar proferida nos autos que a V., Lda. promoveu contra o ora Recorrente.
Invocou para tanto em síntese que: a sentença recorrida é nula por contradição entre os fundamentos e a decisão, desconformidade com a lei e obscuridade; em todo o caso viola diversas normas legais.
A Recorrida contra-alegou defendendo a manutenção da decisão recorrida.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso porque, no seu entender, a sentença ao considerar as meras informações que foram comunicadas à ora Recorrida como actos administrativos violou o disposto no artigo 148.º do Código de Procedimento Administrativo; e ao, dessa forma, dar procedência ao pedido de execução violou os artigos 127º, nº 1, 164º, nºs 1, 2, 3 e 4 e 167º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, devendo ser revogada e julgando-se procedente o recurso.
A Recorrida veio responder a este parecer reiterando no essencial a posição que assumiu nas contra-alegações.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1- A decisão proferida na acção cautelar em que foi demandado o Ministério da Agricultura, o Tribunal a quo julgou procedente o pedido cautelar e, em consequência, suspendeu “a eficácia do acto administrativo notificado à Requerente através do ofício com a referência OF/462/(2019/DAAP, de 15/10/2019, o qual lhe impôs a destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nas suas plantações ou, em alternativa, a manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob proteção física completa que exclua totalmente a introdução do inseto, durante o período mínimo de um ano e com proibição da sua movimentação.”.
2- Acatando a sentença proferida, a Administração por uma questão de igualdade para com todos os viveiristas revogou o acto proferido, no entanto, em cumprimento dos princípios da atividade administrativa, informou os viveiristas em causa, onde constava o, ora Recorrido, dos normativos em vigor e das implicações dos mesmos, nada inovando em relação a estes.
3- O ora Recorrido requereu a execução de sentença por entender que a mesma não tinha sido executada mais considerando que a Administração tinha utilizado de expedientes para violar o caso julgado, alegando para tanto que a informação prestada pela Administração consubstanciava um ato e afirmando que as suas plantas apesar de estarem na zona demarcada (zona tampão), eram sãs, mas sem exibir algo que o provasse.
4- O, ora, Recorrente em sede de oposição à execução alegou que deu cumprimento à sentença, tanto que retirou ao acto praticado todos os seus efeitos ao ponto de o ter revogado, e que o oficio notificado ao, ora, Recorrido a 04.02.2020 não poderia consubstanciar um acto porque não passava de uma informação para dar conhecimento dos normativos legais em vigor, a que o, ora Recorrido estava sujeito por ser um viveirista com viveiros numa região demarcada como zona tampão para efeitos de Trioza erytreae.
5- Proferida que foi a sentença, julgou improcedente a oposição deduzida pelo executado, e que, em consequência, declarou “a nulidade dos actos que foram notificados à Exequente através do ofício com a referência n.º OF/68/2020/NAJ e com n.º de saída 000881, de 31/01/2020 (ato que procedeu à revogação do despacho cuja eficácia foi suspensa), e através do ofício com a referência n.º OF/56/2020/DAAP e com n.º de saída 000913, de 04/02/2020 (ato que impôs à Exequente o cumprimento de condicionantes à circulação de produtos vegetais), ambos subscritos pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro;” e condenou “o Executado a dar cumprimento à sentença exequenda, abstendo-se de informar ou, directa ou implicitamente, compelir a Exequente no sentido da não comercialização das suas plantas sãs do ponto de vista fitossanitário, até, caso a tal nada obste, à decisão final a proferir no processo principal.” .
6- Tal sentença de que se recorre enferma de vários vícios por violação de Lei.
7- O Tribunal a quo fez tábua rasa da legislação em vigor, no referente ao “regime fitossanitário” que cria e define as medidas de protecção fitossanitária destinadas a evitar a introdução e dispersão em território nacional e comunitário, incluindo nas zonas protegidas, de organismos prejudiciais aos vegetais e produtos vegetais qualquer que seja a sua origem ou proveniência, constante do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 06.09, publicado no Diário da Republica n.º 171/2005, série I-A de 06-09-2005 e suas alterações e republicações designadamente os Decretos-Lei n.ºs 193/2006, de 26 de Setembro; 16/2008, de 24 de Janeiro; 4/2009, de 05 de Janeiro; 243/2009, de 17 de Setembro; 7/2010, de 25 de Janeiro; 32/2010, de 13 de Abril; 170/2014, de 07 de Novembro; 137/2017, de 08 de Novembro; 41/2018, de 11 de Junho; 154/2019, de 18 de Outubro.
8- Este Decreto-Lei consagra o regime fitossanitário, transpondo para a ordem jurídica interna as Diretivas n.ºs 2002/89/CE, do Conselho, de 28 de Novembro; 2004/102/CE, da Comissão, de 5 de Outubro; 2004/103/CE, da Comissão, de 7 de Outubro; 2004/105/CE, da Comissão, de 15 de Outubro; 2005/15/CE, do Conselho, de 28 de Fevereiro; 2005/16/CE, da Comissão, de 2 de Março; 2005/17/CE, da Comissão, de 2 de Março e 2005/18/CE, da Comissão, de 2 de Março.
9- Estatui a subalínea i) da alínea d) do n.º 1 do art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 154/2005, que “É proibida a introdução e circulação dos vegetais, produtos vegetais e outros objetos constantes da parte A do anexo IV quando não satisfaçam as exigências específicas aí indicadas para cada um deles”. Dispondo o ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo IV, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 137/2017, de 8 de novembro, a seguinte correspondência: “Vegetais, produtos vegetais e outros objetos” - Vegetais de Citrus L., Choisya Kunth, Fortunella Swingle, Poncirus Raf., e os seus híbridos, e Casimiroa La Llave, Clausena Burm f., Murraya J. Koenig ex L., Vepris Comm., Zanthoxylum L., com exceção de frutos e sementes, tendo como “Exigências especificas” - Declaração oficial de que os vegetais: a) São originários de uma zona isenta de Trioza erytreae Del Guercio, estabelecida pela organização nacional de proteção fitossanitária em conformidade com as normas internacionais pertinentes relativas às medidas fitossanitárias; ou b) Foram cultivados num local de produção registado e supervisionado pelas autoridades competentes no Estado-Membro de origem, e onde os vegetais são colocados num local com proteção física total contra a introdução de Trioza erytreae Del Guercio, e onde, durante o último ciclo vegetativo completo antes da circulação, foram efetuadas duas inspeções oficiais em momentos oportunos, não se tendo observado sinais de Trioza erytreae Del Guercio nesse local nem na zona circundante com uma largura de pelo menos 200 m. (sublinhado e negritas nosso);
10- Da sentença recorrida resulta a desconsideração completa do texto anteriormente referido, que faz parte integrante da lei em vigor e aplicável ao caso vertente. Pois na sentença foi decretada “a nulidade dos actos que foram notificados ao Exequente através do ofício com a referência n.º OF/56/2020/DAAP e com o n.º de saída 000910, de 04.02.2020 (acto que impôs ao Exequente o cumprimento de condicionantes à circulação de produtos vegetais) ”, subscrito pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro, o que, salvo melhor opinião, não poderia acontecer, atendendo a que tinha de ser manifesto para o Tribunal a quo que, ao assim decidir, estava a violar o vigente no Regime Fitossanitário em vigor.
11- Donde se retira que o Tribunal estava impedido de se pronunciar naquele sentido, atento o texto da lei, porquanto nada do constante no referido ofício inovou relativamente ao quadro legal estavelmente fixado na lei desde finais de 2017, sendo que o tribunal não pode ir contra o legalmente estabelecido.
12- Sobretudo em face da publicação do Despacho n.º 1525-B/2020, proferido pelo Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária e publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 22, de 31 de janeiro, por meio do qual foram aprovadas as listagens das freguesias que integram a zona demarcada para a Trioza erytreae, o qual foi mantido incólume na ordem jurídica pela sentença a quo.
13- Assim, na verdade, salvaguardando o devido respeito por melhor opinião, a desconsideração do texto da lei aplicável, constitui uma situação de nulidade da sentença, em conformidade com a alínea c) do n.º 1 do art.º 615.º do Código do Processo Civil (CPC) aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA.
14- Sendo também este o entendimento da jurisprudência – cfr. Acórdão do STJ datado de 09-02-2017, Proc.º 2913/14.3TTLSB.L1.S1 ( ) onde se estriba que “Ocorre a nulidade prevista no art. 615º, nº 1, al. c) do CPC quando os fundamentos referidos pelo juiz conduziriam necessariamente a uma decisão de sentido oposto ou, pelo menos, de sentido diferente (…)”.
15- Atrevemo-nos a dizer que, se o Tribunal a quo se tivesse apercebido que era a própria lei a definir as condições legais de circulação (as limitações/condicionantes colocadas em crise no requerimento executivo) e não o ofício circular, o mesmo não teria seguramente decidido no sentido em que o fez.
16- Não imputando a sentença recorrida nenhum vício ou razão de inaplicabilidade à lei, no sentido da declaração da sua não obrigatoriedade no caso vertente, tendo assim deixado incólume o diploma e preceitos referidos, não poderia a Meritíssima Juiz a quo afastar a sua aplicação.
