| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: * RELATÓRIO
VMCFC e outros contra-interessados vieram interpor recurso do acórdão pelo qual, na acção ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL proposta por TSCC, S.A. contra o MUNICÍPIO C....., o TAF de COIMBRA decidiu:
«Pelo exposto decide este tribunal colectivo julgar a acção procedente e anular a deliberação da Câmara Municipal C..... de 2 de Novembro de 2010, relativa ao Alvará de loteamento nº 355 de 18/1/94, alterado pelo Alvará nº 387 de 25/3/96, na parte em que determinou notificar-se a loteadora para concluir as obras de urbanização conexas com a operação de loteamento (incluindo a edificação do lote 32, pela função a que está destinada) no prazo de 120 dias, sob pena de não poder haver recepção definitiva das mesmas.»* Conclusões dos Recorrentes:
1) Tendo o Tribunal a quo concluído em sentido diverso do que a autarquia, o Ministério Publico e nós próprios sustentámos, com fundamento em perplexidades interpretativas, diremos que estas por si nada dizem ou não nos forçam a se a adoptar um determinado sentido da norma, sendo ademais que, como é evidente, estas perplexidades, como tais, não são mais do que uma manifestação de incompreensão do que sucedeu.
2) Depois, em tese geral, esta metodologia interpretativa deve ser vista de um modo abrangente e não como sucedeu, apenas ver as perplexidades de um dos lado ou de acordo com uma das teses sustentadas – seria, pois, necessário que a interpretação oposta também não gerasse perplexidades, para que, no mínimo, pudéssemos de tais aporias retirar alguma linha epistemológica séria e frutuosa.
3) O prius da primeira perplexidade é constituído pelo facto de ser necessário apresentar previamente projecto para a obra de que se trata, ora – quer, como vimos especificamente em termos de direito comparado (França e Itália), quer historicamente entre nós (DL. 400/84), quer no domínio do DL. 448/91 (cfr. art. 22.º do DL. 448/91) e respigando Osvaldo Gomes – este facto não pode gerar qualquer espanto.
4) Perplexidade, isso sim, até do ponto de vista racional, é admitir-se que um edifício (até infantários e universidades podem ser obras de urbanização de um loteamento, aqui como em todo o mundo civilizado) possa ser construído sem projecto, mormente no que se refere aos elementos resistentes do mesmo…
5) As deliberações de licenciamento da operação urbanística (cfr. pontos 1 e 2 dos factos provados) entenderam, aparentemente contra o estatuído no art. 22.º do DL. 448/91 já citado, que os projectos de algumas infra-estruturas deveriam ser apresentados posteriormente, mas o facto de não ter sido antes apresentado e aprovado o projecto aquando da deliberação de aprovação do loteamento ( o que poderá constituir uma ilicitude já estabilizada) não descaracteriza (ou altera a sua natureza ou qualificação) a obra como sendo uma obra de urbanização sujeita ao regime jurídico das obras de urbanização.
6) Aliás, se pensarmos na forma como esta ilegalidade seria suprida, chegaremos à mesma conclusão, i.e., ter-se-ia que anular o acto de licenciamento ou obrigar a autarquia a só proferir o acto de licenciamento depois da apresentação e aprovação do projecto.
7) Pelo que, ao contrário do que em erro de julgamento foi decidido, a perplexidade não traz qualquer contributo à discussão ou, noutra perspectiva, não pode servir de indício interpretativo no sentido de descaracterizar a obra como sendo uma obra relativa a um equipamento a edificar pelo loteador.
8) Depois, no que toca à suposta falta de concretização da obra de urbanização, temos que de tal não se pode falar, na medida em que temos um “Edifício social de apoio a todo o conjunto da urbanização”, com as seguintes vinculações:
a. Tem de ser uma edificação;
b. Tem de ter uma área edificada de 246 m2;
c. Tem de ser um edifício com uma função social
d. e de apoio a todo o conjunto da urbanização.
9) Ressalvado o devido respeito, o que resulta verdadeiramente desta perplexidade que agora censuramos é uma incompreensão profunda da natureza e função das obras de urbanização.
10) Cá, como em termos de direito comprado, está fora de dúvida, qualquer que ela seja, que existe um conteúdo mínimo das obras de urbanização e que não existe um conteúdo ou extensão máxima das obras de urbanização – cfr. Nicola Centofanti, ob. cit., p. 566 com ampla citação de jurisprudência.
11) Ou seja, tudo (conteúdo e extensão das obras de urbanização) depende da convenção de loteamento (Itália), do programa de loteamento (França), das obras de urbanização que são previstas e propostas pelo loteador, sendo que estas resultam assim (vinculações à parte) também de uma medida de liberdade e da iniciativa do particular que, depois, o acto autorizador absorve e torna vinculativas (como sucede expressamente em Itália).
12) Neste enquadramento, o que temos é que o loteador tem a liberdade de, dentro das vinculações concretas já supra mencionadas, fixar as características e o uso do edificado de que cuidamos e isto mesmo não pode, ao contrário do que em erro foi decidido, causar qualquer perplexidade, se pensarmos na margem de liberdade da iniciativa privada no que concerne à definição das obras de urbanização, sendo assim que esta liberdade de que tratamos agora (a definição do concreto uso do edificado) é perfeitamente congruente com a liberdade inicial de definir as obras de urbanização que, passando o mínimo imposto (aqui e além fronteiras), o loteador inexoravelmente tem!
13) Aliás, o que congruentemente o Município fez foi exigir o que consta do alvará (a construção de acordo com as especificações já por nós elencadas) não predeterminando outras características do edifício ou o uso do espaço edificado em causa, deixando isso mesmo na livre disponibilidade do loteador.
14) O que vimos de concluir, seguindo o discurso de espanto contido na sentença, desconstrói e evidencia o errado discurso de perplexidades (insustentáveis poderes discricionários de definir o tipo de obras por parte da administração e insustentáveis liberdades privadas de também o fazer) que levaram o Tribunal a, em erro de julgamento, concluir no sentido que concluiu.
15) Estando a questão da boa-fé e do abuso de direito também em equação no caso sub judice, é prova provada que o Tribunal apenas perspectivou uma das teses sustentadas a circunstância de não ter ponderado, pelo menos como indício de que a obra do lote 32 se integra no conceito de obras de urbanização, o facto do acto de licenciamento ter assumido vinculativamente (para o Município e para o loteador, como já vimos) que a mesma seria feita e que tinha um inegável conteúdo social ou comunitário de apoio a todo o conjunto.
16) Quanto à segunda perplexidade (a da factologia não se enquadrar no art. 46.º do DL. 448/91), temos que a lei é, ao contrário do que se diz, clara, fala efectivamente em desobediência aos projectos é certo, mas, como é óbvio, este segmento parte do pressuposto do art. 22.º do DL. 448/91, ou seja, que foram apresentados e aprovados os projectos dos, no que releva, equipamentos.
17) Se os mesmos não foram apresentados sequer, então, como é óbvio, tem de se começar por aqui, exigindo a apresentação do projecto!
18) Mas, salvo o devido respeito, o mais incompreensível é não se atender ao facto de o mesmo normativo falar no cumprimento das condições e, também, não se perceber o que é fundamental na norma – efectivamente, o que esta norma visa garantir é o cumprimento das condições, das obrigações (à italiana), das vinculações do acto de licenciamento autorizador da operação urbanística (ou do regulamento em França) e, assim, das obras de urbanização.
