Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00341/17.8BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/01/2019

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	PENSÃO DE SOBREVIVÊNCIA. ASCENDENTE A CARGO. VALOR DA PENSÃO SOCIAL

Sumário:	I) – É legal ter como critério o valor da pensão social para preenchimento do conceito indeterminado de ascendente “a cargo” na atribuição de sobrevivência ao abrigo do disposto no art.º 14º do DL n.º 322/90, de 18-10. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Caixa Geral de Aposentações
Recorrido 1:	MMCC
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Condenação à Prática Acto Devido (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Conceder provimento ao recurso Revogar a decisão recorrida Julgar a acção improcedente


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de manutenção do decidido

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Caixa Geral de Aposentações (Avª 5 de Outubro, n.º 175, Lisboa) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra que, em acção administrativa intentada por MMCC (Bairro S…, na União de Freguesias de Eiras e São Paulo de Frades, Coimbra) - a que vieram habilitar-se seus herdeiros MICC, HLCC, JMCC, MJCC e JCCC, todos id. nos autos -, para além de ter julgado improcedente o pedido condenação da Ré como litigante de má-fé, julgou procedente a acção e condenou “a Ré a atribuir e pagar à Autora uma pensão de sobrevivência enquanto ascendente a cargo da que foi sua subscritora MMCC, liquidada nos termos do artigo 6º nº 1 da Lei nº 60/2005 de 29 de Dezembro, com início em 15/9/2016”, subscritora filha com o mesmo nome que a autora.

Conclui:
1.ª A CGA decidiu interpor o presente recurso por considerar que o direito não foi correctamente aplicado.
2.ª Não obstante ter concluído – e bem – que, ao caso concreto, as condições de atribuição da pensão de sobrevivência são reguladas pelas regras definidas no regime geral da segurança social – ou seja, o regime legal vertido no Decreto-lei n.º 322/90, de 18 de outubro (cfr. último parágrafo de pág. 5 e os dois primeiros parágrafos de pág. 6 da Sentença recorrida) – o Tribunal a quo decidiu afastar a aplicação do critério definido no âmbito daquele regime geral para o conceito de pessoa a cargo.
3.ª O conceito de pessoa a cargo, no âmbito do regime geral da segurança social consta no Despacho 7/SESS/91, de 24 de Janeiro de 1991 (publicamente disponível na página institucional da segurança social. (http://www.seg-social.pt/legislacao?bundleId=15114395), o qual “…estabelece orientações e regras que visam facilitar a aplicação, de forma harmonizada, do Dec. Lei 322/90, de 18-10, que reformulou globalmente as prestações por morte no âmbito dos regimes se segurança social.”, adotando o seguinte critério: “…consideram-se a cargo do beneficiário os ascendentes, outros parentes, afins e equiparados em linha recta e até ao 3.º grau na linha colateral, incluindo os adoptados e adoptantes restritamente, com rendimentos não superiores ao valor da pensão social ou ao dobro deste valor, se forem casados, desde que convivessem com o beneficiário em comunhão de mesa e habitação.”
4.ª De acordo com a Sentença recorrida, não obstante o Despacho 7/SESS/91, de 24 de Janeiro de 1991, que “…estabelece orientações e regras que visam facilitar a aplicação, de forma harmonizada, do Dec. Lei 322/90, de 18-10.”, o conceito de pessoa a cargo, no âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro, deve antes efetivar-se mediante uma apreciação casuística, assente na ponderação sobre a suficiência dos rendimentos “…nas concretas circunstâncias, para aquele prover ao “trem de vida”, posto que razoável, a que está habituado…” (cfr. pág. 7 da Sentença recorrida)
5.ª Porém, tal entendimento coloca em causa o objetivo preconizado no Despacho 7/SESS/91: «facilitar a aplicação, de forma harmonizada, do Dec. Lei 322/90, de 18-10» não sendo difícil de antever que, em face da ausência de um critério claramente definido – como é o constante naquele Despacho – toda a apreciação casuística acabe por ser dirimida pela via judicial, uma vez que os rendimentos necessários para prover ao “trem de vida”, posto que razoável, a que se está habituado, configura matéria passível de gerar interpretações antagónicas.
6.ª O Despacho 7/SESS/91, de 24 de Janeiro de 1991 é um valioso elemento interpretativo a que os Serviços recorrem aquando da aplicação do regime jurídico aprovado pelo Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro e, tando quanto se sabe, nunca foi colocado em causa desde que foi adotado, sendo o critério considerado na ponderação da concessão de prestações sociais no contexto daquele diploma.
7.ª Não havendo razão para que o mesmo critério não possa ser aplicado no caso concreto, considera a CGA que a Sentença recorrida deve ser revogada e substituída por outra que julgue a ação improcedente.

