| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
J... e M..., devidamente identificados nos autos, inconformados interpuseram recurso jurisdicional, processado como agravo em separado, pugnando pela revogação da decisão do TAF de Viseu, datada de 19/10/2007, que, no âmbito do procedimento cautelar de suspensão de eficácia pelos mesmos movida contra PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS (abreviadamente PCM) e MUNICÍPIO SÃO JOÃO DA MADEIRA, indeferiu o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida formulado por eles deduzido e no qual peticionavam “… a ineficácia da comunicação que o Requerido, autor do acto, fez à Câmara Municipal de São João da Madeira para que esta iniciasse o processo urgente de expropriação, devendo o Requerido comunicar à mencionada Câmara Municipal para suspender o processo de expropriação urgente …”.
Formulam os recorrentes nas respectivas alegações (cfr. fls. 58 e segs. - paginação do processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1.ª - A “resolução fundamentada” prevista no art. 128.º do CPTA só pode ser utilizada quando se mostre indispensável para situações de especial urgência de modo a evitar grave lesão do interesse público.
2.ª - Essa resolução é a excepção ao efeito da providência cautelar de a Administração não iniciar ou prosseguir a execução do acto. Essa resolução não pode transformar-se em regra, sob pena de se frustrar o efeito da aceitação da providência até à sua decisão final.
3.ª - Na resolução fundamentada a Administração terá de indicar de uma forma clara, congruente, concreta e contextualizada os fundamentos que conduziram à emissão dessa decisão.
4.ª - Ter-se-á de tratar de actos que não poderão aguardar a decisão da providência cautelar por se entender que, mesmo esse tempo - necessariamente curto - haveria grave prejuízo para o interesse público.
5.ª - Os fundamentos invocados na decisão impugnada são conceitos vagos e genéricos nomeadamente «necessidade imperiosa de as obras prosseguirem» e «a perda de comparticipação financeira acarretará a inviabilização da conclusão da mesma».
6.ª - Não se diz por que é que o prazo tem que ser o agora fixado e não outro que venha a ser prorrogado, como já aconteceu anteriormente.
7.ª - Não se diz qual o tempo necessário para a conclusão na parte que respeita aos terrenos dos Recorrentes.
8.ª - Não se diz por que é que se verificaria perda da comparticipação financeira, nem se é impossível alterar o contrato de concessão, como já aconteceu anteriormente.
9.ª - Não se diz por que é que o projecto é inviável sem a comparticipação financeira comunitária, sendo certo que uma parte do financiamento é da câmara municipal.
10.ª - O projecto inicial da obra previa a sua conclusão para finais de Julho de 2007 e esse prazo não foi cumprido por razões não respeitantes aos Recorrentes.
11.ª - A declaração do interesse público do projecto é de 11.04.2003, a comparticipação financeira para o projecto foi aprovada em 10.05.2004 e a obra foi adjudicada em 01.06.2004.
12.ª - As negociações para aquisição dos terrenos pela via do direito privado encerraram há mais de dois anos. Na deliberação da Câmara Municipal de S. João da Madeira de 28.03.2006 já se refere essa impossibilidade de aquisição. No entanto, o pedido de declaração de utilidade pública só foi apresentado um ano depois.
13.ª - A “resolução fundamentada” não pode suprir a falta de diligência da Administração na prossecução do interesse público, sob pena de se vir a transformar num acto abusivo.
14.ª - Os Recorrentes pediram a declaração de ineficácia de um acto já praticado que é um pressuposto de um conjunto de outros actos sequenciais do processo administrativo de expropriação e que tornará irreversível ou muito difícil a colocação dos terrenos no estado anterior.
15.ª - A douta decisão recorrida violou o disposto no art. 128.º do CPTA …”.
Concluem no sentido da procedência do recurso e revogação da decisão judicial recorrida.
Dos aqui recorridos apenas a PCM apresentou contra-alegações (cfr. fls. 72 e segs.), concluindo nos seguintes termos:
“…
a) A resolução fundamentada prevista no artigo 128.º, n.º 1 do CPTA pode ser utilizada sempre que o diferimento da execução do acto administrativo suspendendo seja gravemente prejudicial para o interesse público;
b) No despacho sub judice foram indicados, de forma clara, congruente, concreta e contextualizada, os fundamentos que conduziram à emissão de tal decisão;
c) Na verdade, consta de tal despacho que o “Projecto de qualificação paisagística do vale do rio Úl” deverá estar concluído em 31 de Dezembro de 2007, sob pena de se incumprir o contrato de concessão de comparticipação comunitária e, consequentemente ficar inviabilizada a conclusão da obra;
d) Será, como é óbvio, gravemente prejudicial para o interesse público, perder a comparticipação comunitária neste projecto, dadas as implicações financeiras de tal facto;
e) Gravemente prejudicial para o interesse público será também a não conclusão da obra, dada a inexistência de verbas para o efeito, ficando o projecto inacabado com todas as consequências ambientais e sociais negativas associadas;
f) Ao contrário do que os Recorrentes alegam, não houve qualquer falta de diligência da Administração neste processo;
