Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00545/25.0BEAVR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/03/2026

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	CELESTINA CAEIRO CASTANHEIRA

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; PERICULUM IN MORA; ÓNUS DE ALEGAÇÃO E PROVA; SUBSÍDIO;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte

Relatório:
[SCom01...], Lda., pessoa coletiva ...56, com sede Rua ..., ..., lugar da ..., ..., ..., veio requerer providência cautelar contra o Ministério da Economia e da Coesão Territorial, com sede na Rua ..., ..., “em representação da Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte”, peticionando a suspensão da eficácia do “acto administrativo de cobrança, por ilícito e absolutamente desproporcional, bem como potencializador de prejuízos sérios e dificilmente reparáveis (…)”.
Por decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, foi julgada e improcedente a presente providência cautelar e, em consequência indeferido o pedido de suspensão de eficácia formulado pela Requerente.
*
Não se conformando com tal decisão veio a Requerente/Recorrente interpor recurso para
este TCAN, deduzindo as suas alegações, com as seguintes conclusões:
«1. Ao considerar extinto o direito de ação da Recorrente, o Tribunal a quo olvida de considerar a relação interdependente entre os atos em contraste, nomeadamente, a sequência de comunicações entre 03.07.2024 e 26.05.2025, sendo estas continuadas e consequentes, considerando-se o ato final de cobrança como o efetivo momento em que a situação jurídica se consumou e produziu (ou pretende produzir) efeitos concretos e imediatos para a Recorrente, facto que sempre confirmaria a legitimidade da Recorrente e respetiva tempestividade da providência interposta;
2. Contrariamente ao já defendido pelo Recorrido e reforçado pelo Tribunal, o ato de 26.05.2025 não traduz um mero ato confirmativo, pois materializa a exigência de restituição, numa decisão administrativa autónoma, com efeitos próprios e imediatamente executórios, afastando-se, concomitantemente, a aplicação do artigo 53.º, n.º 3, do CPTA;
3. Como tal, a contagem do prazo de impugnação deverá iniciar-se da data em que o ato se consumou na sua forma definitiva, isto é, a data do ato de cobrança, e não da notificação da revogação, pois, após este momento, houve comunicações trocadas entre as partes. Aliás, ainda que assim não se entenda, sempre será patente que o ato de cobrança é necessariamente consequente do ato de revogação do apoio, sendo absolutamente impraticável a apreciação de um sem o outro;
4. O despacho recorrido desconsiderou a verdadeira gravidade do impacto económico que a execução imediata do ato produziria, fazendo uma análise do requisito “periculum in mora” de forma algo formalista, sem consideração concreta do mérito da decisão de revogação e da dimensão real dos prejuízos potenciais, não obstante os elementos disponibilizados para o efeito, que permitem um juízo indiciário robusto de que o montante exigido ultrapassa a capacidade de absorção da empresa e compromete a sua sustentabilidade;
5. A imposição da restituição do valor de EUR 100.034,58, para uma PME com estrutura financeira vulnerável e variável, atento o setor de mercado em que opera, não é um dano meramente patrimonial, mas um risco sério de colapso financeiro, com potencial de tornar a atividade empresarial inviável;
6. A Recorrente não pode ser obrigada a aguardar indefinidamente pelo desfecho da ação principal, também em curso sob o Processo nº 545/25.0BEAVR, em curso na Unidade Orgânica 1 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, sob pena de a tutela jurisdicional se tornar ineficaz, o que contraria o próprio sentido da providência cautelar interposta;
7. Para os devidos efeitos, o requisito “periculum in mora” está demonstrado, porquanto a execução imediata do ato pode provocar prejuízos graves e irreparáveis, tornando inútil uma eventual decisão favorável.
8. Por outro lado, o Tribunal a quo confundiu o juízo de probabilidade do direito com uma decisão definitiva sobre o mérito, o que é incompatível com a natureza da providência cautelar;
9. A plausibilidade da pretensão da Recorrente é forte, porquanto a revogação e a exigência de restituição se basearam numa interpretação retroativa e unilateral de critérios não previstos no regime aplicável, contrariando o princípio da legalidade e a estabilidade do quadro jurídico do apoio concedido;
10. A mudança de critério, ocorrida após a execução do projeto pela Recorrente, e sem prévia clarificação normativa, gera dúvidas sérias quanto à validade da decisão administrativa, o que, por si só, sustenta a existência de indícios de ilegalidade e, consequentemente, sustentará a probabilidade de êxito da Recorrente em sede de ação principal;
11. A tentativa inicial de pagamento em prestações revela apenas a tentativa de mitigar um risco imediato de cobrança coerciva, não significando reconhecimento de dívida, sobretudo porque a Recorrente, posteriormente, reafirmou que nada devia;
12. O princípio da proteção da confiança, corolário da boa-fé administrativa, reforça a plausibilidade do direito da Recorrente, uma vez que esta pautou a sua conduta por uma leitura estável e previsível do regime aplicável, e foi surpreendida com uma exigência retroativa e desproporcionada;
13. Para os devidos efeitos, o requisito “fumus boni iuris” está também preenchido, na medida em que existem indícios sérios e sustentados de ilegalidade do ato de revogação e do subsequente ato de cobrança que, conforme já se disse e novamente se sublinha por relevante, estão interligados e serão apreciados em conjunto, numa ótica de “causa-efeito”;
14. Ressalvado o devido respeito, a ponderação realizada pelo Tribunal a quo revelou-se insuficiente e não considerou adequadamente os efeitos práticos e imediatos da execução do ato sobre a Recorrente: o indeferimento da providência implica, com elevada probabilidade, a cobrança coerciva do montante exigido, com efeitos devastadores sobre a empresa, nomeadamente: perda de liquidez, risco de insolvência, quebra de relações comerciais, incumprimento de obrigações fiscais e perda de postos de trabalho.
15. Por outro lado, a concessão da suspensão não causa prejuízo irreparável ao interesse público, já que, em caso de decisão final desfavorável à Recorrente, o montante poderá ser recuperado integralmente, em sede própria;
16. Contrariamente, sempre se dirá que o sacrifício imposto à Recorrente é manifestamente
desproporcional face ao (não demonstrado) interesse público em risco.
