Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00644/12.8BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/18/2019

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Isabel Costa

Descritores:	COMISSÃO DE SERVIÇO; GESTÃO CORRENTE; INDEMNIZAÇÃO

Sumário:	I – Ficando a cessação da comissão de serviço a dever-se à mudança de Governo, não se enquadra em nenhuma das hipóteses previstas no n.º 1 do art.º 26.º do EPD, que prevê o direito ao recebimento de uma indemnização. II - A cessação da comissão de serviço não se confunde com a cessação de funções em regime de gestão corrente. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	G.
Recorrido 1:	Instituto da Conservação da Natureza e Florestas, I.P.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I - Relatório

G., vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF de Coimbra que julgou improcedente a ação que intentou contra o Instituto da Conservação da Natureza e Florestas, I.P. na qual pedia a condenação deste a pagar-lhe a quantia de €19.043,70, a título de indemnização, pela cessação da comissão de serviço para o exercício de funções de Diretor Nacional da Autoridade Florestal Nacional.

Na alegação apresentada, formulou as seguintes conclusões, que se transcrevem ipsis verbis:
A. O art. 26.º, do Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Central, Local e Regional do Estado, faz depender o direito à indemnização nessa norma previsto, da verificação conjunta dos seguintes requisitos:
- Nomeação, em comissão de serviço, para cargo dirigente;
- Exercício seguido desse cargo dirigente, pelo menos, durante 12 meses;
- Cessação da comissão de serviço antes do seu termo inicial, por vontade unilateral (incluindo por via de diploma legal) da Administração Pública, motivada por extinção ou reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão de serviços.
B. O Autor cumpre estes requisitos.
C. Por despacho da Srª Ministra foi determinada a cessação de funções do Autor, com efeito a partir de 1 de Julho de 2012. Ou seja, a cessação de funções do Autor ocorre pela extinção da Autoridade Florestal Nacional em resultado da sua integração no Réu.

D. Ora, a delegação de competências pelo novo Governo é totalmente incompatível com o exercício das funções enquanto Director Nacional em regime de gestão corrente.
E. O exercício de funções de gestão corrente corresponde a um exercício limitado, já não ao exercício pleno do cargo, contempla assegurar o expediente normal dos serviços.
F. No caso dos autos, as competências de decisão sobre os assuntos das áreas orgânicas e a gestão dos meios humanos e equipamentos que foram delegados ao Autor é óbvio que não podem classificar-se como de “gestão corrente”.
Nestes termos, deverá revogar-se a sentença recorrida.

O Recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo:
34 – Quando surge o despacho de cessação de funções, o Autor encontrava-se em regime de gestão corrente, desde a mudança do Governo, verificada em junho de 2011.
35 – Situação que não se confunde com o alegado pelo Autor, quando refere “mantido normalmente em funções”.
36 – Deste modo, por força da alínea h) do n.º 1 do referido artigo 25º do Estatuto do Pessoal Dirigente, a comissão de serviço do titular do cargo dirigente em questão cessou com a investidura do Governo, em junho de 2011.
37 – Deste modo, teremos de ter em consideração o disposto no artigo 24º da Lei nº 2/2004, na mesma redação de 2005, pelo que o Autor se manteve em regime de gestão corrente.
38 – Ora, a Lei nº 2/2004, quer na redação conferida em 2005, quer na redação atual, estabelece que há lugar a indemnização quando a cessação da comissão de serviço se fundamente na extinção ou reorganização da unidade orgânica ou, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços – artigo 26º.
39 – E assim, conforme já se verificou, não foi o que sucedeu com o Autor.
40 – Do mesmo modo, a cessação de funções exercidas em regime de gestão corrente, não se enquadra naquela norma, não conferindo direito a qualquer indemnização.
41 – Uma vez que esta é unicamente devida quando ocorre a extinção da unidade orgânica em momento de plena vigência de uma comissão de serviço, o que, conforme já referido e provado, não foi o caso do Autor, uma vez que cessou a comissão de serviço em junho de 2011, ou seja, muitos meses antes da extinção do cargo que ocupava.
Nestes termos e nos melhores de direito e com o sempre mui suprimento de V. Exª deve: - A presente ação ser julgada improcedente, por não provada, e, em consequência, absolver-se o Instituto da Conservação da Natureza dos pedidos.

O Ministério Público junto deste TCA não emitiu parecer.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II – Objeto do recurso

A questão suscitada pelo Recorrente, nos limites das conclusões das alegações apresentadas a partir da respectiva motivação, (cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4 e 639º, nº 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º do CPTA) consiste em saber se a sentença recorrida padece de ilegal interpretação e aplicação do ato 26º da Lei nº 2/2004.