Contra-alegou a recorrida, finalizando que deve a sentença recorrida “ser confirmada, e em consequência negado provimento ao recurso, e por via desta contra-alegação, altear a decisão sub judicie condenar a recorrente como litigante de má-fé em multa e em indemnização à recorrida, no montante não inferior a € 1000,00”.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, oferecendo parecer no sentido de manutenção do decidido; respondido.

Cumpre decidir, dispensando vistos.

Factos provados:
1. Em 14/9/2016 faleceu, com 51 anos de idade, MMCC, filha da Autora, no estado de solteira e sem descendentes (cf. doc. no P.A e Doc. único da PI).
2. Ao tempo do seu decesso a sobredita MM (filha) vivia em comunhão de mesa e habitação com Autora, na residência acima indicada como morada desta, que era propriedade da primeira, que, sem embargo, mantinha um apartamento em Vieira de Leiria, seu local de trabalho, onde permanecia durante a semana no tempo lectivo.
Este facto resulta dos depoimentos das testemunhas MCC, amiga da família, TT, assistente social do centro social que prestava os serviços de “centro de dia para idosos” à Autora, RB, nora da Autora, além de FS, amiga de longa data da Autora e da falecida filha, CM, AM e CMQ, tudo pessoas que privavam amiúde com a Autora e a filha, segundo declararam de credível.
3. A Autora auferia uma pensão de reforma de 263 €.
Este facto é aceite por ambas as partes, conforme os respectivos articulados.
4. A filha era professora do ensino básico e secundário público, auferira o vencimento correspondente.
Facto alegado pela Autora e aceite pelo Réu, confirmado pelas sobreditas testemunhas e documentado no P.A.
5. E era subscritora da Caixa Geral de Aposentações, doravante "CGA", desde o ano de 1981.
Cf. o PA
6. Nos últimos dois anos de vida da filha a Autora frequentou e beneficiou dos serviços de apoio de um “centro de dia” para idosos, do Centro Social A…, sendo de 275 € a mensalidade que era paga por este serviço social.
Cf. o depoimento da testemunha TT.
7. Era a falecida quem cuidava da mãe na velhice e na doença, comprando os medicamentos necessários e abastecendo a casa dos bens de consumo necessários à sobrevivência desta.
Este facto resulta da conjugação dos depoimentos, coincidentes, das sobreditas testemunhas e, ainda, da compatibilidade destes com o depoimento da testemunha TB, dona da farmácia onde a falecida comprava e pagava os medicamentos para a mãe, bem como da conjugação, com o factos provados que antecedem, do valor da pensão da Autora e da mensalidade do centro de dia, superior àquele, de onde resulta de todo verosímil que era a falecida quem supria a insuficiência dos rendimentos da Autora para prover às suas necessidades básicas então actuais.