17- A sentença é, também, nula, atendendo a que está expressamente referido (página 15, na sua parte final) que “(…) a suspensão de eficácia do ato em causa tem como consequência a possibilidade, ainda que provisória (até à prolação da decisão no processo principal), do Exequente continuar a comercializar os seus produtos vegetais (no pressuposto de se tratarem de produtos sãos), (…)” porquanto não se mostrou provado que os produtos vegetais do requerente se tratem de produtos sãos. No sentido de estarem livres de infestação de Trioza erytreae “uma praga de quarentena, oficialmente confirmada, numa parte do território na qual anteriormente estava ausente, obriga ao estabelecimento de áreas demarcadas em conformidade com o artigo 18.º do Regulamento (UE) n.º 2016/2031, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Outubro de 2016”, pois existe contradição entre os fundamentos e a decisão, pois falta a prova de um facto essencial, o de que as plantas do requerente estão isentas de Trioza. Aliás, mostra-se evidenciado precisamente o oposto, ou seja, de que existe uma séria possibilidade de as plantas estarem infectadas, apesar de assintomáticas. Tendo sido por isso que a zona do viveiro do requerente foi classificada como “zona tampão”, que corresponde a uma zona onde ainda não foi detetada a presença da Trioza erytreae, mas é uma zona com probabilidade de estar infestada, devido à proximidade de uma zona comprovadamente contaminada, tendo em atenção que a praga em causa é um insecto alado, com um raio de voo alargado, existe uma séria probabilidade de infestação sem os sintomas de uma forte instalação. Presença traduzida na eventual existência de posturas em plantas de viveiro, de fêmeas fecundadas ou de vários insectos dispersos de sexo diferente, tudo situações suscetíveis de levarem a praga para outros locais do país. Situações que não são possíveis de evidenciar negativamente, nem através de nenhum tipo de análises, nem através de um qualquer tratamento - estando, por isso, definido no nosso ordenamento jurídico a forma como é determinada a existência de condicionantes sanitárias à circulação de plantas nessas zonas.
18- Dispondo o art.º 4.º, n.º 1 do DL n.º 154/2005, de 06 de Setembro e respetivas alterações que “Compete à Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV), na qualidade de autoridade fitossanitária nacional, a aplicação e o controlo do disposto no presente decreto-lei e legislação complementar, em articulação com as direções regionais de agricultura e pescas (DRAP) (…)”. Tendo sido precisamente isso que foi feito pela referida entidade no referente à praga de Trioza erytreae, concretamente através da publicação do Despacho n.º 1525-B/2020 que veio instituir “Medidas fitossanitárias de combate à propagação da Trioza erytreae”, onde se transmite que a “Direção-Geral de Alimentação e Veterinária, enquanto Autoridade Fitossanitária Nacional, com base nos conhecimentos científicos disponíveis sobre a biologia do inseto, incluindo o número de gerações e a sua capacidade de voo, e tendo em conta a distribuição no território das plantas hospedeiras desta praga (vegetais de Citrus L., Choisya Kunth, Fortunella Swingle, Poncirus Raf., e os seus híbridos, e Casimiroa La Llave, Clausena Burm f., Murraya J. Koenig ex L., Vepris Comm., Zanthoxylum L., com exceção de frutos e sementes), definiu uma zona demarcada constituída pelas freguesias onde os serviços fitossanitários das DRAP e DRA detetaram a presença do inseto (freguesias infestadas), e uma zona tampão que inclui as freguesias total ou parcialmente abrangidas por um raio de 3 km a partir dos limites das freguesias infestadas (freguesias da zona tampão) ”.
19- Declarando ainda o mesmo despacho que apenas o restante território nacional não abrangido pelas freguesias infestadas e a zona tampão “é considerado como zona isenta de Trioza erytreae Del Guercio, instituida em conformidade com a norma internacional de medidas fitossanitárias n.º 4 (NIMF 4), estabelecida pela Convenção Internacional de Proteção das Plantas, da qual Portugal é signatário, norma que define os requisitos para o estabelecimento de áreas isentas de pragas”. Termos em que se não pode considerar verificado o pressuposto de que as plantas do requerente se tratam de produtos sãs.
20 - Aliás, a Autoridade Fitossanitária Nacional, através de Despacho publicado em Diário da República, sindicado pelo Tribunal a quo e não anulado ou declarado nulo, veio dizer precisamente o oposto, pelo menos, que existe uma séria possibilidade das plantas estarem infestadas, “em resultado das inspeções realizadas pelas Direções Regionais de Agricultura e Pescas (DRAP)” e “com base nos conhecimentos científicos disponíveis sobre a biologia do inseto, incluindo o número de gerações e a sua capacidade de voo, e tendo em conta a distribuição no território das plantas hospedeiras desta praga (vegetais de Citrus L., Choisya Kunth, Fortunella Swingle, Poncirus Raf., e os seus híbridos, e Casimiroa La Llave, Clausena Burm f., Murraya J. Koenig ex L., Vepris Comm., Zanthoxylum L., com exceção de frutos e sementes)”. Termos em que, por se existir também nesta questão uma clara contradição entre os fundamentos e a decisão, deverá a sentença recorrida ser declarada nula.
21- A sentença classificou o “Ofício Circular Informativo” como um acto administrativo, no sentido de visar produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, na nossa perspetiva, sem razão. Pois ali apenas se refere a publicação da entidade no referente à praga de Trioza erytreae, concretamente através da publicação do Despacho n.º 1525-B/2020 que veio instituir “Medidas fitossanitárias de combate à propagação da Trioza erytreae”, transcrevendo o ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo IV ao Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 137/2017, de 8 de Novembro. Transcrição que se mostra feita com total rigor, sem nada de inovar ou alterar relativamente ao texto legal como se se tratasse de um clipping na página da DGAV para o site eletrónico do Diário da República.
22 - Sendo de notar que as consequências para as plantações integradas na zona demarcada estão estabelecidas na lei, como já referido no ponto 10.1 da secção II da Parte A do Anexo IV do Decreto-Lei n.º 154/2005 conjugado com o ponto n.º 18 do anexo VIII do Regulamento de Execução (UE) 2019/2072, da Comissão, de 28 de Novembro de 2019, a que se faz referência no próprio Despacho.
23- Nos termos do Despacho em causa, um viveirista que se encontre numa freguesia que faz parte da zona demarcada e que se mostra total ou parcialmente abrangida por um raio de 3 km (zona tampão) a partir dos limites das freguesias infestadas – que é a situação do Recorrido como foi dado como provado (ponto 6 da sentença exequenda), não pode, pois, ser considerado como estando numa zona isenta de Trioza erytreae, e devido a esse facto não poderá, legalmente, obter a referida declaração oficial de que depende a comercialização dos seus produtos O que constitui mais uma situação de desconformidade entre os fundamentos e o segmento decisório do Douto aresto recorrido. Que, considerado verificado pelo Tribunal ad quem, deverá conduzir à declaração da nulidade da sentença.
24 -Verifica-se, também, a nulidade da sentença em situações de ambiguidade ou obscuridade que tornem a decisão ininteligível, nos termos do estatuído na parte final da alínea c) do n.º 1 do já citado art.º 615.º do CPC, aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA, o que sucede no referente à afirmação do pressuposto da sanidade dos produtos, sem indicação da forma como é que a mesma deverá ser asseverada perante as autoridades fitossanitárias e os órgãos de polícia encarregados de fiscalizar a legalidade e o estado sanitário da circulação de plantas de Citrus L. no território nacional. Pois, após a publicação do Despacho n.º 1525-B/2020 ter declarado a inclusão em “zona tampão”, da freguesia onde se situa a exploração do ora Recorrido, a mesma tem de se considerar objeto de provável infestação por Trioza erytreae;
25- Sendo importante denotar que o estado sanitário de uma cultura agrícola não é uma realidade estática, mas sim dinâmica. O que emerge por natureza da circunstância de se estar a tratar de um insecto alado, com várias gerações anuais, pelo que, mesmo que se pudesse asseverar a não infestação da exploração no momento da prolação da sentença da providência cautelar – e quanto a nós não pode – o mesmo já não pode ser feito ao dia da sentença exequenda, nem ao de hoje. Não podendo ser assim feita uma leitura da lei que permita ao exequente comercializar as suas plantas de Citrus L. sem qualquer controlo fitossanitário das autoridades públicas até ao momento da prolação da sentença final no processo principal.
26- Nem se podendo interpretar a sentença lavrada, no sentido da mesma ter operado a revogação tácita do regime jurídico instituído pelo D.L. n.º 154/2005, de 06 de setembro e suas alterações e republicações.
27- Não resulta no entanto da sentença em causa, qualquer definição sobre estas matérias, em concreto se o exequente fica livre da utilização de passaportes fitossanitários, quem é que, diferentemente dos serviços do Ministério da Agricultura deve ter competência para certificar com atualidade que se tratam de produtos sãos, depois da Direção-Geral de Alimentação e Veterinária ter vindo dizer precisamente o contrário no Despacho n.º 1525-B/2020, que não foi anulado nem declarado nulo, até à data;
28- Não se alcançando do Aresto recorrido qualquer definição concreta destas questões, essenciais porque colocam em causa todo o sistema de proteção nacional e europeu de prevenção da propagação da praga de Trioza, ter-se-á de concluir estar perante uma situação de clara ininteligibilidade, como tal motivadora de nulidade.
