Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00744/14.0BEBRG
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:11/27/2020
Tribunal:TAF de Braga
Relator:Luís Migueis Garcia
Descritores:FUNDAMENTAÇÃO. ACTO RENOVÁVEL. ACTO DEVIDO.
Sumário:I) – A procedência de vício de falta de fundamentação de acto renovável, ao qual se não identifique única solução, não impede o reexercício do poder.*
* Sumário elaborado pelo relator
Recorrente:R.
Recorrido 1:Instituto da Segurança Social, I.P.
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:Negar provimento ao recurso.
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Não emitiu parecer.
1
Decisão Texto Integral:Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

R. (Rua (…)), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, em acção administrativa especial intentada contra o Instituto da Segurança Social, I.P., julgada parcialmente procedente.

A recorrente conclui:

I. O resultado da perícia não é livremente valorável pelo julgador, o qual deve fundamentar a sua divergência em relação às conclusões do perito.
II. O julgador só pode arredar a conclusão inscrita no relatório pericial com fundamento numa crítica material da mesma natureza.
III. Pelo que mediante a prova pericial produzida é de concluir que as patologias invocadas como fundamento para o deferimento da pretensão de atribuição de reforma por invalidez existiam desde pelo menos a data do pedido entregue junto da Segurança Social.
IV. A prova produzida nos autos, sobretudo o relatório da perícia médico-legal permite concluir que a Administração Pública não cumpriu, portanto, o seu desiderato de proteção social na doença, pelo que o ato impugnado padece de nulidade, não podendo por isso ser renovado.
V. O acto de indeferimento do pedido de pensão por invalidez padece, nos termos do artigo 133.º, n.º 2 alínea d) do CPA, de nulidade, porque ofende o conteúdo essencial do direito fundamental de protecção social na doença e invalidez – cfr. artigo 63.º, n.º 3 da CRP;
VI. E ainda, o acto administrativo padece de violação do princípio da legalidade, pois a actuação da Entidade Demandada está subordinada aos artigos 13.º, 14.º, 15.º, 64.º, 65.º e 66.º DL n.º 187/2007, de 10 de Maio, que consagra o regime jurídico de protecção por invalidez, que não foram observados.
VII. O critério substantivo da decisão implica um conhecimento primacial, em termos de procedência, dos vícios que mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos, designadamente o conhecimento dos vícios que impeçam a renovação do acto como, em geral, a violação de lei.
VIII. Tendo sido invocado pela recorrente a violação do princípio da legalidade e inclusivamente a violação de normas constitucionais que consubstanciam na invalidade de nulidade do ato, não deveria o Tribunal a quo ter preferido pela anulabilidade do ato com base na falta de fundamentação, permitindo a renovação do ato pela Administração Pública.
IX. Com efeito, o Tribunal a quo, nesta altura do campeonato, já não tem necessidade de apreender os pressupostos de facto e de direito que determinaram o indeferimento do pedido de atribuição de pensão de reforma à requerente pois, após a prolação da prova e relatório pericial o tribunal a quo está na posse de todos os elementos necessários para julgar a causa e condenar a administração pública a praticar o ato devido.
X. Acresce que a não condenação ao ato devido implica a violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva.
XI. Assim, tanto o art. 20.º como o n.º 4 do art. 268.º da CRP garantem a possibilidade de o cidadão apelar para uma decisão jurisdicional acerca de uma questão que o oponha à Administração.
XII. Não é, no entanto, suficiente que a lei assegure essa possibilidade, há que garantir os meios necessários para que a garantia em cause seja efectiva.
XIII. Pelo que de nada vale que a lei preveja a possibilidade de o Tribunal a quo condenar a AP no ato devido e, este optar por bastar-se em anular a decisão e deixar a AP decidir de novo, havendo assim violação do referido princípio.

Sem contra-alegações.
*
O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.
*
Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.
*
Os factos, elencados pelo tribunal “a quo” como provados:
A. Em 28.02.2001, a Autora exerceu a profissão de costureira na empresa têxtil “A., Lda”, e auferia o salário base de 67.000 escudos – cfr. facto não controvertido; doc. n.º 5 da p.i. que se dá por integralmente reproduzido.
