IV) O equívoco do Tribunal a quo está patenteado na pág. 6 do Acórdão, onde é dito que “o que é assinado pelo Secretário técnico CN é o ofício pelo qual é feita a notificação da decisão/projecto da mesma (que a Autora, algo precipitadamente assume como autor do acto)” mas, com o devido respeito, a precipitação não foi da A., que nunca imputou o vício de incompetência ao acto final, mas sim ao projecto de acto final, incompetência que inquinaria o acto final por vício procedimental, e não por incompetência per se de quem assinou o acto final propriamente dito.

V) Ou seja, a A. arguiu o vício dos Docs. n.ºs 3 e 4 da P.I., que inquinariam o acto final (Doc. n.º 1 da P.I.), ao passo que o Acórdão entendeu que a arguição fora feita directamente ao Doc. n.º 1 da P.I..

VI) Cremos que não poderíamos ter sido mais claros do que o fomos nos arts 29º e 30º da P.I.: “29º) Se é verdade que a Decisão final (Doc. n.º 1 da P.I.) efectivamente está assinada pelo Sr. Presidente da Autoridade de Gestão do POPH, Exmo. Sr. Dr. RF, 30º) já os 1º e 2º Projectos de Decisão final (Docs. n.ºs 3 e 4) estão assinados pelo Secretário Técnico da Unidade de Apoio III, Exmo. Sr. CN”.

VII) Por isso, ao fim e ao cabo, o Tribunal a quo não se pronunciou sobre tal vício alegado, tendo-se pronunciado sobre vício que não foi suscitado a P.I., o que configura NULIDADE DO ACÓRDÃO por OMISSÃO DE PRONÚNCIA.

VIII) Centrando-nos no vício arguido, dúvidas não subsistem de que são simultaneamente actos administrativos, quer os actos de trâmite, quer os actos finais – arts. 1º(1) e 120º(2) do CPA – e o acto final no procedimento administrativo em apreço é aquele que se juntou sob Doc. n.º 1 da P.I. (conforme o Acórdão o refere igualmente, na pág. 6), sendo que tal procedimento administrativo conta ainda, naturalmente, com outros actos administrativos, designadamente os dois Projectos de decisão que se juntaram com a P.I. como Docs. n.ºs 3 e 4 (estes sim, aos quais se assacaram o vício de competência que inquinaria o acto final).