29- Sempre sem conceder, a sentença recorrida sofre de vício de violação de lei, por ofender em termos gerais o regime jurídico instituído pelo Decreto-Lei n.º 154/2005, de 06 de Setembro e suas alterações, mais concretamente, violando a subalínea i) da alínea d) do n.º 1 do art.º 7.º do D.L. n.º 154/2005, onde se estatui que “É proibida a introdução e circulação dos vegetais, produtos vegetais e outros objectos constantes da parte A do anexo IV quando não satisfaçam as exigências específicas aí indicadas para cada um deles”. E também o ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo 4 ao Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de Setembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 137/2017, de 8 de Novembro, por meio do qual foram aprovadas as listagens das freguesias que integram a zona demarcada para a Trioza erytreae, porquanto o local da exploração do exequente deixou de poder considerar-se legalmente como uma zona isenta, prevista na alínea a). Pelo que a circulação de plantas naquelas zonas passou a ter de ser feita com os condicionantes que resultam da lei e que a sentença recorrida atribuiu erradamente ao ofício circular informativo da DRAPC.
30- Pretendendo autorizar o, ora Recorrido, a comercializar as suas plantas fora destas exigências legais, a sentença recorrida violou estes mesmos comandos normativos. E como tal deve ser anulada.
31- O Ministério da Agricultura foi condenado na sentença recorrida “a dar cumprimento à sentença exequenda, abstendo-se de informar ou, direta ou implicitamente, compelir o Exequente no sentido da não comercialização das suas plantas sãs do ponto de vista fitossanitário, até, caso a tal nada obste, à decisão final a proferir no processo principal”. Acontece que os serviços do Ministério da Agricultura, em concreto a DGAV e as DRAP estão obrigadas a cumprir a lei no referente ao pleno exercício das funções que na mesma lhe são cometidas. Não podendo o tribunal impedir a Administração de fazer cumprir a Lei, como se o, ora, Recorrido, com a decisão provisória, passa-se a viver numa bolha jurídica. Não só a administração pode, como tem o dever de fazer cumprir a Lei, praticando actos e adoptando procedimentos que deem exequibilidade aos normativos nacionais e comunitários.
32- Ou seja, o ordenamento jurídico atinente à fitossanidade está em vigor, cabendo à Administração o poder e mais até, o dever de o aplicar, em respeito da Lei. Em prol do bem jurídico envolvido – a fitossanidade e suas implicações na segurança da saúde e da economia de toda a comunidade.
33- As DRAP, enquanto “serviços periféricos da administração directa do Estado dotados de autonomia administrativa”, “têm por missão participar na formulação e execução das políticas nas áreas da agricultura, do desenvolvimento rural e das pescas e, em articulação com os organismos e serviços centrais competentes e de acordo com as normas e orientações por estes definidas, contribuir para a execução das políticas nas áreas de segurança alimentar, da proteção animal, da sanidade animal e vegetal, da conservação da natureza e das florestas, no quadro de eficiência da gestão local de recursos”, em conformidade com o disposto nos artigos 1.º e 2.º do Decreto Regulamentar n.º 39/2012, de 11 de Abril, estatuindo-se concretamente no n.º 1 do artigo 4.º Decreto-Lei n.º 154/2005, de 06 de Setembro, com a epígrafe de “Serviços responsáveis”, que “Compete à Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV), na qualidade de autoridade fitossanitária nacional, a aplicação e o controlo do disposto no presente decreto-lei e legislação complementar, em articulação com as direções regionais de agricultura e pescas (DRAP) e com o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. (ICNF, I. P.), nos termos previstos em diploma próprio.” e, o n.º 3 do art.º 19.º do mesmo diploma estatui-se que “se o resultado das inspeções previstas nos artigos 15.º e 16.º não comprovar o cumprimento das exigências fitossanitárias, são aplicadas as medidas de proteção fitossanitária referidas no artigo 20.º (…)” .
34- As quais são, mais, concretamente as seguintes: “a) Proibição do trânsito dos vegetais, produtos vegetais e outros objectos em infracção; b) Tratamento apropriado do material, se se considerar que como consequência desse tratamento as exigências foram cumpridas; c) Autorização de circulação dos vegetais, produtos vegetais e outros objectos, sob supervisão oficial, para outras zonas em que não representem um risco suplementar; d) Autorização de circulação dos vegetais, produtos vegetais e outros objectos, sob supervisão oficial, para locais onde sejam submetidos a uma transformação industrial; e) Destruição dos vegetais, produtos vegetais e outros objectos contaminados; f) Adopção de medidas profilácticas, nomeadamente rotações e outras técnicas culturais; g) Adopção de medidas próprias de armazenamento de vegetais e de produtos vegetais; h) Proibição de plantação em zonas contaminadas; i) Selagem das embalagens, j) Proibição de dar aos vegetais, produtos vegetais e outros objetos uso ou destino diferentes dos constantes da notificação”.
35- Importa sublinhar que em conformidade com o estatuído no art.º 26.º, n.º 1, alínea a) do mesmo diploma. “A plantação, colheita, detenção ou alienação de produtos vegetais em infração às exigências técnicas indicadas no artigo 7.º e enunciadas nos anexos I, II, III, IV e V ao presente diploma” “Constitui contraordenação punível com coima de montante mínimo de (euro) 100 e máximo de (euro) 3740, ou mínimo de (euro) 250 e máximo de (euro) 44 890, consoante o agente seja pessoa singular ou coletiva”. Competindo a instrução dos processos de contraordenação às DRAP e a decisão final à DGAV, conforme estipula o art.º 28.º, ainda do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de Setembro e alterações.
36- Nenhum serviço público pode ser impedido por sentença de cumprir a lei, sem ser assacada a essa mesma lei um qualquer vício que determine fundamentadamente a sua inconstitucionalidade ou ineficácia. Declarando a sentença recorrida o impedimento do Ministério da Agricultura de cumprir uma lei, regularmente aprovada e publicada, nunca declarada inconstitucional, terá de se concluir estar esse mesmo aresto em situação de violação de lei. Sendo a lei violada aquela que o Tribunal afirma não poder ser cumprida pelo Ministério da Agricultura, ou seja, todos os artigos, antes citados, do DL n.º 154/2005, de 06 de Setembro e suas alterações, nomeadamente o constante do ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo IV na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 137/2017, de 8 de Novembro.
37- Temos, ainda que o artigo 281.º do Código Penal (CP), sob a epígrafe de “Perigo relativo a animais ou vegetais”, estatui o seguinte: “1 - Quem: a) Difundir doença, praga, planta ou animal nocivos; ou b) (…). 2 - Se o perigo referido no número anterior for criado por negligência, o agente é punido com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 240 dias. 3 - Se a conduta referida no n.º 1 for praticada por negligência, o agente é punido com pena de prisão até 6 meses ou com pena de multa até 120 dias”. Sendo obrigação de qualquer entidade pública denunciar ao Ministério Público todas as atuações suscetíveis de integrar a prática deste ilícito.
38- Estatuindo, ainda, o art.º 244.º do Código de Processo Penal (CPP) que “Qualquer pessoa que tiver notícia de um crime pode denunciá-lo ao Ministério Público, a outra autoridade judiciária ou aos órgãos de polícia criminal, salvo se o procedimento respetivo depender de queixa ou de acusação particular”. Sucede que a sentença pode ser interpretada no sentido dos serviços do Ministério da Agricultura até estarem impedidos da denúncia da eventual prática de qualquer ilícito desta natureza por parte do, ora, Recorrido.
39- O que se poderá traduzir na comercialização e/ou transporte de plantas infetadas com Trioza erytreae para zonas do território nacional isentas da referida praga. Pois, após a publicação do Despacho n.º 1525-B/2020, proferido pelo Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária e publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 22, de 31/01/2020, o exequente não pode ignorar que a sua exploração se encontra na denominada “zona tampão”. Que consiste numa zona onde ainda não foi detetada a praga, mas em que a mesma já pode estar instalada ou ser existente, devido à proximidade com outras explorações comprovadamente afetadas e à capacidade de dispersão do agente, que, como referido no próprio despacho, se trata de um inseto voador, com uma grande facilidade de deslocação. Assim, porque violadora do art. 281.º do CP e do art.º 244.º do CPP, não pode também a sentença deixar de ser objeto de revogação por parte desse Venerando Tribunal.
40- Torna-se, oportuno salientar que, a segurança fitossanitária é de tal maneira importante para o país, que até no atual contexto de confinamento e que muitos valores da vida em sociedade foram preteridos a Fitossanidade foi considerada uma prioridade sendo contemplada nas medidas do Estado de Emergência, podendo ser determinadas medidas especiais para garantir o abastecimento de produtos essenciais à proteção fitossanitária dos vegetais e à atividade dos laboratórios de controlo oficial (art. 34 do Decreto 2-B/2020 de 2 Abril.
