| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
A…, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 30.04.2009, que julgou aquele TAF incompetente em razão da matéria, absolvendo da instância o R. “ESTADO PORTUGUÊS”.
Formula o aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 145 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1º - O Apelado confessou em 5.º e 6.º da sua Contestação que, por haver necessidade permanente do serviço, é que o A. acabou por ser contratado, com carácter de permanência, mantendo-se, ininterruptamente, ao serviço do R. desde há muito perto de 21 anos;
2º - Como expressamente se refere na douta sentença em análise, o ora Apelante “celebrou com o Réu um contrato de trabalho a termo, sujeito à lei geral sobre contratos de trabalho a termo certo, previsto no DL n.º 69-A/89, de 27/02…”;
3º - Todavia, face ao princípio da legalidade pelo qual se rege a administração pública e ao regime legal vigente, o contrato de trabalho celebrado com o Apelante nunca poderia converter-se em contrato sem termo;
4º - Assim sendo, uma vez terminado o período inicial do contrato celebrado com o Apelante, não tendo este adquirido a qualidade de funcionário, agente, ou, sequer, de “trabalhador” por tempo indeterminado, a relação jurídica mantida entre aquele e o Apelado só poderá configurar uma situação irregular;
5º - A situação irregular aludida na conclusão anterior em que se encontrava o Apelante e o facto de o Apelado não ter lançado mão do processo de regularização das situações do pessoal da administração central, regional e local que, em 10 de Janeiro de 1996, desempenhava funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, com sujeição hierárquica e horário completo, instituído pelos Dec-leis n.ºs 81-A/96, de 21 de Junho, e 195/97, de 31 de Julho, foram o fundamento invocado pelo primeiro na sua pretensão, como se mostra alinhado em 26.º a 36.º da peça inicial;
6º - Assim, qualquer dos fundamentos invocados pelo Apelante assenta em normas jurídico-administrativas e a pretensão deduzida reconduz-se, em última análise, à tutela jurisdicional do legítimo direito ao reconhecimento da sua qualidade de funcionário público;
7º - Assim não tendo decidido, a douta sentença fez errada interpretação e aplicação do disposto nos arts. 2.º, n.º 2, al. a) do CPTA e 4.º, n.º 1, al. a) do ETAF …”.
Pugna pela revogação da decisão julgando-se competente aquele Tribunal e prosseguindo os autos nos seus ulteriores termos.
O R., aqui ora recorrido, uma vez notificado apresentou contra-alegações (cfr. fls. 159/159 v.) nas quais sustenta a improcedência do recurso e manutenção do julgado, sem todavia haver formulado quaisquer conclusões.
Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar verificada a excepção dilatória de incompetência em razão da matéria e ao absolver o R. da instância enferma de erro de julgamento, ofendendo o disposto nos arts. 02.º, n.º 2, al. a) do CPTA e 04.º, n.º 1, al. a) do ETAF [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a apreciação da matéria de excepção o tribunal “a quo” considerou como assente o seguinte quadro factual:
I) O A. A… foi admitido na Escola Secundária de M… por contrato sazonal, celebrado anualmente, de 1986 a 2000.
II) O A. A… é beneficiário da Segurança Social com o n.º 1….
III) O A. intentou contra o Estado Português, em 01.02.2005, acção administrativa comum, sob processo ordinário, no qual invocou a celebração, em 01.11.1986, com o R., de um contrato sazonal para prestar funções na Escola Secundária do M… e pediu o reconhecimento da categoria profissional, o reconhecimento da antiguidade e a condenação do Réu no pagamento de todas as quantias em falta, desde o início do contrato.