B. A Autora esteve de baixa por doença profissional desde o ano de 2001 até ser declarada a sua invalidade para o exercício da sua profissão, em 2005 – facto não controvertido;
C. No período compreendido entre 2005 a 2008, a Autora foi pensionista da segurança social, por incapacidade para o trabalho, e foi abonada por pensão por invalidez – cfr. facto não controvertido;
D. Em 07.11.2003, 29.04.2005 e 28.05.2008, os médicos M., R., e A., elaboraram os relatórios médicos constantes nos documentos n.ºs 15, 14, 16, da p.i., que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
E. Em 12.09.2008, a Médica A. elaborou relatório médico, relativamente à aqui Autora, com o conteúdo constante do doc. n.º 13 da p.i., que ora se dá por integralmente reproduzido;
F. A partir de 2009, a Autor deixou de receber qualquer pensão de invalidez – facto não controvertido;
G. Em 12.12.2012, o médico J. emitiu relatório médico, com o conteúdo constante do doc. n.º 11 da p.i., que se dá por integralmente reproduzido, no qual concluiu que “a doente não apresenta condições que lhe possibilitem a realização de qualquer actividade profissional”.
H. Em 21.01.2013, o médico M. elaborou relatório médico, relativamente à aqui Autora, com o conteúdo constante do doc. n.º 9 da p.i., que se dá por integralmente concluído, no qual concluiu que “face a patologia apresentada pela utente é de considerar a sua incapacidade definitiva para o trabalho”.
I. Em 13.06.2013, o médico A. elaborou relatório médico, relativamente à aqui Autora, com o conteúdo constante do doc. n.º 10 da p.i., que se dá por integralmente reproduzido.
J. Em 18.02.2013, a Autora apresentou requerimento nos serviços da Entidade Demandada, ao abrigo do DL n.º 360/97, de 12.12, por meio do qual formulou pedido de verificação de incapacidades – Cfr. documentação junta com a contestação a fls. 107 a 11a do processo físico.
K. O requerimento referido no ponto anterior foi instruído com os seguintes relatórios médicos elaborados por: M., com o conteúdo a fls. 112 do processo físico, que se dá por integralmente reproduzido, datado de 21.01.2013, Dr. C., no âmbito de consulta de otorrinolaringologia, datado de 09.11.2012, com teor a fls. 113 do processo físico, que se dá por integralmente reproduzido; relatório de ressonância magnética cerebral a fls. 114 do processo físico que se dá por integralmente reproduzido; de J., constante a fls. 115 do processo físico que se dá por integralmente reproduzido, datado de 30.11.2012; e de J-., constante a fls. 116 do processo físico que se dá por integralmente reproduzido, datado de 12.12.2012
L. Em data não apurada, a Autora foi observada e sujeita a exame pericial realizado pela Dra. M., que elaborou relatório médico constante a fls. 119 a 122 do processo físico que se dão por integralmente reproduzidas, no qual se assinalou que a examinada “não” se encontrava numa “situação de incapacidade permanente para o exercício da sua profissão/trabalho desempenhado”.
M. Em 17.04.2013, foi elaborado documento intitulado de parecer/deliberação pela comissão de verificação, no qual consta que foi deliberado que a Autora se encontra com capacidade para o trabalho podendo auferir na sua profissão mais de um terço da remuneração correspondente ao seu exercício normal, constando no ponto 2 “parecer fundamentado” o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. fls. 123 a 127 do processo físico que se dão por integralmente reproduzidas.
N. Por ofício datado de 20.05.2013, remetido pela Entidade Demandada à aqui Autora, e por esta recepcionado, foi-lhe comunicado que a comissão de verificação de incapacidades permanentes, por deliberação de 17.04.2013, considerou que a Autora não reunia as condições de incapacidade permanentes, determinantes da atribuição da pensão de invalidez relativa e que poderia, no prazo de 10 dias, requerer novo exame por comissão de recurso – cfr. doc. n.º 2 da p.i. que se dá por integralmente reproduzido.