Termos em que, procedendo as presentes alegações, deve ser a sentença recorrida revogada. Fazendo-se, assim, JUSTIÇA
*
II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1) Através do ofício com a referência OF/462/2019/DAAP, de 15.10.2019, subscrito pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro e com o assunto “Trioza erytreae – Notificação de inclusão em Zona Demarcada – Interdição”, foi a Exequente informada do seguinte:
“Trioza erytreae (Del Guercio), vulgarmente designada por ‘Psila africana dos citrinos’, é um inseto considerado de quarentena tendo como hospedeiros exclusivamente plantas da família das Rutáceas (laranjeira, limoeiro, limeiras, tangerineira, Fortunella, Poncirus e seus híbridos, Casimiroa, Clausena, Choisya, Murraya, Vepris e Zanthoxylum). Provoca estragos muito graves, podendo veicular uma bactéria causadora da forma africana da doença denominada Citrus greening (Candidatus Liberibacter africanus).
Em resultado da prospeção levada a cabo pelos serviços oficiais, o inseto de quarentena foi agora detetado na região onde se encontra o seu local de atividade, ficando assim esse local abrangido pela zona demarcada para esta praga, que inclui a zona infestada correspondente às freguesias onde foi detetada e a zona tampão circundante de 3km de raio, tendo em conta a capacidade de voo do inseto.
Face ao exposto, conforme previsto no n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 243/2009, de 17 de setembro, e alterado pelos Decretos-Lei n.os 7/2010, de 25 de janeiro, 32/2010, de 13 de abril, 95/2011, de 8 de agosto, 115/2014, de 5 de agosto, e 170/2014, de 7 de novembro, fica V. Exa. notificado das seguintes medidas de proteção fitossanitária:
• Destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nesse local, quer sejam plantas de viveiro ou partes de plantas, incluindo porta-enxertos, ou plantas envasadas, na presença dos serviços oficiais;
ou
• Manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob proteção física completa que exclua totalmente a introdução do inseto, de acordo com os requisitos estabelecidos, durante o período mínimo de um ano, sem observação de sinais da presença da praga comprovada por, pelo menos, duas inspeções anuais realizadas nas alturas apropriadas pelos serviços oficiais.
Caso opte pela segunda alternativa por estar em processo de estabelecimento do local de proteção física acima referido, poderá não destruir as plantas que permanecerão oficialmente retidas e sujeitas a tratamentos fitossanitários regulares nas suas instalações até o processo estar concluído, ficando proibida a sua movimentação.
Tanto num caso como noutro, deverá contactar a DRAP no prazo de cinco dias, a fim do inspetor fitossanitário deslocar-se às suas instalações para presenciar e lavrar o auto de destruição ou o auto de retenção das plantas hospedeiras em causa.
O não cumprimento das medidas de proteção fitossanitária constitui contraordenação prevista no art.º 26.º alínea e) do DL n.º 154/2005 e suas alterações, puníveis com coima e sanções acessórias”.
(cfr. documento de folhas 26 do suporte físico do processo).
2) Por sentença proferida por este Tribunal em 13.01.2020, no âmbito do presente processo cautelar, notificada às partes por ofício de 14.01.2020, foi julgado procedente o pedido cautelar nesta sede deduzido pela ora Exequente contra o Executado e, em consequência, foi determinada a suspensão de eficácia do ato administrativo constante do ofício com a referência OF/462/2019/DAAP, de 15.10.2019, referido no ponto anterior, o qual impôs à Exequente a destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nas suas plantações ou, em alternativa, a manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob proteção física completa que excluísse totalmente a introdução do inseto, durante o período mínimo de um ano e com proibição da sua movimentação (cfr. sentença de folhas 268 a 288 do suporte eletrónico do processo – SITAF).
3) A sentença referida no ponto que antecede já transitou em julgado.
4) Através do ofício com a referência n.º OF/68/2020/NAJ e com o n.º de saída 000881, de 31.01.2020, subscrito pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro e com o assunto “Trioza erytreae – Notificação de inclusão em Zona Demarcada – Interdição – Comunicação de revogação de despacho administrativo”, foi a Exequente informada do seguinte:
“Por este meio vimos notificar V. Exas. que o despacho que esteve na origem do envio do n/ofício com a n/ref.ª OF/462/2019/DAAP, com o número de saída 009093 datada de 15/10/2019, foi objeto de revogação, pelo que a indicada comunicação deverá ser considerada sem efeito.
A título estritamente informativo, permitimo-nos esclarecer que a decisão comunicada através do presente ofício não desobriga naturalmente V. Exa(s)., enquanto operador(es) económico(s), do cumprimento das normas constantes do DL n.º 154/2005, de 06 de setembro, nem dos restantes normativos nacionais e comunitários aplicáveis”
(cfr. documento de folhas 178, no verso, do suporte físico do processo).
5) Foi publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 22, de 31.01.2020, o Despacho n.º 1525-B/2020, proferido pelo Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária, com o sumário “Medidas fitossanitárias de combate à propagação da Trioza erytreae” e do qual consta, além do mais, o seguinte:
“Em resultado das inspeções realizadas pelas Direções Regionais de Agricultura e Pescas (DRAP) e pelas Direções Regionais de Agricultura (DRA) das regiões autónomas dos Açores e da Madeira, no âmbito da implementação do disposto do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 243/2009, de 17 de setembro, e alterado pelos Decretos-Leis n.os 7/2010, de 25 de janeiro, 32/2010, de 13 de abril, 95/2011, de 8 de agosto, 115/2014, de 5 de agosto, 170/2014, de 7 de novembro, e 137/2017 de 8 de novembro e 41/2018 de 11 de junho, que transpõe a Diretiva 2000/29/CE, do Conselho, de 8 de maio, foi detetada a praga de quarentena Trioza erytreae Del Guercio na ilha da Madeira em 1994 e pela primeira vez no território continental na cidade do Porto em janeiro de 2015.
A Direção-Geral de Alimentação e Veterinária, enquanto Autoridade Fitossanitária Nacional, com base nos conhecimentos científicos disponíveis sobre a biologia do inseto, incluindo o número de gerações e a sua capacidade de voo, e tendo em conta a distribuição no território das plantas hospedeiras desta praga (vegetais de Citrus L., Choisya Kunth, Fortunella Swingle, Poncirus Raf., e os seus híbridos, e Casimiroa La Llave, Clausena Burm f., Murraya J. Koenig ex L., Vepris Comm., Zanthoxylum L., com exceção de frutos e sementes), definiu uma zona demarcada constituída pelas freguesias onde os serviços fitossanitários das DRAP e DRA detetaram a presença do inseto (freguesias infestadas), e uma zona tampão que inclui as freguesias total ou parcialmente abrangidas por um raio de 3 km a partir dos limites das freguesias infestadas (freguesias da zona tampão).
A presença de uma praga de quarentena, oficialmente confirmada, numa parte do território na qual anteriormente estava ausente, obriga ao estabelecimento de áreas demarcadas em conformidade com o artigo 18.º do Regulamento (UE) n.º 2016/2031, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016.
As condições uniformes para a execução do mesmo regulamento foram estabelecidas pelo Regulamento de Execução (UE) 2019/2072, da Comissão, de 28 de novembro de 2019, que no seu anexo VIII, relativo aos requisitos especiais para a circulação no território da União dos vegetais, produtos vegetais e outros objetos, determina no seu n.º 18 a obrigatoriedade das plantas hospedeiras da praga serem originárias de zona isenta deste inseto ou terem sido cultivadas em local à prova de insetos e de cumprirem as condições suplementares aí estabelecidas.
Em resultado da continuidade dos trabalhos de inspeção que vêm a ser desenvolvidos, e para além da publicitação da zona demarcada que vem sendo feita quer pela DGAV quer pelas DRAP e DRA, procede-se, pelo presente despacho, à publicação das listas de freguesias que constituem a zona demarcada atual.
Todo o restante território nacional não abrangido por esta zona é considerado como zona isenta de Trioza erytreae Del Guercio, estabelecida em conformidade com a norma internacional de medidas fitossanitárias n.º 4 (NIMF 4), estabelecida pela Convenção Internacional de Proteção das Plantas, da qual Portugal é signatário, norma que define os requisitos para o estabelecimento de áreas isentas de pragas.
Assim, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro, na sua redação atual, do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto Regulamentar n.º 31/2012, de 13 de março, e do artigo 18.º do Regulamento (UE) n.º 2016/2031, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, na qualidade de Autoridade Fitossanitária Nacional, determino:
1 - São aprovadas as listagens das freguesias que integram a zona demarcada para a Trioza erytreae, nos termos do anexo ao presente despacho e do qual fazem parte integrante. 2 - O presente despacho produz efeitos no dia imediatamente seguinte ao da sua publicação”
(cfr. documento de folhas 180 a 193 do suporte físico do processo).
6) As plantas e os vegetais cultivados pela Exequente encontram-se integrados em “freguesia de zona tampão”, nos termos do anexo ao Despacho n.º 1525-B/2020, referido no ponto anterior (cfr. documento de folhas 180 a 193 do suporte físico do processo).
7) Através do ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP e com o n.º de saída 000913, de 04.02.2020, subscrito pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro e com o assunto “Ofício circular informativo – Condicionantes à circulação de vegetais. Psila africana dos citrinos ‘Trioza erytreae’ – Despacho n.º 1525-B/2020 de 31 de Janeiro de 2020 do Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária / Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro”, foi a Exequente informada do seguinte:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. documento de folhas 179, frente e verso, do suporte físico do processo).