IX) A Decisão final (Doc. n.º 1 da P.I.), conforme dela expressamente decorre, foi proferida ao abrigo da alínea e) do art. 9º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007 de 10 de Dezembro, consistindo numa decisão de aprovação, com redução, do pedido de pagamento de saldo final relativo ao financiamento em apreço.(3); se é verdade que a Decisão final (Doc. n.º 1 da P.I.) efectivamente está assinada pelo Sr. Presidente da Autoridade de Gestão do POPH, Exmo. Sr. Dr. RF, já os 1º e 2º Projectos de Decisão final (Docs. n.ºs 3 e 4 da P.I.) estão assinados pelo Secretário Técnico da Unidade de Apoio III, Exmo. Sr. CN, pessoa a qual não integra a Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do POPH.
X) Ou seja, os órgãos da Autoridade de Gestão do POPH são dois, a Comissão Directiva e o Secretariado Técnico, a lei determina que a competência para praticar actos administrativos de gestão do programa operacional pertence à Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do POPH, e surge um Secretário Técnico, que integra o Secretariado Técnico, o segundo órgão da Autoridade de Gestão do POPH, a praticar os actos administrativos que consubstanciaram os 1º e 2º Projectos de decisão final, documentos os quais integram o processo administrativo e que, por lei, terão que conter a mesma solenidade e substância que a própria Decisão final.
XI) A lei determina qual é o órgão administrativo que tem poder (ou competência) para intervir no procedimento administrativo, e, em especial, para nele tomar a decisão final (artº 29º do CPA). A competência é fixada, em regra, no início do procedimento administrativo (artº 30º do CPA). Antes de tomar qualquer decisão, o órgão administrativo deve certificar-se de que tem para isso competência (artº 33º do CPA).
XII) In casu, não foi cumprida qualquer destas formalidades exigidas pelos artºs 35º, 37º e 38º CPA: nem o acto era delegável pelo órgão “Comissão Executiva” da Autoridade de Gestão do POPH no órgão “Secretariado Técnico”, nem a Autora foi informada nem teve conhecimento por outra via de que foi praticado qualquer acto de delegação ou subdelegação de competências pela Comissão Executiva num funcionário do Secretariado Técnico (o que inclusivamente nem em sede graciosa nem contenciosa alguma vez foi alegado) nem, muito menos, o funcionário do Secretariado Técnico mencionou a qualidade de órgão delegado ou subdelegado nos actos administrativos em crise (Docs. n.ºs 3 e 4 da P.I.), dos quais não se pode retirar que tê-los-á assinado ao abrigo de uma delegação ou subdelegação de poderes.
XIII) Os alegados 1º e 2º Projectos de decisão de aprovação do pedido de pagamento de saldo final com redução, assinados por funcionário do Secretariado Técnico (Docs. n.ºs 3 e 4 da P.I.), são actos administrativos eivados do vício de incompetência, e, por isso, anuláveis, nos termos dos artigos 35º, nº1, a contrario, e 135º, ambos do CPA.
XIV) Isto posto, atendendo a que o procedimento administrativo é um conjunto concatenado de actos meramente procedimentais, a sua viciação estará contida no acto final impugnável; por uma questão de sistematização, identificou-se separadamente estes dois actos procedimentais (Docs. n.ºs 3 e 4 da P.I.) e respectivo vício assacado – incompetência relativa do órgão, mas cuja impugnabilidade se incorpora no acto final de Decisão (Doc. n.º 1 da P.I.).
XV) Pese embora considerando esta formulação “algo inexpressiva”, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim referem que “Pode, talvez, dizer-se, que um acto administrativo praticado sem procedimento nos casos em que este, por lei ou por natureza, não está excluído – é um acto destes.(4)”, ou seja, nulo. Estes autores referem até que “à falta do próprio procedimento (…) impõe-se sempre a sanção da nulidade” (op. cit., pág. 648).
XVI) Termos em que, sendo anuláveis os actos administrativos consubstanciados nos 1º e 2º Projectos de decisão de aprovação do pedido de pagamento de saldo final com redução (Docs. n.ºs 3 e 4 da P.I.), verifica-se falta de procedimento, a qual, na esteira dos citados autores, impõe a sanção de nulidade do acto administrativo final vertido na Decisão que se juntou sob Doc. n.º 1 da P.I..
XVII) O 2º ponto do nosso Recurso concerne à INCORRECTA INTERPRETAÇÃO DOS ARTS. 2º, 3º E 21º À LUZ DA ALÍNEA B) DO ART. 15º, TODOS DO DESPACHO NORMATIVO N.º 4 A/2008 DE 24 DE JANEIRO.
XVIII) Em termos de matéria de facto, correctamente o douto Acórdão deu como provada toda a factualidade alegada na Petição Inicial, cuja materialidade resultou integralmente provada, não só por admissão das partes como também pelos depoimentos produzidos em sede de audiência de inquirição de testemunhas.
XIX) Cumpre reiterar - conforme salientámos nas nossas Alegações escritas em 1ª Instância - que, se houve virtude que a prova testemunhal trouxe ao de cima, designadamente a testemunha arrolada pelo Réu, Dr. DR, foi a de que o presente litígio só existe porque a Administração mudou a sua interpretação da lei.
XX) Este segundo ponto do nosso Recurso, na esteira da P.I., centra-se em que não se prescinde que a Justiça declare que a Administração se encontra a interpretar incorrectamente a lei, concretamente quando o parecer técnico-financeiro, da autoria da testemunha inquirida em audiência arrolada pelo Réu, diz que «a legislação do FSE apenas considera para efeitos de elegibilidade as remunerações que os titulares dos órgãos sociais aufiram quando associadas a uma relação laboral remunerada», uma vez que contraria em absoluto o que expressamente dispõe o artigo 3º, nº 1, al. c) do Despacho Normativo nº 4-A/2008, o mesmo se dizendo da Decisão administrativa em crise propriamente dita, quando desconsidera tal custo com o Coordenador por as funções deste não se enquadrarem na definição equiparativa de formador interno previsto na alínea b) do art. 15º, quando as funções cujo custo está aqui em apreço se subsumem à previsão legal do artigo 2º, artigo 3º nº 1 al. c) e artigo 21º do Despacho Normativo nº 4-A/2008.
XXI) Escalpelizando a legislação do FSE, assume preponderância o DESPACHO NORMATIVO Nº 4-A/2008, DE 24/1, ART. 3º, na medida em que o Projecto em causa insere-se no eixo prioritário 6, tipologia de intervenção 6.1, constituindo seu regulamento específico o Despacho nº 18361/2008, de 9/7, que, no que aos custos elegíveis diz respeito, o artigo 13º deste regulamento específico remete para o Despacho Normativo nº 4-A/2008, de 24/1.
XXII) Para o caso em questão, desde logo assume papel preponderante um dos primeiros artigos deste diploma, mais concretamente o supramencionado artigo 3º, com a epígrafe “Custos Elegíveis”, dispondo a alínea c) do nº 1 deste artigo 3º (sublinhado nosso): «1 — Para efeitos de determinação do custo total elegível de cada projecto, no âmbito de uma candidatura são elegíveis os seguintes encargos: […] c) Encargos com outro pessoal afecto ao projecto — as despesas com remunerações dos técnicos, pessoal dirigente, pessoal administrativo, bem como consultores, mediadores sócio-culturais e outro pessoal, vinculado ou em regime de prestação de serviços, envolvido nas fases de concepção, preparação, desenvolvimento, gestão, acompanhamento e avaliação do projecto, bem como as despesas com alojamento, alimentação e transporte com este pessoal, quando a elas houver lugar.»
XXIII) Ora, já aqui se encontra uma grave contradição entre as conclusões do parecer técnico (acto administrativo procedimental) e o que a legislação do FSE realmente dispõe, pois, na realidade, o art. 3º, nº 1, al. c) do Despacho Normativo nº 4-A/2008, de 24/1, expressamente fixa a elegibilidade dos encargos referentes a outro pessoal afecto ao projecto, como é o caso de pessoal dirigente, quer em regime de vinculação laboral, quer em regime de prestação de serviços.
XXIV) Não é, portanto, verdadeira a afirmação patente no parecer segundo a qual só são elegíveis as remunerações dos titulares de órgãos sociais auferidas no âmbito de uma relação laboral remunerada – aliás, como reconhece o Acórdão recorrido na pág. 25 - , tal como não é verdadeiro o novo argumento do POPH vertido na Decisão impugnada propriamente dita, de que, por falta de equiparação, no art. 15º, dos custos afectos ao projecto incorridos com titulares de órgãos sociais, que eles não serão elegíveis ao abrigo do art. 3º.
XXV) Atente-se que esta norma em concreto – art. 3º, nº 1, al. c) –, não obstante as várias alterações ocorridas ao diploma legal, nunca foi objecto de modificação, mantendo-se inalterada a sua redacção original de 2008. Trata-se, além disso, de uma das primeiras disposições do regime de elegibilidade de custos, e que por isso serve de suporte geral a todo o diploma legal em questão – repare-se que este artigo se enquadra no Capítulo II daquele diploma, com a epígrafe “Disposições Gerais”.