IV) A decisão final proferida na acção referida em III) já transitou em julgado.«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.* 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Penafiel absolveu o R. da instância por entender que nos termos, nomeadamente, dos arts. 04.º do ETAF, 03.º, 04.º, 14.º, n.º 1, als. a) e b) e 16.º do DL n.º 427/89, de 07.12 (redacção dada pelo DL n.º 217/98, de 17.07), carecia de competência em razão da matéria para o julgamento do litígio “sub judice” porquanto qualificou a relação contratual alegada e provada pelo A. como se tratando dum contrato individual de trabalho para cuja apreciação serias competentes os tribunais de trabalho. * 3.2.2. DA TESE DO RECORRENTE
Contra tal entendimento se insurge o A., aqui recorrente, sustentando que o TAF de Penafiel fez errado julgamento do disposto nos arts. 02.º, n.º 2, al. a) do CPTA e 04.º, n.º 1, al. a) do ETAF visto no seu juízo aquele Tribunal se mostrar dotado de competência em razão da matéria em face do pedido formulado e fundamentos invocados para estribar aquela sua pretensão.* 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
Como advertia Manuel de Andrade "... a competência do tribunal … afere-se pelo 'quid disputatum' (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)"; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do A.. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes. (...) É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão …" (cfr. "Noções Elementares de Processo Civil", Coimbra 1979, pág. 91) [no mesmo sentido e entre outros, Ac. STA de 03.05.2005 - Proc. n.º 046218, de 09.12.2009 - Proc. n.º 0301/09; Acs. do Tribunal de Conflitos de 03.11.2004 - Proc. n.º 07/04, de 18.01.2006 - Proc. n.º 020/03, de 27.11.2008 - Proc. n.º 016/08, de 08.10.2009 - Proc. n.º 012/09, de 04.11.2009 - Proc. n.º 006/09 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Por outro lado e tal como é, aliás, entendimento doutrinal e jurisprudencial uniforme, a competência do tribunal, em geral, não está dependente da personalidade judiciária de demandante(s) e demandado(s) ou sequer da legitimidade das partes, sendo que para a aferição da mesma nada releva um julgamento quanto à procedência da pretensão ou da acção. É que saber se a configuração jurídica que os interessados dão à sua pretensão é ou não correcta, ou se procedem as razões dos demandados, é questão que já contende com o mérito do processo e que não deve interferir na decisão sobre a competência do tribunal.
Determina o art. 212.º, n.º 3 da CRP que compete “… aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais …", prevendo-se no n.º 1 do art. 01.º do ETAF, sob a epígrafe de “jurisdição administrativa e fiscal”, que os “… tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais ...”.
Dispõe-se no art. 04.º, sob a epígrafe “âmbito da jurisdição”, que compete “… aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: … a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal …”, sendo que está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal: “… d) A apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público …” (n.º 3 na redacção então em vigor à data da propositura da acção, redacção essa que veio, entretanto, a ser alterada pelo art. 10.º da Lei n.º 59/08, de 11.09).
Deriva, por seu turno, do art. 02.º, n.º 2, al. a) do CPTA que a “… todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter: a) O reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo …”.
Feito o cotejo dos normativos que relevam para a decisão da matéria de excepção que constitui o objecto de apreciação importa, agora, fazer a sua interpretação conjugada e deles extrair as regras normativas de competência para o caso em presença.
Frise-se que o art. 212.º, n.º 3 da CRP constitui uma regra definidora dum modelo típico do âmbito-regra da jurisdição administrativa enquanto jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional, ou mesmo facultativa, face aos tribunais judiciais, servindo tal preceito constitucional para consagrar os tribunais administrativos como tribunais comuns em matéria administrativa [cfr. J.M. Sérvulo Correia, in: "A Arbitragem Voluntária no Domínio dos Contratos Administrativos", em "Estudos em Memória do Prof. Dr. J. Castro Mendes", Lisboa 1995, pág. 254, nota 34; J.C. Vieira de Andrade, in: "Direito Administrativo e Fiscal", Lições ao 3.º Ano do Curso de 1995/96, págs. 10 a 12 e in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 10.ª edição, págs. 99 e segs., em especial, págs. 104 a 106].
Daí que estando aos tribunais administrativos atribuída a jurisdição comum em matéria administrativa a qual é definida nos termos decorrentes do próprio ETAF aos tribunais administrativos pode aplicar-se, devidamente adaptado, o disposto no art. 66.º do CPC, pelo que as causas, em matéria de relações jurídicas administrativas, que não sejam atribuídas por lei a outra jurisdição são da competência dos tribunais administrativos [cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in: "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3.ª edição, pág. 214; Ac. Tribunal de Conflitos de 25.10.2005 - Proc. n.º 06/04 in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Refira-se que no actual ETAF a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa passou a ser consagrada numa formulação ou enumeração que é simultaneamente positiva (cfr. arts. 01.º e 04.º, n.º 1) e negativa (cfr. n.ºs 2 e 3 art. 04.º), sendo que tal enumeração é meramente exemplificativa.
Tal como refere, a este propósito, J.C. Vieira de Andrade o “… âmbito da justiça administrativa não se determina, (…), simplesmente no plano substancial e no plano funcional, com base na Constituição, dependendo ainda do recorte orgânico-processual que seja dado à jurisdição administrativa.
(…) entendemos que a enumeração positiva é, em princípio, meramente concretizadora da cláusula geral que deriva da Constituição, mas tem de ser considerada aditiva, quando seja inequívoco que visa atribuir competências que não caberiam no âmbito definido por essa cláusula.