19) Ora, isso é que é fundamental, não os projectos que, como vimos até podem nem ser necessários apresentar quando as obras sejam simples, sendo a referência ao projecto uma mera concretização ou consequência já do que é essencial, que é a necessidade de fazer a obra de urbanização.
20) Pelo que, como vimos dizendo, não se verifica qualquer perplexidade, nem a perplexidade descaracteriza a obra como obra de urbanização, sendo que a mesma só existe para quem não perceba ou tenha uma visão errada do que são obras de urbanização e do regime, mormente previsto no art. 46.º e 47.º do DL. 448/91, deste tipo de obras.
21) No que toca à pretensa aporia (de obras de urbanização serem relegadas para tempo indeterminado), temos que, como aliás já concluímos, a circunstância de existir uma ilegalidade não tem como consequência a descaracterização da obra como obra de urbanização, nem muito menos tem como consequência que a falta de prazo para a realizar a torne não vinculativa, mas sim a adopção de um procedimento que cumpra a lei, como aliás foi feito pela autarquia.
22) Ou seja, não existia prazo, pois bem, a tempo ainda, porque não havia decorrido o tempo da recepção definitiva, e em cumprimento do acto de licenciamento e do alvará (como não pode deixar de ser), a administração fixou-lhe um prazo razoável… é assim que, não olvidando a autotutela que a administração tem, se faz quando, em direito civil, temos uma obrigação, mas não lhe sabemos o prazo.
23) Aliás, falámos na contestação a este respeito, atento o tempo decorrido, 16 ou 18 anos, na aplicação do instituto da atrofia do poder discricionário ou da redução da discricionariedade a zero, sendo assim que o prazo fixado resulta de actuação perfeitamente vinculada – i.e., atenta a obrigação, a autarquia tinha vinculativamente de agir como agiu.
24) Pelo que, ao contrário do que em erro de julgamento foi decidido, a perplexidade não traz qualquer contributo à discussão ou, noutra perspectiva, pode servir de indício interpretativo no sentido de descaracterizar a obra como sendo uma obra relativa a um equipamento a edificar pelo loteador.
25) Se o jogo das perplexidades tivesse algum sentido e pertinência então diríamos, singelamente e assim sem extirpar normas, em contra-perplexidade genética e inultrapassável, para afrontar a tese que censuramos (o lote é um corrente lote privado sujeito a este regime), que não existem lotes privados cuja destinação e afectação seja a de… “construção social de apoio a toda a urbanização”!
26) Com efeito, a característica essencial deste tipo de lotes é a sua afectação a fins exclusivamente privados e não sociais ou comunitárias – estas últimas características ou destinações são, como todos sabemos, próprias (caracterizadoras) das obras de urbanização, como é dito e resulta, sem sombra de dúvida possível, do art. 3.º, ali. b) do DL. 448/91… sendo esta a regra (não excepcionada, como vimos) em direito comparado.
27) Diz o acórdão que o que se pretendeu assegurar com estas normas é a exacta correspondência da execução das obras de urbanização (tal como definidas na lei) ao concretamente projectado e determinado para as mesmas em função dos interesses difusos subjacentes.
28) O que se pretende assegurar, material e essencialmente, é que o teor do acto de licenciamento (condições incluídas) seja respeitado – aqui e, como vimos, em direito comparado.
29) A questão é que, como são necessários projectos, a lei se refere aos mesmos, sem contudo deixar, como vimos, no art. 46.º do DL. 448/91, que é assim violado, de falar no essencial, que é o cumprimento do acto autorizador e na necessidade do cumprimento das condições desse acto de licenciamento do loteamento, bem aliás ao jeito francês, como demos nota detalhada com a devida citação.
30) Quanto à enunciação não detalhada e idêntica àquela que se faz para os lotes privados no acto de licenciamento do loteamento, temos que a mesma, pelas três razões que elencámos (suficiência das menções, destinação concreta livre sem desrespeito do fim social e comunitário e verificação de que este fim é próprio e característico das obras de urbanização), ao contrário do que em erro é julgado, não conduz, ou constitui qualquer argumento sólido a favor da tese que discutimos.
31) Depois, quanto ao argumento resultante do conceito de “espaço de utilização colectiva” estar imediatamente a seguir a “espaços verdes”, temos que (se é que o mesmo tem sentido na formulação em que é desenhada), sendo um acquis (ademais, em direito comparado) que uma ETAR, um infantário, uma escola primária, um mercado (mini, médio ou híper) podem ser obras de urbanização, ficaríamos a seguir a tese do acórdão sem ponta de lei para enquadrar estes equipamentos, aliás às dezenas por esse País fora, que podem ser públicos ou privados, devendo pois rejeitar-se liminarmente, por ser errada, semelhante ideia.
32) No que toca à tentativa que é feita, de acordo com o art. 15.º do já citado DL. 448/91, de cindir os regimes dos espaços verdes dos espaços de utilização colectiva, mormente assentes os quatro princípios fundamentais relativos à propriedade e gestão das obras de urbanização que elencámos no texto, temos que o Tribunal erra, porque, de acordo com este normativo, o regime é precisamente o mesmo, não tendo pois a convocação deste normativo qualquer sentido ou utilidade.
33) No que se refere ao art. 50.º do DL. e à tese de que só as obras que serão públicas é que deverão ser recebidas (provisória ou definitivamente), desvelada a fonte da conclusão, temos que a Autora que sobre isto fala inicia o seu discurso dizendo que o art. 87.º do regime dos loteamentos em vigor até 6 de Janeiro de 2007 (paralelo ao 50.º da lei aplicável à espécie dos autos) “Este artigo parece aplicar-se indistintamente a todas as infra-estruturas, independentemente da sua titularidade.”, sendo que a crítica que tece mais parece assim dirigida ao legislador.
34) Seja como for, o que esta Autora não diz, nem poderia, como se pode ler do seu comentário, citado supra, é que, e é disto que tratamos no processo, o regime do incumprimento das obras de urbanização que serão privadas não é rigorosamente o mesmo das obras que se destinam a ser públicas!
35) Como é evidente, pelo menos para nós, e ao contrário do que foi julgado em erro, o que importa a este respeito dar como assente é que, aqui como em direito comparado, têm de se cumprir os termos do acto de licenciamento e do alvará e para isso apenas existe um regime legal, constante dos arts. 46.º e seguintes do já citado DL. 448/91.
36) Quanto à interpretação do alvará e à posição que a autarquia tomou a respeito das obras de urbanização, temos que, considerando que o que releva é sobretudo o teor do acto de licenciamento e não o seu título, como é jurisprudência pacífica, sempre ao longo do processo se propôs e aceitou a dimensão social e comunitária do lote 32, como vimos com detalhe, sendo que se falou em “centro de interesse social” em “edifício social” em “edifício social de apoio a todo o conjunto”.
37) Deste modo, ao contrário do que diz o acórdão, se pensarmos que o acto absorve a proposta do loteador conferindo-lhe eficácia e obrigatoriedade (mormente através da aposição de condições), como é pacífico até em termos de direito comparado, é inegável que a função comunitária ou condominial do lote é ostensiva!
38) A natureza da obra como sendo obra de urbanização não só emerge da sua afectação ao fim social e comunitário pelo acto de licenciamento e pelo alvará, como está prevista no art. 29.º, n.º 3 do DL. 448/91, como está ainda prevista, como equipamento privado no art. 15.º deste regime jurídico.