g) A douta decisão recorrida fez uma correcta subsunção dos factos ao direito pelo que não merece qualquer censura …”.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA veio sustentar a improcedência do recurso jurisdicional (cfr. fls. 105 a 107), parecer esse que uma vez notificado às partes não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 111 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no arts. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que, pese embora, por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão recorrida, porquanto ainda que declare nula a decisão judicial aprecia “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” - in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
A questão suscitada pelos recorrentes resume-se em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar improcedente o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida incorreu em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do disposto no art. 128.º do CPTA [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão recorrida como factualidade assente o seguinte:
I) Em 03 de Setembro de 2007 os Autores vieram requerer a suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local datado de 25 de Julho de 2007 que, a pedido da Câmara Municipal de São João da Madeira, declarou a utilidade pública da expropriação urgente das Parcela n.º 1 - prédio rústico sito na Rua do Vale, freguesia e concelho de São João da Madeira com a área de 4083 m2, inscrito na matriz respectiva sob o art. 1782 e não descrito na Conservatória do Registo Predial, e Parcela n.º 2 - prédio rústico sito na Rua do Vale, freguesia e concelho de S João da Madeira, com a área de 5.340 m2, inscrito na matriz respectiva sob o artigo 1783 e não descrito na Conservatória do Registo Predial, da propriedade de J... e J... (PI a fls. 01 a 44 e registo SITAF 003920641);
II) Ordenada a citação da Entidade Requerida e do Município Contra-Interessado em momentos distintos, as mesmas ocorreram respectivamente em 5 e 26 de Setembro de 2007 (fls. 45 a 49, e 136 a 144 dos autos);
III) Em 20 de Setembro de 2007 a Entidade Requerida proferiu “resolução fundamentada” a reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público com o seguinte teor:
“CONSIDERANDO QUE:
a) Por oficio de 4 de Setembro de 2007, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, a Presidência do Conselho de Ministros foi citada para deduzir oposição nos autos de providência cautelar requerida por J... e M...;
b) Em tal providência cautelar, que corre termos sob o n.º 1205/07.9 BEVIS, é requerida a suspensão de eficácia do meu despacho de 25 de Junho de 2007, publicado no Diário da República, 2 série, n.º 145, de 30 de Julho de 2007, que declarou a utilidade pública da expropriação e autorizou a tomada de posse administrativa das parcelas de terreno identificadas na Informação Técnica n.º 64/DMAJ, de 8 de Junho de 2007, da Direcção-Geral das Autarquias Locais, necessárias à qualificação paisagística do Rio Úl (também conhecido por rio Antuã), com os fundamentos de facto e de direito ai expostos e tendo em consideração os documentos constantes do Processo n.º 131.018.07, daquela Direcção-Geral;
c) Está em causa o “Projecto de qualificação paisagística do vale do rio Úl”, aprovado pela Câmara Municipal de S. João da Madeira, em 4 de Novembro de 2003, e apresentado a comparticipação financeira no âmbito do Programa Operacional do Ambiente, aprovada por despacho de 10 de Maio de 2004, do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente;
d) Tal projecto veio a ser reconhecido de interesse público por despacho do Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território, de 20 de Março de 2003, publicado no Diário da República II Série, de 11 de Abril do mesmo ano;
e) De acordo com a informação prestada pela Câmara Municipal de S. João da Madeira, o contrato de financiamento da empreitada impunha que a obra fosse concluída até finais de Julho de 2007, tendo, no entanto, sido requerida pelo município uma reformulação do projecto;
f) Em 10 de Abril de 2007 foi celebrado um aditamento ao contrato de concessão de comparticipação comunitária entre o Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente e a Câmara Municipal de S. João da Madeira de que resulta que o referido contrato termina a 31 de Dezembro de 2007;
g) Verifica-se, assim, a necessidade imperiosa de as obras prosseguirem sob pena de não ser possível cumprir o prazo acordado para a execução do projecto, sendo que a perda da comparticipação financeira acarretará a inviabilização da conclusão do mesmo, situação gravemente lesiva do interesse público,
Reconheço, nos termos do artigo 128.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que a não execução do acto cuja suspensão foi requerida se traduz num grave prejuízo para o interesse público pelo que determino a sua prossecução …” (fls. 134 e 135 dos autos);
IV) Considerando a providência interposta, por cartas datadas de 12 de Setembro de 2007, o Município de S. João da Madeira comunicou a suspensão da realização da vistoria “ad perpetuam rei memoriam” prevista para 14 de Setembro de 2007 (docs. n.ºs 1 a 3 anexos à oposição do Município no incidente a fls. 203 a 205 dos autos);
V) Tomando conhecimento da “resolução fundamentada” proferida pelo autor do acto, o Município de S. João da Madeira comunicou, por carta datada de 26 de Setembro de 2007, a remarcação da vistoria “ad perpetuam rei memoriam” para 28 de Setembro de 2007 (doc. 2 anexo à petição dos Requerentes no incidente a fls. 153 dos autos);
VI) O presente incidente foi suscitado pelos Requerentes em 02 de Outubro de 2007 (fls. 145 dos autos).¤ Nos termos do art. 712.º do CPC e porque constantes de documentação inserta nos autos adita-se ainda a seguinte factualidade que se mostra necessária à apreciação das questões suscitadas nos mesmos:
VII) O “Projecto de qualificação paisagística do Vale do Rio Úl” (também conhecido como Rio Antuã) (Código 1.2/00044), apresentado a comparticipação financeira no âmbito do Programa Operacional do Ambiente e que foi aprovado em 10/05/2004 no âmbito daquele Programa e Regulamento Interno Medida 1.2, representa um investimento total de € 4.039.981,02, um investimento elegível de € 3.022.336,86 e uma comparticipação do FEDER de € 2.266.752,65 (cfr. doc. n.º 09 junto com a oposição deduzida pela entidade requerida PCM e cujo teor aqui se dá por reproduzido);
VIII) Em execução foi outorgado entre o actual MAOTDR e a “CM São João da Madeira” documento escrito denominado “Contrato de Concessão de Comparticipação Comunitária” em 25/01/2004, documento esse que veio a ser objecto de aditamento igualmente por escrito nos termos do qual face ao despacho da Gestora do Programa Operacional do Ambiente de 04/04/2007 foram alteradas várias cláusulas, mormente, 2.ª e 3.ª, n.º 1, passando as mesmas a ter o seguinte teor:
“… Cláusula 2.ª O presente Contrato tem duração de 3 anos, 6 meses e 6 dias, com início a 25 de Junho de 2004 e termo em 31 de Dezembro de 2007. Cláusula 3.ª 1 - O montante global (elegível) do investimento é de 3.022.336,86 euros, com a seguinte programação: 211.078,74 euros em 2004, 649.992,00 euros em 2005, 1.161.292,58 euros em 2006 e 999.973,54 euros em 2007. …” (cfr. doc. n.º 04 junto com a oposição deduzida pela entidade requerida PCM e cujo teor aqui se dá por reproduzido);
IX) As empreitadas de obras públicas foram adjudicadas em 01/07/2004 ao consórcio vencedor no âmbito do “Projecto de qualificação paisagística do Vale do Rio Úl” - “Qualificação Paisagística do Vale do Rio Antuã - Sector Norte” e “Qualificação Paisagística do Vale do Rio Antuã - Sector Nascente”, pelos valores, respectivamente, de € 1.542.625,71 e de 1.123.195,17 valores estes acrescidos de IVA (contratos n.ºs 06/2004 e 07/2004) e com um prazo de execução de 36 meses, sendo que aquelas empreitadas estavam em execução e eram objecto de comparticipação pelo “Programa Operacional Ambiente” - “Medida 1.2 - Valorização e Protecção dos Recursos Naturais” (cfr. doc. de fls. 151 e segs. dos autos principais – fls. 10 e segs. dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
X) O programa de trabalhos a levar a cabo nas parcelas alvo de expropriação foi previsto demorar 90 dias (cfr. doc. n.º 03 junto com a oposição deduzida pela entidade requerida PCM e cujo teor aqui se dá por reproduzido);
XI) Os encargos com as expropriações das parcelas em referência ascendem pela avaliação feita por perito aos montantes de € 58.386,90 e € 76.362,00 (cfr. docs. n.ºs 05 a 07 juntos com a petição inicial e n.ºs 01 e 02 juntos com a oposição deduzida pela entidade requerida PCM e cujo teor aqui se dá por reproduzido);
XII) No âmbito do procedimento cautelar “sub judice” e até 31/12/2007 não veio a ser proferida decisão final (cfr., mormente, a aplicação SITAF in: «https://www.taf.mj.pt/sitat_0/sitaf/index.htm» e «https://viseu.taf.mj.pt/SITAT_9918/SITAF/ComumASPX/index_tribunal.aspx»). «» 3.2. DE DIREITO
Presente aquela factualidade cumpre, agora, entrar na análise dos fundamentos dos recursos.
Assacam, em resumo, os recorrentes à decisão judicial recorrida a violação do art. 128.º do CPTA, decisão essa que foi proferida no âmbito do incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida pelos mesmos deduzido.
Estribou-se a referida decisão judicial, na parte que aqui ora releva, na seguinte argumentação:
“… Afastando-se … o entendimento defendido pelos Requerentes no sentido de que as razões fundamentadoras da Resolução Proferida, no sentido da prejudicialidade para o interesse público, tenham de ser aferidas única e exclusivamente pelas razões próprias do Autor do Acto.
Se distinção possa existir, ela relevará, quando muito, para se aferir da legitimidade para a prolação da Resolução Fundamentada, que deve ser obviamente do Autor do Acto.
Mas o interesse público que é invocado não “pertence” ao organismo ou pessoa colectiva que o invoca, repartindo-se muitas das vezes a sua defesa e prossecução por diversos organismos, para além do competente para a prática do Acto.
Como naturalmente acontece, em casos como o presente, em que o processo de declaração da utilidade pública da expropriação urgente, apesar de ser assumido por organismo da Administração Central, o é a pedido de Autarquia.
Entender doutra forma seria ler para além do que está consagrado na letra da lei no artigo 128.º n.º 1 do CPTA, onde não é feita tal referenciação subjectiva.
A declaração de utilidade pública, requerida pela Autarquia e promovida junto do respectivo Secretário de Estado, tem como objectivo último possibilitar a imediata tomada de posse dos bens imóveis a expropriar, tendo de ser aferida a sua validade à luz dos interesses públicos que à Autarquia compete prosseguir.
Leitura que se coaduna com outras disposições do CPTA, como os artigos 128.º n.º2 e 120.º n.º 3, onde o (s) interesses públicos são prosseguidos através da execução do acto por uma pluralidade de entidades “serviços competentes ou os interessados”, e não pertencem àqueles, antes estarão ou não “em presença”.
Não se cuidando igualmente aqui de avaliar uma alegada inércia da administração autárquica ou dos fundamentos inerentes à concessão da própria providência, antes somente das razões invocadas na Resolução.
Já que não se trata nesta sede de antecipar ou conhecer o mérito da providência.
Assim diga-se que se entendem e adequam como válidas na perspectiva deste Tribunal, as razões invocadas constantes da Resolução proferida.