17. O montante exigido foi atribuído no âmbito de projeto aprovado pela entidade responsável,
pelo que a sua suspensão temporária não implicará a criação de “nova” despesa pública,
muito menos, num cenário de incomportabilidade, adiando, apenas, a possibilidade de
recuperação (caso haja deferimento da providência, naturalmente);
18. A política pública de apoio à internacionalização de PME não é compatível com a destruição da própria estrutura empresarial que pretende apoiar, pelo que a execução imediata do ato é contrária aos objetivos que inspiraram as normas regulamentares do Concurso;
19. Em síntese, o despacho recorrido falhou na correta aplicação dos factos ao direito, ao defender a caducidade o direito de ação da Recorrente, em total desconsideração da interdependência dos atos em apreço; ao considerar inexistente o periculum in mora e o fumus boni iuris e, por fim, ao realizar uma ponderação inadequada dos interesses em confronto, em favorecimento dos interesses públicos não apurados e em detrimento dos interesses particulares da beneficiária;
20. Deste modo, os requisitos cumulativos da providência cautelar estão plenamente demonstrados, pelo que a manutenção do conteúdo decisório do despacho recorrido impedirá a tutela urgente adequada e tornará a decisão final potencialmente inútil;
21. Ante todo o exposto, deverá o presente o recurso ser julgado procedente, por provado, determinando-se a revogação da decisão recorrida e consequente decretamento da suspensão de eficácia do ato administrativo de cobrança, até decisão final da ação principal interposta.
Nestes termos e nos melhores de Direito, deverá ser recebido e julgado procedente o presente Recurso de Apelação, substituindo-se o despacho saneador-sentença proferido, sendo substituído por Acórdão que reconheça a tempestividade do exercício do direito da beneficiária, ora Recorrente, bem como que considere verificados os pressupostos da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo impugnado, e, consequentemente, determine o respetivo decretamento, até prolação de decisão final em sede de ação principal.
Assim, farão V. Exas., como sempre, verdadeira e sã JUSTIÇA!»
Notificado da interposição de recurso o Requerido/Recorrido, apresentou contra-alegações, com as seguintes conclusões:
«§ 1.º Considerações introdutórias
A. A decisão recorrida não merece qualquer reparo quanto à apreciação da matéria de direito.
B. Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, de 23 de janeiro de 2026, foi julgado improcedente o processo cautelar e indeferido o pedido de decretamento de suspensão de eficácia do ato.
C. Desde já se adianta que a fundamentação da decisão supracitada não merece qualquer reparo.
D. Inconformada, a Recorrente interpôs recurso da decisão apontando-lhe erro de julgamento
sobre a matéria de direito.
E. Não procedem as alegações da Recorrente, como passamos a expor.
Ora,
§ 2.º Da caducidade do direito de ação judicial da recorrente
F. Pretende a Recorrente que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento por entender
que não se verifica a exceção de caducidade do seu direito de ação - mas sem razão.
G. Havendo a requerente apresentado a sua pretensão jurídico-processual a juízo apenas em 16.06.2025, verifica-se que há muito se encontrava ultrapassado o prazo de 3 meses para o efeito, determinando a caducidade do direito de ação.
H. Com efeito, a decisão de revogação do ato de concessão do apoio, com a consequente obrigação de devolução do valor pago de €102,807,99, foi praticada pela Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão do Norte, em 02.07.2024.
I. A requerente foi notificada de tal decisão no dia seguinte, tendo a notificação sido lida pela requerente na mesma data de 03.07.2024.
J. A requerente não reagiu a tal decisão, nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 184º e ss. do CPA ou artigos 50.º e ss. do CPTA, pelo que, em consequência, decorridos os prazos de impugnação administrativa e contenciosa, tal decisão consolidou-se no ordenamento jurídico ex vi art.º 58.º, 59.º, 60.º do CPTA, o que constitui exceção de caducidade do direito de ação, exceção insuprível de intempestividade da prática do ato processual, de conhecimento oficioso que, nos termos previstos no artigo 89.º, n.ºs 2, 3 e 4, alínea k), do CPTA, conduz à absolvição da instância.
K. A reclamação apresentada em 28.11.2024 não tem o efeito de suspender o prazo de propositura da ação, visto que, ao contrário do que determina o n.º 3 do art.º 190.º e n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, foi apresentada mais de 4 meses após conhecer o ato.
L. À consolidação e exceção acima invocadas não obstam as notificações subsequentes dos atos de execução praticados pela AICEP, E.P.E., ou pela AD&C, I.P., sendo desprovida de razão a afirmação da requerente de que “o ato administrativo final, na sua configuração plena e consumada, apenas se concretizou a 26.05.2025”.
M. Tais atos, pela sua natureza e conteúdo, não carreiam qualquer efeito inovatório na esfera
jurídica da Requerente, mantendo e reiterando os pressupostos e fundamentos da decisão
de revogação e o valor a regularizar, tendo assim natureza confirmativa e de execução da “decisão final” comunicada em 03.07.2024 - desde logo, porque a requerente não apontou a nenhum dos atos de execução da decisão de revogação do apoio quaisquer vícios próprios, apenas reiterando os vícios que aponta à fundamentação do ato executado.
N. São, por isso, meros atos de execução, inimpugnáveis, nos termos e para os efeitos do artigo 53.º, n.º 1, do CPTA, pelo que também por esta via se verificará exceção dilatória, dando lugar, nos termos do disposto no artigo 89.º, n.ºs 1 e 4, alínea i), do CPTA, à absolvição da instância.
§ 3.º Do não preenchimento dos requisitos legais de decretamento da providência cautelar
a) Periculum in mora
A. Quanto ao periculum in mora, a recorrente não apresenta situações concretas onde ocorram situações de risco real e efetivo de lesão irreversível, mas apenas uma alegação de incomportabilidade de devolução do montante auferido, referências genéricas à sua situação contabilística ou tipo legal “PME”, escusando-se a oferecer qualquer evidência dessa incomportabilidade.
B. Porém, a própria requerente refere que “desde 2020, a entidade beneficiária tem tido dificuldades em recuperar financeiramente, pois […] o capital próprio da empresa continua bastante debilitado, correspondendo a 8,17% do total do valor do ativo, muito inferior ao mínimo aconselhável (> 30%), refletindo uma dependência excessiva de capitais alheios para manter a atividade corrente” (cfr. artigo 94.º do ri).
C. Bem como que “o seu nível de endividamento é alarmante”, ascendendo a EUR 594.272,20 em financiamento bancário e EUR 34.960,76 em juros (cfr. artigo 95.º do ri), o que revela “uma exposição significativa ao risco financeiro, agravada pelo custo de capital e pela reduzida rentabilidade operacional […], comprometendo […] a sua sustentabilidade a médio-longo prazo” (cfr. artigo 97.º do ri).