8) O requerimento executivo deu entrada em juízo no dia 12.02.2020 (cfr. documento de folhas 152 do suporte físico do processo).
* III - Enquadramento jurídico.
1. A nulidade da sentença.
1.1. A nulidade por contradição (conclusões 14ª, 20ª e 23ª).
A contradição a que alude a alínea c) do n.º 1, do artigo 615º do actual Código de Processo Civil é uma incongruência lógica ou jurídica.
Esta incongruência lógica ou jurídica pode traduzir-se numa oposição entre os fundamentos e a decisão ou nos fundamentos entre si (os necessários para a decisão) ou no próprio conteúdo decisório em si mesmo. A razão de ser da nulidade é, em qualquer dos casos, a mesma: não se pode aproveitar, de todo, uma sentença cujo sentido lógico ou jurídico não se pode alcançar.
Ver neste sentido o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 10.11.2005, no processo n.º 01051/05.
A nulidade aqui prevista pressupõe um vício lógico de raciocínio; “a construção é viciosa, pois os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente, não ao resultado expresso na decisão, mas a resultado oposto” - Alberto dos Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984, reimpressão, p. 141: “nos casos abrangidos pelo artigo 668.º, n.º 1, c), há um vício real no raciocínio do julgador: a fundamentação aponta num sentido; a decisão segue caminho oposto ou, pelo menos, direcção diferente” - Antunes Varela e outros, Manual de Processo Civil, p. 690; “se, na fundamentação da sentença, o julgador seguir determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão, e, em vez de a tirar, decidir noutro sentido, oposto ou divergente, a oposição será causa de nulidade da sentença” - Lebre de Freitas e outros, Código de Processo Civil Anotado, volume 2.º, p.670).
Como diz Alberto dos Reis, obra citada, nas páginas 130 e 141, convirá notar que a contradição entre os fundamentos e a decisão nada tem a ver, seja com o erro material – contradição aparente, resultante de uma divergência entre a vontade declarada e a vontade real: escreveu-se uma coisa, quando se queria escrever outra –, seja com o erro de julgamento – decisão errada, mas voluntária, quanto ao enquadramento legal ou quanto à interpretação da lei; o erro material e o erro de julgamento não geram a nulidade da sentença, como sucede com a oposição entre os fundamentos e a decisão, mas, tão-só, e apenas, a sua rectificação ou a eventual revogação em via de recurso.
“Não se inclui entre as nulidades da sentença o chamado erro de julgamento, a injustiça da decisão, a não conformidade dela com o direito substantivo aplicável…” - Antunes Varela, obra citada, página 686.
Aquilo que nas conclusões 14ª, 20ª e 23ª aponta como “contradições” não são contradições nos termos da decisão, a determinar a sua nulidade.
Não são incompatibilidades logicas dos próprios termos da decisão.
Mas antes incompatibilidades entre a decisão e dispositivos legais ou um despacho, ou seja, realidades externas à proporia decisão.
Pelo que sem mais considerandos se impõe julgar improcedente esta arguição de nulidade.
1.2. A nulidade por ambiguidade ou obscuridade (conclusões 24ª e 28ª).
A obscuridade ou ambiguidade da sentença não são nenhuma das hipóteses previstas na lei que determinam a sua nulidade – n.º 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil.
Em todo o caso, a sentença é clara, coerente e está suficientemente fundamentada, ao contrário do que invoca a Recorrente.
No essencial afirma a decisão recorrida:
A execução da sentença judicial proferida nos autos cautelares traduz, por um lado, a possibilidade de a Exequente, ora Recorrida, comercializar os seus produtos, sem qualquer entrave a essa comercialização em consequência da necessidade de manter tais produtos abrigados num local com proteção física adequada durante, pelo menos, um ano (e sem qualquer necessidade da sua destruição), e, por outro lado, a abstenção, pelo Executado, ora Recorrente, no período em que vigorar a suspensão de eficácia, da adoção de quaisquer medidas tendentes a obstaculizar a referida comercialização, em particular através da imposição do cumprimento das medidas vertidas no ato suspenso, mas também através de quaisquer outras medidas que surtam os mesmos efeitos e visem, ainda que por outras vias, alcançar os objetivos inicialmente prosseguidos pelo ato suspenso (a não comercialização dos produtos).
Para depois concluir que os novos actos que foram notificados à Exequente, ora Recorrida, através do ofício com a referência n.º OF/68/2020/NAJ, de 31.01.2020 (acto que revogou o acto cuja eficácia foi suspensa), e através do ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP, de 04.02.2020 (acto que impôs novas condicionantes à circulação dos produtos vegetais), são actos desconformes com a sentença cautelar e que incorrem em ofensa ao caso julgado, devendo, nessa medida, ser declarados nulos, nos termos legais (artigo 164.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 161.º, n.º 2, alínea i), do Código de Procedimento Administrativo).
O que se percebe muito bem, fundamente quanto basta a sentença e é coerente.
O Recorrente discorda do decidido, mas a ter razão – que não tem, adianta-se – a consequência seria a revogação da sentença e não a declaração de nulidade.
Improcede, pois, também esta arguição de nulidade.
1.3. A nulidade por “desconsideração da lei aplicável” (conclusão 13ª).
A “desconsideração” ou violação de lei aplicável não conduz à nulidade da decisão, por não ser um dos casos previstos no n.º 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, mas apenas à sua revogação, a existir, o que, como veremos, não é o caso.
Improcede, pois, também esta arguição de nulidade.
2.O acerto da decisão recorrida.
Este é o teor do enquadramento jurídico da decisão recorrida:
“(…)
Nos termos do art.º 127.º, n.º 1, do CPTA, “a execução da decisão cautelar corre termos nos próprios autos do processo cautelar, sob as formas previstas neste Código para os processos executivos, ou sob as formas previstas na lei processual civil, quando se trate de uma execução contra particulares, sendo-lhe aplicável o regime dos processos urgentes”.
Por remissão do preceito citado, dispõe o art.º 164.º do CPTA (relativo à execução para prestação de factos ou de coisas, aqui aplicável) que, “na petição, o exequente pode pedir a declaração de nulidade dos atos desconformes com a sentença, bem como a anulação daqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal” (n.º 3), devendo, ainda, “especificar os atos e operações em que entende que a execução deve consistir, podendo requerer, para além da indemnização moratória a que tenha direito: a) a entrega judicial da coisa devida; b) a prestação do facto devido por outrem, se o facto for fungível; c) estando em causa a prática de ato administrativo legalmente devido de conteúdo vinculado, a emissão pelo próprio tribunal de sentença que produza os efeitos do ato ilegalmente omitido; d) estando em causa a prestação de facto infungível, a fixação de um prazo limite, com imposição de uma sanção pecuniária compulsória aos titulares dos órgãos incumbidos de executar a sentença” (n.º 4) (sublinhado nosso).
Acrescenta o art.º 167.º, n.º 1, do CPTA que, “quando, dentro do prazo concedido para a oposição, a Administração não dê execução à sentença nem deduza oposição, ou a oposição deduzida venha a ser julgada improcedente, o tribunal deve adotar as providências necessárias para efetivar a execução da sentença, declarando nulos os atos desconformes com a sentença e anulando aqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal” (sublinhado nosso). Por seu turno, também o art.º 168.º, n.º 1, do CPTA estipula que “quando, dentro do prazo concedido para a oposição, a Administração não dê execução à sentença nem deduza oposição, ou a oposição deduzida venha a ser julgada improcedente, o tribunal, estando em causa a prestação de um facto infungível, fixa, segundo critérios de razoabilidade, um prazo limite para a realização da prestação e, se não o tiver já feito na sentença condenatória, impõe uma sanção pecuniária compulsória, segundo o disposto no artigo seguinte”.
De uma leitura conjugada e adaptada do art.º 127.º com os art.os 158.º, 162.º e 164.º (e também com os art.os 173.º, 176.º e 179.º), todos do CPTA, retira-se que nada obsta a que seja requerida a execução de uma decisão de suspensão de eficácia de um ato administrativo, como ocorre nos autos, com base no incumprimento espontâneo, pela Administração, do aí determinado. De facto, o acatamento de uma decisão de suspensão de eficácia pode exigir da Administração não só uma mera abstenção de condutas, no sentido de evitar a produção de efeitos do ato suspenso e ainda não executado, como também a prática de atos jurídicos e/ou de operações materiais aptos a uma recomposição provisória da situação jurídica préexistente e que já foi afetada pelo ato suspenso. Tudo depende, portanto, da natureza e das características de cada caso concreto.
De qualquer modo, a determinação judicial da suspensão de eficácia, ainda que temporária, impõe à Administração o dever de se abster de iniciar ou de prosseguir a execução do ato suspenso, o que implica que esta diligencie no sentido de evitar as consequências do ato e, se este já tiver iniciado a produção dos seus efeitos, que reconstitua, ainda que provisoriamente, a situação que existia antes do início da respetiva execução. Uma vez que os efeitos do ato se encontram paralisados, por imposição judicial, a Administração não pode retirar quaisquer consequências, no plano fáctico e jurídico, da eficácia daquele ato, ficando incumbida de repor a situação material anterior à produção dos seus efeitos, já que o ato suspenso perdeu, a título provisório, a sua capacidade para introduzir modificações na realidade pré-existente, pois é temporariamente ineficaz.