Dela constam inequivocamente, o reconhecimento do interesse público do projecto “Projecto de qualificação paisagística do vale do rio Úl” efectuado pelo Secretário de Estado do Ordenamento do Território em 2003, a comparticipação financeira do mesmo no âmbito do Programa Operacional do Ambiente, contratualizada sob condição de término da obra até 31 de Dezembro de 2007, e a necessidade de prosseguimento das obras sob pena de incumprimento dos prazos de execução com a consequente perda do financiamento aprovado.
E, por remissão para os documentos constantes do procedimento e juntos pelos próprios Requerentes à petição inicial, depreende-se igualmente a razão que despoletou o pedido camarário: a frustração da hipótese de aquisição amigável das parcelas por via do direito privado.
Os riscos enunciados apontam inequivocamente para situação de grave lesão para o interesse público no caso de manutenção dos efeitos suspensivos decorrentes da interposição de providência cautelar.
E as razões invocadas pelos Requerentes no presente incidente, relembre-se, limitam-se à invocação de um acto de execução indevida, traduzido na marcação de vistoria em momento posterior à Resolução Fundamentada, na discussão sobre a titularidade dos interesses públicos subjacentes à mesma, e na repetição dos fundamentos da própria providência cautelar …”.
Vejamos, fazendo prévio enquadramento.
Resulta do art. 128.º do CPTA, sob a epígrafe de “Proibição de executar o acto administrativo”, que requerida a “… suspensão da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público” (n.º 1), devendo, uma vez recebido o duplicado, aquela autoridade “… impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do acto” salvo haja emitido resolução fundamentada (n.º 2); que o “… interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida” (n.º 4), sendo que se considera “… indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta” (n.º 3).
De tal normativo deriva, pois, a proibição da Administração executar um acto administrativo uma vez interposta que seja contra ele uma providência cautelar de suspensão de eficácia, regulando-se tal proibição de executar o acto administrativo em moldes similares àqueles que se mostravam definidos no art. 80.º da LPTA, tanto mais que a diferente formulação ou terminologia legal empregue [“… grave urgência para o interesse público na imediata execução …”(art. 80.º da LPTA) “…o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público …” (art. 128.º do CPTA)] não parece envolver especial significado, configurando expressões que materialmente se equivalem.
Pretende-se com aquele regime legal assegurar que, uma vez interposta uma providência cautelar com aquele alcance, a autoridade administrativa a partir do momento em que receba o duplicado do pedido de suspensão fique impedida de iniciar ou prosseguir a execução desse acto, estando obrigada a impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados levem a cabo tal execução, a menos que, no prazo de 15 dias, mediante resolução fundamentada afirme que a execução é urgente porque o seu diferimento “seria gravemente prejudicial para o interesse público”.
É que a execução do acto administrativo por parte da Administração estando pendente procedimento cautelar que vise obter a sua suspensão constitui ou traduz-se, no fundo, numa violação do direito à tutela judicial efectiva na sua vertente cautelar a não ser que ocorra ao abrigo de “resolução fundamentada” legalmente proferida.
A emissão desta “resolução fundamentada” por parte da Administração constitui o exercício duma prerrogativa que apenas faz sentido ser utilizada na medida em que seja indispensável para dar resposta a situações de especial urgência, sendo que estribada na mesma a Administração pode, dessa forma, prosseguir com a execução do acto, possibilidade que a mesma goza até que venha a ser proferida decisão judicial de procedência no âmbito do incidente de declaração de ineficácia dos actos praticados ao abrigo daquela resolução ou no âmbito do processo cautelar de suspensão de eficácia, situação que gera a automática caducidade da “resolução fundamentada”.
Refira-se que aquela proibição de executar o acto só se mantém enquanto não for proferida decisão de indeferimento da providência já que neste caso não é de exigir o seu trânsito em julgado face ao efeito meramente devolutivo que é atribuído ao recurso jurisdicional que seja interposto da decisão (cfr. art. 143.º, n.º 2 do CPTA), pelo que uma vez indeferida a providência a decisão produz imediatamente os seus efeitos e como tal cessa a proibição de executar o acto administrativo em crise (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: ob. cit., págs. 455 e 456, nota 1038; M. Aroso de Almeida in: ob. cit., pág. 303).
Frise-se que a permissão de execução do acto administrativo não obstante a propositura duma providência cautelar constitui um mecanismo excepcional, pontual, apenas admissível e legítimo para aquelas situações em que se verifique grave prejuízo para o interesse público com a imediata suspensão da execução do acto e que reclamam urgência naquele prosseguimento (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., pág. 748; cfr., no domínio do anterior contencioso, Maria Fernanda S. Maçãs em “A suspensão judicial de eficácia dos actos administrativos e a garantia constitucional da tutela judicial efectiva”, in: Boletim Faculdade Direito de Coimbra, “Stvdia ividica” 22, pág. 147), tanto para mais que, por vezes, é o próprio interesse público que pode conduzir à suspensão de molde a evitar a consolidação de situações irreversíveis, a lesão de liberdades públicas ou direitos fundamentais do requerente e/ou de contra-interessados.
De facto, com a proibição de execução do acto suspendendo decorrente da propositura da acção cautelar visa-se assegurar a manutenção do efeito útil à própria tutela cautelar de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz mormente dos direitos e interesses que o requerente queria ver acautelados.