O. Inconformada com o resultado da comissão de verificação de incapacidades permanentes, a Autora solicitou a realização de comissão de recurso para a verificação da incapacidade permanente – facto não controvertido.
P. Em 11.10.2013, foi elaborado documento intitulado de parecer/deliberação pela comissão de recurso, no qual consta que foi deliberado que a Autora não se encontrava em situação de invalidez, constante no ponto “2 - parecer fundamentado”, o que seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
Q. Por ofício datado de 08.01.2014, remetido pela Entidade Demandada à aqui Autora, e por esta recepcionado, foi-lhe comunicado que o requerimento de pensão de invalidez relativa, foi indeferido, em virtude de a comissão de recurso de 11.10.2013 ter mantido a deliberação da comissão de verificação de incapacidade permanente, que não a considerou com incapacidade permanente para o exercício da sua profissão – cfr. doc. n.º 1 da p.i. que se dá por integralmente reproduzido.
R. A Mandatária da Autor, quer por email remetido aos serviços da entidade demandada, quer por requerimento escrito datado de 18.03.2014, apresentado naqueles mesmos serviços, solicitou a consulta do processo administrativo, requerendo a emissão da certidão dos seguintes elementos que ora se transcrevem:
“1 – Data e fundamentos do requerimento entregue pela beneficiária;
2 – Data, nomes dos peritos médicos que participaram na comissão de avaliação da incapacidade e relatório/conclusão da comissão;
3 – Data, nome dos peritos e fundamentos da comissão de recurso”;
– cfr. facto não controvertido; doc. n.º 3 da p.i. que se dá por integralmente reproduzido.
S. A Autora não obteve satisfação nem certidão dos elementos requeridos no ponto anterior – facto não controvertido;
T. Por ofício datado de 30.09.2015, remetido pelos serviços da segurança social à Autora e por esta recepcionada, foi comunicado que o requerimento (entretanto apresentado na pendência dos autos) foi deferido, sendo a pensão por invalidez relativa atribuída desde 26.01.2015, no valor de 274,79€ - facto não controvertido.
*
O direito:
A autora/recorrente veio a juízo com vista a “declarar o acto administrativo de indeferimento da pensão por invalidez nulo ou pelo menos anulável com todas as consequências legais, e consequentemente, condenar o Centro Distrital de Segurança Social de Viana do Castelo a praticar o acto devido, isto é, que o pedido de pensão de invalidez seja deferido em virtude da factualidade pericialmente ora apurada”.
O tribunal “a quo julgou:
i) Parcialmente procedente a presente acção, e por conseguinte, anula-se o acto de indeferimento do pedido de atribuição de pensão de invalidez, com as demais consequências;
ii) Improcedente o pedido de condenação formulado.
Nos pontos em análise, considerou, em síntese, que:
- “não foi violado o direito de audiência prévia”:
- “o acto impugnado não se mostra devidamente fundamentado, em face do que se determina a anulação”, daí ficando prejudicado conhecer “a violação dos artigos 13.º, 14.º, 64.º 65.º e 66.º do DL n.º 187/2007, substanciando em síntese no facto de a entidade administrativa não ter ponderado, justificado e fundamentado a sua decisão de acordo com os critérios previstos, essencialmente no artigo 65.º do DL n.º 187/2007”, como o “O erro nos pressupostos de facto e a própria existência de erro grosseiro na decisão, ao ponto de admitir que o Autor padece de incapacidade para o exercício da profissão determinante da atribuição da pensão de invalidez, dependem do conhecimento e ponderação dos fundamentos da decisão, os quais não vêm minimamente externalizados, ficando por isso mesmo prejudica a questão em torno do erro grosseiro.”;
- “não se antolha a presença da violação do artigo 63.º, n.º 3, da CRP”.
Vejamos do que agora vem sob recurso.
A recorrente não discorda do que foi decidido quanto à alegada violação de audiência prévia.