39) Aliás, esta tese do Tribunal a quo, que faz do lote um lote perfeitamente privado, não explica como a mesma se coaduna minimamente com a evidente e literal função social e comunitária do lote 32 e com a obrigatoriedade de a cumprir, como condição do loteamento (condição, que o Tribunal reconhece neste seu discurso), pois o que diz é que a obra é para ser realizada quando e se (por Zeus!) o loteador entender, violando ostensivamente o estatuído no art. art. 29.º, n.º 3 do DL. 448/91.
40) Quanto ao facto da autarquia não ter recebido provisoriamente a obra aquando das outras, isso explica-se pela relativa indefinição da mesma e pelo facto de competir à Autora, primeiro, apresentar o projecto, fixando-lhe um concreto uso, e, só depois, a edificar, sendo absolutamente inacreditável (para não dizer pior) que se atenda ao silêncio da autarquia a este respeito como querendo significar que a mesma entendia que a obra não era de urbanização, esquecendo-se completamente o teor do acto e a conduta anterior que (autenticamente e) expressamente vê a obra nesta sua indeclinável dimensão!
41) Quanto à matéria do engano e de tal ser questão privada, refira-se que igualmente nesta sede o Tribunal incorreu em erro de julgamento, posto que, entre o mais, a obra do lote 32 integra manifestamente o conceito de obra de urbanização, como vimos, pelo que o acto impugnado é válido e legal, não sendo aqui pertinente ou relevante perspectivar pela óptica privada para a qual o Tribunal tenta empurrar as partes.
42) O acórdão impugnado violou pois, e entre o mais, os arts. 3.º, ali. b), 15.º, 29.º, n.º 3, 46.º, 47.º e 50.º do DL. 448/91, de 29 de Novembro, devendo assim atender-se e não afrontar-se, sem qualquer razão sólida, o teor do Ac. do STA de 28-11-2007, proferido no proc. n.º 081/07 e ainda o teor do Ac. STA de 13-09-2007, proferido no proc. n.º 0115/06.
43) Quanto ao abuso de direito, liminarmente, de acordo com os padrões ético-jurídicos que regulam a nossa sociedade, quem não cumpre a palavra, defraudando expectativas, não age de boa-fé – causando-nos espanto que terceiros possam pensar de forma distinta.
44) Do discurso justificativo do Acórdão que o Tribunal a quo errou, pois não compreendeu minimamente a alegação dos ora recorrentes, que alegaram que “esta impugnação” da A. se afigura abusiva, por várias ordens de razão, como supra reiterámos, e não que o acto administrativo tinha como fundamento apenas aquela conduta abusiva de omitir a acção, por parte do loteador, como diz o Tribunal.
45) Depois, e ao contrário do que também refere o Tribunal a quo, o abuso de direito é um princípio geral, um princípio de interesse e ordem pública, que se manifesta sob vestes diferenciadas e em latitudes diversas do mundo do direito, nomeadamente no direito administrativo e, aliás, dada a sua natureza imperativa, a jurisprudência assumiu que deve ser conhecido oficiosamente – cfr. jurisprudência citada.
46) Considerando a concreta conduta da A., afigura-se abusivo o exercício do direito de acção da A., in casu, porquanto exercitado em termos clamorosamente ofensivos da justiça, entendida segundo o critério social dominante – não se olvide que já decorreram mais de 16 ou 18 anos desde a emissão do alvará sem que o espaço se encontre edificado, prejudicando não apenas o interesse público (nomeadamente arquitectónico e estético, e a confiança que vincula não só a administração como também os particulares – entre o mais, art. 29.º, n.º 3 do DL n.º 448/91), mas também os interesses dos condóminos, quando decisivamente foi, formal e expressamente, assumido (palavra essa, depois, defraudada) que iria ser construído naquele lote um edifício social de apoio comunitário (cfr. ponto 21 da matéria de facto provada).
47) Ressalvado o devido respeito, a presente impugnação consubstancia um acto abusivo, violador do dever legal do exercício normal do direito, pelo que o Tribunal sempre deveria ter julgado improcedente a acção da A., paralisando o seu direito, por se tornar ilegítimo em resultado de exceder os limites da boa-fé, dos bons costumes ou até do fim social e económico desse direito.
48) Efectivamente, não se esqueça que esta posição do Tribunal – não se olvidando que a A. já lucrou e, agora, já não quer desembolsar nem mais um cêntimo naquela urbanização – equivale a dizer que tal obra já não vai ser… edificada (tem, de facto, de se ter consciência disto mesmo).
49) Por conseguinte, o acórdão, ao decidir como decidiu, incorreu, pois, em erro de julgamento, violando o princípio geral da boa-fé, com acento constitucional (no princípio do Estado de direito democrático - cfr. art. 2.º e 266.º, n.º 2 da CRP), o instituto do abuso do direito (cfr. entre o mais, art. 334.º do CC) e o disposto no art. 29.º, n.º 3 do DL. 448/91, retirando a este último qualquer efeito útil.
Termos em que, deve ser considerado procedente o presente recurso,* Nos termos do artigo 146º/1 CPTA o Ministério Público proferiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso.* FACTOS
Consta no acórdão recorrido:
Atentas as posições assumidas pelas partes nos articulados e vistos os documentos juntos com os mesmos articulados e ou integrantes do Processo Administrativo, julga-se assentes ou provados os seguintes factos suficientes para a decisão e ou a discussão da causa:
1 Em 18/1/1994 o Presidente da Câmara de C….., em execução das deliberações da dita Câmara de 3/5/1993, 2/5/1994 e 8/8/1994 emitiu o Alvará nº 355, titulando uma licença atribuída à aqui Autora para dividir em lotes e proceder às respectivas obras de urbanização, num conjunto de três prédios: um sito na Lomba C....., com a área de 790 695 m2 inscrito na matriz predial da freguesia de S..... do concelho de Coimbra sob o artigo 8991 e descrito na conservatória do Registo predial sob o nº 3204/860418, outro sito no S….., com a área de 54 796 m2, inscrito na matriz predial da freguesia de E….. sob o artigo 834 e descrito na conservatória do registo predial sob o nº 150/860418; e outro sito no lugar denominado A….., com a área de 6550m2, inscrito na matriz predial das freguesia de E….. e descrito na conservatória do registo predial de Coimbra sob o nº 00242/861022. Cf. o texto do alvará.
2 Dá-se aqui por reproduzidos os termos do alvará nº 355, constantes de fs. 84 e sgs do PA (a cópia apresentada como doc. 1 da PI está incompleta) transcrevendo apenas os seguintes excertos:
II Desta operação resultam 36 lotes com a seguinte caracterização:
(…)
Lote 32 – com a área de 1 480m2; área de Construção – 246m2, destinado a construção de edifício social de apoio a todo o conjunto da urbanização”
(…)
III A titular deste Alvará fica vinculada ao conteúdo dos seguintes pareceres:
A. Pelo Departamento de Administração Urbanística
1- A planta de loteamento está anexa ao requerimento registado sob o n° 33119/93 e contém a síntese dos elementos caracterizadores da operação urbanística, incluindo áreas de cedência para o domínio público e privado do Município.
(…)
2- O prazo para a execução das obras de urbanização é de um ano e a recepção provisória e definitiva das obras de urbanização será efectuada nos termos previstos na legislação geral e regulamentação municipal aplicável.