D. De onde só se pode concluir que a situação da requerente seria sempre de prejuízo, independentemente da devolução do montante em causa, pelo que é implausível - para dizer pouco - que, como a requerente aparenta sustentar, que se os apoios se mantiverem a empresa, a prazo alcançará a autonomia.
E. Não obstante, ao contrário do que diz, sempre poderia fazer face às dívidas contraídas:
(i) Através da alienação de bens que sejam sua propriedade;
(ii) Pelo recurso ao crédito - que confessa estar a equacionar (cfr. artigo 100.º do ri), o que, como muito bem refere a Sentença recorrida, “indicia, aliás, que a sua situação
financeira ainda comportaria alguma capacidade para obter financiamento junto da Banca” (cfr. p. 21);
(iii) Por via do pagamento em até 36 prestações mensais previsto no n.º 3 do referido artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, como, aliás, confessa ter inicialmente requerido (cfr. artigo 109.º do ri);
(iv) Em sede de execução fiscal, a requerente tem, também, a possibilidade de requerer o pagamento em prestações do montante em dívida, nos termos do artigo 196.º, com dispensa de prestação de caução se a requerer, nos termos do n.º 4 do artigo 199.º, ambos do Código de Procedimento e Processo Tributário.
T. Em suma, não foi comprovado, in casu, o requisito do periculum in mora, conforme previsto no citado n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, uma vez que não foi concretamente demonstrado em que medida a execução do ato suspendendo causará prejuízos de natureza irreparável, afetando de modo intolerável os interesses privados da Requerente.
b) Fumus boni iuris
U. Quanto ao fumus boni iuris, a recorrente entende, sem concretizar, que terá havido uma “interpretação unilateral de critérios que não foram consagrados nos normativos regulamentares do concurso”.
V. O que está em causa é o conceito de Intensidade das Exportações (que se refere ao volume
de negócios internacional e de exportações).
W. A recorrente, na sua candidatura, autopropôs-se (livremente) a um valor de volume de negócios internacional de 1 550 500,00 euros, mas, em 2020, apenas atingiu um volume de negócios internacional realizado de 92 975,92 euros, o que representa uma variação negativa de 94,00%, não cumprindo o principal pressuposto do objetivo do Aviso de candidaturas subjacente ao projeto, que visava o aumento das exportações.
X. Confrontada com os incumprimentos das taxas de exportação, a recorrente passou a propor um conceito criativo de exportação - exportação indireta -, que abarcava as vendas feitas a outra empresa (portuguesa!) detida pelo mesmo sócio da empresa beneficiária deste projeto, «AA».
Y. Simplesmente, expandir o mercado internacional, exige, necessariamente, que se verifiquem dois requisitos cumulativos, nenhum dos quais se encontra preenchido no caso: por um lado, angariar novas empresas; por outro, fora do território português.
Z. E é este entendimento que a ora recorrente entende que “frustrou de forma grave e
injustificada as legítimas expectativas da Recorrente”.
AA. Os montantes de incentivos foram pagos à aqui recorrente para aumentar a intensidade das suas exportações, expandir o seu mercado, a sua imagem - e não a de outra empresa terceira, e com o mesmo ou outro sócio.
BB. Portanto, nada do que afirma a aqui recorrente tem a ver com critérios de elegibilidade da candidatura, nem tão pouco falta de esclarecimento por parte do Organismo Intermédio, mas sim com uma manobra intrincada, por parte da recorrente, no sentido de enviesar o conceito do indicador em questão, ou seja a Intensidade das Exportações (objetivo primordial da candidatura) cujo cumprimento desrespeitou.
c) Ponderação de interesses
124. Quanto à ponderação de interesses, a não recuperação de fundos públicos concedidos a operações que, afinal, não preenchem os requisitos legais a que estão obrigadas consubstancia uma irregularidade com graves danos para o interesse público ao qual, sob pena de ilegalidade, não se devem sobrepor os interesses privados.
125. E, em seu abono, importa alegar que a concessão de financiamento comunitário não se compadece com o cometimento de quaisquer irregularidades, nomeadamente, como as praticadas pela requerente e que conduziram, in casu, aos atos suspendendos.
CC. Está em causa a salvaguarda do interesse público em que as verbas de financiamentos europeus sejam efetivamente aplicadas dentro do período em que o podem ser, isto é, dentro do período de execução da programação, sob pena de os fundos ficarem perdidos para a República Portuguesa e seus operadores económicos.
DD. Simultaneamente, a atribuição de fundos públicos a operações que não preenchem os requisitos legais distorce a concorrência entre a requerente e os demais operadores de mercado que atuem na mesma área, constituindo um benefício público a um operador económico em detrimento dos seus concorrentes.
EE. Já do lado da requerente, caso não seja decretada a presente providência cautelar, pode, eventualmente, vir a proceder à devolução do montante em dívida em prestações mensais, até um máximo de 36 - o que dá EUR 2.778,74 por mês.
FF. E sempre lhe será devolvido caso proceda a ação principal.
GG. Do que se conclui, nesta ponderação de interesses, que a presente providência cautelar, a ser decretada, causará danos ao interesse público desproporcionados relativamente àqueles que a requerente com ela pretende evitar.
HH. O exposto permite assim afirmar que a Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão do Norte 2030 atuou bem e conforme a lei quando deliberou reduzir o apoio à operação, com a consequente constituição de dívida.
II. E conclui-se, dessa forma, que a respetiva deliberação não está ferida de qualquer ilegalidade que justifique o decretamento da presente providência cautelar, através da suspensão da eficácia dos atos administrativos aqui controvertidos.
JJ. Pondo os diversos interesses na balança, não resultam dúvidas de que a missão e metas prosseguidos pela Autoridade de Gestão do Norte 2030 são de interesse público e manifestamente mais relevantes que os da requerente, pelo que deve ser rejeitada a presente providência cautelar.
KK. Em suma, atento o anteriormente exposto, não se verificam os requisitos para a concessão da providência cautelar requerida, razão pela qual deverá ser mantida a Sentença recorrida. Nestes termos, deve ser rejeitado o recurso, por não provado e improcedente.»
Veio, ainda, a requerente responder às contra-alegações, o que não lhe é permitido.
Pelo que, sem quaisquer outras considerações, por desnecessárias, se determina o desentranhamento.
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Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.
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Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o presente processo submetido
à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
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Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Importa aferir se a sentença recorrida padece dos alegados erros de julgamento.