Nem quanto ao decidido a propósito da falta de fundamentação do indeferimento.
A não ser na sua valoração, de que extrai nulidade; mas sem razão, perante hipótese despojada de elementos caracterizadores para tal efeito; “I-A violação do direito fundamental à segurança social consagrado no art.º 63.º da CRP só tem como consequência a nulidade do ato administrativo quando afete, de forma socialmente inaceitável, o direito a uma existência condigna. II- Em regra, a violação do conteúdo essencial do direito à segurança social não gera a nulidade da respetiva decisão administrativa, nos termos previstos na al. d) do n.º2 do art.º 133.º do CPA, mas a sua mera anulabilidade.” (Acs. deste TCAN, de 09-11-2012, proc. n.º 00893/08.3BECBR; de 13-06-2014, proc. n.º 00071/12.7BEBRG; no mesmo sentido Acs. deste TCAN, de 19-02-2016, proc. n.º 00958/13.0BEBRG, de 15-03-2019, proc. n.º 00765/18.3BEBRG, de 31-05-2019, proc. n.º 01100/16.0BEBRG, de 29-11-2019, proc. nº 02417/18.5BEBRG).
De entre o que vem de crítica, e no fundamental, encontra-se o motivo de não aceitar a solução alcançada quando não deu êxito no pedido de condenação à prática de acto que considera devido.
A seu ver, cumpriria dar tal passo no conhecimento, sem o ter prejudicado pela identificada falta de fundamentação.
Bem, ou mal, o que desde logo se pode afirmar é que tal controvérsia em nada permite reconhecer violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva: “O princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão” (art.º 2º, n.º 1, do CPTA).
E ao que se chega é que se decidiu em coerência do que haveria de retirar.
A posição do tribunal “a quo” foi assim justificada:
«(…)
Nos presentes autos, mostra-se impugnado o despacho proferido pela Entidade Demandada, pelo qual foi indeferido o requerimento de pensão de invalidez relativa, em virtude de a Comissão de Recurso de 11-10-2013 ter mantido a deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidade Permanente.
A questão a decidir na presente acção consiste, portanto, em saber se proceder o pedido condenatório igualmente formulado nos autos e consubstanciado na prática do acto legalmente devido consistente no deferimento do “pedido de pensão de invalidez”. Nesta última dimensão, a Autora invoca que, conforme resulta dos pareceres médicos fundamentos de diversos clínicos que consultou ao longo do tempo, a sua condição médica não lhe permita ser considerada apta para o exercício da sua profissão profissional. Além do mais, aponta outros vícios, a saber: a) violação do conteúdo essencial do direito fundamental de protecção social na doença e invalidez, nos termos do artigo 63.º da CRP, b) falta de fundamentação, c) falta de audiência prévia, d), vício de violação de lei, por ofensa ao disposto aos artigos 13.º, 14.º, 15.º, 64.º, 65.º e 66.º do DL n.º 187/2007, de 10 de Maio.
Não obstante o critério substantivo da decisão implicar em regra um conhecimento primacial, em termos de procedência, dos vícios que mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos, designadamente o conhecimento dos vícios que impeçam a renovação do acto como, em geral, a violação de lei, tal regra não se pode perspectivar como absoluta, podendo razões de ordem lógica impor o conhecimento prioritário do vício de forma, nomeadamente por falta de fundamentação/audição, que em abstracto permitem a renovação do teor do acto.
Com efeito, embora relativamente a vícios geradores de anulabilidade do acto impugnado, deva, em princípio, ser dada prioridade ao conhecimento dos vícios de natureza substancial em detrimento dos que respeitam à ‘legalidade externa’ ou formal do acto, o vício invocado pelo Autor – de falta de fundamentação – não se cinge a uma garantia de protecção dos administrados, com vista ao efectivo direito à impugnação contenciosa conscienciosa, antes exige também a satisfação de outros interesses, como o da racionalidade da própria decisão e o da transparência da actuação administrativa, com absoluto respeito pelo contraditório.