(…)
5-É concedido um prazo de 180 dias para apresentação de projecto dos equipamentos previstos para zona verde de recreio e lazer, designadamente piscina, campo de ténis e parque infantil, com as respectivas medições e orçamentos.
6-A área a ceder ao Município para " uso do condomínio em direito de superfície com equipamentos afins", será objecto de contrato de concessão a celebrar posteriormente à emissão do alvará de loteamento, com cláusulas e regulamento a acordar na fase subsequente à apresentação (e aprovação) dos respectivos projectos dos equipamentos a instalar.
(…)
F- Pela Comissão de Coordenação da Região Centro / Direcção Regional do Ordenamento do Território – of. n° 7738 de 20/08/92:
Deverão observar-se as condições/orientações expressas na inf. Nº 506/92 da DGU-N e clarificar-se, na proposta urbanística final, que:
1- O somatório das áreas de construção previstas para os lotes 1 a 32 não poderá ser superior a 28780 m2;
2- O valor da área de construção, relativo ao terreno situado na Lomba C..... – 22780 m2 - continua a ser verificado ao aplicar-se o critério que presidiu à análise do loteamento a 7 de Março de 1990 (Acta n° 41190 do grupo de Trabalho);
3- A discrepância existente entre a área de implantação e a área de construção previstas para o lote n° 32. (sic).
IV A entidade loteadora vai ceder gratuitamente ao Município C.....: (Carregado nosso)
1- Parcelas de terreno a ceder para domínio privado, todas a desanexar do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Coimbra sob o n° 3204/930416, da freguesia de S....., e com o artigo matricial urbano nº 8991:
1.1- Terreno com a área de mil trezentos e quarenta metros quadrados, constituindo o lote n° 33, confronta de Norte com Caminho da Lomba C….., Sul com JP, Nascente com caminho público e Poente com lote n° 31, destinado a depósitos dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Coimbra. Foi-lhe atribuído o valor de dois mil e duzentos escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de dois milhões, novecentos e quarenta e oito mil escudos.
1.2- Terreno com a área de cento e vinte metros quadrados, que confronta de Norte com Caminho da Lomba C....., Sul com lote n° 20, Nascente com Câmara Municipal C..... (reservatório dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Coimbra) e Poente com lote n° 20. Foi-lhe atribuído o valor de mil e quinhentos escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de cento e oitenta mil escudos.
1.3- Terreno com a área de seiscentos e noventa e seis metros quadrados, constituindo lote nº 34, que confronta de Norte com domínio público (área de cedência para passeios e área de cedência para zona verde), Sul com caminho público, Nascente com domínio público (área de cedência para zona verde) e Poente com domínio público (área de cedência para passeios e lote n° 35 - domínio privado da Câmara Municipal C.....). Foi-lhe atribuído o valor de quatro mil duzentos e oitenta escudos/metro quadrados, resultando para a parcela em causa o valor de dois milhões novecentos e setenta e oito mil oitocentos e oitenta escudos.
1.4- Terreno com a área de quinhentos e cinquenta e cinco metros quadrados, constituindo o lote nº 35, que confronta de Norte com domínio público (área de cedência para passeios), Sul com caminho público, Nascente com lote nº 34 e Poente com lote n° 36. Foi-lhe atribuído o valor de quatro mil escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de dois milhões duzentos e vinte mil escudos.
1.5- Terreno com a área de trezentos e oitenta e oito metros quadrados, constituindo o lote n° 36, que confronta de Norte com domínio público (área de cedência para passeios), Sul com caminho público, Nascente com lote nº 35 e Poente com domínio público (área de cedência para passeios). Foi-lhe atribuído o valor de seis mil e oitocentos escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de dois milhões seiscentos e trinta e oito mil e quatrocentos escudos.
2- Parcelas de terreno a ceder para domínio público, todas a destacar do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Coimbra sob o n° 3204/930416 da freguesia de S....., com o artigo matricial urbano nº 8991:
2.1- Terreno com a área de vinte mil e trezentos metros quadrados, destinado a arruamentos, passeios e estacionamentos, que confronta de Norte com domínio público (caminho da Lomba C….. e zona verde), Sul com lotes n's 34 a 36 e outros, Nascente com lotes nºs 20 e 21 e outros e Poente com lotes n''s 1, 5 e outros. Foi-lhe atribuído o valor de quinhentos e cinquenta escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de onze milhões cento e sessenta e cinco mil escudos.
2.2- Terreno com a área de doze mil cento e cinquenta e seis metros quadrados, destinado a zonas verdes de equipamento e enquadramento, que confronta de Norte com caminho da Lomba C….., Sul com caminho público e outros, Nascente com caminho público e outros e Poente com NF, Limitada e outros. Foi-lhe atribuído o valor de quinhentos e cinquenta escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de seis milhões seiscentos e oitenta e cinco mil e oitocentos escudos.
2.3- Terreno com a área de quatrocentos e quinze metros quadrados, destinado a ceder para percursos pedestres conduta de saneamento, que confronta de Norte com lotes nºs 22, 25, 26 c 2C), Sul com lotes nºs 23, 27 e 30, Nascente com lote n° 31 e Poente com domínio público. Foi-lhe atribuído o valor de quinhentos e cinquenta escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de duzentos e vinte e oito mil duzentos e cinquenta escudos.
2.4- Terreno com a área de cento e quarenta metros quadrados, destinado a ceder para futuro prolongamento do arruamento mais a poente, que confronta de Norte com domínio público, Sul com domínio público, Nascente com domínio público e Poente com Herdeiros de FC. Foi-lhe atribuído o valor de quinhentos e cinquenta escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de setenta e sete mil escudos.
2.5- Terreno com a área de catorze mil duzentos e cinquenta e quatro metros quadrados, destinado a zona de lazer para uso do condomínio em direito de superfície com equipamentos afins, que confronta de Norte com Pracetas e arruamento (domínio público), Sul com zona verde (domínio público), Nascente com Pracetas e arruamento (domínio público) e Poente com Lotes n's 8 a 12 e zona verde (domínio público). Foi-lhe atribuído o valor de quinhentos e cinquenta escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de sete milhões oitocentos e trinta e nove mil e setecentos escudos. Itálico nosso
N.B. - O prédio urbano já foi demolido e a respectiva área estava integrada na área descoberta indicada para o respectivo prédio misto.
3- Parcelas de terreno a ceder para o domínio privado:
3.1- Terreno com a área de seis mil quinhentos e cinquenta metros quadrados, prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial de Coimbra sob o nº 00242/861022, freguesia de E….., artigo matricial n" 816, confrontando de Norte com terreno destinado a arruamento e Câmara Municipal C..... (área de cedência 3.2), Sul com a antiga carreira de tiro, Nascente com Câmara Municipal C..... (área de cedência 3.2) e Poente com serventia. Foi-lhe atribuído o valor de quatrocentos e cinquenta escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de dois milhões novecentos e quarenta e sete mil e quinhentos escudos.
3.2- Terreno com a área de cinquenta e quatro mil setecentos e noventa e seis metros quadrados, prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial de Coimbra sob o nº 00150/860418, freguesia de E….., artigo matricial n° 834, confrontando de Norte com JMT e antiga carreira de tiro, Sul com AJPB e Outros, Nascente com LFCF e outros e Poente com SDSM e outros. Foi-lhe atribuído o valor de quatrocentos escudos/metro quadrado, resultando para a parcela em causa o valor de vinte e um milhões novecentos e dezoito mil e quatrocentos escudos.