XXVI) Conjugando-a com o normativo do Artigo 2.º, dúvidas não subsistem de que os requisitos legais de elegibilidade de custos se bastam com a definição conceptual aí prevista: “Para efeitos do presente diploma, entende -se por: a) Custo elegível — o custo real incorrido, enquadrável no âmbito do artigo 3.º, que respeita os limites máximos previstos no presente diploma e reúne as demais condições fixadas na legislação nacional e comunitária aplicável;”.
XXVII) Significa que, logo numa primeira abordagem, a fundamentação administrativa constante do parecer integrado no Despacho impugnado bem como neste propriamente dito se encontram em total contradição com os dispositivos legais aplicáveis in casu.
XXVIII) Passando ao DESPACHO NORMATIVO Nº 4-A/2008, DE 24/1, o seu artigo 21º vem clarificar um pouco o alcance do que já se encontra disposto no anterior artigo 3º, nº 1, al. c), mas fá-lo apenas quanto ao pessoal vinculado por força de relação laboral.
XXIX) No momento em que a candidatura aqui em discussão foi aprovada - Abril de 2010 - , encontrava-se em vigor o artigo 21º na versão que lhe era dada pelo Despacho Normativo nº 12/2009, de 17/3, e que dispunha nos seguintes termos: «1 — O custo horário máximo elegível do pessoal técnico, dirigente, administrativo, mediador sócio-cultural e outro pessoal, quando vinculado, não pode exceder o custo obtido a partir da remuneração a que esse pessoal tenha direito por força da sua relação laboral com a entidade empregadora, calculado de acordo com a fórmula constante do n.º 1 do artigo 17.º 2 — Para além da remuneração prevista no número anterior, são ainda elegíveis as despesas com remunerações relativas a horas de trabalho prestadas fora do período normal de trabalho, nomeadamente a título de trabalho extraordinário, desde que seja observado o regime jurídico para o efeito aplicável, no que respeita à sua autorização e limites de duração e remuneratórios. 3 — Para efeitos de financiamento, não é permitida a acumulação das funções definidas neste artigo no âmbito do mesmo projecto, salvo quando autorizadas pela autoridade de gestão.»
XXX) Ou seja, constata-se claramente que este artigo 21º apenas se refere ao pessoal afecto ao projecto quando vinculado por força de contrato de trabalho, não contendo qualquer disposição relativamente ao pessoal não vinculado, prendendo-se exclusivamente com a compensação à entidade dos custos fixos tidos com o pessoal do quadro laboral da entidade que foi afecto aos interesses do Programa e, por isso, desafecto a qualquer outra actividade da entidade.
XXXI) Porém, atendendo a que o diploma em causa - Despacho Normativo nº 4-A/2008 -, como todos os outros, deve ser visto e interpretado como um todo, não se pode retirar do artigo 21º que estão afastados da elegibilidade de custos os encargos do pessoal não vinculado por força de relação laboral; simplesmente o legislador viu necessidade de positivar em que termos é que seria compensada a entidade com os custos tidos com as remunerações dos seus trabalhadores, já que se trata de questão mais complexa do que a que contratar um prestador de serviços especificamente para os interesses do Programa e, portanto, merecedora de positivação de critérios de imputação legais quanto aos salários/custos fixos pagos.
XXXII) Assim, é inequívoco que, pelo facto de o legislador ter previsto uma norma específica sobre o pessoal vinculado pelas previsíveis dificuldades acrescidas de imputabilidade de tais custos aos interesses do programa, não significa que tivesse arredado da elegibilidade o custo incorrido com a contratação de pessoal não vinculado em termos laborais, nem tal faria qualquer sentido, pois obrigaria as entidades a ter sempre no seu quadro permanente de pessoal todas as pessoas que esgotassem as valências de que pudesse necessitar para levar a cabo os interesses do Programa, o que se traduziria em insustentáveis custos fixos sem que a entidade soubesse se as candidaturas ao POPH seriam sequer aceites.
XXXIII) Por isso, dúvidas não restam de que o artigo 21º apenas vem concretizar (sem revogar!) o artigo 3º quanto aos moldes em que se pode executar a elegibilidade dos custos no caso concreto do pessoal vinculado, tendo o legislador considerado desnecessário redigir uma norma idêntica para o pessoal não vinculado, cuja imputabilidade do respectivo custo é específica a um determinado serviço e, por isso, de fácil apuro se foi ou não imputado aos interesses do Programa, sendo suficiente a previsão legal do artigo 3º.
XXXIV) Quanto ao art. 15º alínea b), ele apenas trata de equiparar a formadores internos outros profissionais formadores, todavia, os custos com formadores cingem-se aos custos elegíveis previsto na alínea “b) Encargos com formadores” do n.º 1 desse art. 15º” e não aos da alínea “c) Encargos com outro pessoal afecto ao projecto” desse normativo.
XXXV) Desta forma, a Autora não concorda com o parecer técnico-financeiro (e a Decisão impugnada propriamente dita), na parte em que diz que «a legislação do FSE apenas considera para efeitos de elegibilidade as remunerações que os titulares dos órgãos sociais aufiram quando associadas a uma relação laboral remunerada», uma vez que contraria em absoluto o que expressamente dispõe o artigo 3º, nº 1, al. c) do Despacho Normativo nº 4-A/2008, e pese embora o Acórdão recorrido também e tenha insurgido contra tal asserção, citando a Jurisprudência cível explicitada na pág. 25 do Acórdão, facto é que foi inconsequente quanto a ser esse o fundamento alegado pela Administração para desconsiderar tal custo com o Coordenador por as funções deste não se enquadrarem na definição equiparativa de formador interno previsto na alínea b) do art. 15º, quando as funções cujo custo está aqui em apreço se subsumem à previsão legal do artigo 2º, artigo 3º nº 1 al. c) e artigo 21º do Despacho Normativo nº 4-A/2008.
XXXVI) O Acórdão a quo olvidou completamente ainda a força das CIRCULARES NORMATIVAS a que nos referimos nos arts. 142º a 152º da P.I., documentos que contêm um conjunto de orientações técnicas relativas a normas e procedimentos de actuação, emanadas pela Comissão Directiva e cujo quadro legal parece inserir-se no Artigo 6.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007 de 10 de Dezembro, que prevê, sob a epígrafe “Orientações”, que “1 — O IGFSE, I. P., e as autoridades de gestão dos PO financiados pelo FSE podem definir orientações técnicas com base nas normas constantes do presente decreto regulamentar e diplomas conexos, que são objecto de adequada divulgação, de modo a assegurar o seu conhecimento. 2 — As orientações técnicas, referidas no número anterior, da iniciativa das autoridades de gestão, são submetidas a parecer prévio do IGFSE, I. P.”
XXXVII) Tem interesse para o caso em questão a Circular Normativa nº 3/CD/2010, que se refere precisamente ao “financiamento das remunerações de dirigentes das entidades beneficiárias” – Doc. n.º 7 da P.I. - , documento que expressa a distinção entre remunerações e honorários do pessoal dirigente afecto aos projectos, abarcando a noção que, quer as remunerações auferidas enquanto pessoal vinculado, quer os honorários percebidos em virtude de prestação de serviços, são ambos encargos perfeitamente elegíveis no âmbito dos financiamentos comunitários. Nem de outra forma se poderia conceber.
XXXVIII) Mais: curiosamente no mesmo dia em que a aqui Autora recebeu a notificação do parecer que integra o 2º Projecto de Decisão, foi publicada no website do POPH uma nova Circular Normativa, a nº 10/CD/2011, que reforça a noção que acabamos de referir – Doc. n.º 8 da P.I.: «As orientações definidas através da Circular Normativa n.º 3/CD/2010 aplicavam-se, quer ao pessoal vinculado quer ao pessoal externo, retroagindo os seus efeitos à data da assinatura da referida Circular – 9 de Abril de 2010.» e explica ainda, relativamente à aplicabilidade do art. 21º do Despacho Normativo nº 4-A/2008, que «Estas orientações foram posteriormente objeto de formalização, parcialmente, em sede de revisão normativa da legislação reguladora do FSE, através do Despacho Normativo n.º 2/2011 de 11 de Fevereiro, tendo sido neste contexto atualizadas as disposições legais em matéria de custos elegíveis e respetivos montantes máximos, no que se refere ao pessoal vinculado (art.º 21º do referido diploma).»
XXXIX) Ou seja, vem dar o devido alcance ao art. 21º daquele diploma legal, o que faz precisamente nos mesmos moldes que a Autora sempre defendeu: trata-se de uma norma que se aplica apenas ao pessoal vinculado, sem afastar a devida elegibilidade dos custos com pessoal não vinculado. E a mesma Circular Normativa volta a deixar claro: «A Circular Normativa n.º 3/CD/2010 mantêm-se em vigor e continua a aplicar-se ao pessoal não vinculado à entidade desde a data da assinatura da referida circular».
XL) Concluindo: a legislação do FSE NÃO afasta a elegibilidade das remunerações dos titulares de órgãos sociais quando auferidos sem estarem associados a uma relação laboral remunerada; apenas exige que os Encargos com outro pessoal afecto ao projecto, no qual se enquadra o pessoal dirigente, em regime de prestação de serviços, envolvido nas fases de concepção, preparação, desenvolvimento, gestão, acompanhamento e avaliação do projecto (art. 3º n.º a c), respeite os limites máximos previstos no Despacho Normativo nº 4-A/2008 (art. 2º), o que foi o caso.