Desta feita, há casos, como sucede no presente, que “a tutela mais eficaz dos interesses (…) pode, em certas situações, passar pelo conhecimento prioritário do vício de forma, concretamente do vício de falta de fundamentação e/ou audição, sempre que a descoberta da motivação do acto possa oferecer elementos novos ao juízo de verificação dos vícios de fundo, concretamente o de violação de lei por erro nos pressupostos, casos em que a alegada carência de motivação do acto, impedindo a apreensão dos pressupostos de facto e de direito que determinaram a adopção da decisão nele contida, impossibilita a avaliação pelo tribunal da correcção material desses pressupostos – acórdão do TCA SUL, proferido no processo 05079/09, datado de 24.11.2016.
Deste modo, se conhecerá primeiramente do vício de forma invocado, atinente à falta de fundamentação.
(…)».
E ao adiante:
«(…)
Como se sabe, a discricionariedade técnica da Administração está subtraída à sindicabilidade do Tribunal, a menos que ostente erro grosseiro, manifesto, crasso.
Em primeiro lugar, verificamos que os relatórios médicos apresentados pela Autora convergem todas no sentido de que a Autora se encontra incapaz para o exercício da sua profissão habitual. Dos pareceres ou deliberações em causa nos autos emanam que a Autora não se encontra incapaz para o exercício.
Compulsado o relatório clínico elaborado em sede de perícia médica efectuada nos autos, consta que das “anotações clínicas contemporâneas acima descritas, permitirem presumir que as alterações neurológicas, e assim as do foro de rol e de ortopedia, não constituíam suficiente causa de invalidez profissional”, o mesmo não parece apontar as causas psiquiátricas, segundo revela.
Ora, o facto de inexistirem nos autos relatórios médicos contraditórios, não pode levar o tribunal, sem mais, a substituir o juízo técnico de um por outro, por não dispor de conhecimentos específicos para isso, nem significa que o juízo técnico realizado pelas comissões de médicos da segurança social revela algum erro grosseiro.
Ora, por outro lado, não se olvidar que o Sr. Perto concluiu no relatório pericial que em face da informação documental constantes dos autos, os elementos clínicos permitem configurar uma situação de incapacidade total para a sua profissão no período em apreço, resultando, na essência, do confronto e conjugação de vários relatórios produzidos, apresentados pelos médicos assistentes da Autora, e os produzidos no âmbito do procedimento de verificação da incapacidade permanente. Todavia, é necessário indagar a raiz do que levou o perito a assim concluir, sendo certo que pg. 5 do relatório, ponto 7, justifica tal asserção com o facto de os senhores peritos da Segurança Social não terem “fundamentado a sua posição quanto ás questões psiquiátricas”, “com parecer médico”. Nos esclarecimentos prestados, o Sr. Perito aclarou a sua declaração referindo que quanto às razões que podem levar à situação de incapacidades e que se prendem com razões psiquiátricas, “não foram abordadas nesse mesmo exame ou rebatidas de modo a poder concluir que não se verifica”. As próprias declarações do perito não são suficientes para integrar a situação extrema, de erro e desacertos manifestos, critérios ou juízos ostensivamente inconsistentes ou arbitrários, que permite ao tribunal imiscuirá no exercício da discricionariedade técnica da Administração, mas antes, conforme já se deu nota, coloca a nu o problema da falta de fundamentação que naquele particular se verifica (ao nível da situação psiquiátrica da Autora).
Desta feita, em termos concretos e que se extrai do relatório pericial é que as pronúncias realizadas a nível das comissões de verificação são marcadamente insuficientes para concluir pela (in) capacidade da Autora, sendo que não foram devidamente ponderadas ou externalizadas as questões em torno da situação psiquiátrica e que podiam levar ao reconhecimento de uma situação de incapacidade.
Em todo o caso nada nos autos permite apurar que a avaliação realizada pelo perito medico legal deva, por si só, sobrepor-se ao juízo pericial realizado pela junta médica, até porque apenas conhecendo as suas concretas razões que estão na base da deliberação da comissão de recurso se poderá apontar e discernir a presença de erro grosseiro na apreciação.