3 O Lote 32 não estava incluído nas parcelas e ou lotes cedidos para os domínios público ou privado municipais.
4 Nos termos da alteração ao loteamento aprovada pela Câmara Municipal em reuniões de 9/10/95, 8/1/96 e 29/1/96 o Presidente da Câmara subscreveu, em 25/3/96, novo alvará que passou a ser identificado com o nº 387 (doc. 5 da PI).
5 Dá-se aqui por reproduzido todo o teor do alvará nº 387, integrante de doc. 5 da PI, destacando o seguinte excerto:
I - A alteração consiste na introdução de mais uma cave opcional em todos os lotes, incluindo moradias.
Mantêm-se todas as prescrições e condições fixadas no Alvará de Loteamento nº 355, que não são objecto de alteração pelo presente título.
6 Em 2 de Dezembro de 2004 a TSCC requereu nova alteração ao alvará, propondo a desafectação de uma área do domínio público para a definição de um novo Lote, o lote 37 com uma área de 464,00 m2 e área bruta de construção de 245,00 m2, destinado a Ginásio, e a alteração da área bruta de construção do Lote n.º 32, que seria cedido para o domínio privado da Câmara Municipal C..... (Doc. 13 da PI).
7 O Director Municipal de Administração do Território, através da informação n.º 10/2005, propôs o deferimento da alteração, não, porém, sem se proceder antes a consulta pública, o que foi acolhido pelo vereador do pelouro e sancionado por deliberação da Câmara de 14/3/2005 (Doc. 14, 15 e 16 da PI).
8 Em 3/8/2008 foi elaborada a informação nº 22267 de 3/8/2005 da Divisão de Licenciamentos Diversos e de Fiscalização cuja cópia integra doc. 17 da PI e aqui se dá como reproduzida, destacando os seguintes segmentos finais:
3. PROPOSTA
Pelos factos expostos propõe-se:
2.1. Nos termos do definido no artº 87° do D.L. 555/99 de 16/12 alterado pelo D.L 177/01 de 4/6, que a Câmara Municipal delibere deferir.
2.1.1 a recepção provisória das obras de urbanização a cargo do requerente, seguintes:
• Infra-estruturas viárias e Arranjos Exteriores, face ao teor do auto de vistoria efectuada em 19/07/2005;
• Rede de abastecimento de gás, face ao teor do ofício sob o registo n º. 27570/02;
• Rede de abastecimento de água e rede de esgotos domésticos, face ao teor do ofício sob o registo nº 70925 de 13/12/04;
9 Sobre esta informação exarou a chefe de divisão o seguinte parecer em 3/9/2005:
Concordo. Face ao teor do parecer da presente informação, propõe-se que a Câmara municipal delibere:
1. Efectuar a Recepção Provisória das obras de urbanização do alvará de loteamento nº 355/94 (viárias, rede de gás; redes de água e de esgotos), nos termos propostos em 2.1;
2. Proceder a redução da garantia bancária conforme proposto em 2.1.2, notificando-se a entidade bancária;
Mais se propõe dar conhecimento da decisão municipal ao DEV, DOGIM e Junta de Freguesia.
10 Em reunião de 26/9/2005 com base na sobredita informação nº 22267 e no parecer da chefe de divisão acabado de transcrever a Câmara deliberou nos seguintes termos:
• Aprovar a recepção das obras de urbanização do alvará de loteamento nº 355/94 nas condições constantes da Informação acima referenciada e a redução da garantia bancária nº 2550001096880019 da Caixa Geral de Depósitos do valor de 319.205,11 € para o valor de 136.816,30 € da Caixa Geral de Depósitos, notificando-se a entidade bancária.
• Dar conhecimento da decisão à Divisão de Espaços Verdes, Departamento ele Obras e Infra-Estruturas Municipais e Junta de Freguesia. Cf. doc. 16 da PI.
11 No Lote 32 não estava feita nessa data, como hoje, qualquer construção.
12 Na sequência da consulta pública sobre o pedido de alteração acima referido foi elaborada a informação n.º 1529, de 14 de Novembro de 2006 (cf. n.º 3 do artigo 27.° do RJUE) na qual foram propostos (i) a confirmação da aprovação da alteração ao alvará de loteamento proposta pela Câmara Municipal C..... e (ii) o posterior envio do processo administrativo à Assembleia Municipal de Coimbra para ratificação da deliberação da Câmara Municipal.
13 Desde esta altura e até ao presente, a confirmação da alteração ao alvará de loteamento, que pressupunha a desafectação do Lote 37 que se encontrava no domínio público, não foi objecto de deliberação pela Assembleia Municipal.
14 A última vez que esta matéria foi agendada para reunião da Assembleia Municipal foi em 23 de Fevereiro de 2007, tendo o Presidente da Assembleia, perante alguma discussão acerca do teor da alteração ao alvará de loteamento, sugerido "retirar o processo a fim de ser esclarecida a envolvência das partes" (Doc. 18 da PI, cujo teor aqui se dá por reproduzido).
15 Em 7 de Junho de 2010 a TSCC foi notificada pela Câmara Municipal C....., através do Ofício n.º 18655, da proposta de decisão de indeferimento do pedido de alteração ao loteamento n.º 355 (melius 387), com os fundamentos constantes na informação n.º 21/2010, de 19 de Março, da Direcção Municipal de Administração do Território, e de lhe ser dada ordem, enquanto loteadora, "para concluir, no prazo de 120 dias, as obras de urbanização conexas com o loteamento, nomeadamente as referentes à edificação do Lote n.º 32, destinada a apoiar a área cedida para equipamentos de lazer, com a área de 14.254 m2, sob pena de não poder ser realizada a recepção definitiva dessas obras de urbanização" (Doc. 23 da PI).
16 Dá-se aqui por reproduzida a sobredita informação 21/2010, integrante do doc. 23 da PI, destacando os seguintes excertos:
I- Do pedido
A) Em 02-12-2009, com o Reg. º 13795, a TSCC, S.A. solicita o esclarecimento sobre a alteração ao loteamento que se consubstancia, em geral, na cedência do lote 32 para o domínio municipal e a criação do lote 37 no espaço por baixo do mirante recebendo as funções inicialmente previstas para o lote 32, ou seja edifício social de apoio a todo o conjunto da urbanização. A criação do lote 37 implica a desafectação do espaço do domínio público municipal.
B) Em 02-12-2009, com o Reg.º 13794, a TSCC, S.A. solicita o esclarecimento sobre a "área de cedência à C.M.C. para uso do condomínio em direito de superfície com equipamentos afins", sendo que segundo o ponto 6. do Capítulo III do alvará de loteamento inicial, este uso será objecto de contrato de concessão, com cláusulas e regulamento a acordar na fase subsequente à apresentação (e aprovação) dos respectivos projectos dos equipamentos a instalar.
(…)
DOS FACTOS PERTINENTES
Processo n. o 27/1971/2580:
18·11·1994 - Alvará de Loteamento n. o 355:
Cap. II - Desta operação resultam 36 lotes, em especial, com a seguinte caracterização:
- Lote 32 - com a Área DE 1 480 m2; área de construção - 246,00 m2 __ destinado a construção de edifício social de apoio para todo o conjunto da urbanização.