O direito.
Pediu a autora:
a) Declarar ilegal a decisão plasmada no Despacho de 9/3/2017, e por isso, nula e de nenhum efeito, revogando a mesma;
b) Condenar a Caixa a aplicar o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo Decreto-Lei nº 142/73, de 31/03, por força da al. a) do artigo 6° do Decreto-lei nº 131/2012 levando em consideração, além do mais, a alteração levada a cabo pelo Decreto-Lei nº 71/97, a 03/04;
c) Mandar aplicar, além do mais, o que determinam os referidos artigos 27º, 28º, 29°, 30° e 40° daquele Estatuto das Pensões de Sobrevivência e em consequência conceder a Pensão de Sobrevivência;
d) A liquidar a pensão que a A. tem direito, a partir de 13/10/2016, com todas as consequências legais;
Para além de julgar improcedente pedido de condenação da ré como litigante de má-fé, o tribunal “a quo” julgou “procedente a acção e condeno a Ré a atribuir e pagar à Autora uma pensão de sobrevivência enquanto ascendente a cargo da que foi sua subscritora MMCC, liquidada nos termos do artigo 6º nº 1 da Lei nº 60/2005 de 29 de Dezembro, com início em 15/9/2016.”.
Após enunciar o objecto do litígio, desenvolveu que:
«(…)
Assim, nos presentes autos cumpre apenas julgar se a Autora tem direito a haver da Ré o pagamento de uma prestação social de sobrevivência por morte da sua filha MM, com início em 15/10/2016, aliás, liquidada nos termos do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo DL nº 142/73 de 31 de Março.
Designadamente, não importa agora apreciar a alegação da falta de fundamentação do acto de indeferimento do pedido de atribuição da pensão.
Ora, de uma leitura serena e desinteressada do artigo 6º da Lei nº 60/2005 de 29 de Dezembro, invocado no próprio acto “impugnado (hoc sensu) e 7º, invocado apenas na contestação da Ré, resulta o seguinte:
O Artigo 7º é completamente estranho ao assunto das pensões de sobrevivência, aliás, a Ré não produziu, na sua contestação qualquer discurso no sentido de explicitar em que é que tal artigo pode relevar para o assunto que nos ocupa.
Já o artigo 6º, esse, versa sobre as pensões de sobrevivência e, se os seus nºs 1 e 2, sem mais dispositivo, versam apenas sobre o modo de cálculo das pensões, o nº 3 faz com que as condições e os pressupostos de facto da atribuição dessas pensões sejam os definidos para o regime geral da segurança social e não, portanto, os definidos no Estatuto das pensões de sobrevivência.
Assim, sendo, e dado que o decesso da filha da Autora é posterior a 31 de Dezembro de 2005 (cf. nº 1 do citado artigo 6º, tem razão, a Ré, quando sustenta que à pretensão da Autora se aplicam os pressupostos e as condições de atribuição de pensão de sobrevivência de Regime Geral da Segurança Social.
Mas daqui não se segue, sem mais, a razão da Ré quanto ao objecto do litígio.
Se é certo que os pressupostos legais da atribuição da pensão de sobrevivência, que coincidem na exigência de que o beneficiário ascendente vivesse “a cargo” do falecido – expressão utilizada quer no artigo 14º do DL nº 322/90 de 18/10, quer no artigo 44º nº 1 do Estatuto das Pensões de Sobrevivência – também o é que, na abordagem deste conceito, existe uma significativa diferença. Assim, enquanto o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, no nº 2 do citado artigo 44º, concretiza absolutamente o que normativamente se haverá de entender, para os efeitos desse artigo, por ascendente a cargo, deixando dito que assim será “quando os seus rendimentos individuais ou, se forem casados, metade dos rendimentos do casal, incluindo retribuições, rendas, pensões e equivalentes, mas excluindo a pensão a que se habilitam nos termos do presente diploma, não ultrapassem metade da remuneração correspondente ao índice 100 da escala salarial do regime geral de remunerações da função pública ou da remuneração mínima do mesmo regime, se for superior”, o artigo 14º fica-se pela menção daquele conceito aberto, não o densificando por modo algum.
Assim, para os casos em que se aplica o “Regime Geral” esse pressuposto legal do direito à pensão de sobrevivência do ascendente reside no que, em objectiva interpretação da norma legal que é o citado artigo 14º, se deva entender por pessoa a cargo de outra.
A Ré invoca, como fonte de direito da sua decisão de indeferir a pensão, um despacho do secretário de Estado da Segurança social, de 1991, publicamente disponível (apenas) na página da Internet da Segurança Social, que estabeleceu um critério também ele absoluto para uma “aplicação de forma harmonizada” do artigo 14º do DL nº 322/90. Segundo esse despacho, por ascendentes a cargo deveriam entender-se “os ascendentes (….) com rendimentos não superiores ao valor da pensão social ou ao dobro desse valor, se forem casados, desde que convivessem com o beneficiário em comunhão de mesa e habitação”.