III – Fundamentação de Facto

Na sentença foram dados como assentes os seguintes factos:

1) Através do despacho n.º XXXXX/2009, de 03/12/2009, do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas do XVIII Governo Constitucional, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 240, de XX/12/2009, foi o A. nomeado para exercer, em comissão de serviço, o cargo de diretor nacional da Autoridade Florestal Nacional (AFN) do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, com efeitos reportados a 01/12/2009, ao abrigo do disposto nos art.os 2.º, n.º 1, 18.º e 19.º, n.os 3 e 5, da Lei n.º 2/2004, de 15/01, na redação conferida pela Lei n.º 51/2005, de 30/08, e pela Lei n.º 64-A/2008, de 31/12 (cfr. doc. de fls. 47 do suporte físico do processo).
2) Em 14/06/2011 o Presidente da AFN, A., emitiu o despacho n.º 10617/2011, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 163, de 25/08/2011, do qual consta, além do mais, o seguinte:
“Ao abrigo do disposto nos artigos 35.º e 36.º do Código do Procedimento Administrativo e no n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na redação em vigor e tendo em consideração o Decreto-Lei n.º 159/2008, de 8 de agosto e a Portaria n.º 958/2008, de 26 de agosto, com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 173/2010, de 23 de março, determino o seguinte:
1 - Aos diretores nacionais da Autoridade Florestal Nacional são afetas as seguintes áreas de atuação e responsabilidade:
(…)
b) Ao Diretor Nacional Engenheiro G., as áreas correspondentes às Fileiras Florestais e a coordenação da atividade da Direção de Unidade das Fileiras Florestais e da Divisão de Investimentos Certificação e Apoios Públicos, dela dependente;
(…)
2 - Delego nos dirigentes acima referidos, no âmbito das respetivas áreas de atuação, os poderes para a prática dos seguintes atos:
a) Tratar e assinar todo o expediente e correspondência no âmbito da gestão corrente das áreas e unidades orgânicas que lhes estão afetas e, em meu nome, a endereçada a titulares de cargos de direção superior de quaisquer serviços da Administração Central e Local, com exceção da dirigida a Membros do Governo, seus Gabinetes e a instituições comunitárias e internacionais;
b) Decidir, de acordo com as orientações por mim emanadas, sobre os assuntos das áreas e unidades orgânicas que lhes estão afetas;
c) Gerir os meios humanos e os equipamentos afetos às unidades orgânicas na sua dependência;
d) Autorizar deslocações em serviço dentro do território nacional, em qualquer meio de transporte com exceção de avião e viatura própria, bem como o processamento dos correspondentes abonos ou despesas com a aquisição de bilhetes ou títulos de transporte e de ajudas de custo, antecipadas ou não.
(…)
5 - São ratificados todos os atos praticados pelos identificados dirigentes no âmbito dos poderes ora delegados, desde 1 de Dezembro de 2009.
6 - São igualmente ratificados, com efeitos a partir de 1 de Dezembro de 2009, todos os atos praticados pelo Diretor Nacional Engenheiro G. no âmbito da área de atividade da extinta Equipa de Missão para os Fundos Comunitários.
7 - O presente despacho produz efeitos na data da sua publicação do Diário da República”

(cfr. doc. de fls. 48 do suporte físico do processo).

3) Em 21/06/2011 tomou posse o XIX Governo Constitucional.
4) Em 09/03/2012 a Presidente da AFN, P., emitiu o despacho n.º 3899/2012, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 55, de 16/03/2012, do qual consta o seguinte:
“(…)
4 - São ainda ratificados todos os atos praticados pelos Diretores Nacionais das Fileiras Florestais e da Defesa da Floresta, Engenheiro G. e Engenheiro P. respetivamente, no período compreendido entre 27 de fevereiro de 2012 e 9 de março de 2012.
5 - O presente despacho produz efeitos na data da sua publicação do Diário da República”
(cfr. doc. de fls. 49 e 50 do suporte físico do processo).