Do mesmo modo, a enumeração negativa é, em parte, meramente concretizadora da cláusula geral e, portanto, delimitadora do âmbito substancial da jurisdição, mas contém igualmente disposições que restringem manifestamente tal âmbito, devendo reconhecer-se-lhes um carácter e um efeito subtractivo …” (in: ob. cit., págs. 109 e 110).
Assente este critério de definição e delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em termos gerais entremos na análise, em particular, das als. a) do n.º 1 e d) do n.º 3 do art. 04.º do ETAF e sua concatenação com o art. 02.º do CPTA.
O legislador com o CPTA veio introduzir significativas alterações em sede daquilo que constituem as regras de repartição da competência jurisdicional em matéria de actividade contratual da Administração Pública fazendo uso ou apelo a vários critérios de delimitação, rompendo com o sistema tradicional assente na dicotomia entre contrato administrativo/contrato de direito privado da Administração Pública.
Neste âmbito Maria João Estorninho afirma que “… se em relação aos contratos celebrados por entidades públicas, prevalece um critério orgânico, já em relação aos demais contratos (i.e., contratos celebrados por entidades públicas e entidades privadas ou contratos celebrados entre entidades privadas) o critério adoptado é, independentemente da natureza jurídica das entidades contratantes, o da sujeição a normas de direito público (ou relativas à própria execução do contrato ou relativas aos procedimentos pré-contratuais, casos em que, …, essa sujeição a normas procedimentais jurídico-públicas acaba por contagiar todo o regime jurídico aplicável ao contrato, nomeadamente, para efeitos de contencioso administrativo) …” (in: “Direito Europeu dos Contratos Públicos - Um olhar português”, págs. 287 e 288).
E na sistematização dos litígios contratuais em termos da jurisdição competente para a sua sindicabilidade acompanhamos a referida Autora quando conclui que:
“…
a) Passou a competir aos tribunais administrativos a apreciação das seguintes questões:
1. Litígios relativos a contratos celebrados entre pessoas colectivas de direito público [artigo 4.º, n.º 1, al. j)];
2. Questões de interpretação, validade e execução de contratos que, do ponto de vista substantivo, sejam sujeitos a normas de direito público [artigo 4.º, n.º 1, al. f)]:
- Contratos de objecto passível de acto administrativo;
- Contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo;
- Contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
3. Questões de apreciação da validade de actos pré-contratuais em procedimentos regulados por normas de direito público [artigo 4.º, n.º 1, al. e)];
4. Verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração [artigo 4.º, n.º 1, al. b)];
5. Questões de interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público [artigo 4.º, n.º 1, al. e)];
6. Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos [artigo 4.º, n.º 1, al. d)];
b) …, é preciso não esquecer que, nos termos da cláusula geral prevista do artigo 1.º, n.º 1, qualquer contrato que envolva uma relação jurídica administrativa estará também, por isso mesmo, sujeito à jurisdição administrativa;
c) …, pelo contrário, ficaram expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa, os litígios emergentes de contratos individuais de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público [artigo 4.º, n.º 3, al. d)] …” (in: ob. cit., págs. 288 e 289).
Cientes do quadro legal em referência e munidos dos considerandos antecedentes afigura-se-nos que assiste razão ao recorrente nas críticas que assaca à decisão judicial em crise.