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Fundamentação
Os Factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na decisão
recorrida:
«A) Em 13/05/2016 a Requerente apresentou a sua candidatura ao Programa Operacional Regional do Norte, nos termos do Aviso para apresentação de candidatura n.º 04/SI/2016, de 16/03/2016, na modalidade de Projecto Individual Internacionalização, correspondente ao projecto de internacionalização n.º 020911 (cfr. páginas 1 e ss do processo administrativo);
B) A referida candidatura foi homologada pela Autoridade de Gestão do Programa
Operacional Regional do Norte (cfr. página 100 do processo administrativo);
C) Em 08/03/2017, a Requerente assinou Termo de Aceitação do Sistema de Incentivos às Empresas - Internacionalização das PME, que tem por objecto a concessão de um incentivo financeiro para aplicação na execução do projecto de investimento n.º 020911 com um montante de investimento elegível de €289.235,91 e com o período de execução do investimento de 15/05/2016 a 14/05/2018 (cfr. páginas 107 a 113 do processo administrativo);
D) Do referido Termo de Aceitação consta, na cláusula 15.ª, o seguinte: “O contrato pode ser resolvido unilateralmente pelo Programa Operacional Regional do Norte quando se verifique, definitivamente uma das causas previstas na cláusula anterior ou quando se verifique, designadamente, uma das seguintes situações imputáveis ao beneficiário (…)” (cfr. páginas 107 a 113 do processo administrativo);
E) No dia 17/02/2024, a AICEP dirigiu comunicação à Requerente, através de sistema de gestão online, com o assunto “Audiência dos Interessados - Notificação proposta de revogação de decisão” e o seguinte conteúdo: “(…) a AICEP propõe o encerramento do projecto com parecer desfavorável dado que os objectivos previstos em candidatura de aumento do volume de negócios internacional, com aumento da diversificação dos mercados de destino não foram alcançados (…)” (cfr. páginas 1013 e ss do processo administrativo);
F) Em 02/07/2024 foi aprovada pela Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte a proposta relativa à decisão final de anulação do projecto 020911, do Aviso 04/SI/2016 - QI PME (Projectos Individuais - Internacionalização) (cfr. página 955 do processo administrativo);
G) Da referida proposta de decisão final de anulação do projecto da Requerente consta o seguinte:
“2. (…) o Organismo Intermédio que acompanha o projecto, AICEP, veio apresentar à Autoridade de Gestão a proposta de rescisão contratual e de revogação da decisão de concessão do apoio (…).
3. O OI notificou a empresa dando-lhe conta da factualidade em apreço e comunicando-lhe a sua intenção de propor à Autoridade de Gestão a rescisão contratual e a revogação da decisão de concessão do apoio relativo ao projecto supra identificado, com lugar à devolução do apoio já recebido no valor de 100.034,58 Euros de FEDER e 2.773,41 Euros de FSE.
4. Tal notificação mereceu a apresentação de resposta por parte do beneficiário, as quais
foram analisadas pelo Organismo Intermédio nos seguintes termos: (…).
5. (…) nos termos veiculados pela AICEP, configuram o incumprimento do disposto nas Cláusula Nona, constituindo-se, nos termos do previsto na cláusula Décima Quinta e demais condicionantes estipuladas no Termo de Aceitação, fundamento para a resolução contratual, afigura-se estarem reunidas as condições para prosseguir com a referida resolução contratual e a revogação da decisão de concessão de apoio, com lugar ainda à devolução do apoio já recebido.
6. Termos em que se propõe à Comissão Directiva:
i. A anulação do projecto n.º 20911, promovido pela empresa [SCom01...] LDA. aprovado ao abrigo do aviso n.º 04/SI/2016 - QI PME (Projectos Individuais - Internacionalização), nos termos e com os fundamentos plasmados na presente informação e no correspondente Anexo 1, com lugar, por conseguinte, à revogação do acto de concessão do apoio à desactivação de de 132.633,10 Euros (125.697,65 Euros FEDER e 6.935,45 Euros FSE) de Incentivo TOTAL atribuído;
ii. Que, assim mereça acolhimento a proposta vertida na alínea anterior, seja o beneficiário notificado da presente decisão final através do Balcão do Projecto (PAS) e que sejam desencadeados os procedimentos de constituição de divida da [SCom01...] LDA. no valor de 100.034,58 Euros de incentivo FEDER e 2.773,41 Euros de incentivo FSE, pagos, tendo em vista assegurar os procedimentos fixados no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de Outubro, na sua actual redacção, e bem assim as subsequentes diligências de recuperação do valor em causa pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (AD&C)” (cfr. páginas 955 e ss, do processo administrativo);
H) Na data de 03/07/2024, a AICEP dirigiu comunicação à Requerente, através de sistema
de gestão online, com o assunto “Notificação da revogação da decisão” e o seguinte conteúdo:
“(…) Serve a presente para informar V. Exas. da decisão de revogação da decisão de concessão do financiamento atribuído ao projeto n.º 020911, adotada pela Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte em 2024-07-02, em conformidade com os termos e fundamentos na INF_STC_FAL_6905/2024, em anexo, a qual é parte integrante da presente notificação.
Neste sentido, a decisão de revogação de concessão do financiamento fundamenta-se no incumprimento do disposto na Cláusula Nona, constituindo-se, nos termos do previsto na cláusula Décima Quinta e demais condicionantes estipuladas no Termo de Aceitação, fundamento para a resolução contratual.
O beneficiário recebeu a título de incentivo um montante de 100.034,58 euros, pelo que o Organismo Intermédio com competências delegadas para o acompanhamento do projecto em causa, irá proceder à emissão da ordem de devolução no valor correspondente ao montante efectivamente pago, a qual será dada sequência com vista a assegurar os procedimentos fixados no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de Outubro, na sua actual redacção, designadamente a constituição da [SCom01...] LDA como devedor do montante de 100.034,58 euros, cuja recuperação será efectuada pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP (ADC).” (cfr. página 954 do processo administrativo);
I) A comunicação a que se reporta a alínea anterior foi lida pela Requerente naquele mesmo dia 03/07/2024 (cfr. fls. 954 do processo administrativo);
J) Em 28/11/2024, a Requerente dirigiu um requerimento ao Requerido com o seguinte teor:
“Na pessoa do próprio «AA» e representante da empresa em referência venho pela presente apresentar reclamação (alegação) contra tudo o que vem sido dito desde a vossa decisão de 17 de Fevereiro de 2024 até 01 de Julho de 2024.