Note-se que em todo o procedimento cautelar de suspensão judicial de eficácia dum acto administrativo existe, em tese e por princípio, um conflito de interesses, pois, por um lado, temos a Administração votada, nos termos legais, à realização/prosseguimento do interesse público e que pretende a eficácia imediata dos seus actos bem como assegurar a manutenção daquela eficácia e, por outro, temos o requerente cautelar que se opõem àquela eficácia imediata do acto mercê da perigosidade que a mesma representa ou pode representar em termos de consequências para os seus direitos e/ou interesses, sendo que esse conflito de interesses tanto pode apresentar-se como meramente bilateral como pode emergir com uma configuração trilateral por referência a direitos e/ou interesses de contra-interessados que saem afectados com a suspensão da eficácia do acto.
Importa ter presente que, por exigência legal, a Administração através daquela “resolução fundamentada” terá de indicar as razões que, em seu entendimento, militam no sentido da existência da situação de urgência grave no prosseguimento da execução do acto administrativo suspendendo, decisão essa que, sem envolver qualquer violação do princípio da separação de poderes, é passível de ser sindicada contenciosamente pelos tribunais nos termos constitucional e legalmente previstos no âmbito deste incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida com fundamento quer no facto dos actos de execução não estarem baseados na “resolução fundamentada” (total ausência desta ou estarem fora da sua abrangência ou cobertura), quer no facto dos motivos aduzidos naquela “resolução” não constituírem fundamentos legais ou legítimos abarcados pelo conceito legal enunciado no n.º 1 do art. 128.º do CPTA do diferimento da execução ser “… gravemente prejudicial para o interesse público …“, sendo que neste último caso a decisão a tomar pelo tribunal incidirá, basicamente, sobre o preenchimento, por parte da Administração, do conceito indeterminado vertido na expressão supra aludida em face da situação concreta em presença.
É, assim, que enquanto excepção ao princípio da proibição de executar um acto administrativo uma vez interposta uma providência cautelar de suspensão de eficácia, a Administração só pode executar o acto se ao abrigo da resolução fundamentada válida e legalmente prolatada.
Refira-se ainda que a “resolução fundamentada” não constitui ou pode qualificar-se como um acto administrativo passível de impugnação nos termos gerais, pois, trata-se duma pronúncia administrativa desenvolvida no âmbito e sob a égide estrita dum processo judicial cuja legalidade cumpre ser sindicada através do competente incidente previsto no art. 128.º, n.ºs 4 a 6 do CPTA, sendo que os seus pressupostos e sua validade/legalidade está ou terá de ser reconduzida ao regime que se mostra enunciado nos n.ºs 1 a 3 do mesmo art. 128.º do CPTA, pelo que é à sua luz que cumpre emitir pronúncia no âmbito do incidente.
O tribunal, no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo da “resolução fundamentada” não tem de tomar em consideração o “periculum in mora”, o “fumus boni iuris”, nem sequer tem de proceder a uma ponderação dos interesses públicos e privados em questão, mas apenas deve verificar se aquela resolução existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução (que é a regra geral) seria gravemente prejudicial (e não apenas maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial) para o interesse público.
Toda a suspensão da eficácia dos actos administrativos prejudica, por definição e como referimos, o interesse público que eles prossigam, já que a paralisação provisória dos efeitos dos actos afecta inevitavelmente, ao menos «ratione temporis», os resultados a que eles se inclinem.
Tal verifica-se, por conseguinte, mesmo quando haja inconveniência para o interesse público com o diferimento da execução do acto administrativo suspendendo, visto só e apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento daquela regra geral (proibição da execução do acto administrativo suspendendo).
Cientes destes breves considerandos de enquadramento eis-nos, pois, em face da apreciação da legalidade/regularidade da “resolução fundamentada” emitida pela autoridade requerida.
Esta, tal como a contra-interessada, sustenta que aquela resolução foi prolatada na estrita observância da lei, entendimento que foi sufragado pela decisão judicial recorrida e contra o qual se insurgem os recorrentes invocando ter havido errada de direito na aplicação do art. 128.º do CPTA.
Diga-se, desde já, que o posicionamento sustentado pelos recorrentes não merece provimento.
Explicitemos e fundamentos este nosso entendimento.
Para a legalidade e validade da emissão duma “resolução fundamentada” por parte do ente público demandado exige-se que a mesma seja proferida ou emitida tempestivamente (cfr. prazo de 15 dias referido no n.º 1 do art. 128.º do CPTA), por órgão administrativo competente e que na mesma sejam enunciadas as razões ou motivos integradores do preenchimento em concreto do pressuposto/requisito do diferimento da execução ser gravemente prejudicial para o interesse público a ponto de não poder sustar-se tal execução até à prolação da decisão judicial cautelar.
Quanto a este último requisito ou pressuposto temos que na explicitação motivadora não devem aceitar-se como válidas referências de tal modo genéricas e conclusivas que não habilitem os interessados e, por último, o próprio tribunal a entenderem e a aperceberem-se das razões que terão motivado a emissão da “resolução fundamentada” em questão, sendo que quando tal ocorra tem-se como não verificado o requisito/pressuposto.
Na verdade, do que efectivamente se trata e importa aferir é determinar se “in casu” a execução e/ou a eficácia do acto suspendendo não podem ser sustadas e aguardarem pela pronúncia judicial sobre a pretensão e litígio cautelar. É disso que importa cuidar e ter presente aquando da emissão da “resolução fundamentada” por parte da Administração no seu juízo de avaliação que terá de realizar e que cumpre aferir e controlar pelos tribunais, no âmbito do incidente de execução indevida nos termos do art. 128.º do CPTA, onde se discute a legalidade da mesma e dos actos de execução eventualmente desenvolvidos.