Volvendo ao caso dos autos, extrai-se da factualidade provada que, já depois da notificação da sentença exequenda às partes, entretanto transitada em julgado, foram praticados os seguintes atos referentes à relação jurídica material objeto do ato administrativo cuja eficácia foi cautelarmente suspensa (cfr. pontos 4, 5 e 7 dos factos provados):
. através do ofício com a referência n.º OF/68/2020/NAJ e com o n.º de saída 000881, de 31/01/2020, subscrito pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro, foi a Exequente informada de que o ato administrativo suspenso na sua eficácia foi objeto de revogação, sem prejuízo do cumprimento das demais normas constantes do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 06/09, e dos restantes normativos nacionais e europeus aplicáveis;
. foi publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 22, de 31/01/2020, o Despacho n.º 1525-B/2020, proferido pelo Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária, por meio do qual foram aprovadas as listagens das freguesias que integram a zona demarcada para a Trioza erytreae, produzindo o mesmo efeitos no dia imediatamente seguinte ao da sua publicação;
. através do ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP e com o n.º de saída 000913, de 04/02/2020, subscrito pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro, foi a Exequente informada da imposição de condicionantes à circulação de determinados produtos vegetais, na sequência da aprovação das listagens das freguesias que integram a zona demarcada para a Trioza erytreae pelo Despacho n.º 1525-B/2020, condicionantes essas que consistem na apresentação de declaração oficial de que os vegetais comercializados (i) são originários de uma zona isenta de Trioza erytreae ou (ii) foram cultivados num local de produção registado e supervisionado pelas autoridades competentes, onde os vegetais são colocados num local com proteção física total contra a introdução da Trioza erytreae e onde, durante o último ciclo vegetativo completo antes da circulação, foram efetuadas duas inspeções oficiais em momentos oportunos, não se tendo observado sinais de Trioza erytreae nesse local.
Como vimos, a Exequente pede a declaração de nulidade ou a anulação destes atos por entender não só que os mesmos violam o caso julgado ou consubstanciam a prática de atos desconformes com a sentença, ou, ainda, revelam uma recusa disfarçada de execução do julgado, mas também por padecerem de vícios próprios, sejam os mesmos que já foram assacados ao ato primitivo suspenso, sejam outros vícios diferenciados.
A sentença exequenda, transitada em julgado, determinou, não é demais relembrar, a suspensão de eficácia do ato administrativo constante do ofício com a referência OF/462/2019/DAAP, de 15/10/2019, ato esse que impôs à Exequente a destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nas suas plantações ou, em alternativa, a manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob proteção física completa que excluísse totalmente a introdução do inseto, durante o período mínimo de um ano e com proibição da sua movimentação. Entendeu-se, na decisão em crise, estarem verificados todos os pressupostos necessários ao decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia, nomeadamente o fumus boni iuris, o periculum in mora e o requisito da proporcionalidade e adequação da providência (ponderação de interesses).
O ato cuja eficácia foi suspensa consistia, portanto, num ato que impunha deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, ou causava prejuízo ao seu destinatário, na aceção da alínea b) do n.º 1 do art.º 114.º do CPA.
Ora, se a sua eficácia foi suspensa, por decisão já transitada em julgado – não resultando do probatório que a sua execução tenha sido iniciada antes da prolação da sentença cautelar –, tal significa, simplesmente, que o Executado se deve abster de exigir, por qualquer forma, da Exequente quer a destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nas suas plantações, quer a manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob proteção física completa que excluísse totalmente a introdução do inseto, durante o período mínimo de um ano e com proibição da sua movimentação.
Numa palavra, não temos dúvidas de que, atento o teor do ato suspenso e a fundamentação vertida na sentença cautelar, a suspensão de eficácia do ato em causa tem como consequência a possibilidade, ainda que provisória (até à prolação da decisão no processo principal), da Exequente continuar a comercializar os seus produtos vegetais (no pressuposto de se tratarem de produtos sãos), o que não seria possível caso lhe fosse exigido o cumprimento de qualquer uma das medidas referidas no ato suspenso, nomeadamente a construção de um “abrigo” onde os produtos seriam mantidos e reservados pelo período mínimo de um ano (sem poderem ser comercializados), sendo que a medida relativa à destruição dos produtos nunca permitiria, por natureza, essa comercialização.
É nisto que, portanto, a nosso ver, se traduz a execução da sentença judicial proferida nestes autos: por um lado, a possibilidade da Exequente comercializar os seus produtos, sem qualquer entrave a essa comercialização em consequência da necessidade de manter tais produtos abrigados num local com proteção física adequada durante, pelo menos, um ano (e sem qualquer necessidade da sua destruição), e, por outro lado, a abstenção, pelo Executado, no período em que vigorar a suspensão de eficácia, da adoção de quaisquer medidas tendentes a obstaculizar a referida comercialização, em particular através da imposição do cumprimento das medidas vertidas no ato suspenso, mas também através de quaisquer outras medidas que surtam os mesmos efeitos e visem, ainda que por outras vias, alcançar os objetivos inicialmente prosseguidos pelo ato suspenso (a não comercialização dos produtos).
A questão que ora se coloca prende-se, pois, com saber se os atos praticados pelo Executado após a prolação e notificação da sentença exequenda não dão cumprimento ao julgado cautelar, como defende a Exequente, sendo antes, aliás, atos desconformes com a sentença ou atos que mantêm, sem fundamento válido, a situação ilegal.
E julgamos que, de facto, assim é, nomeadamente no que concerne ao ato que procedeu à revogação do ato cuja eficácia foi suspensa, notificado à Exequente através do ofício com a referência n.º OF/68/2020/NAJ e com o n.º de saída 000881, de 31/01/2020, e, bem assim, ao subsequente ato que lhe foi também notificado através do ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP e com o n.º de saída 000913, de 04/02/2020.
Com efeito, o conceito de desconformidade com a sentença tem sido interpretado no sentido de “cobrir as situações de ofensa ao caso julgado e os casos em que o ato administrativo, embora dirigido a fazer o que é devido, determine um resultado que não corresponde àquele que deveria ser produzido porque não foi corretamente praticado”. Por sua vez, a referência aos atos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal “vai mais longe, permitindo ao exequente deduzir também, logo no início ou no decurso do processo de execução, o pedido de anulação dos eventuais atos administrativos supervenientes que configurem uma recusa disfarçada de executar, por virem dar, de modo ilegal, uma nova definição jurídica à situação a que respeitava o ato anulado, com o propósito ou, pelo menos, o alcance de afastar a reconstituição da situação que deveria existir se aquele ato não tivesse sido praticado” (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., Almedina, 2010, p. 1083).
Como ponto prévio, note-se que um dos atos de que agora curamos e que consta do ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP, de 04/02/2020, é, ao invés do alegado pelo Executado, um verdadeiro ato administrativo e não um mero ofício informativo.
Com efeito, compulsado o seu teor, constatamos que o referido ato não só leva ao conhecimento da Exequente o conteúdo do Despacho n.º 1525-B/2020, de 31/01/2020, a respeito da aprovação da lista das freguesias que constituem a zona demarcada relativamente à infestação de Trioza erytreae, como também impõe à Exequente, porque titular de uma exploração de produção de material vegetativo na zona demarcada, o cumprimento de um conjunto de condicionantes à circulação de determinados produtos, ao abrigo do DecretoLei n.º 154/2005, de 06/09, conjugado com o Regulamento (UE) n.º 2016/2031 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26/10/2016, nomeadamente:
(…)
Mais determina o mesmo ato que, em caso de violação das condicionantes assim impostas, a Exequente pode ficar sujeita à aplicação das medidas de proteção fitossanitária previstas no art.º 20.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 06/09 (que vão desde a proibição do trânsito dos vegetais, produtos vegetais e outros objetos em infração até à respetiva destruição), bem como pode incorrer na prática de uma contraordenação e até de um crime (cfr. ponto 7 dos factos provados).
Assim, não temos dúvidas de que estamos em presença de um ato administrativo, na aceção do art.º 148.º do CPA, enquanto decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
Feita esta nota prévia, facilmente chegamos a uma outra conclusão: a de que o ato administrativo que procedeu à revogação do ato cuja eficácia foi suspensa e o subsequente ato administrativo que foi notificado à Exequente através do ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP e com o n.º de saída 000913, de 04/02/2020, consubstanciam, ambos (e porque se mostram plenamente interligados, pois o segundo ato foi tornado possível em consequência do primeiro), atos desconformes com a sentença exequenda e, nessa medida, desconformes com as atuações exigíveis ao Executado para o seu efetivo cumprimento.
Isto porque, como se retira do seu teor, o ato notificado pelo ofício de 04/02/2020 (conjugado com o ato revogatório do ato primitivo suspenso) conduz, na prática, já depois de proferida a sentença que suspendeu, provisoriamente, a eficácia do ato originário de 15/10/2019, às mesmas consequências a que a execução deste ato suspenso, por sua vez, conduziria, as quais se traduzem, no essencial, na criação de obstáculos efetivos à comercialização dos produtos sãos da Exequente.