5) Em 19/03/2012 a Presidente da AFN emitiu o despacho n.º 4611/2012, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 65, de 30/03/2012, do qual consta, além do mais, o seguinte:
“Ao abrigo do disposto nos artigos 35.º e 36.º do Código do Procedimento administrativo e no n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na redação em vigor, tendo em conta o Decreto-Lei n.º 159/2008, de 8 de agosto e a Portaria n.º 958/2008, de 26 de agosto, com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 173/2010, de 23 de março e ainda o Despacho n.º 3173/2012 de 23 de fevereiro de 2012 da Sr.ª Ministra da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território, determino o seguinte:
1 - Aos diretores nacionais da Autoridade Florestal Nacional são afetas as seguintes áreas de atuação e responsabilidade:
(…)
b) Ao Diretor Nacional, Engenheiro G., as áreas correspondentes às Fileiras Florestais e a coordenação da atividade da Direção de Unidade das Fileiras Florestais e da Divisão de Investimentos Certificação e Apoios Públicos, dela dependente;
2 - Delego nos dirigentes acima referidos, no âmbito das respetivas áreas de atuação, os poderes para a prática dos seguintes atos:
a) Tratar e assinar todo o expediente e correspondência no âmbito da gestão corrente das áreas e unidades orgânicas que lhes estão afetas e, em meu nome, a endereçada a titulares de cargos de direção superior de quaisquer serviços da Administração Central e Local, com exceção da dirigida a Membros do Governo, seus Gabinetes e a instituições comunitárias e internacionais;
b) Decidir, de acordo com as orientações por mim emanadas, sobre os assuntos das áreas e unidades orgânicas que lhes estão afetas;
c) Gerir os meios humanos e os equipamentos afetos às unidades orgânicas na sua dependência;
d) Autorizar deslocações em serviço dentro do território nacional, em qualquer meio de transporte com exceção de avião e viatura própria, bem como o processamento dos correspondentes abonos ou despesas com a aquisição de bilhetes ou títulos de transporte e de ajudas de custo, antecipadas ou não.
(…)
4 - São ratificados todos os atos praticados pelos identificados dirigentes no âmbito dos poderes ora delegados, desde 27 de fevereiro de 2012.
5 - O presente despacho produz efeitos na data da sua publicação do Diário da República”
(cfr. doc. de fls. 51 e 52 do suporte físico do processo).

6) Em 05/07/2012 foi elaborada, pela Secretaria-Geral do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, a Informação n.º 833/2012/DGRH, sob o assunto “Dirigentes superiores da ex-Autoridade Florestal Nacional e do ex-Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P. – cessação/manutenção em funções”, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
5. Quanto ao mais, o e-mail aqui em consideração descreve fielmente o entendimento consensualizado na reunião realizada nesta Secretaria-Geral, entendimento esse que assentou nos pressupostos que de seguida se reproduzem e reiteram:
a) A fusão de serviços não se materializa num único ato ou procedimento, antes consiste, nos termos do n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25-10, num processo que ‘(…) compreende todas as operações e decisões necessárias à transferência total das atribuições e competências do serviço, à reafectação e eventual colocação em situação de mobilidade especial do respetivo pessoal e à reafectação de todos os demais recursos’;
b) O processo de fusão decorre, após a entrada em vigor do diploma orgânico do serviço integrador, sob a responsabilidade do dirigente máximo desse serviço, com a colaboração dos titulares de idênticos cargos dos serviços extintos, sendo que estes dirigentes são responsáveis pela execução orçamental até ao termo do processo de extinção (…);
(…)
e) Ora, a cessação das comissões de serviço dos dirigentes dos serviços extintos não acarreta, necessariamente, uma automática e imediata cessação de funções dos dirigentes cessantes;
f) Com efeito, nada obsta a que esses dirigentes permaneçam em funções já com a comissão de serviço cessada, podendo o dirigente máximo do serviço integrador entender como necessário/conveniente a sua manutenção até determinada fase de desenvolvimento do processo de fusão ou mesmo até à conclusão desse processo. (…)
g) O cargo de diretor nacional da ex-AFN não tem correspondência no modelo de órgãos de direção superior do ICNF, I.P. – conselho diretivo, composto por um presidente, um vice-presidente e dois vogais (n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 135/2012, de 29-06);

h) Os diretores nacionais da ex-AFN exerciam exclusivamente competências delegadas pelo dirigente superior de 1.º grau, e ao nível nacional;
i) Com a entrada em vigor da Lei Orgânica do ICNF, I.P. e a investidura do respetivo conselho diretivo, que passa a assumir a direção superior dos serviços extintos no contexto do processo de fusão em curso, terá deixado de se verificar a necessidade de manter em funções os referidos dirigentes superiores da ex-AFN (…);
j) A cessação de funções deverá ser formalizada mediante despacho da senhora Ministra”
(cfr. doc. de fls. 102 a 106 do suporte físico do processo).

7) Por carta datada de 17/07/2012 e recebida pelo R. ICNF, IP em 02/08/2012, o A. pediu esclarecimentos quanto à cessação das suas funções que lhe fora comunicada verbalmente pelo então Vice-Presidente do R., em reunião ocorrida em 29/06/2012, reclamando igualmente o pagamento de uma indemnização (cfr. docs. de fls. 53 e 54 do suporte físico do processo).
8) Pelo ofício n.º 012365 de 22/08/2012, foi o A. notificado do seguinte:

“Assunto: Cessação da comissão de serviço e direito a indemnização
(…)
- Conforme é do conhecimento de V. Ex.ª, os titulares de cargos de direção superior são recrutados por escolha, de entre indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração Pública (Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril e Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro – Estatuto do Pessoal Dirigente – EPD).
- De acordo com a Lei acima indicada, a comissão de serviço de V. Ex.ª cessou com a entrada em funções do XIX Governo Constitucional (art.º 25.º, n.º 1, al. h) da Lei
acima indicada, pese embora V. Ex.ª se tenha mantido em funções, em regime de gestão
corrente, até à publicação da Lei Orgânica do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF, I.P.).
No que se refere ao direito a indemnização previsto no Artigo 26.º do EPD, unicamente se encontra prevista para os casos em que a comissão de serviço cesse por extinção ou reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços’.
Ora tendo V. Ex.ª cessado a comissão de serviço de acordo com o normativo acima indicado e tendo ainda em consideração que a cessação de funções de gestão corrente igualmente não se enquadram na norma que prevê o direito à indemnização, este não lhe poderá ser reconhecido”
(cfr. doc. de fls. 55 do suporte físico do processo).

9) Em 01/10/2012 a Ministra da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território emitiu o despacho n.º 13199/2012, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 195, de 09/10/2012, com o seguinte teor:
“Considerando o disposto no artigo 24.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, determino a cessação de funções dos seguintes dirigentes, nos cargos de diretores nacionais da ex-Autoridade Florestal Nacional, com efeitos a partir de 1 de julho de 2012:
Engenheiro G..
(…)”
(cfr. doc. de fls. 56 do suporte físico do processo).

10) O A. auferia, enquanto diretor nacional da AFN, a remuneração base de € 3.173,95 (cfr. doc. de fls. 57 do suporte físico do processo).

11) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 02/11/2012 (cfr. doc. de fls. 1 do suporte físico do processo).

IV – Fundamentação de Direito

Cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional, verificando se a sentença recorrida padece de ilegal interpretação e aplicação do artigo 26º da Lei nº 2/2004.

O autor, ora Recorrente, instaurou a presente ação com vista a obter a condenação da Ré a pagar-lhe uma indemnização pela cessação da comissão de serviço para o exercício de funções de Diretor Nacional da Autoridade Florestal Nacional (AFN, doravante) ao abrigo do artigo 26º da Lei nº 2/2004, cujos nºs 1 e 2 dispõem o seguinte:
“1 - Quando a cessação da comissão de serviço se fundamente na extinção ou reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, os dirigentes têm direito a uma indemnização desde que contem, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções.
2 - A indemnização referida no número anterior será calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão de serviço e no montante que resultar da diferença entre a remuneração base do cargo dirigente cessante e a remuneração da respectiva categoria de origem.”