XLI) O Acórdão a quo incorrectamente julgou a questão da DISTINÇÃO ENTRE AS FUNÇÕES DE MEMBRO DA DIRECÇÃO E AS FUNÇÕES DE COORDENADOR DE PROJECTO que havíamos explanado na P.I..
XLII) FJLS não é um “colaborador interno” da Cooperativa FISOOT, nem a sua qualidade de Presidente da Direcção à data lhe atribui tal estatuto ou função.
XLIII) Como se pode concluir do artigo 56º do Código Cooperativo, as funções do pessoal dirigente de uma Cooperativa, como é o caso da aqui Autora, são exclusivamente funções directivas e de representação relativas à própria estrutura institucional, não se confundindo com os projectos ou a actividade em concreto que a mesma desenvolve.
XLIV) Para além dos supracitados artigo 2º, artigo 3º nº 1 al. c) e artigo 21º do Despacho Normativo nº 4-A/2008, cumpre agora, neste quid, trazer à colação o regime da alínea e) do antedito art. 3º, que estatui que são elegíveis todos os “Encargos directos com a preparação, desenvolvimento, acompanhamento e avaliação dos projectos — as despesas com a elaboração de diagnósticos de necessidades, divulgação do projecto, selecção dos formandos e outros participantes, aquisição, elaboração e reprodução de recursos didácticos, aquisição de livros e de documentação, despesas com materiais pedagógicos, com deslocações realizadas pelo grupo no âmbito do respectivo projecto e ainda as decorrentes da aquisição de serviços técnicos especializados relacionados com a avaliação dos projectos e dos seus resultados globais, com excepção das previstas na alínea c)”.
XLV) Ou seja, ao abrigo da alínea e), são elegíveis todas as despesas com a preparação, desenvolvimento, acompanhamento e avaliação dos projectos desde que não incluídas já (sob pena de duplicação) na alínea c).
XLVI) Considerar não elegível o custo tido por uma Entidade com a contratação de um seu membro da Direcção (cujas funções são, portanto, não remuneradas) para exercer uma actividade económica de prestação de serviços como Coordenador, função exigida e elegível quanto ao seu respectivo custo pelo FSE, constitui um enriquecimento sem causa por parte do POPH, que auferiria desse serviço sem o comparticipar e sem que a sua inelegibilidade esteja prevista na legislação do FSE e, simultaneamente, uma inaceitável discriminação face a um técnico ou consultor externo que a Entidade tivesse que contratar no mercado, custo que o POPH considera elegível ao abrigo da alínea c).
XLVII) Os encargos cuja afectação é feita ao projecto inserem-se no âmbito de uma relação de prestação de serviços, externa à sua qualidade de Presidente da Direcção, celebrada com a Autora, em virtude de estar envolvido directamente na «concepção, preparação, desenvolvimento, gestão, acompanhamento e avaliação do projecto», conforme prevê o art. 3º, nº 1, al. c) do Despacho Normativo nº 4-A/2008, de 24/1, podendo o seu labor enquadrar-se, quer na figura do “pessoal dirigente”, quer na dos “consultores”.
XLVIII) Pelo exposto, é de concluir que os encargos apresentados por FJLS referem-se a uma prestação de serviços efectuada enquanto pessoal afecto ao projecto, na qualidade de Coordenador da Formação para aquele projecto em concreto, e que nada tem a ver com a sua qualidade de Presidente da Direcção, nem com as suas funções enquanto membro de um órgão social da Autora.
XLIX) No que concerne ao argumento vertido ex novo na Decisão impugnada - já que não constava do parecer da análise técnico-financeira e, portanto, sobre ele a Autora não teve o direito de previamente se pronunciar – de que o POPH e o IGFSE entendem que a elegibilidade das intervenções de titulares de órgãos sociais nos projectos financiados apenas procederá se a referida despesa se enquadrar numa relação jurídica pré-existente entre os titulares dos órgãos e a entidade beneficiária, não tem qualquer fundamentação legal, sendo absolutamente infirmada pela legislação do FSE, maxime pelo artigo 2º, artigo 3º nº 1 al. c) e artigo 21º do Despacho Normativo nº 4-A/2008.
L) Note-se que a testemunha arrolada pelo Réu, Dr. DR, foi ao ponto de explicitar que a posição do POPH (rectius, a dele) é a que as despesas da A. com FJLS, na sua interpretação da lei, seriam de aceitar, ainda que sendo membro da direcção da entidade (aqui Autora), se tivesse um contrato de trabalho com a A. e não uma relação de prestação de serviços, diferenciação que não tem qualquer cabimento legal, mesmo à luz do decidido pelo Acórdão recorrido, que – aliás, na esteira da Jurisprudência cível sobre a matéria – correctamente propugnou que “aos órgãos sociais (quer das sociedades civis quer das sociedades comerciais) não se podem considerar aplicáveis quaisquer relações que se traduzam em contratos de trabalho (vínculo laboral)” – cfr. pág. 25 do Acórdão!
LI) Daqui decorre o logro interpretativo do POPH, fundado na posição dessa testemunha, de que as despesas da A. com FJLS não seriam elegíveis na sua interpretação da lei, conduta administrativa que menos se aceita quando a testemunha arrolada pela A., Dr. FC, responsável pelo dossier contabilístico da A. junto do POPH, atestou que a resposta que recebeu do POPH foi que “o que está para trás não ia ser cortado”, face à mudança de postura interpretativa da lei pelo POPH.
LII) Assim, deverá declarar-se que os encargos cuja afectação é feita ao projecto inserem-se no âmbito de uma relação de prestação de serviços, externa à qualidade de Presidente da Direcção, celebrada com a Autora, em virtude de estar envolvido directamente na «concepção, preparação, desenvolvimento, gestão, acompanhamento e avaliação do projecto», conforme prevê o art. 3º, nº 1, al. c) do Despacho Normativo nº 4-A/2008, de 24/1, podendo o seu labor enquadrar-se, quer na figura do “pessoal dirigente”, quer na dos “consultores”.
LIII) Não obstante a posição jurídica interpretativa vertida expressamente no Despacho em crise, este padece de vício de desvio de poder, violação da lei consubstanciada em erro de facto e de direito bem como falta de fundamentação, o que deverá ser declarado.
LIV) O 3º ponto do nosso Recurso centra-se em, subsidiariamente, i.e., ainda que o Tribunal considere que o POPH está a interpretar correctamente a lei, a acção proceder por dever imperar a PROTECÇÃO DA CONFIANÇA/BOA FÉ da A..
LV) Ainda que o POPH não estivesse a incorrectamente interpretar a lei (que o está!), sempre a prova testemunhal produzida, não só a arrolada pela A., Dra. ARML e o financeiro Dr. FC, mas também designadamente a arrolada pelo Réu, Dr. DR, veio corroborar que só depois de o projecto de financiamento estar encerrado e de a despesa ter sido proposta ao POPH, aceite pelo POPH e efectivamente feita com FJLS, é que o POPH mudou a sua interpretação da lei e passou a considerar que, sendo membro da direcção da entidade (aqui Autora), tal custo não era elegível.
LVI) Quando a Administração mudou a sua postura, já a despesa tinha sido aprovada pelo próprio Programa e estava incorrida/paga pela A., pelo que não era já possível à Autora mudar o Coordenador de formação de modo a que este não tivesse que trabalhar gratuitamente; tal impossibilidade de mudança de coordenador nessa fase foi corroborada inclusivamente pela testemunha arrolada pelo Réu, Dr. DR.
LVII) Por isso, ainda que a mais correcta interpretação da lei fosse a da Decisão administrativa em crise, existe manifestamente uma Violação da boa fé por parte da Administração, mormente na sua vertente do princípio da protecção da confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa até à mudança das “regras” já no “final do jogo”.
LVIII) A legalidade e “normalidade” da situação ora em discussão é tal que, sempre que tais encargos foram incluídos no âmbito de pedidos de reembolso, durante a execução do projecto, os mesmos foram sempre alvo de aprovação, e a matéria de facto provada demonstra que foi sempre do conhecimento do POPH, desde a candidatura, que o Coordenador cujo custo foi proposto era o Presidente da Direcção da A., ou seja, que no POPH eram perfeitamente conhecedores que à data o prestador de serviços em questão era também Presidente da Direcção, não existindo qualquer vínculo laboral entre o mesmo e a aqui Autora.
LIX) Por tudo isto, não se pode compreender, nem aceitar, que o Acórdão a quo aceite a legalidade de uma 2ª interpretação contraditória que subitamente surgiu plasmada no segundo parecer do POPH e depois, com a Decisão final impugnada, uma terceira interpretação, completamente inversas quer com o procedimento e interpretações até então adoptados pela gestão do Programa, quer com a legislação aplicável, numa senda de interpretações contra legem que injustificadamente favorecem o erário do FSE e empobrecem ilegitimamente o património da Cooperativa aqui Autora.
LX) O Código do Procedimento Administrativo prevê, no Artigo 6.º A, que:
1 - No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé

2 - No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:

a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa

b) O objectivo a alcançar com a actuação empreendida

LXI) A Jurisprudência administrativista inclusivamente aceita que a ilicitude, para efeitos de responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas pelo exercício da função administrativa, decorra da violação de princípios de direito administrativo, como seja o princípio da boa fé.
LXII) Sobre os termos em que a boa fé merece tutela jurídica, a nossa doutrina administrativa tem delimitado os seguintes parâmetros: FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo II, pág. 136 e seguintes, entende que este princípio se concretiza através de dois princípios básicos, “o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente” e, desenvolvendo depois cada um destes princípios, explicita que “a tutela da confiança não é, no entanto, arvorada em princípio absoluto, ocorrendo apenas em situações particulares que a justifiquem. São, na verdade quatro os pressupostos jurídicos de tutela da confiança. Desde logo, a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva ou ética da pessoa lesada. Em segundo lugar, exige-se uma justificação para essa confiança, isto é, a existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível. Igualmente necessário é o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada. Por último, surge a imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado”.
LXIII) Estes pressupostos não são necessariamente cumulativos: “a falta de um pode ser compensada pela intensidade especial que assumam alguns – ou algum - dos restantes. Por sua vez, “o princípio da materialidade subjacente” desvaloriza excessos formais, requerendo que o exercício de posições jurídicas se processe em termos de verdade material. Esta visão segue, no essencial, MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil, Tomo I, pág. 186 e 187, que enumera quatro pressupostos da vertente da boa fé que se traduz na tutela da confiança legítima.
LXIV) Na jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO o princípio da boa fé também tem sido acolhido, como se pode ler no Acórdão de 18-6-2003, onde é feita uma exaustiva indicação da jurisprudência mais recente. O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL tem, também, sustentado que o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático (art. 2º da CRP) implica um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhe são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia moral e razoavelmente contar – cfr. designadamente, os Acs nºs: - 287/90, de 30-10-90 – Proc. BMJ 400, a págs. 214; - 302/90, de 14-11-90 – Proc. 107/89 – BMJ 401-130; 03/90, de 21-11-90 – Proc. 129/89, BMJ 401-139; - 365/91, de 7-8-91 – Proc. 368/91, DR, II Série, de 27-8-91; - 70/92, de 24-2-92 – Proc. 89/90, BMJ 414-130; - 410/95, de 28-6-95 – Proc. 248/94 – DR, II Série, de 16-11-95; - 625/98, de 3-11-98 – Proc. 816/96, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol. 41º, pág. 293; - 648/98, de 15-12-98 – Proc. 639/97; - 160/00, de 22-3-00 – Proc. 843/98, DR, II Série, de 10-10-00; - 109/02, de 5-3-02 – Proc. 381/01 e - 128/02, de 14-3-02 – Proc. 382/01.
LXV) O SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA tem adoptado, por vezes com algumas adaptações, os pressupostos da tutela da confiança defendidos por MENEZES CORDEIRO e acima expostos – cfr, entre outros os Acórdãos do STJ de 5-3-96, CJ/Supremo (1996) 1, 115-118; 28-11-96 CJ/Supremo IV (1996) 3 118-121 5-2-98 BMJ 474, pág. 431, e a jurisprudência aí citada.
LXVI) In casu, ainda que o Tribunal a quo entendesse, e este Venerando TCA sufrague - que a Decisão administrativa em crise é a que correctamente interpreta a lei aplicável, sempre se verificam todos os pressupostos da tutela jurídica da confiança da A., como se demonstrou.
LXVII) Existe uma situação de confiança conforme com o sistema, estando a A. numa posição de boa fé, atentas as regras e interpretações que o Programa definia à data em que foi incorrida a despesa cuja elegibilidade se discute.
LXVIII) A A. não contribuiu com o seu comportamento para a criação da situação uma vez que se limitou a seguir a posição que a Administração, o POHP, seguia, antes de a A. ter agido, i.e., de ter apresentado a sua candidatura prevendo tal despesa, de tal candidatura ter sido aceite pelo POPH e de ter a A. incorrido na despesa.
LXIX) Essa situação de confiança está objectivamente justificada, uma vez que assenta num investimento de confiança da A., aceitando as regras que, à data da despesa, eram as estipuladas pelo POPH.
LXX) A realização da despesa sub iudice está de facto conexionada com a situação de confiança objectivamente criada pelo POPH e, como se explanou no capítulo A) da P.I., a Autoridade de Gestão do POPH é uma entidade administrativa independente por ser uma estrutura de missão, nos termos previstos no artigo 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto -Lei n.º 105/2007, de 3 de Abril), conforme expressamente refere o Preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2007. Enquanto estrutura de missão e entidade administrativa independente, é o Estado que vai ser atingido pela protecção dada, ou seja, quem é responsável pelos seus actos, e por isso é ele o Réu nestes autos.
LXXI) No mínimo, a confiança do tutelado – a A. - merece protecção jurídica que tenha sido atingida e já vimos que, pelo art. 6º-A do CPA e concretização acima feita, a situação da A. se subsume a esse quadro: confiança juridicamente tutelada lesada pelos serviços do POPH.
LXXII) Ainda que a correcta interpretação da lei do FSE fosse a propugnada na Decisão administrativa em crise, os serviços do POPH estariam obrigados a interpretar a lei correctamente desde que a candidatura foi apresentada pela A. e aceite pelo POPH, o que evitaria que a A. incorresse numa despesa que, mais tarde e já no “final do jogo”, não foi compensada pelo incentivo público devido a ulterior mudança das “regras do jogo”, ou melhor, mudança da interpretação dessas mesmas “regras”.
LXXIII) No mínimo, haverá um erro de interpretação do POPH a título de negligência, quanto a uma mesma lei que não foi sequer alterada (daí que a sua retroactividade nem seja de discutir) entre a apresentação da candidatura, o incorrimento da despesa e a decisão administrativa de não a compensar.
LXXIV) Tal erro de interpretação é per se gerador do dano decorrente do “investimento de confiança”, devendo ser ressarcidos os danos devidos pela frustração desse investimento, que correspondem à despesa não aceite; por isso também por essa via se chegará à conclusão que a Administração deverá ser condenada a pagar o custo de €9.900 incorrido com o Coordenador FJLS, acrescido de juros legais moratórios.

