| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
JAPJ e MACPPJ, devidamente identificados nos autos, no âmbito de Ação Administrativa Comum, vieram recorrer jurisdicionalmente do segmento do Despacho Saneador que absolveu da instância os RR particulares JFS, JMPS e MMPSD, “por incompetência material deste tribunal”.
Concluiu-se no referido Recurso:
“1ª) A competência material (ou jurisdição) de um tribunal é aferida de acordo com a identidade das partes e os termos da pretensão do Autor, tal como esta é delineada na respetiva petição, definida pelo pedido e pela causa de pedir, independentemente da legitimidade das partes ou da procedência da ação;
2ª) O argumento de que causa de pedir que suporta a pretensão relativamente aos RR. particulares, decorre do instituto contratual da compra e venda não colhe;
3ª) A invocação do contrato de compra e venda foi feita com o intuito de comprovar a legitimidade ativa dos AA. para instaurar a ação, porque se a ação administrativa comum pode ser interposta por pessoa cujos direitos sejam diretamente ofendidos, de forma a demonstrar que há ofensa de direitos, é necessário demonstrar que os AA. são os proprietários do bem em questão;
4ª) O dever de ligação de um prédio ao saneamento público não tem natureza privada, mas administrativa, já que é imposto aos proprietários quer por lei, quer por regulamentação municipal e dos próprios serviços da 1ª R., todos com natureza indubitavelmente administrativa;
5ª) Apesar de entre os particulares haver um litígio, a causa de pedir está, pelo acabado de dizer, irremediavelmente ligada a uma relação jurídico-administrativa, não simplesmente numa relação de natureza privada;
6ª) E essa relação administrativa é triangular porque envolve a A. proponente, os particulares contra quem a ação é proposta e a administração que devia ter tomado providências e não as tomou;
7ª) Os AA. podiam ter intentado a ação contra os particulares em sede cível, exclusivamente pela via da apreciação da validade do contrato de compra e venda, mas pretendem aqui fazer valer os seus direitos decorrentes da violação, por parte dos requeridos particulares, dos seus deveres de vinculação administrativa enquanto construtores da habitação, o que pode fazer;
8ª) Sem que se incorra em violação do artigo 212° da CRP, a "relação jurídica administrativa" já não se obriga à existência de sujeitos públicos ou investidos de poderes públicos pois esse conceito alargou-se fruto da variedade de formas de intervenção da Administração junto dos administrados e à criação de entidades autónomas que exercem poderes administrativos;
9°) A CRP e o ETAF estabelecem a natureza jurídico-administrativa da relação jurídica como o critério material de aferição da competência dos tribunais administrativos, mas não definem o que é a relação jurídica administrativa (artigos 212° da CRP e 1º, n° 1 do ETAF em vigor) sendo necessário ao julgador colher e ponderar os indícios fornecidos pelo legislador e os dados do caso concreto (acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte proferido no recurso jurisdicional n° 2364/08.9BEPRT);
10ª) O artigo 37° do CPTA prevê que "seguem, designadamente, a forma da ação administrativa comum os processos que tenham por objeto litígios relativos a: reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo";
11ª) Dispõe o n.° 1 do artigo 4°, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, epigrafado "Âmbito da jurisdição", que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de atos jurídicos, como é o caso;
12ª) Por ter a sua génese num processo de licenciamento e em legislação e regulamentação administrativas, os AA. reclamaram junto da Administração/Empresa Municipal a reparação dos danos em causa e pediram a sua intervenção, que só ocorreu alguns dias depois e sem realização de qualquer trabalho;
13ª) O ressarcimento do dano sofrido em virtude do ato de gestão pública em causa e a sua recusa é passível de ser apreciada em sede de jurisdição administrativa;
14ª) Se existir responsabilidade solidária de terceiro com a Administração, esta é a sede própria para esse terceiro ser chamado a associar-se à 1ª R., dai que a ação não só "possa" mas "tenha" que ser posta também contra os 2º e 3° RR.;
15ª) E isto porque os particulares estavam também obrigados ao cumprimento de normas administrativas relativas à construção da rede de drenagem de águas pluviais e residuais da habitação;
16ª) Nos termos do art. 212°, n.° 3, (No mesmo sentido o art. 1°, n.° 1, do ETAF.) "Compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas";
17ª) "A regra da legitimidade passiva nas ações da competência dos tribunais da ordem administrativa (art. 10º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.° 15/2002, de 22 de Fevereiro - CPTA) é no sentido de que cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
Acresce que o n.º 7 do mesmo art. 10° prevê hoje especificamente que "podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares". In Ac. do Tribunal da Relação de Coimbra de 21/10/2008 proferido no proc. n° 163/05.9TBFCR.C1 disponível em www.dgsi.pt.