O Tribunal a quo julgou a ação improcedente com base na seguinte fundamentação:
“Está unicamente em causa, nos presentes autos, a questão de saber se o A. tem direito ao pagamento, pelo R. ICNF, IP, de uma indemnização, no valor de € 19.043,70, pela cessação da comissão de serviço para o exercício de funções de Diretor Nacional da AFN, ao abrigo do art.º 26.º da Lei n.º 2/2004, de 15/01.
Vejamos.
Ao caso concreto é aplicável a Lei n.º 2/2004, de 15/01, que aprovou o Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Central, Regional e Local do Estado (doravante, EPD).
Nos termos do art.º 2.º, n.º 1, do EPD, “são cargos dirigentes os cargos de direção, gestão, coordenação e controlo dos serviços e órgãos públicos abrangidos pela presente lei”. Os cargos dirigentes qualificam-se em cargos de direção superior e cargos de direção intermédia, sendo que os primeiros se subdividem em cargos de direção superior de 1.º grau – diretor-geral, secretário-geral, inspetor-geral e presidente – e em cargos de direção superior de 2.º grau – subdiretor-geral, secretário-geral-adjunto, subinspetor-geral e vice-presidente (n.os 2 e 3 do mesmo art.º 2.º).
Em matéria de recrutamento e seleção, dispunha o art.º 19.º, n.º 3, do EPD, na versão conferida pela Lei n.º 51/2005, de 30/08 (aplicável à data da nomeação do A. no cargo aqui em causa), que “os cargos de direção superior do 2.º grau são providos por despacho do membro do Governo competente, em regime de comissão de serviço, por um período de três anos, renovável por iguais períodos”.
Por sua vez, o art.º 25.º, n.º 1, alínea h), do EPD, na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08, estabelecia que “a comissão de serviço dos titulares dos cargos dirigentes cessa: (…) h) pela mudança de Governo”. Acrescentavam os n.os 3 e 4 do mesmo preceito que, por um lado, “a cessação da comissão de serviço com fundamento na alínea h) do n.º 1 não é aplicável a qualquer titular de cargo de direção intermédia, bem como aos titulares dos cargos de direção superior em secretarias-gerais ou inspeções-gerais ou em serviços e organismos equiparados nos respetivos diplomas orgânicos ou estatutários”, e que, por outro lado, “a cessação da comissão de serviço com fundamento na alínea h) do n.º 1 pode não ser aplicável aos titulares dos cargos de direção superior em outros serviços e organismos cujas atribuições sejam predominantemente técnicas, desde que assim seja determinado no respetivo diploma orgânico ou estatutário”.
A alínea h) do n.º 1 e os n.os 3 e 4 do art.º 25.º do EPD, acima transcritos, vieram, porém, a ser revogados pela Lei n.º 64/2011, de 22/12, com entrada em vigor no dia 23/12/2011 (cfr. art.º 8.º da referida Lei).
Já em matéria de renovação da comissão de serviço, o art.º 24.º do EPD, na versão conferida pela Lei n.º 51/2005, de 30/08, previa que “a renovação da comissão de serviço dos titulares dos cargos de direção superior que cesse automaticamente pela mudança de Governo, nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 25.º, tem lugar, por confirmação, no prazo máximo de 45 dias após a posse do membro do Governo competente e faz-se pelo período de tempo que faltar para o cumprimento do triénio que se encontre a decorrer” (n.º 2). No entanto, “em caso de não renovação da comissão de serviço, as funções são asseguradas em regime de gestão corrente até à nomeação de novo titular” (n.º 3), sendo que “o exercício de funções em regime de gestão corrente não poderá exceder o prazo máximo de 90 dias” (n.º 4).
Também o n.º 2 do art.º 24.º do EPD veio a ser revogado pela Lei n.º 64/2011, de 22/12, porquanto desaparecera a cessação automática da comissão de serviço em resultado da mudança de Governo.
Por fim, quanto à questão da indemnização rege o art.º 26.º do EPD (na redação atual conferida pela Lei n.º 51/2005, de 30/08), segundo o qual, “quando a cessação da comissão de serviço se fundamente na extinção ou reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, os dirigentes têm direito a uma indemnização desde que contem, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções” (n.º 1) (sublinhado nosso). Esta indemnização é “calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão de serviço e no montante que resultar da diferença entre a remuneração base do cargo dirigente cessante e a remuneração da respetiva categoria de origem” (n.º 2), tendo “como limite máximo o valor correspondente à diferença anual das remunerações, nelas se incluindo os subsídios de férias e de Natal” (n.º 3). Acresce que “o direito à indemnização prevista nos números anteriores só é reconhecido nos casos em que à cessação da comissão de serviço não se siga imediatamente novo exercício de funções dirigentes em cargo de nível igual ou superior ou o exercício de outro cargo público com nível remuneratório igual ou superior” (n.º 4).
Cumpre, ainda, ter presente, com relevo para o caso dos autos, que a AFN – Autoridade Florestal Nacional – foi extinta pelo Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17/01, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (MAMAOT) no âmbito do XIX Governo Constitucional. Segundo a alínea h) do n.º 3 do art.º 34.º do referido diploma legal, “são extintos, sendo objeto de fusão, os seguintes serviços, organismos e estruturas: (…) h) a Autoridade Florestal Nacional, sendo as suas atribuições integradas no Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P.”. Estabelece, ainda, o art.º 37.º, n.º 1, do mesmo diploma que “as criações, fusões e reestruturações previstas no presente decreto-lei produzem efeitos com a entrada em vigor dos respetivos diplomas orgânicos”.
Ora, foi com o Decreto-Lei n.º 135/2012, de 29/06, que foi criado o Instituto de Conservação da Natureza e Florestas, I.P. (ICNF, IP), ora R., o qual sucedeu nas atribuições da AFN [art.º 14.º, alínea a)].
De notar que, nos termos dos art.os 4.º e 5.º, n.º 1, do referido Decreto-Lei n.º 135/2012, de 29/06, são órgãos do ICNF, IP, (i) o conselho diretivo, (ii) o fiscal único, (iii) o conselho consultivo e (iv) os conselhos estratégicos das áreas protegidas de interesse nacional, sendo que o conselho diretivo passou a ser composto por um presidente, por um vice-presidente e por dois vogais (quando, ao abrigo do art.º 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 159/2008, de 08/08, que aprovou a lei orgânica da AFN, esta era dirigida por um
presidente, coadjuvado por um vice-presidente e por três diretores nacionais).
Aqui chegados, e tendo em consideração o quadro legal acima exposto, importa verter ao caso concreto, adiantando, desde já, que a pretensão do A. não pode proceder.