O erro nos pressupostos de facto e a própria existência de erro grosseiro na decisão, ao ponto de admitir que o Autor padece de incapacidade para o exercício da profissão determinante da atribuição da pensão de invalidez, dependem do conhecimento e ponderação dos fundamentos da decisão, os quais não vêm minimamente externalizados, ficando por isso mesmo prejudica a questão em torno do erro grosseiro.
Desta forma, refeita e ponderada a decisão a proferir, pode até concluir-se que as referidas questões psiquiátricas são suficientes para determinar uma situação de incapacidade, cabendo à entidade em causa, antes de mais, retomar o procedimento, e externalizar e formalizar as razões subjacentes à sua decisão.
As razões aqui expressas conduzem inexoravelmente à improcedência do pedido condenatório.
No caso em apreço, também não se antolha a presença da violação do artigo 63.º, n.º 3, da CRP, isto é, a ofensa ao conteúdo fundamental do direito à protecção social de invalidez. Com efeito, tal direito constitucional vem concretizado em termos ordinários em sede de legislação que importa ser observada, designadamente ao preenchimento de condições e requisitos de que depende o recebimento da pensão de invalidez, em particular o reconhecimento de uma situação de invalidez pela comissão de verificação. Deste modo, perante a verificação do vício de falta de fundamentação e assim a obrigação de retoma do procedimento a determinado ponto, desconhecendo-se a decisão final a proferir, não se está diante da violação daquele direito fundamental.
A Autora invoca igualmente a violação dos artigos 13.º, 14.º, 64.º 65.º e 66.º do DL n.º 187/2007, substanciando em síntese no facto de a entidade administrativa não ter ponderado, justificado e fundamentado a sua decisão de acordo com os critérios previstos, essencialmente no artigo 65.º do DL n.º 187/2007. Tal como se disse infra, não estando o tribunal vinculado à qualificação jurídica das partes, ainda que numa perspectiva algo distinta da que inicialmente referiu quanto ao dever dessa formalidade, a Autora aqui projecta a violação da falta de fundamentação, por as sucessivas comissões não terem ponderado e fundamentado convenientemente a sua decisão, situação que já levou a ser julgado tal vício (falta de fundamentação) procedente, ficando assim prejudicado o conhecimento do vício de violação de lei, tal como vem configurado pela Autora.
Nestes termos, a presente acção deve assim ser julgada parcialmente procedente, mercê da procedência da pretensão impugnatória com as consequências legais, impondo-se à entidade demandada proferir nova decisão devidamente fundamentada e, improcedente, todavia, o pedido condenatório formulado nos termos abrangentes, mormente ao nível do deferimento do requerimento de atribuição de pensão de invalidez, quer em face da procedência daquele vício, quer por ausência de demonstração, sem mais, do apontado erro grosseiro.
(…)».
A linha lógica está correcta.
Já no anterior paradigma de processo se observava que:
«I – Em regra, no conhecimento dos vícios conducentes à anulação do acto administrativo, deve, em regra, ser dada primazia aos vícios de violação de lei substantiva, em detrimento dos vícios de forma, por serem aqueles cuja procedência conduzirá, em princípio, a uma mais estável e eficaz tutela dos interesses do recorrente. II – Casos há, porém, em que se impõe uma apreciação prioritária dos vícios de forma ou procedimentais, designadamente quando estes afectam a manifestação da vontade administrativa (carência de fundamentação) e a formação dessa mesma vontade (preterição de audiência de interessado), revelando-se o seu conhecimento prioritário essencial a uma correcta apreciação dos referidos vícios de fundo.» (Ac. do STA, de 01-02-2007, proc. n.º 047540).
Na evolução do modelo, agora no âmbito do CPTA pode recolher-se o seguinte contributo do Ac. do STA, de 07-06-2016, proc. n.º 01074/15:
«Como se sabe, a decisão de anulação dos despachos impugnados «produziu um efeito constitutivo» que se traduz na eliminação directa e imediata desses actos administrativos do mundo jurídico, repristinando automaticamente, e ex tunc, o status quo ante, sem que para tal seja necessária qualquer intervenção do ISS.