18ª) Os RR. particulares violaram, nomeadamente, as normas relativas à construção da rede de saneamento previstas nos artigos 45° a 52° supra, já que estavam obrigados ao cumprimento das normas de Direito Público aplicáveis e ao cumprimento das especificações técnicas constantes do projeto que foi licenciado;
19ª) Conforme se decidiu em situação semelhante (só que em vez de um contrato de compra e venda, como in casu, tratava-se de um arrendamento a legitimar a demanda): "É patente - perante o teor dos normativos supra transcritos - que o dever de ligação de um prédio à rede de saneamento público não tem uma natureza privada, não se circunscreve às relações inquilino/senhorio, mas sim uma natureza pública que ressalta das aludidas normas o que permite concluir estarmos perante normas que impõem um vínculo jurídico-administrativo, vínculo esse que impende sobre o proprietário do prédio"- cfr. Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto proferida no processo n° 2364/08.9BEPRT-A, em 22/01/2009.
20ª) A jurisdição administrativa é competente para apreciar a atuação dos RR. particulares;
21ª) Acresce à legislação e Jurisprudência acima invocadas, vários princípios conformadores da atuação dos Tribunais, que impõem a mesma decisão, nomeadamente, o Princípio da Economia Processual, nos termos do qual os processos devem ser conduzidos da forma menos onerosa possível para todas as partes, incluindo, nomeadamente, para o Estado;
22ª) Por outro lado, também tal é imposto pela necessidade de evitar as exceções de Litispendência e de Caso Julgado.
Termos em que, deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e, por via disso, revogar-se a decisão recorrida de absolvição dos RR. JFS, JMPS e MMPSD da instância, com as legais consequências. Todavia, v. Exas., decidindo, farão inteira e sã justiça.”
Em 22 de maio de 2016 foi proferido despacho de admissão do Recurso (Cfr. Fls. 79v e 80 Peocº físico).
Não foram apresentadas Contra-alegações de Recurso.
Já neste Tribunal foi o Ministério Público notificado em 27 de junho de 2016 (Cfr. Fls. 90 Procº físico), tendo apresentado Parecer em 7 de julho de 2016, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever “ser concedido total provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se o douto despacho saneador recorrido, revogação essa restrita ao concreto segmento decisório impugnado, e determinando-se a baixa dos autos ao TAF do Porto, para prosseguimento dos seus ulteriores termos até final, se nada mais vier a obstar.”
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelos Recorrentes, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, a questão da competência material dos tribunais da jurisdição administrativa para o conhecimento da presente ação de responsabilidade civil extracontratual, relativamente aos identificados recorridos particulares, JFS, JMPS e MMPSD.
III – Dos Factos e do Direito
Importa pois analisar e decidir o suscitado.
No que aqui releva, refere-se no segmento recorrido do Despacho Saneador:
“Por despacho promanado em 18/06/2012 foi arguida oficiosamente a incompetência deste Tribunal, em razão da matéria, para conhecer do vertente litígio entre os AA. e os RR. particulares, ou seja, JFS, JMPS e MMPSD. Fundamentou-se este despacho na circunstância dos AA. imputarem os danos a causa atinente a características da habitação que deveriam ter sido comunicadas durante as negociações tendentes à aquisição da habitação na qual aconteceu a inundação causadora desses danos.