Centrando a atenção no vosso parecer de 01 de Julho de 2024 quer dar resposta através desta nossa exposição a título de reclamação (…)” (cfr. páginas 1033 e ss, do processo administrativo);
K) Em 26/05/2025, a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, remeteu um ofício à Requerente, com indicação do assunto “2.ª Notificação de Reposição de Verbas Guia de Reposição n.º 2603/2024/FEDER Operação/Dívida ...01-2020”, do qual se extrai o seguinte:
“Tendo-se verificado que até à data não foi regularizada a quantia de 100.034,58€, em dívida na operação supra referida, cuja devolução foi solicitada através do ofício n.º ...63, de 06-09-2024, vimos por este meio informar que, no prazo de 10 dias úteis a contar da data de
saída deste Ofício, acima indicada, esta Agência irá desencadear junto da Autoridade Tributária a Aduaneira (AT), os procedimentos conducentes à sua cobrança coerciva, com recurso a processo de execução fiscal, acrescendo ao valor em dívida juros de mora à taxa aplicável às dívidas do estado, a contabilizar desde o fim do prazo concedido para a reposição voluntária de verbas (…)” (cfr. documento n.º 5, junto com o requerimento inicial);
L) Em 16/06/2025, a Autora intentou neste Tribunal uma providência cautelar que correu os seus termos sob o n.º 396/25.1BEAVR e na qual foi proferida decisão já transitada em julgado, que absolveu da instância os aí Requeridos AICEP - Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE e a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, e o aqui Requerido e aí Interveniente Principal (cfr. processo n.º 396/25.1BEAVR, apenso ao processo n.º 545/25.0BEAVR);
M) Em 26/08/2025, a Requerente interpôs a correspondente acção principal que corre termos sob o n.º 545/25.0BEAVR, na qual peticiona que seja ordenada “a execução pontual do programa, e, em consequência, declare inexigível à Autora a devolução do montante de EUR 100.034,58 [cem mil trinta e quatro euros e cinquenta e oito cêntimos]” (cfr. processo n.º 545/25.0BEAVR);
N) Em 03/11/2025, a Requerente deu entrada da presente providência cautelar (cfr. fls a 1
ss).
*
A formação da nossa convicção, para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados
como provados, resulta das posições assumidas pelas partes nos seus articulados e, ainda, dos documentos juntos aos autos e daqueles que constituem o processo administrativo junto à presente providência cautelar, todos aí devidamente referenciados. Inexistem factos não provados com interesse para a decisão da causa.»
***
O Direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional.
A requerente/recorrente veio requerer providência cautelar contra o Ministério da Economia e da Coesão Territorial, “em representação da Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte”, peticionando a suspensão da eficácia do “acto
administrativo de cobrança, por ilícito e absolutamente desproporcional, bem como potencializador
de prejuízos sérios e dificilmente reparáveis (…)”.
O tribunal a quo julgou o presente processo improcedente, não concedendo a providência requerida, decisão com a qual a Recorrente, não se conforma.
Sendo que, o Tribunal a quo apreciou e decidiu que não estava verificado o requisito do
periculum in mora e também não se verifica o fumus boni iuris.
Os critérios de que depende a concessão de todas as providências cautelares encontram-se plasmados no art. 120.º do CPTA, com exceção das situações previstas nos arts. 132.º n.º 4 e 133.º, n.º 2) do mesmo diploma.
Dispõe o artigo 120.º do CPTA, que tem por epígrafe “Critérios de decisão”, o seguinte:
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
Ora, o artigo 120.º do CPTA estabelece o requisito do periculum in mora ao exigir, para a adoção da providência cautelar que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal”.
O Tribunal deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica.
Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “ compreensível ou justificado ” a cautela que é solicitada - cfr. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 5.ª Edição, Almedina, pág. 308.
O critério do periculum in mora manteve-se com o mesmo sentido, na revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, devendo dar-se por verificado nos casos em que a não concessão da providência cautelar possa conduzir a impossível ou difícil restabelecimento da situação, no plano dos factos, que deveria existir antes da atuação ilegal (ou seja, respetivamente, a uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação).
Por outro lado, a providência só será concedida quando seja de admitir “que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” pela qual se atribui relevo ao critério do fumus boni iuris que, neste domínio, intervém na sua formulação positiva, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova perfunctória do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicáveis os critérios edificados pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória da aparência de bom direito a que o juiz deve proceder no âmbito dos processos cautelares.
O requisito da probabilidade de êxito da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal - antes exigidos, apenas para as designadas providências antecipatórias - constitui uma novidade, introduzida no nosso ordenamento jurídico, pela revisão de 2015 - enquanto critério comum a todas as providências.
Como refere Mário Aroso de Almeida, o legislador da revisão de 2015 “…veio introduzir uma novidade sem precedentes no nosso ordenamento jurídico (…): a de submeter ao critério do fumus boni iuris, com a configuração que, em processo civil, lhe atribui o nº 1 do artigo 368º do CPC, a adoção das providências cautelares conservatórias e, em particular, da providência da suspensão da eficácia de atos administrativos - providência cuja atribuição, importa recordá-lo, nunca, até à entrada em vigor do CPTA, tinha estado dependente da formulação de qualquer juízo sobre o bem fundado da pretensão impugnatória do requerente.” - in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 452.
O que significa que, em todas as providências, mesmo nas designadas de conservatórias, o fumus boni iuris releva-se como critério essencial ou decisivo, cabendo ao julgador, ainda que em termos instrumentais, sumários e provisórios “avaliar a probabilidade da procedência da ação principal, isto é, em regra, (…) a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir (…).”. - cfr. Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2014, 13.º ed.,
p. 314.
Passando a impender sobre o requerente da tutela cautelar, em qualquer situação, o ónus de fazer prova sobre o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal.
Neste contexto, o Tribunal deve, nos limites próprios da tutela cautelar e suas características intrínsecas, formular um juízo positivo de probabilidade de êxito da ação principal, maior ou menor, quanto à procedência dos argumentos aduzidos, ou seja, quanto à existência do direito.
Para o que, sempre numa análise perfunctória, relevará, desde logo, os argumentos aduzidos pelo requerente cautelar, bem como os da contraparte e a maior ou menor complexidade da questão decidenda.
No sentido de nas providências conservatórias se justificar uma menor exigência quanto ao ónus da prova sobre o requerente, vide Fernanda Maças, Contencioso Cautelar in “Comentários à revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL EDITORA Lisboa, 2016, p. 555 e ss. - cfr. Acórdão de 7/10/2016 do TCA- Norte.
Resulta ainda do n.º 2 do artigo 120.º do CPTA que nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Assim, a concessão de uma providência cautelar depende ainda dum juízo de ponderação
dos interesses em jogo na situação concreta, de forma que a providência deve ser recusada se os
danos que se pretendem evitar com a mesma se mostrarem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, isto é, quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se quer afastar com a providência.