No nosso ordenamento contencioso a regra geral, como já vimos anteriormente e aqui importa recordar, é a da suspensão provisória imediata do acto e não a da execução do mesmo ao abrigo de “resolução fundamentada”.
Daí que não basta que a autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do acto é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público, pois, no momento em que avalia e se decide pela elaboração da “resolução fundamentada” a mesma não pode partir do princípio de que o acto é legal visto, então, o diferimento da execução redundaria sempre em prejuízo, desvirtuando-se por completo aquilo que constitui a regra geral definida nesta matéria.
Aquela resolução não serve, nem pode ser utilizada, para a explicitação das vantagens e utilidades do acto suspendendo na óptica da Administração, nem da sua urgência e vantagens da sua execução imediata, tendo como pressuposto que o acto é legal e que, assim, qualquer suspensão seria por natureza prejudicial e atentatória do interesse público que esteve na motivação da sua prática.
Não pode ter-se, desta feita, como legal e válido o posicionamento da Administração expresso numa “resolução fundamentada” e que se estriba tão-só na consideração da estrita legalidade do acto suspendendo e/ou na sua inconveniência para a prossecução do interesse público que motivou a sua emissão.
É que o regime legal regra vigente determina ou consagra a suspensão dos efeitos de um acto administrativo em decorrência da propositura dum procedimento cautelar de suspensão de eficácia dum acto/norma e isso pese embora tal suspensão ser ou poder ser inconveniente para os objectivos que se visavam prosseguir com a emissão daquele acto/norma, podendo, mesmo, a sua suspensão provisória ter consequências negativas ou aparentemente negativas para o interesse público sobretudo quando aferido sob a óptica da Administração.
Tal ocorre, reitera-se, mesmo quando haja inconveniência para o interesse público com o diferimento da execução do acto administrativo suspendendo, visto só e apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento daquela regra geral (proibição da execução do acto administrativo suspendendo), dado, em face do enquadramento concreto, inexistirem outros meios de atenuação do prejuízo para o interesse público a não ser mediante a prossecução da execução do acto suspendendo enquanto único modo de evitar o grave prejuízo.
Deriva por conseguinte do exposto que a emissão por parte da Administração duma “resolução fundamentada” faz impender sobre a mesma especiais deveres/ónus de avaliação/ponderação da concreta situação e de fundamentação/motivação daquela sua decisão tanto para mais que só assim se permite e se possibilita a sua adequada impugnação pelo requerente-cautelar e o seu controle jurisdicional. É que o próprio direito de acesso aos tribunais e à obtenção da tutela jurisdicional efectiva impõe ou determina o respeito do dever de motivação, sendo que os tribunais, face às exigências constitucionais e legais em matéria de elaboração das suas próprias decisões (cfr. arts. 205.º, n.º 1 da CRP, 03.º, 94.º do CPTA, 156.º, 158.º do CPC), apenas podem emitir um juízo sustentado sobre a “resolução fundamentada” e eficácia ou ineficácia dos actos executivos desenvolvidos no âmbito do incidente suscitado se conhecerem e tiverem podido captar a motivação na qual aquela resolução se estribou ou fundou.
Assim, a ilegalidade da “resolução fundamentada” e ineficácia dos actos de execução deriva da infracção ou insatisfação por parte da Administração dos requisitos/pressupostos enunciados no art. 128.º do CPTA.
A Administração deverá de forma expressa enunciar ou explicitar as premissas e razões concretas que justificam o prosseguimento da execução do acto suspendendo por a sua sustação gerar grave prejuízo para o interesse público prosseguido, cabendo depois ao tribunal, em face do caso em presença, ajuizar da sua suficiência e aferir se o ou os concretos motivos ou razões apresentados para a emissão daquela resolução são procedentes ou válidos em termos de justificação para o prosseguimento da execução por parte da Administração.
No caso vertente a “resolução fundamentada” em crise observou o comando vertido no art. 128.º do CPTA?
Temos para nós que no caso vertente e à luz da factualidade apurada a Administração deu satisfação cabal àquele comando legal.
De facto, deriva do teor da resolução fundamentada produzida nos autos motivação idónea e adequada que corporiza as razões apresentados para a emissão daquela resolução, tendo-se as mesmas como procedentes ou válidas em termos de justificação para o prosseguimento da execução por parte da Administração.
Aprofundando nosso juízo temos que, desde logo, pode ler-se na “Resolução fundamentada” mormente que está “… em causa o “Projecto de qualificação paisagística do vale do rio Úl”, aprovado pela Câmara Municipal de S. João da Madeira, em 4 de Novembro de 2003, e apresentado a comparticipação financeira no âmbito do Programa Operacional do Ambiente, aprovada por despacho de 10 de Maio de 2004, do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente …”, que a tal “… projecto veio a ser reconhecido … interesse público por despacho do Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território, de 20 de Março de 2003, publicado no Diário da República II Série, de 11 de Abril do mesmo ano …”, que de “… acordo com a informação prestada pela Câmara Municipal de S. João da Madeira, o contrato de financiamento da empreitada impunha que a obra fosse concluída até finais de Julho de 2007, tendo, no entanto, sido requerida pelo município uma reformulação do projecto …”, tendo em “… 10 de Abril de 2007 … celebrado um aditamento ao contrato de concessão de comparticipação comunitária entre o Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente e a Câmara Municipal de S. João da Madeira de que resulta que o referido contrato termina a 31 de Dezembro de 2007 …” e que se impõe a “… a necessidade imperiosa de as obras prosseguirem sob pena de não ser possível cumprir o prazo acordado para a execução do projecto, sendo que a perda da comparticipação financeira acarretará a inviabilização da conclusão do mesmo, situação gravemente lesiva do interesse público …” (sublinhados nossos).