Notificados deste despacho, os AA. responderam sustentando, em síntese, que este Tribunal é o competente para conhecer da pretensão indemnizatória dirigida à 1ª R., a CMPEA- Empresa de Águas e Saneamento do Município do Porto, E.M. (doravante, CMPEA), e, por essa razão, estando em causa responsabilidade solidária de terceiro com esta entidade, este deve ser também o Tribunal competente para a apreciar.
Vejamos, então, se assiste razão aos AA..
Compulsado o articulado inicial, verifica-se que os AA. imputam à R. CMPEA a responsabilidade pelos ocorrência fundando-a no facto dos ex-SMAS terem aprovado o licenciamento da construção de uma habitação que não cumpria as exigências legais em termos de drenagem de águas residuais, bem como na circunstância dos ex-SMAS estarem conscientes do risco de inundação que tal construção acarretava e da perigosidade de tal para a segurança de pessoas e bens.
Concomitantemente, os AA. imputam aos RR. particulares a responsabilidade pela ocorrência dos danos cuja ressarcimento vêm reclamar. Esteiam essa imputação, exclusivamente, na circunstância de terem celebrado contrato de compra e venda da habitação agora em discussão pelo qual compraram ao 1º R. particular e à sua falecida mulher a sobredita habitação, sendo que, durante a fase das negociações nunca os vendedores prestaram qualquer informação ou indicação sobre a deficiência existente na rede de águas residuais, sendo certo que o 1º R. tinha conhecimento da dita deficiência, tendo até elaborado declaração pela qual eximiu de responsabilidade o ex-SMAS em caso de inundação. Ademais, e quando muito, poder-se-á admitir que os AA. assacam responsabilidades a este R. pelo facto do mesmo ter edificado a habitação que agora é propriedade dos AA. com deficiências ao nível da rede de drenagem de águas residuais.
Ora, do escrutínio da causa de pedir que suporta a pretensão indemnizatória relativamente aos RR. particulares, decorre claramente que o fundamento de tal pretensão convoca o instituto contratual da compra e venda, concretamente, no que concerne aos vícios da vontade na formulação da proposta - v.g. a existência de erro sobre o objeto e base do negócio ou de dolo -, ou no que concerne à venda de coisas defeituosas e eventual indemnização por tal negócio. Seja como for, a verdade é que as razões em que os AA. escoram a sua pretensão indemnizatória relativa aos RR. particulares consubstanciam motivos que se enxertam em institutos jurídicos de natureza privada, e que não possuem qualquer relação, ainda que distante, com o direito administrativo.
Assim sendo, no tocante aos RR. particulares, a imputação de responsabilidade estriba-se na violação de normativos existentes na legislação de direito civil, concretamente, reguladores das relações contratuais privadas.
Quer isto significar, portanto, que a causa de pedir elencada pelo AA. em esteio da imputação responsabilizante dos RR. particulares, não só não tem natureza publicista, como também, eventualmente, não terá natureza extracontratual.
Nesta senda, salientando que este Tribunal apenas tem competência para apreciar a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, em conformidade com o disposto no art.º 4º, n.º 1, al. i) do ETAF, não podemos deixar de concluir que o litígio subsistente entre os AA. e os RR. particulares não se reconduz a uma situação de solidariedade relativamente à situação que opõe os AA. à R. CMPEA, e muito menos envolve um litígio de natureza jurídico administrativa.
Destarte, atento o exposto, é forçoso concluir que este Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto é incompetente, em razão da matéria, para apreciar a responsabilidade dos RR. JFS, JMPS e MMPSD quanto aos factos invocados na presente ação.