O Recorrido, Estado Português, notificado para o efeito, contra-alegou, tendo concluído:
1º -Não se verifica o invocado vício de incompetência pois a A., salvo o devido respeito, toma ou considera as notificações do 1º e 2º projeto de decisão como, respetivamente os 1º e 2º projetos de decisão;
2º - Os projetos de decisão foram proferidos por quem de direito, pelo que não se verifica a alegada incompetência, nem, concomitantemente, o invocado vício no procedimento, inexistindo, assim, inquinação afetadora da «decisão final»,
3 º - O que o douto acórdão recorrido, em suma, considerou, ao expender mormente que em «relação ao vício de incompetência, a sua arguição, efetivamente, carece de sentido»;
4º - A omissão de pronúncia só se verifica quando o tribunal deixa de se pronunciar sobre questões que lhe foram submetidas pelas partes, ou de que deve conhecer oficiosamente, entendendo-se por questões os problemas concretos a decidir e não os simples argumentos, opiniões ou doutrinas expendidas pelas partes na defesa das teses em presença,
5º - Daí que não se verifique omissão de pronúncia quando o tribunal conhece da questão que lhe é colocada, mesmo que não aprecie todos os argumentos invocados pela parte em defesa da sua pretensão, pois não se devem confundir factos ou argumentos com as questões que integram a matéria decisória,
6º - Pelo que (tendo em conta o expendido no douto acórdão), inexiste a alegada omissão de pronúncia;
7º - De acordo com o preceituado no artº 21º, nº1, do Despacho Normativo nº 4-A/2008, de 24.01, o custo horário máximo elegível do pessoal técnico, dirigente, administrativo, mediador, sócio-cultural e outro pessoal não pode exceder o custo obtido a partir da remuneração a que esse pessoal tenha direito por força da sua relação laboral com a entidade empregadora;
8º -Atento o disposto no mencionado Despacho Normativo, em especial nos artºs 2º, 3º, 15º e 21º, há que concluir que o legislador estipulou que a imputação das despesas de pessoal não docente nos projetos financiados deverá ser feita tendo por base quer o vínculo do ora prestador de serviços com a beneficiária titular do projeto quer a sua remuneração auferida;
9º - Ora, FJLS, que desempenhava funções nos órgãos sociais da beneficiária do apoio, ora A., não tinha qualquer vínculo laboral com esta, não auferindo qualquer retribuição pelo exercício de tais funções de membro da direção;
10º - Por conseguinte, atento o disposto nos artigos 15º, nº 1, al. b), e 21º do Despacho Normativo nº 4-A/2008 a despesa com FJLS enquanto coordenador de projeto constitui custos inelegíveis e, assim, insuscetíveis de financiamento, mostrando-se justificada a não elegibilidade das verbas atinentes a tais despesas,
11º - Entendimento este resultante da correta interpretação dos normativos citados, e está de acordo com a regulamentação comunitária aplicável e com os princípios de transparência e rigor na aplicação de dinheiros públicos que devem nortear a concessão deste tipo de apoios;
12º - Com a alteração de posição tomada pelo POPH quanto à elegibilidade das mencionadas despesas não existe violação do princípio «da boa-fé/confiança», pois:
12.1 - O princípio da boa fé, acolhido expressamente nos art.s 266º, nº2, da CRP e no artºs 6º-A do CPA, que se concretiza através de dois subprincípios básicos - (i) materialidade subjacente e (ii) tutela da confiança (v. artº 6º-A, nº2, do CPA - legitima e impõe que a conduta administrativa se funde em valores básicos do ordenamento jurídico, implicando que a Administração adote condutas consequentes, em função dos fins que se propõe alcançar;
12.2 - O princípio da proteção da confiança, embora nos remeta para a tutela da estabilidade dos atos da Administração Pública, como condição indispensável à segurança dos cidadãos e à permanência e estabilidade da ordem jurídica, exige uma atuação de boa fé e em conformidade com as regras materiais ;
12.3 - A seguir-se o entendimento da A., um erro não poderia ser corrigido; ou seja, destarte, a legalidade teria de continuar a ser, de modo frontal, desrespeitada, o que se nos afigura absurdo;
12.4 – Aliás, in casu» não é possível extrair qualquer intenção de manutenção do sentido da(s) decisão(ões) anterior(es) à em questão, pelo que não é possível extrair qualquer vinculação administrativa para o futuro;
12.5 - O POPH, o que pretendeu, foi aplicar, ainda em tempo, atentos os factos considerados, as normas atinentes aos custos elegíveis de acordo com a plena fidelidade ao seu espírito;
12.6 - Inexiste, deste modo, por parte do POPH o exercício disfuncional de posição ou poder jurídico, tendo aquele apenas cumprido (ou passado a cumprir) a lei de acordo com os princípios subjacentes de boa gestão, da economia, eficiência e eficácia, bem como do rigor e da transparência;
12.7 - A própria A. sabia ou, pelo menos, devia saber, que a admissão da elegibilidade das despesas com o referido coordenador de projeto em anteriores decisões podia não ser mantida em ulteriores decisões, quer por não estar em conformidade com a lei quer por, não ser a decisão adequada, pelo que a alegada mudança de posição não surge como inesperada ou anormal,
12.8 - Mas como previsível ou admissível e no exercício da sua prerrogativa jurídica, sendo, aliás, exigível a devida correção /alteração de decisão, sempre no sentido de plena conformidade material e formal da decisão quer com os pressupostos fáticos quer com a lei visando alcançar os objetivos do Fundo Comunitário;
12.9 - Aliás, a confiança tutelada da A. apenas podia ser a de que o POPH cumprisse, formal e materialmente, a lei (ainda que, dadas as circunstâncias, já no "final do jogo") e não que, como decorre do entendimento da A., que, em suma, a privilegiasse na elegibilidade de despesas,
12.10 - Tanto que a boa fé e confiança eram exigíveis quer ao POPH quer à A. enquanto promotora do projeto (v. artº 334º do CC) e as decisões, em sede de saldo final (e, assim, «no final do jogo») podem ser objeto de revisão;
12.11 –Pelo que não se evidencia minimamente que ao surgimento de tal alegada «mudança de posição» inira violação dos princípios da boa fé e da confiança , pois a atuação do POPH não é de molde a conferir uma confiança legítima ou justificada à A. na elegibilidade dos custos referentes ao Coordenador de Projeto.
12.12 -Nesta conformidade, apenas, se poderá estar, quando muito, ante uma mera expectativa psicológica da A. , que nunca, atento o aduzido, gera confiança legítima de vir a beneficiar da atribuição da verba acima referida de 9.900,00€.
12.13 - Contrariamente ao sustentado pela A., essa alegada «correção ou mudança de entendimento» não é, assim, injustificada, antes pelo contrário, pelo que não carrega minimamente a existência de violação do princípio da boa fé/ da confiança, nem a existência de conduta consubstanciadora de abuso de direito na vertente de «venire contra factum proprium»;
13º - Inexiste, destarte, qualquer erro de interpretação gerador do dano decorrente do «investimento de confiança» e, por isso, concreta «ratio» ou fundamento para o pretenso ressarcimento dos danos devidos por frustração desse investimento correspondente à (alegada) despesa não aceite com o Coordenador de Projeto;
14º - Conforme resulta do aduzido, o douto acórdão recorrido, ao julgar a final improcedente a pretensão do A., absolvendo o Réu dos pedidos formulados, não padece dos vícios apontados pela A.;e
15º – Por conseguinte, deve o recurso interposto pela A. ser declarado improcedente e confirmada nos seus precisos termos a douta decisão recorrida.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:

— se ocorre erro de julgamento por o Tribunal a quo ter entendido que não ocorria vício de incompetência e por considerar que as despesas apresentadas pelo Presidente da Direcção eram consideradas despesas ilegíveis.

2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO

Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:

1. A Autora é uma COOPERATIVA de solidariedade social cujo objecto consiste na “negociação e oferta de oportunidades de trabalho e integração social, nomeadamente através do desenvolvimento de acções direccionadas e articuladas com o tecido empresarial, no sentido de apoiar a organização e desenvolvimento de empresas e facilitar o acesso das pessoas ao mercado de trabalho e ao mundo empresarial. Promoção de adequada formação profissional em áreas consideradas estratégicas para a cooperativa e execução de actividades, estudos e projectos direccionados à promoção dos direitos e igualdade de oportunidades.” - cfr. doc. 5, junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido-

2. A Autora apresentou uma candidatura ao financiamento da Tipologia de 6.1. nos termos do doc. n.º 1, junto aos autos com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

3. O projecto foi aprovado no valor total de 127.527,44€, tendo a candidatura merecido o n.º 040595/2010/61 – cfr. doc. n.º 1, junto aos autos com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

4. Para o devido desenvolvimento do projecto formativo, a Autora, enquanto entidade promotora, necessitou de contratar os serviços de um Coordenador da Formação.