Não sendo um exemplo perfeito da explicitação e motivação à luz do art. 128.º do CPTA temos, todavia, que da mesma constam no essencial e com suficiência as razões invocadas para o não diferimento da execução dos actos decorrentes da expropriação urgente declarada e obra em curso, razões essas que aliadas e conjugadas com o enquadramento legal do “Projecto de qualificação paisagística do Vale do Rio Úl” decorrentes do «Regulamento da medida n.º 1.2 - "Valorização e protecção dos recursos naturais” do Programa Operacional do Ambiente» (constante do despacho n.º 22642/2004 (2.ª série) do MAOTDR - publicado no DR II Série, n.º 260, de 05/11/2004) permitem claramente sustentar o prosseguimento da execução e as razões invocadas integram-se na previsão do n.º 1 do art. 128.º do CPTA.
Na verdade, da análise do ora citado “Regulamento” deriva que o “… POA comparticipará nas despesas dos projectos apoiados até ao montante máximo de 75 % do investimento elegível …” (art. 10.º), sendo que o mesmo é co-financiado pelo III Quadro Comunitário de Apoio (cfr. QCA II e Programa Operacional Ambiente - versão original e revista in «http://www.qca.pt/publicacoes/catalogo.asp#pub66» - concatenado com ponto 1.º e art. 11.º do Anexo da Resolução Conselho Ministros n.º 27/00, de 16/05 - que aprovou quadro de gestão daquele QCA III).
A concessão dos apoios permitida nos termos do art. 03.º, als. b) e c) daquele “Regulamento” às entidades externas à Administração Pública Central, como é o caso do ora contra-interessado “Município de São João da Madeira”, “… é formalizada através de um contrato escrito a celebrar entre o gestor e o promotor ...” (art. 15.º n.º 1), sendo que o conteúdo deve especificar “… os objectivos da candidatura a apoiar, o apoio financeiro, o faseamento das contribuições financeiras, os direitos e obrigações das partes, as condições particulares da aprovação e o regime de sanções …” (n.º 3 do mesmo art. 15.º).
Resulta do n.º 4 do art. 15.º do mesmo texto legal em alusão que o contrato “… poderá ser rescindido unilateralmente mediante despacho do ministro da tutela, sob proposta do gestor e parecer da unidade de gestão, de entre outros, nos seguintes casos: a) Não execução do projecto nos termos previstos no processo de candidatura; b) Incumprimento atempado das obrigações perante o Estado e a segurança social; c) Prestação de informações falsas por parte do segundo outorgante ou viciação dos documentos fornecidos desde a fase de instrução da candidatura até ao seu encerramento; d) Não cumprimento pontual de todas as outras obrigações emergentes do contrato …”, sendo ainda que para além das sanções contratualizadas “… o não cumprimento dos objectivos e obrigações constantes da candidatura implica para a entidade beneficiária a obrigação de, no prazo de 60 dias a contar a partir da notificação, repor as importâncias recebidas acrescidas dos juros à taxa que vier a ser estabelecida …” (art. 16.º).
Deriva, por outro lado, em termos de “reprogramações” que a “… candidatura deve ser executada nos termos da sua aprovação …” (n.º 1 do art. 19.º do referido “Regulamento”), sendo que “… excepcionalmente, o promotor poderá: a) Proceder a alterações ao período de execução da candidatura, apresentando uma reprogramação, que tem de ser aprovada pelo gestor do POA e comunicada à unidade de gestão e à tutela, excepto se se tratar de um atraso na conclusão que não exceda em três meses a data inicialmente aprovada; b) Proceder a alterações financeiras que diminuam o montante aprovado, devendo apresentar uma reprogramação da candidatura que tem de ser aprovada pelo gestor do POA e comunicada à unidade de gestão e à tutela; c) Proceder a alterações físicas com consequências nos objectivos ou nas componentes previstas na candidatura ou a alterações financeiras que envolvam o aumento do montante aprovado, devendo apresentar uma reprogramação da candidatura, que será submetida a decisão da tutela após proposta do gestor e parecer da unidade de gestão; d) Qualquer alteração não prevista nas alíneas anteriores deverá ser comunicada ao gabinete de gestão do POA …” (n.º 2 do mesmo preceito).
E, por fim, a execução destes projectos está sujeita a acompanhamento e fiscalização pelo gestor (cfr., respectivamente, arts. 21.º e 23.º do citado “Regulamento”).
Desta realidade jurídica conhecida e necessariamente apreendida pelas partes e pelo julgador deriva inequivocamente que a Administração ao emitir a “resolução fundamentada” em causa o fez em observância do regime decorrente do art. 128.º do COTA. No confronto da mesma “resolução fundamentada” e motivações factuais ali produzidas com demais factualidade apurada nos autos e quadro legal desenvolvido, resultam enunciadas as razões que militam no sentido da existência duma situação de urgência grave no prosseguimento da execução do acto administrativo suspendendo, razões essas que passavam pela necessidade de executar e cumprir prazos contratuais ou contratualizados (execução da obra de qualificação paisagística em questão teria de estar concluída até 31/12/2007) e cujo incumprimento é gerador de consequências patrimoniais avultadas e graves para o erário público por força da obrigação de reposição dos montantes obtidos com recurso a financiamento de fundos comunitários em caso de atrasos e/ou não respeito dos compromissos escritos validamente assumidos pelo Estado e pela autarquia local envolvida (cfr. arts. 15.º, 16.º e 19.º do citado “Regulamento”).