Sendo que, os requisitos plasmados no art. 120.º do CPTA são cumulativos, pelo que a não verificação de um desses requisitos, determina a improcedência do pedido sem necessidade de analisar os outros.
Vejamos então:
Para o efeito, o Tribunal a quo após delimitar os pressupostos jurídicos de que depende a adoção da presente providência cautelar começou por verificar se ocorre periculum in mora, ou seja, se existe “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
Assim, a este propósito, resulta da sentença recorrida a seguinte fundamentação:” Ora, o ónus da prova (e alegação) da existência do periculum in mora cabe a quem requer a providência cautelar, através da alegação de factos concretos e plausíveis que permitam a um destinatário normal concluir que a situação de risco é efectiva e não conjectural ou eventual.
Invoca o Requerente que a restituição daquele montante inviabilizará a sua actividade, comprometendo postos de trabalho, compromissos assumidos com os fornecedores, responsabilidades fiscais e, acima de tudo, o próprio sustento de quem dela depende.
O Requerido, por sua vez, contrapõe que a Requerente não apresenta situações de risco real e efectivo de lesão irreversível, mas apenas uma alegação de incomportabilidade de devolução do montante auferido, escusando-se a oferecer qualquer evidência dessa incompotabilidade.
Vejamos.
Ora, para ver preenchido o requisito do periculum in mora com referência ao acto suspendendo, cabia à Requerente o ónus de alegar (e, consequentemente, provar), factualidade concreta de onde se pudesse concluir que a não suspensão da eficácia dos actos suspendendos seria susceptível de gerar uma situação irreversível e/ou de prejuízos de difícil reparação.
Sucede que nenhum facto vem alegado pela Requerente que possa permitir ao Tribunal verificar a existência de uma situação de fundado receio da constituição de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, ou seja, não foi feita qualquer alegação de factos que possam ser reconduzidos (se provados) a uma situação de periculum in mora para a Requerente (não sendo possível sequer, por estarmos no âmbito de uma providência cautelar, endereçar qualquer convite para aperfeiçoamento - neste sentido, entre outros, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 17/12/2019, no processo n.º 0620/18.7BEBJA), sendo esta alegação um ónus apenas seu.
Com efeito, a alegação da Requerente, nesta parte, reconduz-se apenas à alegação conclusiva de que a devolução daquele valor de €100 034,58, terá um “impacto injustificado extremamente negativo na sustentabilidade financeira da empresa, representando um peso (muito!) considerável e irreparável para a PME, comprometendo a continuidade da sua actividade e a execução dos objectivos de internacionalização [de que a entidade tanto se orgulha de defender]”; que “é óbvio que uma empresa de pequena dimensão, não dispõe da flexibilidade necessária para abrir mão de um valor tão significativo, ainda para mais, quando o mesmo não é devido”; que “Bastará atentar ao balancete contabilístico do transacto ano de 2024, bem como aos resultados aprovados no mês de Março de 2025, para constatar pela incomportabilidade do montante aqui cobrado!!!” e que de igual modo, entre os anos de 2020 e 2024, os resultados líquidos foram, respectivamente, de €410.095,87; €6.310,28; €6.762,48; €13 183,59; e, €9.777,67, o que permite concluir que a Requerente tem tido dificuldades em recuperar financeiramente, pois apesar de não apresentar resultados negativos, o capital próprio da empresa continua debilitado, correspondendo a 8,17% do total do valor do activo; que também o seu nível de endividamento é alarmante, tendo apresentado nos finais de 2024, os seguintes encargos/financiamento: €34 960,76, em juros e €594.272,20, de financiamento bancário; que estas quantias revelam uma exposição significativa ao risco financeiro; e que o que se pretende ver restituído representa mais de 11 vezes o lucro recente da Requerente, inviabilizando a sua actividade, comprometendo postos de trabalho, compromissos assumidos com os fornecedores, responsabilidades fiscais e, acima de tudo, o próprio sustento de quem dela depende.
Sucede que esta alegação é desprovida de factos que, em concreto e a serem provados, possibilitem ao Tribunal concluir que a devolução do montante de €100 034,58 é impossível para a Requerente ou, pelo menos, que lhe possa criar dificuldades financeiras que a coloquem numa situação que possa inviabilizar a sua actividade, o que redunda na falta de verificação deste requisito (não sendo, além do mais, a simples alegação quanto ao resultado liquido do exercício ou do nível de financiamento bancário, com a junção de alguns documentos contabilísticos, suficiente para suprir essa falta).
Com efeito, nem a Requerente alega a factualidade mínima que aqueles documentos poderiam vir a provar, pelo menos, indiciariamente, como não alega sequer outra que, conjuntamente com esta, permitisse ao Tribunal aferir a sua concreta situação financeira (nomeadamente, detalhes dos financiamentos obtidos, como seja os juros, prazo de amortização, a projecção de vendas, custos, fundo de maneio, capex, etc) e, por outro lado, quanto a alguma da factualidade concretamente alegada a verdade é que, mesmo que provada, seria insuficiente para que o Tribunal pudesse concluir pela alegada inviabilidade de continuação da sua actividade.
Acresce ainda que a Requerente também cinge a sua alegação quanto à impossibilidade de devolver, no imediato, a totalidade do montante de €100 034,58. Sucede que não só é possível requerer a devolução deste montante em prestações (cfr. artigo 26.º, n.º 6, do Decreto-lei n.º 159/2014, de 27 de Outubro), como a própria Requerente alega que formulou esse pedido (cfr. artigo 109.º do requerimento inicial).
Por fim, a Requerente alegou que mantem “em curso negociações com instituições bancárias sobre novas soluções de financiamento e apoio ao “fundo de maneio” da empresa para fazer face às despesas
correntes” (cfr. artigo 100.º, do requerimento inicial), o que, a ser provado, indicia, alias, que a sua situação
financeira ainda comporta alguma capacidade para obter financiamento junto da Banca.
Logo, porque a Requerente não logrou cumprir o ónus de alegação de quaisquer factos que possam ser reconduzidos à apreciação deste requisito, mais concretamente, no que respeita à alegação de factos que, se provados, permitiriam ao Tribunal concluir pela existência de uma situação de fundado receio da constituição de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação na sua esfera e, por isso, que permitam ter por verificado (pelo menos) um dos pressupostos legais determinantes para o decretamento da providência cautelar requerida (o requisito do periculum in mora, seja na vertente de prejuízos de difícil reparação, seja na vertente de facto consumado), tal determina a improcedência da presente providência cautelar, pois os requisitos para o seu decretamento são cumulativos.”