É porém seguro, de um ponto de vista da metodologia do Direito, que tal despacho não pode ser tomado e aplicado como fonte de direito na questão de julgar se a Autora tem ou não direito à prestação social aqui em causa. O Despacho invocado apenas poderia vincular internamente os serviços do Centro Nacional de Pensões, aos quais foi dirigido (nem sequer à CGA) – nunca a Autora, enquanto pretendente a beneficiar de uma pensão de sobrevivência, e muito menos pode vincular os Tribunais. De contrário estaríamos, para efeitos práticos, perante um exercício do poder legislativo pela administração, uma subversão da separação constitucional dos poderes do Estado.
Assim, e posto que os pressupostos de atribuição da pensão são os do regime geral, há que apreciar se no caso concreto sub judice, isto é, face aos factos provados, a Autora estava a cargo da filha.
No juízo do Tribunal, para o Legislador do DL 322/90, ascendente a cargo de uma descendente é aquele cujos rendimentos são insuficientes, nas concretas circunstâncias, para aquele prover ao “trem de vida”, posto que razoável, a que está habituado, quando tal insuficiência é suprida pelo beneficiário com os seus rendimentos.
Ora, provou-se que a Autora nos últimos dois anos, pelo menos, de vida da filha, beneficiou do apoio de um centro de dia, para o que eram pagos 275 € mensais, que a sua reforma era de 263 €, que a filha era a proprietária da habitação, que era a filha quem cuidava da mãe na velhice e na doença (naturalmente, salvos os serviços prestados pelo “centro de dia”), comprando os medicamentos e abastecendo a casa dos bens de consumo necessários à sobrevivência da mãe.
Assim, pode concluir-se que a pensão de reforma da Autora era insuficiente para o seu sustento e que era a falecida quem, ao menos principalmente, supria a insuficiência.
Note-se que a própria necessidade básica de habitação condigna era suprida pela falecida, enquanto dona da casa de morada da Autora.
Enfim, para efeitos do artigo 14º do DL nº 322/90, aplicável ao caso da Autora ex vi artigo 6º nºs 1 e 3 da Lei nº 60/2005 de 29 de Dezembro, a Autora vivia a cargo da filha MM, que era subscritora da Ré desde 1981 e faleceu depois de 31/12/2005, pelo que lhe assiste o direito a auferir, da Ré uma pensão de sobrevivência de ascendente, calculada nos termos daquele nº 1.
Assente isto, não há margem para discutir, nem a Ré o fez, que o início da pensão é o dia seguinte à morte da Subscritora sua filha.
Nestes termos, embora não exactamente nos pretendidos, a acção procede plenamente.
(…)».
O tribunal “a quo” tomou em primeira premissa o art.º 6º da Lei n.º 60/2005, de 29/12 [Estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões]:
Artigo 6.º
Cálculo da pensão de sobrevivência a partir de 1 de Janeiro de 2006
1 - A pensão de sobrevivência atribuída por óbito, ocorrido após 31 de Dezembro de 2005, de subscritor ou de pensionista aposentado a partir de 1 de Janeiro de 2006 nos termos do n.º 1 do artigo anterior corresponde à soma de 50% de P1 com o valor que resultar da aplicação a P2 das regras do regime geral da segurança social.
2 - A pensão de sobrevivência atribuída por óbito dos subscritores inscritos a partir de 1 de Setembro de 1993 é calculada nos termos das normas legais aplicáveis ao cálculo das pensões dos beneficiários do regime geral da segurança social.
3 - A titularidade e as condições de atribuição das pensões referidas nos números anteriores regem-se pelas regras definidas no regime geral da segurança social.
Considerando, e bem, haver lugar à remissão para o regime geral da segurança social, viu que de acordo com o DL n.º 322/90, de 18-10 [Define e regulamenta a protecção na eventualidade da morte dos beneficiários do regime geral de segurança social (revoga a secção VII do capítulo V do Decreto n.º 45266, de 23 de Setembro de 1963, e o Regulamento Especial do Regime de Pensões de Sobrevivência, publicado no Diário do Governo, 2.ª série, n.º 21, de 26 de Janeiro de 1971)]
Artigo 14.º
Ascendentes
São condições de atribuição das prestações aos ascendentes que estes estejam a cargo do beneficiário falecido e não existam cônjuges, ex-cônjuges e descendentes com direito às mesmas prestações.
Norma que deixa em aberto o que sejam ascendentes que “estejam a cargo” do beneficiário falecido.
Há aqui, sem dúvida, um conceito indeterminado; existe, é certo, alguma margem de apreciação, mas que não radicando na vontade da Administração não integra um poder discricionário, do domínio da boa administração.