Daí que a suspensão da execução do acto administrativo decorrente da propositura da providência não poderia manter-se sob pena da sustação do acto suspendendo até à prolação da decisão judicial cautelar final (note-se mesmo que ainda nesta data não veio a ser prolatada) gerar grave prejuízo para o interesse público prosseguido, com prejuízos significativos para o erário público visto obstar ao cumprimento atempado dos contratos e compromissos escritos assumidos (vide, nomeadamente, contrato de financiamento para a execução do projecto) que, aliás, se mostram documentados nos autos e com as consequências funestas e graves em termos patrimoniais igualmente apuradas e enunciadas.
Argumenta-se em sede de recurso jurisdicional que a necessidade da expropriação urgente das parcelas de terreno em questão só adveio do facto de se haver constatado a necessidade imperiosa de prosseguirem as obras de requalificação paisagística para evitar a perda da comparticipação comunitária quando se deduziu a providência cautelar e, nessa medida, a “resolução fundamentada” não procederia na sua motivação fundamentadora.
Contudo, tal tese não procede visto só porque foi deduzida a providência cautelar em presença com as consequências legais automáticas dela decorrentes é que surgiu a necessidade de a emitir e assim assegurar o prosseguimento da execução do acto suspendendo conferindo eficácia, validade e legalidade aos actos de execução desenvolvidos sob a sua égide.
Atente-se inclusive que pelos simples elementos recolhidos dos autos, aqueles de que dispomos, não é inequívoca a imputação de inércia da parte da autarquia em questão feita pelos recorrentes quando a mesma desenvolveu a programação dos trabalhos de acordo com o contrato de financiamento celebrado no âmbito do POA e acabou por ser forçada a desencadear o processo expropriativo litigioso que conduziu à declaração de utilidade pública em crise por não ter sido possível a aquisição por via do direito privado junto dos mesmos recorrentes, quando sabemos que são morosas as negociações com vista à aquisição das parcelas através daquela via.
Note-se, por outro lado e na sequência do atrás já exposto, que não procede a argumentação expendida pelos recorrentes quando sustentam que a “resolução” é genérica porque não refere por que motivo o prazo contratado não pode ser novamente prorrogado, como aconteceu anteriormente, nem por que razão o não cumprimento do prazo determinaria a perda da comparticipação financeira.
Com efeito, aquelas consequências derivam no caso concreto claramente dos normativos legais parcialmente supra reproduzidos do “Regulamento da medida nº 1.2” e da demais legislação a concatenar em matéria de Fundos Comunitários, pelo que a motivação se mostra idónea e suficiente de harmonia com o exposto ou explicitado anteriormente, tanto mais que resulta das normas aplicáveis ao contrato de comparticipação financeira de que beneficiou o projecto que só é possível uma única alteração ao período de execução da candidatura, a qual, aliás, já tinha tido lugar [cfr. n.ºs III), VII) e VIII) da factualidade apurada] e que o não cumprimento das obrigações contratuais é causa de rescisão do contrato com as importantes consequências financeiras, mormente, a obrigação de repor as importâncias recebidas acrescidas de juros.
Nessa medida e neste quadro legal em vigor temos que no caso concreto a manutenção da suspensão de execução iria implicar grave lesão do interesse público com a inviabilização da conclusão da obra e perda da comparticipação financeira comunitária, sendo que não deriva desta constatação que a providência deixe automática e simplesmente de fazer sentido porquanto, nomeadamente na situação da obra não vir a ser concluída no prazo contratual (sem ter como justificação para esse atraso a pendência da acção cautelar), sempre os recorrentes ainda retirarão potencialidade e efeito útil à mesma.
O que se retira do indeferimento do presente incidente é tão-só o de que não se geram ou se evitam prejuízos graves para o interesse público e que teriam lugar caso de prosseguisse com a sustação da execução assacando a esta a responsabilidade na e para a sua produção.
Note-se, ainda, que os recorrentes efectivamente acabam por não pôr em causa as motivações invocadas na “resolução fundamentada”, não demonstrando que a suspensão da execução do acto, na pendência do processo cautelar, não inviabiliza a conclusão da obra no prazo contratual e a comparticipação financeira do projecto com recurso aos fundos comunitários, com as consequências daí decorrentes para o interesse público prosseguido, quando é certo que nem ainda nesta data veio a ser prolatada a decisão cautelar final. E daí que como, entretanto, nesta data já decorreu o prazo de cumprimento do contrato se tivesse sido deferido o presente incidente a manutenção da suspensão da execução teria inviabilizado o cumprimento dos compromissos contratuais e gerado, como aludimos, uma afectação grave do interesse público prosseguido.
Nessa medida e face ao supra exposto tem-se como observado pela Administração o disposto no art. 128.º do CPTA pelo que se tem a “resolução fundamentada” como legal, improcedendo, desta feita, a argumentação expendida pelos recorrentes.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão judicial recorrida nos termos e com os fundamentos antecedentes.
Custas nesta instância a cargo dos aqui recorrentes, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, als. a) e f), 18.º, n.º 2 todos do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N. Restituam-se aos ilustres representantes judiciários os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 14 Fevereiro de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