Alega a recorrente que o despacho recorrido desconsiderou a verdadeira gravidade do impacto económico que a execução imediata do ato produziria, fazendo uma análise do requisito “periculum in mora” de forma algo formalista, sem consideração concreta do mérito da decisão de revogação e da dimensão real dos prejuízos potenciais, não obstante os elementos disponibilizados para o efeito, que permitem um juízo indiciário robusto de que o montante exigido ultrapassa a capacidade de absorção da empresa e compromete a sua sustentabilidade; Que a imposição da restituição do valor de EUR 100.034,58, para uma PME com estrutura financeira vulnerável e variável, atento o setor de mercado em que opera, não é um dano meramente patrimonial, mas um risco sério de colapso financeiro, com potencial de tornar a atividade empresarial inviável; Que a Recorrente não pode ser obrigada a aguardar indefinidamente pelo desfecho da ação principal, também em curso sob o Processo nº 545/25.0BEAVR, em curso na Unidade Orgânica 1 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, sob pena de a tutela jurisdicional se tornar ineficaz, o que contraria o próprio sentido da providência cautelar interposta;
Mais, alega que para os devidos efeitos, o requisito “periculum in mora” está demonstrado, porquanto a execução imediata do ato pode provocar prejuízos graves e irreparáveis, tornando inútil uma eventual decisão favorável. Por outro lado, o Tribunal a quo confundiu o juízo de probabilidade do direito com uma decisão definitiva sobre o mérito, o que é incompatível com a natureza da providência cautelar.
Ora, nada do alegado pela recorrente põe em causa o decidido, diremos que bem andou o tribunal a quo.
Na verdade, no que respeita ao periculum in mora, a recorrente não apresenta situações
concretas onde ocorram situações de risco real e efetivo de lesão irreversível, mas apenas
alegações genéricas à sua situação contabilística, tendo por ponto a situação da sua sociedade como “PME”. Aliás, é a própria requerente refere que “desde 2020, a entidade beneficiária tem tido dificuldades em recuperar financeiramente, pois […] o capital próprio da empresa continua bastante debilitado, correspondendo a 8,17% do total do valor do ativo, muito inferior ao mínimo aconselhável (> 30%), refletindo uma dependência excessiva de capitais alheios para manter a atividade corrente” (cfr. artigo 94.º do ri). Bem como que “o seu nível de endividamento é alarmante”, ascendendo a EUR 594.272,20 em financiamento bancário e EUR 34.960,76 em juros (cfr. artigo 95.º do ri), o que revela “uma exposição significativa ao risco financeiro, agravada pelo custo de capital e pela reduzida rentabilidade operacional […], comprometendo […] a sua sustentabilidade a médio-longo prazo” (cfr. artigo 97.º do ri).
Ora, assim podemos concluir que a situação da requerente seria sempre de prejuízo, independentemente da devolução do montante em causa, pelo que não é aceitável como a requerente aparenta sustentar, que se os apoios se mantiverem a empresa, a prazo poderia ganhar sua a autonomia.
Em relação às dividas que detém, sempre pode recorrer à alienação de bens que sejam sua propriedade e pode também recorrer ao crédito - que confessa estar a equacionar (cfr. artigo 100.º do ri), o que, bem se refere na Sentença recorrida, “indicia, aliás, que a sua situação financeira ainda comportaria alguma capacidade para obter financiamento junto da Banca” (cfr. p. 21). A devolução também pode ocorrer por via do pagamento em até 36 prestações mensais previsto no n.º 3 do referido artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, como, aliás, confessa ter inicialmente requerido (cfr. artigo 109.º do ri). Em sede de execução fiscal, a requerente tem, também, a possibilidade de requerer o pagamento em prestações do montante em dívida, nos termos do artigo 196.º, com dispensa de prestação de caução se a requerer, nos termos do n.º 4 do artigo 199.º, ambos do Código de Procedimento e Processo Tributário.
Como defende a jurisprudência, “Não basta alegar e demonstrar factos que consubstanciam um prejuízo. É necessário alegar e demonstrar que existe um “perigo na demora” da resolução da ação principal.” - cfr. Ac. deste TCAN, de 13/09/2024, proferido no âmbito do proc. n.º 830/23.....
No caso vertente, não conseguimos identificar uma potencial situação que conduzisse à futura ineficácia da sentença judicial, também não se nos afigura se logre extrair a substanciação necessária para a identificação de prejuízos de difícil reparação, que consigam sustentar o periculum in mora.
Como resulta do acórdão do TCAS de 03/02/2022, defendido pela doutrina “…o requisito do periculum in mora pressupõe que exista um fundado receio de que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada aos interesses que se visam acautelar. Poderão estar em causa situações em que a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo torna a decisão totalmente inútil e bem assim situações em que essa evolução conduza à produção de danos dificilmente reparáveis (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2021 - 5ª edição, pág. 1018).
Mais, “Incumbe à Autora alegar e provar os factos que levem o Tribunal a concluir pela existência de prejuízos irreparáveis para os interesses que defende na ação principal, advindos da execução do ato administrativo cuja suspensão da eficácia se requer.” - cfr. Ac. do STA, de 13/03/2025, proferido no âmbito do proc. nº 12/25.1BALSB.
Assim, os factos alegados pela requerente não são aptos a concluir pela existência de uma situação irreversível, de facto consumado, ou de danos de difícil reparação para os interesses que pretende assegurar no processo principal.
Pelo que, temos de concluir, como o faz o tribunal a quo, pela falta do requisito do periculum
in mora, essencial ao decretamento da providência cautelar.
Ora, considerando que os pressupostos de concessão das providências cautelares são de verificação cumulativa, não haveria que prosseguir para análise dos demais pressupostos - cfr. Acórdão do STA, de 27/02/2025, proferido no âmbito do proc. n.º 291/24.1BEALM.
Porém, o tribunal a quo procedeu à análise do fumus boni iuris e concluiu, que também não se verifica, o que sempre ditaria a improcedência do presente processo cautelar.
A este propósito resulta da sentença recorrida o seguinte:” É que assiste inteira razão ao Requerido quando alega que as invalidades assacadas pela Requerente no seu requerimento inicial são apontadas apenas e somente à decisão de revogação do acto de concessão de apoio que foi praticado pela Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do Norte, em 02/07/2024 (cfr. artigos 25.º a 79.º e 106.º do requerimento inicial).