(…)
10-07-2003 - Reg. 35155E - A TSCC requer a recepção provisória das "áreas de cedência à CMC para uso do condomínio em direito de superfície com equipamentos afins", ou seja, a parte da zona verde que não é de uso público, o Parque infantil, a piscina e o campo de ténis, referentes ao ponto 6 do capítulo III do alvará inicial, para o que vai ser apresentado à Câmara Municipal a respectiva proposta de regulamento.
05-04-2004 - Despacho da Chefe de Divisão de Estruturação e Renovação Urbana, Inf. N." 581, DGURU - Notificar a requerente a apresentar no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, aditamento com rectificação/esclarecimentos das questões referidas em 1.2a) e 1.3. (parque infantil: as características materiais; equipamentos a instalar e certificado de conformidade com os requisitos de segurança; sobre o projecto da piscina devem ser caracterizados os materiais de revestimento e pormenores do mesmo e não constam os projectos da casa das máquinas, abastecimento de águas e esgotos).
15-06-2004 - Reg. 34430 - A TSCC apresenta os elementos em falta, anexando cópia do requerimento entregue nas Águas de Coimbra, EM, pedindo a aprovação da Rede de Abastecimento de Água e Drenagem de Esgotos da Piscina.
(…)
15-12-2005 - Deliberação n.º 405/2005 da Câmara Municipal sobre a "Parcela de Terreno na Lomba C.....": Deliberação tomada por unanimidade e em minuta:
• Aprovar o valor atribuído ao lote 32, com a área de 1 480 m2 e a área bruta de construção de 245,00m2, no montante de 135.770,00 € (cento e trinta e cinco mil setecentos e setenta euros).
• Aprovar a desafectação do domínio público municipal e a sua integração no domínio privado do Município da parcela de terreno destinada a construção, situada na Lomba C....., Freguesia de S....., com a área de 464.00 m2 confrontando a norte com lote n.º 17 do Alvará de loteamento N.º 387, a sul com o Lote Nº 18 do Alvará de loteamento N.º 387, a nascente com arruamento e a poente com o domínio público de Coimbra
(…)
Aprovar o valor atribuído à parcela de terreno com a área de 464 m2 3e a área bruta de construção de 246 m2, no montante de 135n 7870,00€ (…)
Enviar o processo de desafectação à Assembleia Municipal para ratificação.
(…)
23-03-2006 - Reg. 16405E - A Lusa Administradora, Administração de Imóveis, Lda, na qualidade de administradora dos lotes 1,2,4,8,9,10,11,12,14,16,17, 18 e 19 apresenta oposição dos proprietários dos referidos lotes à alteração do alvará de loteamento.
(…)
11-12-2006 - Deliberação da Câmara Municipal n." 234112006, Acta n.º 29/2006 da Reunião ordinária da Câmara Municipal, tomada por unanimidade e em minuta:
• Considerar improcedente a exposição apresentada por Lusa Administradora, Administração de Imóveis, Lda, em sede de período de discussão pública relativo à alteração da licença de loteamento, deferida por despacho datado constante do registo 16405/206
• Confirmar a aprovação da alteração à licença da operação de loteamento, deferida por despacho datado de 29/1212005;
• Remeter o processo à Assembleia Municipal para efeitos de ratificação da deliberação de Câmara.
(…)
III - Análise
A) Feita uma análise ao processo em especial os pressupostos do pedido de alteração do loteamento, pode concluir-se o seguinte:
(…)
Ora, à época da emissão do Alvará de Loteamento n.º 355 de 18-11-1994, estava em vigor o DL n. o 448/91 de 29 de Novembro, entretanto revogado pelo DL n. º 555/99 de 16 de Dezembro, na sua redacção inicial.
Já nessa altura o n.º 3 do artigo 19.º postulava o seguinte:
São nulos os contratos administrativos de concessão de uso privativo do domínio público municipal que:
a) Permitirem a ocupação do espaço concessionado para outros fins que não sejam o recreio e de lazer;
b) Incluírem cláusulas que proíbam ou limitem o acesso e a utilização do espaço concessionado por parte do público em geral.
Por outro lado, nos termos do artigo 16. o mesmo diploma (cedências):
O proprietário e os demais titulares dê direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente à Câmara Municipal parcelas para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais, e equipamentos públicos, que, de acordo com a operação de loteamento e em consequência directa deste, devam integrar o domínio público.
(...)
Ora, no caso em apreço a área de 14.254 m2 foi cedida para a CMC para "uso do condomínio em direito de superfície com equipamentos afins", sendo clara a intenção de um tratamento preferencial ao uso do espaço e equipamentos por parte dos moradores. Contudo, o uso terá que ser de utilização colectiva e não pode ser limitado o uso ao público em geral, podendo apenas ser regulamentado.
Pois caso assim não fosse não havia justificação para a cedência para o domínio público, sendo antes uma parte comum do loteamento.
Por outro lado não se pode constituir um direito real como é o de superfície sobre um bem do domínio público sob pena de nulidade.
Nestes termos, no caso concreto apenas é possível celebrar acordos de cooperação ou contratos de concessão conforme o objecto em causa, como já se viu atrás, e sem prejuízo do princípio da prossecução do interesse público.
IV - CONCLUSÃO
Neste contexto, pode concluir-se o seguinte:
A) - Verificam-se incoerências nas medições constantes das planta de síntese (…) e que foram pressuposto da deliberação (…) nº 6117/2005 (14/4/2005)
- Não está claro sobre quem recai a responsabilidade da construção do edifício “complementar aos espaços verdes” no lote 32, antes privado da TSCC e agora proposta de cedência para o domínio privado da Câmara Municipal Para apoio à “zona verde condominial”.
- O que era antes capacidade construtiva para construção de equipamentos de apoio geral ao loteamento (lote 32) é agora transformada (sic) em capacidade construtiva para “serviços” em especial “clube de saúde” de exploração económica do foro privado, no lote 37;
- Se a deliberação da câmara Municipal já foi submetida à apreciação da Assembleia Municipal por três vezes e foi retirada, então deverá a Câmara Municipal ponderar novamente a pretensão de alteração do Alvará.
Portanto, de momento está em vigor o Alvará nº 355, sugerindo que a câmara intime a TSCC a terminar as obras de urbanização em falta no prazo de 120 dias, com fundamento no artigo 46º do DL nº 448/91 de 29 de Novembro.
B) Sobre o espaço destinado "a zona de lazer para uso do condomínio em direito de superfície com equipamentos afins" a sua utilização não pode proibir o acesso do público em geral, podendo esta utilização ser regulamentada com os instrumentos disponíveis a saber: acordos de cooperação e contrato de concessão nos termos do RJUE, conforme o objecto e conteúdo material dos mesmos.
Assim, sem cuidar de impor, por extemporânea, uma clarificação do alvará de loteamento, importará para futuro que o acordo de cooperação/contrato de concessão a celebrar seja claro na permissão do acesso universal à referida zona. Tal preocupação tem tido aliás acolhimento noutros acordos/ contratos celebrados ou a celebrar.
À consideração superior.
17 A TSCC apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia no dia 6 de Junho de 2010, solicitando que fosse revista a intenção de indeferimento do pedido de alteração ao alvará, tudo conforme doc. 24 da PI que aqui se dá como reproduzido e “dado sem efeito” o “prazo para concluir as obras de urbanização”.