5. Neste contexto, para a função de Coordenador de Formação afecto ao projecto ora em análise, foi contratado a 30/04/2010, em regime de prestação de serviços, FJLS, à data Presidente da Direcção da Autora.

6. No decurso da execução do projecto, a Autora efectuou três pedidos de reembolso no ano de 2010, um pedido de reembolso intermédio, e três pedidos de reembolso no ano de 2011.

7. Em todos os referidos pedidos de reembolso incluía-se o valor relativo aos encargos com a prestação de serviços, na qualidade de Coordenador, de FJLS.

8. FJLS era Presidente da Direcção da Autora e, independentemente dessa qualidade, colaborava regularmente no desenvolvimento e implementação dos projectos promovidos pela Autora, assumindo desta forma a função de Coordenador dos mesmos.

9. A qualidade de membro da Direcção sempre foi do conhecimento da Gestão do Programa, desde logo porque a constituição dos órgãos sociais consta da Certidão do Registo Comercial que o Programa conhece e tem à sua disposição.

10. Inclusive, os termos de aceitação da decisão de aprovação foram devolvidos à autoridade de gestão, conforme ordena o artigo 29º do Decreto Regulamentar nº 84-A/2007, de 10/12, devidamente assinados pelas pessoas que obrigam a entidade, sendo que uma das assinaturas constantes desse termo é precisamente a de FJLS na qualidade de Presidente da Direcção.

11. Várias vezes foi solicitado à aqui Autora o envio dos recibos e comprovativos de pagamentos referentes ao Coordenador supra mencionado, cujos documentos foram sempre prontamente remetidos para o Programa.

12. Até então, nas decisões de aprovação dos reembolsos, foram sempre aprovados os valores referentes aos encargos com o Coordenador, a título de prestação de serviços afecto ao projecto.

13. A 08/09/2011, a Autora efectuou o pedido de saldo final.

14. A Autora foi notificada de um 1º Projecto de decisão final de aprovação, com redução, do Pedido de Pagamento de Saldo, datado de 6/10/2011, informando que se iria considerar inelegível um valor de €287,42 de despesas imputadas – cfr. doc. n.º 3, junto aos autos com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

15. A Autora exerceu Audiência Prévia através de requerimento datado de 17/10/2011;

16. Nessa sequência, a Autora foi notificada de um 2º Projecto de decisão final de aprovação, com redução, do Pedido de Pagamento de Saldo, datado de 26/10/2011, onde, para além da inelegibilidade dos tais €287,42 de despesas imputadas, veio o POPH comunicar pela 1ª vez que iria considerar inelegível o custo de €9.900 incorrido com o Coordenador FJLS – cfr. doc. n.º 4, junto aos autos com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

17. A Autora exerceu formalmente o seu direito de audiência prévia a tal 2º Projecto de decisão – cfr. doc. n.º 5, junto aos autos com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

18. Subsequentemente, a Autora foi notificada da Decisão final de aprovação, com redução, do Pedido de Pagamento de Saldo, referente à antedita candidatura/projecto nº 040595/2010/61, datada de 23/01/2012 mas recebida em 01/02/2012 –cfr. doc. n.º 1, junto aos autos com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

19. Os membros dos órgãos sociais da Autora, Direcção incluída, não são, e nunca foram, remunerados, apenas o podendo ser, conforme decidido por Assembleia Geral, aqueles que, para além da sua qualidade de membros dos órgãos sociais, colaborem directamente nos projectos da instituição.

3 – DE DIREITO

Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
I- Nas suas conclusões I a XVI vem a recorrente sustentar que ocorre omissão de pronúncia uma vez que o Tribunal a quo não se teria pronunciado sobre os vícios de incompetência assacados aos documentos 3 e 4 da pi, ou seja, aos projectos de decisão final e ter-se-ia apenas referido à decisão final. Sustenta ainda que ocorre vícios de incompetência quanto aos projectos de decisão uma vez que estes seriam da autoria do Secretário Técnico da Unidade de Apoio III, e não da entidade que teria competência para decidir.
No que se refere à omissão de pronúncia, refere a alínea d) do artigo 615º do CPC, é nula a sentença quando: “ o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar…”
Como refere A. Reis (Código de Processo Civil anotado, Volume V, Coimbra Editora, 1981 (reimpressão), pág. 143. não se pode confundir questões suscitadas pelas partes com motivos ou argumentos por elas invocados para fazerem valer as suas pretensões. "São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer-se, e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzida pela parte. Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão."
Ou seja, o julgador não tem que analisar e a apreciar todos os argumentos, todos os raciocínios, todas as razões jurídicas invocadas pelas partes em abono das suas posições. Apenas tem que resolver as questões que por aquelas lhe tenham sido postas (A Reis, ob. cit., pág. 141 e A. Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2.ª edição, Coimbra Editora, pág. 688).
Como se refere no Acórdão deste Tribunal, Proc. n.º 0157/07.1BEBRG, de 11-02-2915:
2. Apenas se verifica a nulidade da decisão judicial por omissão de pronúncia, a que alude a alínea d) do n.º1, do artigo 615º, por referência à primeira parte do n.º2, do artigo 608º, do Código de Processo Civil de 2013 (alínea d) do n.º1, do artigo 668º, por referência ao artigo 660º do anterior Código de Processo Civil), aplicável por força do disposto no artigo 1º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
3. Questões para este efeito são todas as pretensões processuais formuladas pelas partes, que requerem a decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer acto especial, quando realmente debatidos entre as partes.

No caso em apreço o Tribunal a quo sobre a questão da incompetência refere: Em relação ao vício de incompetência, a sua arguição, efectivamente (tal como aponta o Réu, na contestação), carece de sentido. Note-se que o que é assinado pelo Secretário técnico CN é o ofício pelo qual é feita a notificação da decisão/projecto da mesma (que a Autora, algo precipitadamente assume como autor do acto). Tal é patente da simples análise do doc. nº 4 junto aos autos com a p.i. e, de resto, é algo que não consta da notificação do doc. nº 1 junto com a p.i., referente ao “acto final”, de aprovação com redução e que aqui vem sindicado.
Como se retira da transcrição referida o Tribunal a quo debruçou-se sobre a questão da competência no que se refere aos projectos de decisão. Ou seja, pronunciou-se sobre a questão que a recorrente refere não se ter pronunciado. O Tribunal a quo pronunciou-se no sentido de que a arguição carece de sentido. O recorrente não concorda com a decisão em causa. Mas essa é outra questão e tem a ver com o mérito da decisão. No entanto não há dúvidas que a decisão recorrida se pronuncia sobre a questão da competência.
Assim sendo, e sem necessidade de mais considerações, se conclui que não ocorre qualquer omissão de pronúncia.
Ainda quanto à questão da competência também vem invocado que ocorre erro de julgamento. Sustenta a recorrente, com já o fez na sua pi, que os projectos de decisão estão assinados pelo Secretário Técnico da Unidade e não por quem tem competência para o procedimento. Ocorrerá assim anulabilidade destes actos que leva a que ocorra nulidade da decisão final.
Não podemos concordar com tal conclusão.