Ora, resulta da factualidade assente que a Requerente foi notificada em 03/07/2024, dessa decisão, no entanto, só interpôs a acção administrativa de que depende a presente providência cautelar, em 26/08/2025 (cfr. factos assentes nas alíneas h), i) e l)), pelo que, há muito que se mostrava ultrapassado o prazo de impugnação daquele acto, verificando-se, assim, a intempestividade da prática do acto processual, o que
conduz à absolvição da instância do Requerido na acção principal, nos termos do disposto no artigo 89.º, n.ºs 2, 3 e 4, alínea k), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
E nem se diga que opera o disposto no artigo 59.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, quanto à suspensão do prazo de impugnação, por ter sido apresentada pela Requerente reclamação administrativa daquele acto, em 28/11/2024, pois se é verdade que essa reclamação foi apresentada naquela data (cfr. factos assentes na alínea j)), também é verdade que já foi apresentada depois de ultrapassado o prazo de 15 dias de que a Requerente dispunha para o efeito, pelo que não é possível, por essa mesma razão, aproveitar-se qualquer efeito suspensivo que pudesse decorrer da sua apresentação, pois foi apresentada intempestivamente (cfr. artigo 191.º, n.º 3, do Código do Procedimento Administrativo). Acresce ainda que o acto de cobrança (que a Requerente alega ser o “acto administrativo final, na sua configuração plena e consumada” - cfr. artigo 3.º do requerimento inicial), é um acto de execução daquele acto de revogação (cfr. factos assentes nas alíneas g), h) e k)), o qual, nos termos do disposto no artigo 53.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, apenas pode ser impugnado por vícios próprios, o que, como se disse já, não sucedeu, pois a Requerente limitou-se a assacar invalidades ao acto executado. Assim, porque os actos de execução identificados pela Requerente não são impugnáveis, tal conduz a que, mesmo que se entendesse que a acção principal tinha como objecto estes actos, sendo, por isso, tempestiva, também sempre estaria vetada ao insucesso (cfr. artigo 89.º, n.ºs 1 e 4, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).”
Alega a recorrente que ao considerar extinto o direito de ação da Recorrente, o Tribunal a quo olvida de considerar a relação interdependente entre os atos em contraste, nomeadamente, a sequência de comunicações entre 03.07.2024 e 26.05.2025, sendo estas continuadas e consequentes, considerando-se o ato final de cobrança como o efetivo momento em que a situação jurídica se consumou e produziu (ou pretende produzir) efeitos concretos e imediatos para a Recorrente, facto que sempre confirmaria a legitimidade da Recorrente e respetiva tempestividade da providência interposta; Contrariamente ao já defendido pelo Recorrido e reforçado pelo Tribunal, o ato de 26.05.2025 não traduz um mero ato confirmativo, pois materializa a exigência de restituição, numa decisão administrativa autónoma, com efeitos próprios e imediatamente executórios, afastando-se, concomitantemente, a aplicação do artigo 53.º, n.º 3, do CPTA; Como tal, a contagem do prazo de impugnação deverá iniciar-se da data em que o ato se consumou na sua forma definitiva, isto é, a data do ato de cobrança, e não da notificação da revogação, pois, após este momento, houve comunicações trocadas entre as partes. Aliás, ainda que assim não se entenda, sempre será patente que o ato de cobrança é necessariamente consequente do ato de revogação do apoio, sendo absolutamente impraticável a apreciação de um sem o outro.
Ora, não assiste qualquer razão à recorrente.
Como resulta da matéria provada, na data de 03/07/2024, a AICEP dirigiu comunicação à Requerente, através de sistema de gestão online, com o assunto “Notificação da revogação da decisão”. Assim, a decisão de revogação do ato de concessão do apoio, com a consequente obrigação de devolução do valor pago de €102,807,99, foi praticada pela Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão do Norte, em 02.07.2024.
Em 28/11/2024, a Requerente dirigiu um requerimento ao Requerido com o seguinte teor:
“Na pessoa do próprio «AA» e representante da empresa em referência venho pela presente apresentar reclamação (alegação) contra tudo o que vem sido dito desde a vossa decisão de 17 de Fevereiro de 2024 até 01 de Julho de 2024.
Centrando a atenção no vosso parecer de 01 de Julho de 2024 quer dar resposta através desta nossa exposição a título de reclamação (…)” (cfr. páginas 1033 e ss, do processo administrativo)”
Ora, a requerente não reagiu, atempadamente, à decisão administrativa de revogação do
ato de concessão do apoio decisão,
Sendo que, a reclamação apresentada em 28.11.2024 não tem o efeito de suspender o prazo de propositura da ação, visto que, ao contrário do que determina o n.º 3 do art.º 190.º e n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, foi apresentada mais de 4 meses após conhecer o ato.
Pelo que, em consequência, decorridos os prazos de impugnação administrativa e contenciosa, tal decisão consolidou-se no ordenamento jurídico ex vi art.º 58.º, 59.º, 60.º do CPTA, o que constitui exceção de caducidade do direito de ação, exceção insuprível de intempestividade da prática do ato processual, de conhecimento oficioso que, nos termos previstos no artigo 89.º, n.ºs 2, 3 e 4, alínea k), do CPTA, conduz à absolvição da instância.
Deste modo, as notificações subsequentes não podem consubstanciar “o ato administrativo
final, na sua configuração plena e consumada, a 26.05.2025”.
Como alega a recorrida, tais atos, pela sua natureza e conteúdo, não têm efeito inovatório na esfera jurídica da Requerente, mantendo e reiterando os pressupostos e fundamentos da decisão de revogação e o valor a regularizar, tendo natureza confirmativa e de execução da “decisão final” comunicada em 03.07.2024. Como se pode aferir, a requerente não apontou a nenhum dos atos de execução da decisão de revogação do apoio quaisquer vícios próprios, apenas reiterando os vícios que aponta à decisão de resolução da concessão de apoio.
Assim, decidiu a sentença recorrida, que os atos de execução identificados pela Requerente
não são impugnáveis, tal conduz a que, mesmo que se entendesse que a ação principal tinha como
objeto estes atos, sendo, por isso, tempestiva, também sempre estaria vetada ao insucesso (cfr.
artigo 89.º, n.ºs 1 e 4, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Nestes termos, não pode proceder a censura dirigida contra a sentença recorrida, a qual não incorreu nos invocados erros de julgamento, improcedendo os fundamentos do recurso.
Decisão:
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Subsecção Administrativa Comum da secção de Contencioso Administrativo do TCA Norte, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo da recorrente.
Registe e notifique.
Celestina Caeiro Castanheira (Relatora)
Alexandra Alendouro
Luís Miguéis Garcia (2.º Adjunto)
Porto, 3 de junho de 2026