18 Em 17/11/2010 foi elaborada a informação nº DMAT 58/201022267 da Direcção Municipal de Administração do Território cuja cópia integra doc. 25 da PI e aqui se dá como reproduzida, destacando os seguintes segmentos finais:
Sobre o lote 32, constante do Alvará de loteamento n.º 355 em vigor, descrito como sendo um lote da TSCC para "construção de edifício social de apoio a todo o conjunto", sempre se dirá, que os projectos de loteamento têm que prever espaços verdes de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos, podendo ser parcelas de natureza privada a afectar àqueles fins, quer as parcelas a ceder à câmara municipal.
Ora, no caso em apreço, temos uma parcela privada (propriedade da TSCC) para fins de equipamento (construção de edifício social de apoio a todo o conjunto).
Neste contexto, independentemente desta "construção de edifício social" ser considerado "infra-estrutura" ou não, a verdade é que se trata de equipamento (com a área de construção de 246m2) de apoio a todo o conjunto dos demais equipamentos e infra-estruturas previstos para o loteamento.
Por isso, sendo certo que, para este equipamento do lote 32 não se determinaram outros parâmetros e características aquando do licenciamento do loteamento, também é certo que os parâmetros dos demais equipamentos apenas vieram a ser concretizados e submetidos à apreciação da Câmara Municipal numa fase posterior, pelo que este equipamento do lote 32 devê-lo-ia ter sido também concretizado posteriormente e não foi.
Para além do mais, o equipamento previsto para o Lote 32 tem por fim apoiar todo o conjunto dos demais equipamentos e loteamento em geral, logo, o "edifício social" deveria encontrar-se construído e em perfeitas condições de utilização, desde o terminus da construção dos demais equipamentos (piscina, parque infantil, campo de ténis).
Nestes termos, reafirma-se a necessidade de “construção do edifício social” sem o que não se poderá recepcionar definitivamente a obra.
E, caso a TSCC não o faça agora no prazo de 120 dias, a Câmara Municipal ver-se-á forçada a tomar outras medidas, nomeadamente recorrendo à caução existente.
(…)
IV - CONCLUSÃO
Face ao exposto na presente informação, bem como na informação nº 21/2010 de 19 de Maio, da DMAT, tenha-se em conta que a TSCC não acrescentou ao processo fundamentos novos que consubstanciem uma alteração à decisão, e que a alteração proposta viola a alínea a) do n.º 1 do artigo 24.º (nomeadamente por violar normas legais relacionadas com a utilização do domínio público municipal, quer quanto ao direito de superfície, quer quanto à desafectação da área necessária para o lote 37, que não se efectivou, e o artigo 21, o ambos do RJUE.
Reitera-se que a TSCC deverá proceder à construção do edifício do lote 32 no prazo de 120 dias, uma vez que este lote é indispensável à completa fruição dos espaços cedidos para fins colectivos.
Por fim, reitera-se tudo quanto se disse sobre as figuras legais aplicáveis à gestão dos espaços verdes e de utilização colectiva.
À consideração superior.
19 Sobre esta informação exarou o Director Municipal da Administração do Território, o seguinte despacho:
Visto, concordo com a presente informação, propondo que a Câmara Municipal delibere em conformidade, ou seja:
a) Indeferir o pedido de alteração do Alvará de loteamento pelos motivos da inf. DMAT 21/2010 de 19 de Maio e da presente informação
b) Notificar a loteadora a concluir as obras de urbanização conexas com a operação de loteamento no prazo de 120 dias sob pena de não poder haver recepção definitiva das mesmas (incluindo a edificação do lote 32, pela função a que está destinada);
c) Manifestar disponibilidade para acordo de cooperação ou contrato de concessão dos espaços de domínio público, nos termos da lei.
À Consideração do senhor vice-presidente.
20 Em reunião ordinária realizada em 22 de Novembro de 2010, a Câmara Municipal C..... deliberou, acolhendo os sobreditos proposta e parecer:
- Indeferir o pedido de alteração ao loteamento n.” 355;
- Notificar a loteadora “a concluir as obras de urbanização conexas com a operação de loteamento no prazo de 120 dias, sob pena de não poder haver recepção definitiva das mesmas (incluindo a edificação do lote 32, pela função a que está destinada);
- Manifestar disponibilidade para celebrar acordo de cooperação ou contrato de concessão dos espaços de domínio público, nos termos da lei. Doc. 25 da PI maxime fs. 182 (papel) dos Autos.
21 A promoção, no mercado imobiliário, das habitações integrantes da urbanização erigida a partir do loteamento vindo a referir foi integrada por uma descrição escrita do empreendimento, em que se diz que: "O conjunto é servido ainda por uma infra-estrutura privada do condomínio geral composta por um edifício de apoio social, piscina, campo de ténis e uma grande área verde com percursos pedonais”: doc. 1 da contestação dos CIs.* DIREITO
O que está em causa é a legalidade da deliberação da CMC de 22-11-2010, que ordenou à Autora, ora Recorrida que para conclusão das obras de urbanização conexas com a operação do loteamento em causa procedesse à edificação prevista no lote 32.
A questão essencial a resolver, tendo obviamente em conta as conclusões dos Recorrentes, é se o equipamento previsto para esse lote 32 faz parte do conceito de obra urbanizável.
O Tribunal “a quo” enfrentou a questão e concluiu que “a obra construível no lote 32 não integra o conceito de obras de urbanização”.
Sobreleva na discussão o conceito de “obras de urbanização” desenhado no artigo 3º/b) do DL 448/91 de 29/11 e, especificamente, tendo em conta a caracterização inserta no correspondente alvará nº 355 (“Lote 32 – com a área de 1 480m2; área de Construção – 246m2, destinado a construção de edifício social de apoio a todo o conjunto da urbanização”), o segmento final da norma, que inclui nessa categoria de obras de urbanização, de forma genérica, todos os “outros espaços de utilização colectiva”.
Transcreve-se a norma:
«b) Obras de urbanização - todas as obras de criação e remodelação de infra-estruturas que integram a operação de loteamento e as destinadas a servir os conjuntos e aldeamentos turísticos e as ocupações industriais, nomeadamente arruamentos viários e pedonais e redes de abastecimento de água, de esgotos, de electricidade, de gás e de telecomunicações, e ainda de espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva;»
Ora, sendo a edificação prevista no lote 32 de apoio a todo o conjunto da urbanização não se vê como escapar ao seu enquadramento no conceito de “obra de urbanização”, previsto no citado artigo 3º/b) do DL 448/91.
O próprio TAF inaugura o seu percurso fundamentador com essa menção:
«Dir-se-ia, em face do segmento final desta definição, que a edificação genericamente preconizada para o lote 32, enquanto “edifício social de apoio a todo o conjunto da urbanização”, integra o conceito.»
Mas, seguidamente labora no sentido demonstrar que essa quase evidência, que parecia surgir como um escolho intransponível, não passa de um “Adamastor” de fantasia:
«Tal interpretação, porém, considerados os concretos termos do alvará sub judice e, portanto, da operação de loteamento licenciada, desemboca em perplexidades que acabam por fazer o intérprete da lei e do acto administrativo do licenciamento, pender para a conclusão de que, conjugados os termos legais com os do mesmo alvará, não só não se pode considerar obra de urbanização o preconizado para o lote 32 como não foi disposto, no Alvará, que o que se construísse no lote 32 fizesse parte das obra de urbanização, tal como definidas em geral no artigo 3º b) e para os efeitos do artigo 46º nº 1 do DL nº 448/2001.