Extrai-se da factualidade provada que o A. foi nomeado para exercer, em comissão de serviço, o cargo de diretor nacional da AFN mediante o despacho n.º 26833/2009, de 03/12/2009, do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas do XVIII Governo Constitucional, com efeitos reportados a 01/12/2009, pese embora apenas em 14/06/2011, através do despacho n.º 10617/2011 do Presidente da AFN, ter este delegado competências no ora A., enquanto Diretor Nacional da AFN, e ratificado todos os atos até então por este praticados (cfr. pontos 1 e 2 dos factos provados).
Sucede que, e como é do conhecimento geral, em 21/06/2011 tomou posse o XIX Governo Constitucional (cfr. ponto 3 dos factos provados).
Ora, à data em que o novo Governo iniciou funções, encontrava-se ainda em vigor, ao contrário do que alega o A., a alínea h) do n.º 1 do art.º 25.º do EPD, na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08, porquanto tal normativo apenas foi revogado pela Lei n.º 64/2011, de 22/12, que entrou em vigor em data posterior, isto é, no dia 23/12/2011 (cfr.
art.º 8.º da referida Lei).
Por conseguinte, temos que a comissão de serviço em que o A. se encontrava investido desde 01/12/2009 cessou automaticamente com a mudança do XVIII para o XIX Governo Constitucional, em 21/06/2011, nos termos do preceito acima referido.
Veja-se, por outro lado, que também não é aplicável à situação do A., que foi nomeado para um cargo de direção superior de 2.º grau, o disposto nos n.os 3 e 4 do art.º 25.º do EPD (na redação da Lei n.º 51/2005, de 30/08).
Não se ignora que, de acordo com a factualidade assente, o A. continuou a exercer as funções correspondentes ao cargo em que fora colocado em comissão de serviço, mesmo após a cessação desta. Com efeito, sabe-se que, já no contexto do XIX Governo Constitucional, a nova Presidente da AFN ratificou todos os atos praticados pelo A., enquanto Diretor Nacional da AFN, no período compreendido entre 27/02/2012 e 09/03/2012, para além de ter procedido a nova delegação de competências, através do despacho n.º 4611/2012, de 19/03/2012, ratificando todos os atos praticados pelo A. desde 27/02/2012 (cfr. pontos 4 e 5 dos factos provados).
No entanto, temos que este exercício de funções por parte do A. após a cessação da respetiva comissão de serviço e já no âmbito do XIX Governo Constitucional foi assegurado, como defende o R., em regime de gestão corrente.
É isso que decorre do art.º 24.º, n.os 2 e 3, do EPD, também na redação da Lei n.º 51/2005, de 30/08, aplicável ao caso dos autos, pois que não ocorreu (nem tal resulta dos factos provados) qualquer renovação da comissão de serviço do A. através de confirmação, no prazo de 45 dias após a posse do novo Governo, pelo período de tempo que faltava para o cumprimento do triénio que se encontrava a decorrer. Tem, por isso, aplicação o disposto no n.º 3 do mesmo normativo, ou seja, como não houve renovação da comissão de serviço, o A. manteve-se em funções em regime de gestão corrente.
É certo que, atendendo a que a cessação de funções apenas veio a ocorrer em 01/07/2012, o A. manteve-se em exercício de funções em regime de gestão corrente por mais de 90 dias, assim excedendo o prazo máximo previsto no n.º 4 do art.º 25.º do EPD
(cfr. ponto 9 dos factos provados). Julgamos, porém, que tal circunstância não descaracteriza os termos em que essas funções foram exercidas, isto é, em regime de gestão corrente.
Assim, e como vimos, a cessação de funções (e não da comissão de serviço, que cessara em 21/06/2011) por parte do A., correspondentes ao cargo de Diretor Nacional da AFN, verificou-se apenas em 01/07/2012, através do despacho n.º 13199/2012, de 01/10/2012, da Ministra da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (cfr. ponto 9 dos factos provados).
Esta cessação de funções esteve diretamente relacionada com a extinção da AFN e a sua integração no ora R. ICNF, IP, que sucedeu nas atribuições daquela, sendo que tal fusão apenas começou a produzir efeitos com a entrada em vigor do diploma orgânico do R. ICNF, IP, ou seja, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 135/2012, de 29/06 (cfr. art.º 37.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17/01). Isto porque, além do mais, e como deixámos exposto supra, o órgão diretivo do R. ICNF, IP passou a ser composto por um presidente, por um vice-presidente e por dois vogais, assim deixando de prever a existência de um cargo de direção superior de 2.º grau como o de diretor nacional que até então existia na extinta AFN (e cujas funções eram, pois, asseguradas pelo aqui A.) (cfr. pontos 6 e 8 dos factos provados).
Aqui chegados, podemos então concluir que:
- a comissão de serviço do A., para o exercício do cargo de diretor nacional da AFN, cessou em 21/06/2011, com a mudança para o XIX Governo Constitucional, nos termos do art.º 25.º, n.º 1, alínea h), do EPD (na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08);
- o exercício, pelo A., das funções correspondentes ao cargo de diretor nacional da AFN, em regime de gestão corrente desde a data da cessação da comissão de serviço, cessou em 01/07/2012.
Ora, em matéria de indemnização, vimos que o art.º 26.º, n.º 1, do EPD (na redação, que é a atual, conferida pela Lei n.º 51/2005, de 30/08) apenas atribui o direito a indemnização quando a cessação da comissão de serviço se fundamente (i) na extinção ou reorganização da unidade orgânica ou (ii) na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, e (iii) desde que os dirigentes contem, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções.
No caso do A., a cessação da comissão de serviço ficou a dever-se à mudança de Governo, pelo que não se enquadra em nenhuma das hipóteses previstas no citado n.º 1 do art.º 26.º do EPD para que seja possível reconhecer-lhe o direito ao recebimento de uma indemnização. O que foi, ao invés, mais diretamente determinado pela “extinção ou reorganização da unidade orgânica” – in casu, da AFN – foi a cessação das funções em regime de gestão corrente, e não a cessação da comissão de serviço, que já ocorrera em data anterior, sendo que a cessação da comissão de serviço não se confunde, como vimos, com a cessação de funções em regime de gestão corrente (num caso semelhante ao dos autos, pese embora no âmbito do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26/09, e da Lei n.º 49/99, de 22/06, cfr. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/11/2015, proc. n.º 0422/15, publicado em www.dgsi.pt).
Ante o exposto, é forçoso concluir que o A. não tem direito ao pagamento, pelo R. ICNF, IP, de uma indemnização, no valor de € 19.043,70, acrescida de juros vincendos contados da data da citação, pela cessação da comissão de serviço para o exercício de funções de Diretor Nacional da AFN, ao abrigo do art.º 26.º da Lei n.º 2/2004, de 15/01.