A recorrente vem sustentar que a emissão dos actos preparatórios da decisão final tem que ser da competência do decisor final, o que não acontece no caso dos autos.
Analisando os documentos que estão em causa (doc. n.º 3 e 4 junto com a pi- n.ºs 14 e 16 da matéria de facto dada como provada) verificamos que foram remetidos à recorrente dois ofícios para efeitos de audiência prévia. O primeiro datado de 6/10/2011, e assinado pelo Secretário Técnico da UAIII, remetia em anexo um Parecer da Análise Técnico-financeira de Saldo Final. Este parecer não se encontra assinado e relata as irregularidades sobre as quais se pretende que incida a audiência prévia. O mesmo se passa com o segundo ofício, este datado de 26/10/2011, também assinado pelo Secretário Técnico da UAIII, e também remete parecer da análise Técnico-financeira de Saldo Final. Este parecer contém as eventuais irregularidades sobre as quais se pretende que incida a audiência prévia.
Vem a recorrente sustentar que como estes ofícios foram assinados pelo Secretário Técnico e não por quem tem competência para o procedimento, terão que ser considerados que foram emitidos por quem não tem competência para o efeito e por isso devem ser anuláveis.
Em primeiro lugar é de referir que estamos perante a emissão de actos preparatórios e não perante a emissão de um qualquer acto administrativo impugnável. Ou seja, os actos em causa, e que fundamentaram a preparação do acto final, não são actos administrativos impugnáveis, uma vez que não são lesivos, pelo que não podem ser alvo da sanção que pretende a recorrente. Num raciocínio algo labiríntico vem a recorrente sustentar que os referidos actos são anuláveis e portanto o acto final, que é o acto ora impugnado tem de ser considerado nulo. Ora, não sendo os actos preparatórios actos impugnáveis nunca poderiam os mesmos ser anulados. De notar que poderia ser sim anulado o acto final por vícios do procedimento, mas não como refere a recorrente, serem os próprios actos preparatórios anuláveis e depois considerar-se nulo o acto final.
Os actos preparatórios não são actos administrativos para os efeitos de impugnabilidade uma vez que não estamos perante uma decisão que visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta (artigo 148º do CPA). Como não há decisão não podemos concluir que estamos perante um acto administrativo para os efeitos da sua impugnabilidade.
Em segundo lugar é de referir que junto com os ofícios assinados pelo Secretário Técnico foram juntos pareceres que fundamentaram a audiência prévia. Ou seja, o Secretário Técnico da UAIII remeteu pareceres elaborados pelos serviços constando dos mesmos as irregularidades sobre as quais se pretendia fosse produzida a audiência prévia. Não se vê que ocorra qualquer irregularidade neste procedimento. A remessa dos ofícios pelo Secretário Técnico é uma questão burocrática e que nada tem a ver com a definição da situação concreta. Esta encontra-se definida pelos pareceres que foram remetidos em anexo. Não se sabe quem elaborou esses pareceres, mas no âmbito do procedimento não é obrigatório que os mesmos sejam homologados pelo dirigente máximo do serviço, ou por quem tenha competência para o procedimento, antes da audiência prévia. Não ocorre de qualquer disposição legal tal obrigatoriedade. O que é obrigatório é que o acto final seja prolatado por quem tem competência para o efeito, o que aconteceu no caso dos autos. Os actos preparatórios inseridos num procedimento, não são obrigatoriamente assinados pelo responsável pela decisão final. De notar que a ocorrer alguma irregularidade derivada da falta de assinatura dos pareceres em causa esta considera-se sanada pela prolação do acto final, dada a irrelevância de tal situação.
Assim sendo, a remessa pelo Secretário Técnico da UA III dos pareceres elaborados no âmbito do procedimento e para efeitos de audiência prévia não contém qualquer irregularidade, não podendo considerar-se que os mesmos não tenham sido praticados por quem não tinha competência para o efeito.
Improcede assim esta alegação.

II- Vem a recorrente sustentar que ocorre vício de violação de lei por errada interpretação de vários artigos do Despacho Normativo n.º 4-A/2008, de 4 de Janeiro, nomeadamente na interpretação que faz da possibilidade de os custos decorrentes do seu Presidente da Direcção, como Coordenador de Formação, poderem ou não ser considerados elegíveis.
A entidade recorrida sustenta que o legislador estipulou que a imputação das despesas de pessoal não docente nos projetos financiados deverá ser feita tendo por base quer o vínculo do ora prestador de serviços com a beneficiária titular do projeto quer a sua remuneração auferida (conclusão 8). Ou seja, apenas considera para efeitos de elegibilidade as remunerações que os titulares dos órgãos sociais aufiram quando associadas a uma remuneração laboral remunerada. Se não ocorrer qualquer relação laboral remunerada os custos deste pessoal não podem ser elegíveis.
Neste processo está em causa a atribuição de verbas no âmbito do projecto apresentado pela recorrente ao Plano Operacional Potencial Humano (POPH), cuja Estrutura de Missão foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2007, de 14 de Junho.
Esta estrutura de Missão foi criada no âmbito dos programas operacionais inseridos no Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) que enquadra a aplicação da política comunitária de coesão económica e social em Portugal para o período de 2007-2013.
Através do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro, foi definido o modelo de governação do Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007 -2013, adiante designado por QREN, e dos respectivos programas operacionais, adiante designados por PO, e estabelece a estrutura orgânica relativa ao exercício das funções de monitorização, de auditoria e controlo, de certificação, de gestão, de aconselhamento estratégico, de acompanhamento e de avaliação, nos termos dos regulamentos comunitários relevantes, designadamente o Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, de 11 de Julho (artigo 1º).
Por seu lado, o regulamento específico que define o regime de acesso aos apoios concedidos no âmbito da Tipologia de Intervenção 2.2 “Cursos de Educação Formação de Adultos”, do Eixo 2 “Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida” do Programa Operacional Potencial Humano, o que está em causa nos autos, foi aprovado pelo Despacho n.º 18227/2008, publicado no DR, II série, de 8 de Julho, de 2008, que refere no seu artigo 13º que: 1 — A natureza e os limites máximos dos custos elegíveis são os constantes do Despacho Normativo n.º 4 -A/2008, de 24 de Janeiro.
É precisamente este Despacho Normativo que está em causa nos autos. Está em causa especialmente saber se os custos do Presidente da Direcção do recorrente, como Coordenador da Formação, são ou não custos elegíveis.
Estão em causa nomeadamente os artigos 2º, 3º, 15º e 21º desde Despacho Normativo.
Refere o artigo 2º, sob a epígrafe “Conceitos”:
Para efeitos do presente diploma, entende -se por:
a) Custo elegível — o custo real incorrido, enquadrável no âmbito do artigo 3º, que respeita os limites máximos previstos no presente diploma e reúne as demais condições fixadas na legislação nacional e comunitária aplicável;

Porto, 23 de Setembro de 2016
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
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“1 - Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução. 2 - Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo.”.
² Define o conceito de acto administrativo, afirmando que “consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.”
³ Prevê esse Artigo 9.º que “Compete às autoridades de gestão dos PO financiados pelo FSE, sem prejuízo das competências que advenham do disposto nos artigos 16.º, 45.º e 46.º do Decreto –Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro, e de outras que lhes sejam legalmente atribuídas: (…) e) Proceder, de forma fundamentada e após audição dos beneficiários, à suspensão de pagamentos, redução ou revogação da decisão de aprovação;”
⁴ In Código do Procedimento Administrativo Comentado, Almedina, Coimbra, 1998, pág. 648.