Com efeito, o A. no âmbito da presente acção administrativa comum, sob forma ordinária, que instaurou contra o R. deduziu os seguintes pedidos que se passam a reproduzir para melhor apreensão da questão em discussão:
“…
a) Reconhecido e declarado o direito do A. a ser posicionado na categoria de auxiliar de acção educativa em que foi reclassificado a partir de 01 de Fevereiro de 1998, ou b) Assim se não entendendo, reconhecido e declarado o direito do A. a ser posicionado na categoria de auxiliar agrícola, a partir de 01 de Novembro de 1996;
c) Reconhecido e declarado o direito à progressão numa ou noutra das categorias acima referidas, em função dos módulos de tempo de serviço (4 anos, dado tratarem-se de carreiras horizontais) decorridos a partir de 1 de Novembro de 1996 ou 01 de Fevereiro de 1998;
d) Reconhecido e declarado o direito à contagem de todo o tempo decorrido desde 01 de Novembro de 1986 numa ou noutra das categorias referidas para efeitos de promoção, aposentação e sobrevivência, mediante processamento dos respectivos descontos;
e) Condenado o R. a reconhecer e posicionar o A. numa ou noutra das categorias referidas supra em a) ou b), respectivamente, a partir de 01 de Fevereiro de 1998 ou de 01 de Novembro de 1996, bem assim como a praticar todos os actos necessários à progressão do A. numa ou noutra dessas categorias em função dos módulos de tempo de serviço decorridos até ao trânsito em julgado da sentença que vier a ser proferida;
f) Condenado o R. a indemnizar o A. pela quantia correspondente às diferenças entre as quantias recebidas por aquele a título de remuneração e as quantias que tinha, e tem, direito a receber a título de vencimento correspondente ao 1.º escalão da categoria de auxiliar de acção educativa a partir de 01 de Fevereiro de 1998, e ao 2.º escalão da mesma categoria, a partir de 01 de Fevereiro de 2002, devidamente actualizado em função dos aumentos salariais para a função pública fixados anualmente, ou, assim se não entendendo, a título de vencimento correspondente ao 1.º escalão da categoria de auxiliar agrícola a partir de 01 de Novembro de 1996, e ao 2.º escalão da mesma categoria, a partir de 01 de Novembro de 2000, tudo sem prejuízo da progressão e actualização de vencimentos que vierem a ocorrer até ao trânsito em julgado da sentença que vier a ser proferida …”.
Para fundar tais pedidos o A., em sede de petição inicial, alegadamente funda sua pretensão substantiva em determinada alegação factual e normativa (no caso DL n.º 81-A/96, de 21.06, DL n.º 195/97, de 31.07, art. 134.º, n.º 3 do CPA), que no seu entendimento e juízo lhe permitem augurar a obtenção de decisão favorável aos seus direitos.
Como se aludiu supra a competência do tribunal é ou deve ser aferida independentemente do julgamento de mérito quanto à procedência da pretensão ou da acção, pois, o saber e determinar se a configuração factual e jurídica que o A. dá à sua pretensão é ou não correcta, e se a mesma está ou não devidamente sustentada e comprovada, é questão que contende com o mérito do processo e que não deve interferir ou relevar na decisão sobre a competência do tribunal.
Não se pode confundir a aferição da competência material de tribunal com a procedência da pretensão e fundamentos nas quais esta se estriba ou com a existência do direito de que se arroga o A. visto tal contender com o mérito da causa ou com o fundo da acção e não com a análise da excepção dilatória em crise.
Assim, confrontados os pedidos formulados pelo A. e a alegação vertida na petição inicial pelo mesmo em sustentação da sua pretensão, temos que, ao invés do sustentado na decisão judicial recorrida, o TAF de Penafiel é o tribunal materialmente competente para o julgamento da causa “sub judice” porquanto, independentemente do juízo que se possa fazer sobre a procedência e/ou suficiência da alegação e prova do quadro factual alegado e respectivo enquadramento em termos legais, tarefa que diz respeito ao julgamento de mérito a fazer em sede e momento próprio, o que importa nesta fase é apurar ou aferir se o tribunal administrativo é ou não o competente para conhecer e dirimir o litígio em torno da questão de se saber se ao A. assiste, perante o R., o direito a ver reconhecido a existência duma relação jurídica de emprego público com consequente titularidade dum vínculo dessa natureza, sua integração numa carreira, correspondentes categorias, escalões, remunerações, bem como reconstituição da mesma carreira, com promoções e progressões, e demais implicações em termos de aposentação e sobrevivência. E na resposta a esta questão, que se prende com a competência em razão da matéria e que não pode ser inquinada com o juízo de mérito sobre assiste ou não razão ao A. no direito e pretensão de que se arvora ser titular, temos que a mesma se nos afigura dever ser positiva.
De facto, presente o que se dispõe nos arts. 01.º, n.º 1 e 04.º, n.ºs 1, al. a), 2 e 3 do ETAF devidamente concatenados com os arts. 02.º, n.º 2, al. a) e 37.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA dúvidas não temos de que o julgamento do litígio que se discute nos autos e que opõe as partes deverá ser conferido ao TAF de Penafiel, enquanto tribunal competente em razão da matéria.
Pelo exposto, na procedência do recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido importa revogar a decisão daquele TAF, com as legais consequências.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder total provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida;
B) Determinar a remessa dos autos ao Tribunal “a quo” para aí prosseguirem os seus ulteriores termos se a isso nada obstar.
Custas nesta instância a cargo do R., aqui recorrido, sendo que na mesma a taxa de justiça é reduzida a metade [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 21 de Janeiro de 2010
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