Com efeito, as recentes medidas impostas à Exequente por este novo ato administrativo, em consequência da revogação do primeiro ato entretanto suspenso, passam, como vimos, pela apresentação de uma declaração oficial de que os vegetais por si comercializados (i) são originários de uma zona isenta de Trioza erytreae ou (ii) foram cultivados num local de produção registado e supervisionado pelas autoridades competentes, onde os vegetais são colocados num local com proteção física total contra a introdução da Trioza erytreae e onde, durante o último ciclo vegetativo completo antes da circulação, foram efetuadas duas inspeções oficiais em momentos oportunos, não se tendo observado sinais de Trioza erytreae nesse local. Ou seja, este novo ato apenas permite a comercialização, na prática, de produtos que a Exequente tenha, além do mais, cultivado num local com proteção física total contra a introdução da praga (num abrigo), local esse cujas infraestruturas a Exequente, como decorre da sentença cautelar, atualmente não possui, o que, portanto, se vai traduzir num entrave à sua comercialização, pois que, não cumprindo a Exequente esta condição, não lhe será emitida a declaração oficial de que necessita para poder pôr os seus produtos em circulação. De igual modo, porque os mesmos produtos não são originários de uma zona isenta de Trioza erytreae – as plantas e vegetais cultivados pela Exequente encontram-se integrados em “freguesia de zona tampão”, nos termos do anexo ao Despacho n.º 1525-B/2020, ou seja, numa freguesia que faz parte da zona demarcada e que se mostra total ou parcialmente abrangida por um raio de 3 km a partir dos limites das freguesias infestadas, não sendo, pois, considerada como zona isenta de Trioza erytreae (cfr. ponto 6 dos factos provados) –, também com esse fundamento a Exequente não poderá obter a referida declaração oficial de que depende a comercialização dos seus produtos.
Por conseguinte, ou fica a Exequente impedida de pôr em circulação os seus produtos vegetais, abrangidos pelas condicionantes impostas, e porque não as pode cumprir, ou, se desatender a tais medidas, sujeita-se a incorrer na prática de uma contraordenação e/ou de um crime, para além de lhe poderem ser aplicadas as medidas, gravosas, previstas no art.º 20.º do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 06/09.
Ante o exposto, traduzindo-se a execução da sentença judicial proferida nestes autos, por um lado, na possibilidade da Exequente comercializar os seus produtos, sem qualquer entrave a essa comercialização em consequência da necessidade de manter tais produtos abrigados num local com proteção física adequada durante, pelo menos, um ano (e sem qualquer necessidade da sua destruição), e, por outro lado, na abstenção, pelo Executado, no período em que vigorar a suspensão de eficácia, da adoção de quaisquer medidas tendentes a obstaculizar a referida comercialização, impõe-se concluir que os novos atos notificados à Exequente através do ofício com a referência n.º OF/68/2020/NAJ, de 31/01/2020, e pelo ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP, de 04/02/2020, aqui em escrutínio, vão diretamente contra os efeitos decorrentes da suspensão de eficácia do ato primário de 15/10/2019, assim ofendendo o caso julgado resultante da decisão cautelar.
Referimo-nos a ambos os atos na medida em que, na verdade, o ato que procedeu à revogação do ato primário de 15/10/2019 e o ato que se lhe seguiu, que impôs novas medidas à Exequente, se mostram, a nosso ver, inevitavelmente conexionados, uma vez que a prática deste segundo ato (constante do ofício de 04/02/2020) apenas se tornou possível devido à prévia revogação do ato de 15/10/2019 – pese embora praticados em momentos não inteiramente coincidentes, mas próximos, estamos aqui em presença de uma revogação, por substituição, do ato inicialmente praticado pelo Executado e que foi suspenso nos seus efeitos, seguido de nova regulação, com o propósito, como refere a Exequente, de manter os mesmos efeitos jurídicos que o ato revogado (e antes suspenso) tinha introduzido.
Não colhe a alegação do Executado no sentido de que, ao revogar o ato suspenso, deu cumprimento, por excesso, ao julgado cautelar. Este ato de revogação não pode deixar de ser concatenado e de ser avaliado conjuntamente, como vimos, com o ato que se lhe seguiu e que, em substituição do ato revogado, impôs, em desconformidade com a sentença exequenda, novas medidas à Exequente a respeito da matéria já regulada pelo ato revogado.
Acresce que nenhuma circunstância superveniente foi invocada pelo Executado como justificação para a prolação do novo ato notificado à Exequente pelo ofício de 04/02/2020 (não sendo, para o efeito, bastante o Despacho n.º 1525-B/2020, uma vez que as plantações da Exequente já antes se integravam na zona demarcada de combate à propagação da Trioza erytreae, o que foi motivo, aliás, da prática do ato suspenso).
Como referido pela jurisprudência, “a decisão final do processo cautelar, como qualquer decisão final, desde que não seja já passível de recurso ordinário, adquire a autoridade de caso julgado material nos precisos termos em que decide, impondo-se às partes e ao Tribunal, dentro e fora do processo – art.os 156.º, n.os 2 e 3, 671.º, n.º 1, 673.º e 677.º, todos do Código de Processo Civil”, o que significa que, “decretada uma providência cautelar por decisão transitada, fica a Autoridade Requerida obrigada, por força do caso julgado, a manter a situação que existia ou a antecipar a decisão ou a situação aptas a acautelar o efeito útil da decisão final a proferir no processo principal, nos exatos termos definidos, sumária e provisoriamente, pela primeira decisão, enquanto não se alterarem as circunstâncias iniciais e, com base nessa alteração, for proferida nova decisão cautelar”. Neste contexto, “a revogação da decisão cautelar, judicial, não pode resultar, ipso facto, da prática de um ato administrativo revogatório (no caso um ato substitutivo) do ato suspenso pela decisão judicial”, já que, “a não ser assim, estaríamos a admitir que um ato administrativo, ainda que indiretamente, pudesse revogar uma decisão judicial, o que claramente seria contrário ao princípio constitucional da prevalência das decisões dos tribunais sobre as de quaisquer autoridades – art.º 205.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa” (cfr. o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22/03/2007, proc. n.º 02415/07, publicado em www.dgsi.pt – também citado pela Exequente).
Temos, pois, que os novos atos que foram notificados à Exequente através do ofício com a referência n.º OF/68/2020/NAJ, de 31/01/2020 (ato que revogou o ato cuja eficácia foi suspensa), e através do ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP, de 04/02/2020 (ato que impôs novas condicionantes à circulação dos produtos vegetais), são atos desconformes com a sentença cautelar e que incorrem em ofensa ao caso julgado, devendo, nessa medida, ser declarados nulos, nos termos legais [art.º 164.º, n.º 3, do CPTA e art.º 161.º, n.º 2, alínea i), do CPA] (conclusão esta que consome, na prática, a alegada violação dos art.os 122.º e 128.º do CPTA e dos princípios da boa-fé, da justiça e da tutela jurisdicional efetiva).
Relativamente ao Despacho n.º 1525-B/2020, proferido pelo Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária e publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 22, de 31/01/2020, por meio do qual foram aprovadas as listagens das freguesias que integram a zona demarcada para a Trioza erytreae, não se nos afigura, em si mesmo, um ato desconforme com a sentença, nem um ato que mantém, sem fundamento válido, a situação ilegal. Trata-se de um ato que procedeu somente à demarcação da zona de infestação da Trioza erytreae, de acordo com as listagens anexas, sem fixar, ele próprio, quaisquer consequências para as plantações integradas nessa zona, pelo que não colide, de nenhuma forma, direta e/ou indireta, com a suspensão de eficácia do ato de 15/10/2019. Aliás, a própria Exequente reconhece que este Despacho n.º 1525-B/2020 nada inovou na sua esfera, visto que manteve intocada a qualificação da zona em que a mesma tem as suas plantações.
No que concerne aos vícios concretamente imputados pela Exequente quer ao ato notificado através do ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP, de 04/02/2020 (cfr. art.os 61.º a 65.º, 104.º a 109.º e 111.º a 128.º do requerimento executivo), quer ao ato que procedeu à revogação do ato administrativo suspenso (cfr. art.os 129.º a 142.º do requerimento executivo), julgamos que a presente execução não se mostra idónea ao conhecimento de tais ilegalidades: não só porque as mesmas não radicam nem se reconduzem, de modo específico, ao desrespeito da decisão judicial cautelar dada à execução (decisão essa que, note-se, suspendeu a eficácia de um ato e não determinou a sua declaração de nulidade ou anulação definitiva com fundamento nos vícios invocados pela Requerente/Exequente, os quais apenas foram atendidos no âmbito da apreciação do requisito do fumus boni iuris), como também na medida em que o que poderá, neste sede, ser apreciado é, precisamente, como já efetuámos supra, a eventual existência de atos supervenientes que sejam desconformes com a decisão cautelar e/ou se consubstanciem numa recusa disfarçada de executar esse julgado, com a consequente declaração de nulidade e/ou anulação, com esse fundamento, de tais atos.