«A primeira perplexidade é essa de o licenciamento do loteamento ter sido emitido sem se saber que edifício e para que utilidade do conjunto da urbanização cumpriria construir no lote 32 para ficarem completas as obras de urbanização. Efectivamente, o licenciamento foi emitido sem ter sido apresentado o projecto do que quer que fosse para o lote 32.
(…)
Outra perplexidade consiste na manifesta dificuldade em se vestir a “luva” do artigo 46º nº 1 do DL nº 448/91 na “mão” da situação concreta sub judice. Com efeito, in casu, não se trata da realização de obras de urbanização em desconformidade com os projectos aprovados, mas antes da absoluta inexistência de projecto aprovado quanto à alegada obra de urbanização…
(…)
E, daí, conclui o Tribunal “a quo”:
«Na verdade está fora da representação, pelo Legislador, do objecto material da norma constituída pela conjugação dos artigos 3º b) e 46º do DL 448/91, que quaisquer obras de urbanização definidas naquela alínea b) possam ser, no próprio acto de licenciamento, relegadas para tempo indeterminado posterior ao prazo do alvará.
Estas perplexidades mostram como é precipitada, por demasiado literal, a interpretação que pretendem Réu e CI da alínea b) vinda a referir.»
Ora, bem vistas as coisa, o que tais “perplexidades” mostram não é a inadequação do enquadramento legal da obra prevista no lote 32 no conceito de “obras de urbanização”, mas sim a inadequação do procedimento seguido pela CMC, ao aprovar o loteamento sem cumprimento rigoroso de todas as normas aplicáveis, nomeadamente quanto à falta de projecto para o edifício do lote 32, em violação do artigo 22º do DL 448/91, de 29/11. Na verdade, se o pedido de licenciamento é indeferido em caso de irregularidades e deficiências dos projectos das obras de urbanização, por maioria de razão deveria ser indeferido no caso de falta absoluta de tal projecto.
Em suma, não é curial descaracterizar a obra como “obra de urbanização” apenas porque a entidade licenciadora não aplicou, ou aplicou mal, a legislação pertinente.
Em reforço da ideia que o “construível” no lote 32 integra o conceito de “obras de urbanização” concita-se (com os Recorrentes e o MP), e com nota de concordância, a noção ampla construída pelo Ac. do STA de 28-11-2007, Rec. 081/07, onde se decidiu:
«I – O conceito legal de “obras de urbanização”, constante do art. 3º, nº 1, al. b) do DL nº 448/91, de 29 de Novembro, não pode deixar de ser entendido de forma ampla, até pela abrangência da sua formulação, de modo a incluir os espaços e equipamentos de utilização colectiva previstos no alvará de loteamento como contrapartidas deste, não se justificando a concepção formal e redutora de uma distinção entre “espaços” e “equipamentos”, de modo a excluir estes últimos do conceito de “outros espaços de utilização colectiva”.
II – Cabendo à câmara municipal, enquanto entidade licenciadora, e nos termos do art. 50º do citado DL nº 448/91, “deliberar sobre a recepção provisória ou definitiva das obras de urbanização”, é lícita a recusa de tal recepção no caso de não estarem realizados e concluídos os espaços e equipamentos de utilização colectiva especificados no alvará de loteamento.»
Partindo do pressuposto supra criticado, prosseguiu o TAF no acórdão recorrido:
«É, porém, possível fazer uma interpretação da definição de obras de urbanização veiculada pelo artigo 3º al b) do DL 448/91 mais atenta à ratio da definição legal e de preceitos como os citados artigos 46º e 47º, ainda que se possa dizer restritiva relativamente ao teor literal do segmento final do texto legal.
(…)
Convém ainda notar o teor dos artigos 15º e 50º, maxime nºs 1 e 5 do DL nº 448/91:
Artigo 15º
Terrenos para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos
(…)
Artigo 50º
Recepção provisória e definitiva
(…)
Com efeito, não tem sentido falar em recepção, pelo Município, de lotes ou outras parcelas de terreno que jamais lhe pertencerão e que não será sua atribuição manter e cuidar. Portanto não podem ser obras de urbanização, para o legislador do DL nº 448/91, as feitas em espaços verdes privados e em outros espaços de utilização colectiva mas integrantes de lotes privados.
(…)
Considerando o até aqui exposto podemos dizer que, nos termos do nº 3 al b) do DL nº 448/91 só poderão integrar o conceito de “obras de urbanização” e ser sujeitas ao regime, de ordem pública, dos artigos 46º e 47º do mesmo diploma, obras integrantes de espaços de utilização colectiva cedidos ao Município e definidos, concretizados e projectados no projecto de loteamento.
As sobreditas perplexidades conduzem o aplicador do Direito a ainda outro factor relevante para a solução da questão sub judice.
(…)
Afinal, a caracterização genérica do edifício a construir no lote trinta e dois não é mais do que um condicionamento limitando o que se poderá e não poderá licenciar no lote 32, se e quando for, pelo respectivo proprietário, empreendida a iniciativa de aí construir, condicionamento este que tem a mesma natureza de tudo o mais que vincula o loteador e quem quer que venha a adquirir os lotes, quanto ao que construir nos demais lotes para construção.
(…)
Com efeito, não se tratando de obras de urbanização, não têm as obras no lote 32, sequer, que estar feitas no termo do prazo concedido para a conclusão das obras do loteamento. Trata-se apenas de mais um lote para construção, sem bem que com destinação diversa da habitação.»
Em primeiro lugar, como o próprio TAF admite, trata-se de uma noção restritiva relativamente ao teor literal do segmento final do artigo 3º/b) do DL 448/91, a qual, como se viu, foi decisivamente desautorizada pela jurisprudência do STA citada e aqui seguida.
Depois, trata-se de um desenvolvimento argumentativo secundário derivado da negação do estatuto de “obra de urbanização” à construção prevista no lote 32 e como resposta a uma hipotética pergunta: Se não é obra de urbanização é o quê?
Ora, como este Tribunal não validou o pressuposto de partida da argumentação do TAF e, pelo contrário, afirma que a construção do lote 32 se integra, como pretendem os Recorrentes, no conceito de “obras de urbanização”, simplesmente relega esse desenvolvimento secundário do acórdão recorrido para o rol das coisas inúteis, pois a decisão final está firme, no sentido do não provimento do recurso e incolumidade do acto administrativo.
Como se refere no parecer do MP:
«No caso em apreço, como consta do alvará de loteamento, no lote 32 está prevista a construção de um “edifício social de apoio a todo o conjunto da urbanização” com as seguintes vinculações: tem de ser uma edificação com uma área edificada de 246 m2, com uma função social e de apoio a todo o conjunto da urbanização.
E o que a Câmara Municipal C..... fez com a deliberação foi exigir o que consta de tal alvará, com tais especificações, exigindo tal construção num prazo determinado, não determinando ou exigindo outras características do edifício ou uso do espaço em causa, deixando isso mesmo na livre disponibilidade do loteador.»
Em suma, considerando que procedem na generalidade e no essencial as conclusões dos Recorrentes, o recurso merece provimento,*** DECISÃO
Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença e julgar a presente acção improcedente.
Custas pela Recorrida.
Porto, 26 de Outubro de 2018
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Rogério Martins |