Pelo que, nos termos do previsto nos art.ºs 212º, n.º 3 da CRP, 4º, n.º 1, al. i) do ETAF, 13º do CPTA, 576º, n.ºs 1 e 2, 577º, al. a) e 278º, n.º 1, al. a) do CPC, absolvo os RR. JFS, JMPS e MMPSD, por incompetência material deste Tribunal, da presente instância.”
Atento o precedentemente descrito, cumpre ponderar e decidir o suscitado:
Surpreendente é desde logo a circunstância de o Recurso relativo a um despacho saneador proferido em 1ª Instância em Dezembro de 2014, ter subido a este TCAN, em separado, apenas em junho de 2016!
Importa atender ao regime vigente aquando da prolação do referido despacho (9 de dezembro de 2014), não se acompanhando o raciocínio do Ministério Público que aplicou já à controvertida situação, o regime legal vigente à data da emissão do seu Parecer (6 de julho de 2016 - Redação do ETAF introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro).
Na presenta Ação, vieram os Autores acionar a CMPEA - Empresa de Águas do Município do Porto, E.E.M. e, ainda, os Réus particulares JFS, JMPS e MMPSD, supostamente corresponsáveis na produção do evento danoso.
Ao contrário do enunciado pelo tribunal a quo, os Autores não fundamentaram a responsabilidade civil dos Réus particulares nos vícios próprios de uma qualquer relação contratual, mormente a derivada do contrato de compra e venda, mas sim em facto ilícito e culposo praticado por todos os Réus, em decorrência da sua atuação, que veio a causar os danos invocados.
Assim, em bom rigor, na petição inicial, está em causa a responsabilidade civil extracontratual também dos Réus particulares, em função dos factos descritos.
Na realidade, "a competência material do tribunal afere-se pela relação jurídica controvertida, tal como é configurada na petição inicial. (...)”. Com efeito, como os Tribunais Administrativos têm reiteradamente afirmado, a competência em razão da matéria afere-se em função dos termos em que a ação é proposta.
A título de exemplo, sumariou-se no Acórdão do Colendo STA 16/02/2012 no proc. 021/11, que “a competência material é aferida de acordo com a identidade das partes e os termos da pretensão do Autor, tal como esta é delineada na respetiva petição, independentemente da legitimidade das partes ou da procedência da ação."
Também no acórdão, igualmente do Colendo STA, de 15/05/2013, no proc. n.° 023/13, se afirmou que "A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a ação, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objetivos com ela prosseguidos.".
Em concreto na controvertida ação estão predominantemente em causa situações conexas com o saneamento público, de natureza pública, regidas por normas jurídico-administrativas, determinante da competência da jurisdição administrativa para dirimir o litígio.
Não é despiciente recordar que o Artº 37º do CPTA afirma expressamente que "seguem, designadamente, a forma da ação administrativa comum os processos que tenham por objeto litígios relativos a:
a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo".
- Sendo manifestamente a 1ª Ré uma entidade pública, e estando em causa atos de gestão pública, os identificados Réus particulares, independentemente do que se venha a decidir a final na Ação, só surgem como demandados, enquanto supostos corresponsáveis pelos atos que terão determinado a imputada responsabilidade, em termos de responsabilidade solidária.
Vejamos ainda, do ponto de vista normativo:
Refere-se no n.° 1 do artigo 4º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que:
"Âmbito da jurisdição
Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:
a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
(…)
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
Por outro lado, e sintomaticamente, refere o n.º 7 do art.º 10.° do CPTA que "podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares".
Em linha com o decidido e sumariado nos acórdãos deste TCAN de 13-07-2012, no Proc. Nº 02364/08.4BEPRT e de 22-05-2015, no Procº nº 00559/12.0BEVIS, aqui aplicados mutatis mutandis, "a CRP e o ETAF estabelecem a natureza jurídico-administrativa da relação jurídica como o critério material de aferição da competência dos tribunais administrativos para julgar determinado litígio, mas não definem o que é a relação jurídica administrativa.