Numa palavra, não caberia, em caso algum, no âmbito da presente execução, declarar nulos ou anular os atos supervenientes à sentença cautelar que foram praticados pelo Executado com fundamento em vícios próprios desses atos, aqui invocados pela Exequente, mas unicamente com fundamento na sua desconformidade ou divergência face à decisão cautelar proferida.
(…).
Mostra-se irrepreensível esta decisão, ao contrário do pretendido pelo Recorrente.
Os actos contidos nos ofícios em apreço não são, claramente, meras informações genéricas e abstractas.
Como se dispõe no artigo 148.º do Código de Procedimento Administrativo, “… consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
Ora um dos ofícios comunica, em 03.02.2020, o acto de revogação de um acto, o acto suspenso pela sentença, transitada em julgado, proferida na providência cautelar, o que, claramente, é um acto administrativo. Mais concretamente um acto revogatório.
O segundo ofício, comunicado em 04.02.2020, não se limita a dar a conhecer à visada, ora Recorrida, a legislação genericamente aplicável, o que seria um acto inócuo. Pelo contrário, diz-lhe, implicitamente, que as suas plantações estão sujeitas ao disposto no Despacho n.º 1525-B/2020, de 31.01, do Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária, conjugado com o disposto no Decreto-Lei 154/2005, com as sucessivas alterações, e no Regulamento (EU) 2016/2031 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25.10.2016, relativo a medidas de protecção contra pragas dos vegetais.
Trata-se de um acto implícito mas inequívoco.
Só assim faz sentido o teor do ofício e das cominações aí anunciadas.
Isso mesmo é assumido pelo Recorrente ao imputar à decisão recorrida a violação destes normativos por declarar nulos tais actos. Não se vê como a declaração de nulidade de meras informações pode traduzir a violação das normas referidas nessas comunicações.
Apenas se concebe a violação de normas por uma sentença na revogação de um acto que as respeita. A declaração de nulidade de meras informações seria quando muito uma nulidade por falta de objecto mas não uma violação da normas pois a mera informação também não aplica normas a um caso concreto. Só um acto administrativo aplica normas a um caso concreto.
Tratando-se, como se tratam, de actos administrativos, na verdade são, como se decidiu, opostos à decisão cautelar transitada em julgado.
Não importa aqui analisar a validade dos mesmos, em si, porque não estamos perante uma acção de impugnação desses actos.
Assim como não está aqui em causa a eficácia do acto suspendendo. Não interessa para o caso a revogação do acto suspendendo. O que importa é saber se os novos actos retiram a eficácia prática à sentença cautelar transitada em julgado. Caso contrário estaria descoberto o caminho fácil para a Administração fazer vista grossa às decisões judiciais transitada em julgado. Revogava o acto objecto da decisão e praticava outros de efeitos iguais ou idênticos.
E, como se decidiu, os novos acto retiram, na prática, os efeitos visados pela sentença cautelar transitada em julgado.
Como se diz na sentença:
A execução da sentença judicial proferida nos autos cautelares traduz, por um lado, a possibilidade de a Exequente, ora Recorrida, comercializar os seus produtos, sem qualquer entrave a essa comercialização em consequência da necessidade de manter tais produtos abrigados num local com proteção física adequada durante, pelo menos, um ano (e sem qualquer necessidade da sua destruição), e, por outro lado, a abstenção, pelo Executado, ora Recorrente, no período em que vigorar a suspensão de eficácia, da adoção de quaisquer medidas tendentes a obstaculizar a referida comercialização, em particular através da imposição do cumprimento das medidas vertidas no ato suspenso, mas também através de quaisquer outras medidas que surtam os mesmos efeitos e visem, ainda que por outras vias, alcançar os objetivos inicialmente prosseguidos pelo ato suspenso (a não comercialização dos produtos).
Ora os novos actos que foram notificados à Exequente, ora Recorrida, através do ofício com a referência n.º OF/68/2020/NAJ, de 31.01.2020 (acto que revogou o acto cuja eficácia foi suspensa), e através do ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP, de 04.02.2020 (acto que impôs novas condicionantes à circulação dos produtos vegetais), são actos desconformes com a sentença cautelar e que incorrem em ofensa ao caso julgado, devendo, nessa medida, ser declarados nulos, nos termos legais (artigo 164.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 161.º, n.º 2, alínea i), do Código de Procedimento Administrativo).
Os actos declarados nulos são contrários à sentença cautelar transitada em julgado porque, em resumo, esta visou permitir à ora Recorrida comercializar livremente os seus produtos vegetais e os novos actos impedem, na prática, essa livre comercialização.
Termos em que se impõe manter a decisão recorrida.*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
* Porto, 15.05.2020
Rogério Martins
Frederico Branco
Luís Garcia, vencido conforme declaração que segue:
Voto vencido.
O que está em pertinência é o que em execução pode ser censurado ao novo devir.
O que se impõe executar e o que não admite a execução?
Em relação ao acto revogatório: liminarmente se tira que só suscitariam emergência as objecções colocadas se se tratasse de uma revogação substitutiva; o que não acontece, pois não a acompanha nova regulação de situação.
O Ofício nº OF/68/2020/NAJ é mera comunicação.
No caso, só o Despacho n.º 1525-B/2020 e o acto contido no ofício com a referência n.º OF/53/2020/DAAP confrontam o anterior julgado.
Na tramitação do processo de execução quando julgue procedente a pretensão do autor, o tribunal específica, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença e identifica o órgão ou os órgãos administrativos responsáveis pela sua adopção, fixando ainda, segundo critérios de razoabilidade, o prazo em que os referidos actos e operações devem ser praticados. Sendo caso disso, o tribunal também declara a nulidade dos actos desconformes com a sentença e anula os que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal.
Recordando M. Aroso de Almeida (Manual de Processo Administrativo, 2010, págs. 503/4), em termos que continuam actuais:
“O CPTA procura atalhar a essas situações de especial gravidade do modo mais eficaz possível, reconhecendo ao interessado, nos artigos 164.°, n.° 3, 167.°, n.° 1, 176.°, n.° 5, e 179.°, n.° 2, a possibilidade de, em qualquer das formas do processo executivo, suscitar o incidente da invalidade dos actos administrativos entretanto praticados, seja com fundamento na nulidade por ofensa ao caso julgado a que se refere o artigo 158.°, n.° 2, seja mesmo pedindo a respectiva anulação pelo facto de esses actos manterem sem fundamento válido a situação ilegal.
Esta solução tem o alcance de fazer com que, sempre que, no âmbito de um processo dirigido à execução de uma decisão proferida por um tribunal administrativo, o requerente alegue que um acto administrativo superveniente foi praticado com o intuito de obstar ilegitimamente à concretização do resultado visado no processo de execução, o juiz fique constituído no dever de verificar se assim é e, portanto, se esse acto deve ou não ser qualificado como um acto de inexecução da sentença exequenda, para o efeito de ser anulado no âmbito do próprio processo de execução. Deste modo se consagra, neste particular, um princípio de plenitude do processo de execução que tem por consequência que, sempre que alegue que o acto administrativo entretanto praticado não passa de uma execução meramente formal ou aparente da sentença, que, na realidade, mantém, sem fundamento válido, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado, o interessado coloca uma questão que ainda é de inexecução da sentença e que, como tal, pode e deve ser objecto da dedução de um incidente a apreciar no âmbito do processo executivo.
Quando, pelo contrário, o interessado impute ao acto renovatório ilegalidades que já envolvam aspectos novos, a apreciação de tais vícios já não deve ter lugar no processo executivo, só podendo ser suscitada e decidida em processo autónomo de impugnação.”.
Solicita-se agora em sede de execução uma apreciação do que sejam "atos desconformes com a sentença" e "aqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal”.
A des/conformidade afere-se para com o comando da sentença.
Tendo sido decretada uma suspensão de eficácia, fica repristinada a situação anterior, e as actuações administrativas devem conduzir a essa reposição, em conformidade para com o estatuído; nessa relação, a sanção de nulidade é a que naturalmente resulta para a ofensa do caso julgado a um estado de coisas que não respeita o antes definido.
Ora, e onde está a petição de princípio, é que não se pode encarar que a sentença que decretou uma suspensão de eficácia de anterior acto quis manter imutável a situação pré-existente; a suspensão de eficácia não tem esse alcance de julgado; repugna a dependência a um trânsito em julgado obtido em acção principal, por esse tempo ficando a administração inibida do seu poder em nova redefinição da relação, quiçá já de sã maneira, quando o julgado não condicionou esse reexercício a tais modos.
Os dois ditos actos não são desconformes.
E enquadram esse outro fenómeno de “execução meramente formal ou aparente da sentença, que, na realidade, mantém, sem fundamento válido, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado”, no caso suspenso?
A meu ver, salvo o devido respeito por diferente juízo, não.
O cumprimento do julgado não é obtido, no caso, com a proibição do reexercício, nem solicita esse reexercício.
Ao que não suscita “questão que ainda é de inexecução da sentença”.
Novo acto sempre convive com o julgado.
Portanto, e porque estruturalmente é assim, nem sequer de validade de fundamento há que perscrutar.
Pelo que seria de julgar improcedente a impugnação incidental feita na execução, e, as estas luzes, com provimento ao recurso.
Porto, 15/05/2020.
Luís Migueis Garcia |