A indefinição legislativa não legitima que a Administração o possa preencher de forma discricionária, sem qualquer controlo judicial; “Apurado que seja um conceito indeterminado, podemos reiterar o que atrás dissemos: a sua interpretação e aplicação não são discricionárias e, por conseguinte, são jurisdicionalmente controláveis" (Marcelo Rebelo de Sousa, "Lições de Direito Administrativo, I, pág. 111); “ a concretização de um conceito indeterminado é matéria de interpretação jurídica e ou de valoração objectiva e racional de acordo com as concepções dominantes; como tal sujeita a controlo jurisdicional. Cf. assim FREIRAS DO AMARAL, Curso…, II, 2ª ed., pp. 116 ss; e MARCELO REBELO DE SOUSA/A.S.M., D. Adm. Geral, I, §9, III.“ (in Ac. do TCAS, de 10-10-2013, proc. n.º 09981/13).
A recorrente esgrime que no preenchimento do conceito indeterminado deve ser observado que, tal como definido no referido Despacho 7/SESS/91, de 24 de Janeiro de 1991, “…consideram-se a cargo do beneficiário os ascendentes, outros parentes, afins e equiparados em linha recta e até ao 3.º grau na linha colateral, incluindo os adoptados e adoptantes restritamente, com rendimentos não superiores ao valor da pensão social ou ao dobro deste valor, se forem casados, desde que convivessem com o beneficiário em comunhão de mesa e habitação.”.
Tal despacho, é certo, não tem força de lei.
Não obstante, fará reflectir boa interpretação?
De acordo com o disposto no art.º 1874º do CC “Pais e filhos devem-se mutuamente respeito, auxílio e assistência (n.º 1); “ O dever de assistência compreende a obrigação de prestar alimentos e a de contribuir, durante a vida em comum, de acordo com os recursos próprios, para os encargos da vida familiar (n.º 2).
Bem que por aqui possam emergir notas características da relação de filiação, não é ela que aqui versa na óptica civilista, antes a relação de direito público da pensão de sobrevivência do ascendente “a cargo” e no que sob essa relação se possa definir.
Importa na interpretação do conceito indeterminado trazer à colação o disposto no art. 9º, do CC, onde se prescreve que a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, não podendo, no entanto, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
A esta luz, tratando de não fazer uma interpretação isolada, antes uma que não perca em vista a unidade do sistema jurídico, entende-se que o critério enunciado pela Administração dá resposta correcta à dita “valoração objectiva e racional de acordo com as concepções dominantes”.
Autorizando que a fasquia de referência para que remete - valor da pensão social (DL nº 460/80, de 13/10, e ss.) – figure como condição de rendimentos de que depende o direito à pensão de sobrevivência por parte dos ascendentes do falecido, tendo ínsita uma ideia objectivada de insuficiência de recursos.
Tal valor encontra múltipla expressão dentro do quadro legislativo em que se insere a norma em causa, seja, p. ex., a propósito da pensão de viuvez a cônjuge ou pessoa que vivia em união de facto com o pensionista de pensão social falecido, seja na atribuição da pensão de orfandade, no complemento por dependência, nos casos da protecção especial por invalidez, na bonificação do abono de família para crianças e jovens com deficiência, ou no seguro social voluntário.
Também tem correspondência de mesma medida em lugares paralelos em que o legislador pretendeu, em modo similar, assinalar essa insuficiência.
Foi assim que no Regime jurídico de protecção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem (DL n.º 220/2006, de 03/11), se definiu que “Consideram-se na dependência económica do beneficiário os descendentes ou equiparados, os ascendentes ou equiparados e os afins que não aufiram rendimentos mensais superiores ao valor da pensão social ou ao dobro deste valor se forem casados”.
É assim também que na Lei n.º 98/2009, de 4/09 (Regulamenta o Regime de Reparação de Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais), se considera pessoa “a cargo” do sinistrado o “Ascendente com rendimentos individuais de valor mensal inferior ao valor da pensão social ou que conjuntamente com os do seu cônjuge ou de pessoa que com ele viva em união de facto não exceda o dobro deste valor” (art.º 49º, nº 1, d), da cit. lei).
Pelo que se nos afigura dever tomar por boa a referência do valor da pensão social, ademais critério que confere objectividade e é virtuoso na igualdade que tem em efeito.
À luz do qual, no provimento do recurso e dos concretos dados de facto, a acção terá de improceder.
Sem qualquer nota de má-fé.

***

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte em conceder provimento ao recurso, assim revogando a decisão recorrida e julgando a acção improcedente.
Custas: pela recorrente.
Porto, 1 de Março de 2019.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Helena Canelas – em substituição
Ass. Alexandra Alendouro