Termos em que a presente ação não pode obter provimento.”

Fim da transcrição.

Contra o decidido insurge-se o Recorrente alegando que lhe deve ser concedida a indemnização prevista no nº 1 do artigo 26º da Lei nº 2/2004.

Sem razão, como passaremos a ver.

Conforme se retira dos artigos 5º a 25º da p.i., (em conjugação com as alegações de recurso), o Autor, ora Recorrente, entende que a sua comissão de serviço teve início em 01.12.2009, data em que foi nomeado, nesse regime, para exercer o cargo de Diretor Nacional da AFN e que se prolongou até 01.07.2012, data da cessação por via da entrada em vigor da Lei Orgânica do ICNF (DL 135/2012) e do despacho ministerial que determinou essa cessação. Daí que calcule a sua indemnização tendo em conta os seis meses que restariam até 01.12.2012, momento em que se completariam os três anos de duração da comissão de serviço (iniciados em 01.12.2009).

Ora, esta “construção do Autor” assenta, no equívoco basilar de que a sua comissão de serviço (iniciada em 01.12.2009, pelo despacho transcrito no ponto 1) da matéria de facto), não cessou com a tomada de posse do XIX Governo Constitucional.

Equívoco que vicia todas as conclusões do Recorrente.
Senão vejamos.
Não há qualquer dúvida de que a comissão de serviço do Recorrente cessou, em 21.06.2011, com a tomada de posse desse novo Governo, pois essa cessação ocorre “ope legis” por via do disposto na alínea h) do n.º 1 do artigo 25.º do EPD, na redação aplicável [como bem aponta a decisão recorrida, à data em que o novo Governo iniciou funções, encontrava-se ainda em vigor, a alínea h) do n.º 1 do art.º 25.º do EPD, na redação dada pela Lei n.º 51/2005, de 30/08, porquanto tal normativo apenas foi revogado pela Lei n.º 64/2011, de 22/12, que entrou em vigor em data posterior, isto é, no dia 23/12/2011 (cfr. art.º 8.º da referida Lei)], sendo certo que não ocorreu qualquer renovação dessa comissão de serviço através de confirmação, no prazo de 45 dias após a posse do novo Governo, pelo período de tempo que faltava para o cumprimento do triénio que se encontrava a decorrer, tal como previa o nº 2 do artigo 24º.

Uma vez cessada a comissão de serviço, em 21.06.2011 (data em que o novo Governo tomou posse), o Recorrente passou a exercer as funções de dirigente em gestão corrente, pelo período de 90 dias, nos termos do n.º 3 do artigo 24º.

É certo que em fevereiro de 2012 (altura em que o Recorrente, por já se encontrar decorrido o período de 90 dias, já não exercia funções em gestão corrente, mas em situação precária), a nova Presidente da AFN ratificou todos os atos praticados pelo A., enquanto Diretor Nacional da AFN, no período compreendido entre 27/02/2012 e 09/03/2012, para além de ter procedido a nova delegação de competências, através do despacho n.º 4611/2012, de 19/03/2012, ratificando todos os atos praticados pelo A. desde 27/02/2012 (cfr. pontos 4 e 5 dos factos provados).