O legislador constitucional deixou liberdade ao legislador ordinário para o fazer, mas este optou por não a encerrar num conceito fechado, preferindo antes deixar indícios, critérios que ajudem o julgador a qualificá-la em cada caso concreto.
O litígio em que o inquilino pede a intimação do senhorio para que proceda à ligação do sistema de escoamento de águas residuais do arrendado ao coletor municipal, e intime a entidade gestora da área a substituir-se ao senhorio no caso de este o não fazer, é da competência dos tribunais administrativos;»
São assim da competência dos tribunais administrativos os litígios resultantes da necessidade de tutela jurídica de situações subjetivas de particulares, ao abrigo de disposições de direito administrativo.
É assim manifesto que a ligação de um prédio à rede de saneamento público, não pode ser entendido como tendo natureza meramente privada, não permitindo desresponsabilizar em termos de legitimidade, os particulares que espoletaram o procedimento e correspondentemente intervieram no mesmo.
Acresce ao afirmado, e tal como sublinhado por Vieira de Andrade, que "a determinação do domínio material da justiça administrativa continua a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica", mais referindo que "se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido".
Mais refere o identificado catedrático que "é legítima a atração" para os tribunais administrativos da resolução global de litígios, alargada aos aspetos de direito privado, seja para prevenir dúvidas, seja para evitar a duplicidade de processos, independentemente da manutenção de uma diferença de regimes aplicáveis".
Acrescenta ainda Vieira de Andrade que "se poderá justificar o alargamento da jurisdição para evitar a duplicação de processos em matéria de responsabilidade civil de entidades públicas, quando haja direito de regresso (perante empreiteiro), corresponsabilidade (conculpado na produção do dano) ou responsabilidade solidária (seguradora) de um sujeito privado - embora este em regra seja chamado nos termos de uma intervenção acessória" [in «A Justiça Administrativa LIÇÕES", 2011 - 11.º Edição, págs. 48 e segs.].
Portanto, só interessam à justiça administrativa as relações administrativas públicas, reguladas por normas de direito administrativo, em que, pelo menos, um dos sujeitos atue na veste de autoridade pública, munido de um poder de "imperium", com vista à realização do interesse público legalmente definido, a tanto não obstando o facto de serem demandados, para além do ente público, entidades privadas que, por razões várias, têm interesses paralelos ou conexos com essa entidade (Cfr. por todos, o Acórdão do TCAN, de 06/04/2006, no Processo n.º 02119/04.0BEPRT).
De resto, não estavam aqui excluídas razões de economia, celeridade e eficácia das decisões a tomar, como decorre, inequivocamente, da fundamentação jurídica plasmada no Acórdão deste TCAN, de 08/02/2007, no Processo n.º 00441/05.7BEPNF-A.
Referencia-se, finalmente, e no mesmo sentido, o Acórdão deste TCAN, de 20/03/2015, no Processo n.º 00734/12.7BEPNF, no qual se estabeleceu que "o facto de ser demandada empresa privada em conjunto com entidade pública não é obstáculo à atribuição do conhecimento do litígio aos tribunais da jurisdicional administrativa e fiscal, pois, de harmonia com o disposto no art. 10.º, n.º 7, do CPTA, entidades particulares podem ser demandadas conjuntamente com entidades públicas, nos processos do contencioso administrativo, quando a relação jurídica controvertida tiver natureza administrativa (o que determina a competência contenciosa dos tribunais administrativos) e a todas elas respeitar".
Decisão
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, conceder provimento ao recurso revogando-se o segmento aqui recorrido do despacho saneador, mais se determinando a baixa do autos ao TAF do Porto, para prosseguimento dos seus ulteriores termos, se a tal nada mais obstar.
Custas pela Recorrida
Porto, 23 de setembro de 2016
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Rogério Martins
Ass:. Luís Migueis Garcia (voto a decisão) |