A decisão de anulação, transitada em julgado, assume, portanto, dois aspectos, um destrutivo e outro repristinatório, sendo que este último se confina a repor, como ficou dito, o respectivo status quo ante, coisa diferente da «reconstituição da situação actual hipotética» [Diogo Freitas do Amaral, «A Reconstituição Da Situação Actual Hipotética Em Caso De Anulação De Indeferimento Irrenovável», in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, FDL, 2012, volume IV, paginas 295 a 310; Mário Aroso de Almeida, Anulação De Actos Administrativos E Relações Jurídicas Emergentes, Almedina, páginas 215 a 309].
Tal efeito repristinatório traduz-se em as qualificações jurídicas anteriores à que foi feita pelo acto anulado readquirirem eficácia. Isto é, a anulação, na medida em que elimina a definição decorrente do acto, restabelece automaticamente a situação jurídica que existia no momento em que o mesmo foi praticado. É isso que decorre da circunstância da pronúncia anulatória produzir efeitos ex tunc, tudo se passando tendencialmente como «se o acto anulado nunca tivesse sido praticado», e da própria natureza das decisões anulatórias, enquanto «factores de transformação da ordem jurídica».
Coisa diferente é, dissemos, a «reconstituição da situação actual hipotética», ou seja, a reconstituição da situação que existiria, no momento da execução, «se o acto anulado não tivesse sido praticado».
Enquanto o dito efeito repristinatório decorre, automaticamente, da decisão de anulação, sem necessidade de intervenção da Administração, já a reconstituição da situação actual hipotética exige conduta proactiva da entidade administrativa que fica constituída no eventual dever de praticar os actos e cumprir os deveres necessários para colocar o interessado em situação tendencialmente indemne.
Ora, enquanto a «reposição da situação actual hipotética» se imporá sempre à entidade administrativa como decorrência executiva da anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de acto administrativo «Irrenovável», o mesmo não acontece se o acto anulado for «renovável».
De facto, se o acto não pode ser repetido sem reincidir no vício que levou à sua anulação ou declaração de invalidade, não resta senão procurar «reconstituir a situação actual» da forma que ela existiria se ele não tivesse sido praticado.
Mas se o acto administrativo pode ser repetido, desde que depurado do vício ou vícios que levaram à sua anulação, a entidade administrativa competente pode, conforme os casos, «reconstituir a situação actual hipotética» ou «praticar novo acto administrativo», no respeito pelo caso julgado.
Uma coisa é certa, a entidade administrativa competente fica constituída «num dever de agir», optando pela solução imposta por um correcto exercício da sua função, e com o princípio da legalidade omnipresente [ver artigos 158º, nº1, 160º e 162º, do CPTA].
Quando o artigo 4º, nº2 alínea a), do CPTA, permite a «cumulação de pedidos» que refere, e quando os artigos 46º e 47º do mesmo diploma, na redacção que foi citada, repete essa possibilidade geral no âmbito específico, agora, da acção administrativa especial, estão a referir-se a casos de anulação ou de declaração de invalidade de actos administrativos irrenováveis, uma vez que os renováveis, são, por natureza, passíveis de repetição dentro dos «limites referidos no artigo 173º, nº1, do CPTA».
6. Isto significa que a questão de saber se numa acção anulatória, como a que nos ocupa, a procedência de vícios formais do acto de «cessação de pagamento de prestações sociais» [falta de audiência prévia e de fundamentação], poderá, sem mais, levar à condenação da entidade demandada à efectivação desse pagamento, terá, e necessariamente, de obter resposta negativa.
Essa condenação não poderá ocorrer, porque ela retira do efeito repristinatório da decisão de anulação mais do que ele pode dar, confundindo repristinação do status quo ante com reconstituição da situação actual hipotética. E a verdade é que, no caso, nada impedirá o ISS de proferir novo despacho, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, e até eventualmente no mesmo sentido dos despachos anulados.