Contudo, nem esse despacho, nem as funções que o Recorrente terá exercido ao abrigo do mesmo, conseguem reverter a situação incontornável de a comissão de serviço (na qual o Recorrente ancora o seu direito indemnizatório) ter cessado em 21.06.2011, data a partir da qual, não tendo havido confirmação nos termos do nº 2 do artigo 24º, o Recorrente sabia que, a qualquer momento, as suas funções cessariam efetivamente.

A indemnização prevista no artigo 26º reporta-se à existência de uma comissão de serviço, o que não é o caso dos autos. E a uma comissão de serviço que cesse por motivos de extinção ou reorganização dos serviços ou da necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços.

O que cessou, por força da reorganização a que se refere o despacho transcrito no ponto 9) da matéria de facto, foram as funções de facto que vinham sendo exercidas pelo Recorrente.

Termos em que não se verificam os pressupostos do nº 1 do artigo 26º da Lei n.º 2/2004.

Em situação em parte semelhante (e com um enquadramento normativo parecido), já se pronunciou em sentido análogo o Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 19.11.2015, proferido no Proc. nº 0422/15, no qual se sumariou o seguinte:

“I - No âmbito do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro e da Lei 49/99 de 22/6, a comissão de serviço dos titulares de cargos dirigentes, que não for expressamente renovada, cessa automaticamente no termo do respectivo prazo e os titulares de cargos dirigentes cuja comissão de serviço não for renovada permanecem no exercício das respectivas funções em regime de gestão corrente até à designação do novo titular, no âmbito do DL 323/89 sem prazo e pelo prazo de seis meses no âmbito da Lei 49/99.

II - Quando cessou a comissão de serviço da aqui recorrente pelo decurso do prazo de 3 anos sem que tivesse ocorrido renovação da mesma, em 6/5/2000, portanto na vigência desta Lei 49/99, as funções passaram a ser asseguradas em regime de gestão de corrente ou substituição pelo prazo máximo de seis meses e posteriormente em situação precária até ao despacho de 12.03.2007 do Presidente do Instituto da Vinha e do Vinho, I.P., que, em função da reestruturação dos serviços determinou a cessação de funções de todos os dirigentes daquele Instituto.

III - Não há, nesta situação, direito a uma indemnização por cessação automática da comissão de serviço, derivado de reorganização dos serviços, prevista no referido art. 26º da Lei n.º 2/2004 que visa compensar o titular de cargo dirigente pela frustração das suas expectativas remuneratórias em função de um prazo estipulado para fim da comissão de serviço em que está investido, quando a remuneração do cargo exercido em comissão é superior à que aufere no lugar da sua categoria por não existir qualquer expectativa relativamente a um termo para o exercício de funções, sabendo (ou devendo saber) que a situação pode terminar a qualquer momento por não existir qualquer prazo fixado para a mesma.

IV - O não recebimento de uma indemnização que não está prevista na lei para a situação precária da aqui recorrente mas apenas para uma situação legal de comissão de serviço, não afecta a igualdade, boa fé e justiça (não são iguais as situações precárias e tituladas e não é a mesma coisa o direito à remuneração relativa ao exercício de uma função e o direito a uma indemnização que pressupõe um prazo de vigência que não existe na situação precária e já existe na vigência de uma comissão de serviço a termo) e da confiança (a haver expectativas as mesmas não eram legítimas nem fundadas).”

E, ainda, no acórdão do STA de 27.10.2004, proferido no Proc. nº 046799, onde se sumariou o seguinte:

“I – O titular de cargo dirigente, após a cessação automática da comissão de serviço por reorganização dos serviços [prevista no art. 7.º, n.º 1. alínea b), do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Fevereiro] fica numa situação de exercício de funções de gestão corrente.

II – A atribuição da indemnização por cessação automática da comissão de serviço, derivada de reorganização dos serviços, prevista no n.º 10 do art. 18.º daquele diploma, na redacção do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, visa compensar o titular de cargo dirigente pela frustração das suas expectativas remuneratórias, nos casos em que a remuneração do cargo exercido em comissão é superior à que aufere no lugar da sua categoria.

III – A partir do momento em que sabe que ocorreu a cessação da comissão de serviço, o dirigente já não tem fundamento para manter expectativas de que ela se prolongue até ao seu termo normal, mesmo que continue a exercer as funções de gestão corrente e, por isso, o tempo de exercício destas funções não releva para efeitos de contagem do período de «12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo», exigido pelo n.º 10 do art. 18.º daquele diploma, na redacção do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, para atribuição de indemnização.

IV – Esta interpretação não é incompatível com os princípios constitucionais da igualdade e da protecção da confiança nem colide com a proibição do enriquecimento sem causa.”

Mostra-se, assim, correto o julgamento efectuado pela sentença recorrida.

V – Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao presente recurso.
Custas pelo Recorrente.
Registe e D.N.

Porto, 18 de outubro de 2019

Isabel Costa
João Beato
Hélder Vieira