O tribunal apenas podia avançar para essa condenação, se o dever de efectuar os pagamentos das prestações de subsídio de desemprego surgisse como dever estritamente vinculado, seja por a lei o impor como única solução possível, seja por ele resultar, no caso, de uma eventual redução da discricionariedade do ISS a zero.
A verdade é que, uma vez cumprido o dever de «audiência prévia» infringido, e «fundamentados» os actos anulados, nada permite concluir, face ao conteúdo dos autos, que o sentido decisório não venha a ser o mesmo.
E esta possibilidade, legal, da entidade administrativa poder optar, em face dos dados de que dispõe, e no cumprimento legal e correcto das suas funções, por partir para a reconstituição da situação actual hipotética da recorrida, ou para a renovação válida da decisão de invalidade e cessação de pagamentos, impede o tribunal, por respeito ao «princípio da separação de poderes» [artigo 2º da CRP] e por respeito aos «limites da decisão» [artigo 95º, nº3, do CPTA] de condenar a entidade ora recorrente nos termos em que o fez.».
Perante acto renovável, então, haveria o tribunal “a quo” de decidir como o fez.
A hipótese do nosso particular caso cruza também com «conceito oriundo da dogmática alemã, de “questão amadurecida” (“Spruchreife”), entendendo-se que ao tribunal está vedada a condenação ao acto devido sempre que do processo não resultem os elementos fácticos necessários para que, no caso, a discricionariedade da actividade esteja totalmente afastada, seja porque a Administração ainda não está obrigada, quanto ao momento a decidir, seja porque se trata de uma actividade que envolve a aplicação de conceitos indeterminados, que encerrem apreciações discricionárias, ou de conhecimentos técnicos e especializados, que não cumprem serem levados a tribunal, ou porque se remete para ponderações de bens e interesses, que só cometem à própria Administração» (Sofia David, “Objecto e Limites da Decisão (Artigo 95.º do CPTA)”, in Processo Administrativo – Jurisdição Administrativa e Fiscal, CEJ, Setembro de 2020, pág. 53).
E como o tribunal “a quo” também ponderou, movemo-nos em domínio de discricionariedade técnica.
Cfr. Ac. deste TCAN, de 03-06-2016, proc. n.º 1485/09.5BEPRT:
I- Os médicos relatores, os peritos que integram as comissões de verificação, de reavaliação e de recurso, bem como os assessores técnicos de coordenação, actuam com a independência técnica exigida pela sua própria função.
II- As deliberações das comissões são actos médicos, produzidos ao abrigo da discricionariedade técnica, e são relativamente insindicáveis pelo Tribunal, que só pode controlar os aspectos externos e formais do acto sob pena de violar as competências próprias dos médicos e assim, o princípio da separação de poderes.
III- A tecnicidade e especialização dos conhecimentos aplicados conduz a que a fiscalização jurisdicional sobre o conteúdo das soluções se restrinja a casos - limite, a situações excepcionais em que se torna patente, mesmo a um leigo, o carácter grosseiramente erróneo dos resultados que a Administração afirma estarem fundados em regras técnicas;
III.1- só em casos extremos, de erros e desacertos manifestos, critérios ou juízos ostensivamente inconsistentes ou arbitrários, é que o Tribunal se imiscuirá no exercício da discricionariedade técnica da Administração.
E neste domínio entende-se que não cabe apelo à desconsideração do vício.
A fundamentação em falta permite o “amadurecimento da questão”, e cumpre com a metódica de controlo da juridicidade dos actos da administração, avaliando-os no que deve ser exteriorizada ponderação que não é só prerrogativa de tutela do interessado particular, e respeitando separação de poderes.
Assim, a procedência do vício de falta de fundamentação do acto, renovável, ao qual se não identifica única solução, não impede o reexercício do poder.
Pelo que não procede a censura.
*
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
*
Custas: pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário.
*
Porto, 27 de Novembro de 2020.



Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Nuno Coutinho