Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02512/22.6BEPRT

Secção:	2ª Secção - Contencioso Tributário


Data do Acordão:	01/15/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	PAULO MOURA

Descritores:	TAXA DE CONCESSÃO DE USO DE BEM DO DOMÍNIO PÚBLICO HÍDRICO;

Sumário:	O Município pode cobrar a taxa de concessão de uso de bem do domínio público hídrico, ao abrigo de contrato anteriormente celebrado entre o concessionário e o concedente titular da gestão desse domínio público, após a transferência de competências concretizada pelo Decreto-Lei n.º 97/2018, de 27 de novembro.


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

«[SCom01...], L^da.», interpõe recurso da sentença que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida contra o Município 1..., relativamente à liquidação da taxa de recursos hídricos, para o ano de 2021.

Formula nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem:
1. Veio a ser proferida decisão judicial, que não pode, manifestamente e por mera aplicação da Lei, ser colhida pela recorrente, pois que o seu acolhimento representa dar abrigo legal a uma decisão contrária à Lei.
2. Ora, é facto inquestionável, que o referido diploma operou a concretização da transferência para os Municípios da gestão das praias integradas no domínio público do Estado.
3. Então e por essa mesma razão, logo se traga à colacção, o melhor disposto na Lei n.º53-E/2006, de 29 de Dezembro - REGIME GERAL DAS TAXAS DAS AUTARQUIAS LOCAIS (versão actualizada) — que determina que atento o disposto na Lei das Finanças Locais e na alínea c) do nº 1 artigo 6ºdo Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, o recorrido só tem legitimidade para cobrar taxas pela ocupação do domínio público e do domínio privado municipal, não podendo, por consequência, tributar a ocupação, nem do domínio privado, nem do domínio público do Estado, pelo que o recorrido não podia cobrar tal taxa que se propõe a liquidar.
4. Sobre a questão controvertida, pronunciou-se já o douto Tribunal superior; "V) O Recorrido Só tem legitimidade para cobrar taxas pela ocupação do domínio público e do domínio privado municipal, não podendo, por consequência, tributar a ocupação, nem do domínio privado, nem do domínio público do Estado." In AC. TCA Sul, Proc. 06359/13.
5. Assim e na verdade, o Município enquanto recorrido, só tem legitimidade para cobrar taxas pela ocupação do domínio público e do domínio privado municipal, assim também, nos termos do nº 2 do artigo 266.ºda Constituição da República Portuguesa, a actuação da Administração encontra-se sujeita à "Constituição e à lei", reconhecendo a doutrina e a jurisprudência, na letra do citado preceito, a consagração plena do princípio da legalidade da actuação da Administração.
6. Neste sentido, "tratando-se de actos vinculados [como sejam os actos tributários] (…), os vícios da vontade como tais são irrelevantes: ou o órgão administrativo aplicou correctamente a lei, e não interessa para nada saber se o fez porque a interpretou bem ou apesar de ter ocorrido algum erro, dolo ou coação - pelo que o acto é válido; ou, inversamente, o órgão administrativo violou a lei - e o acto é ilegal, seja qual for a razão ou a causa desta ilegalidade" (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, p. 402) (os destacados são da recorrente).
7. Em suma, verificando-se que os actos de liquidação sub judice foram praticados em erro sobre os pressupostos, quer de direito quer de facto, impõe-se a sua anulação, pois que, o Recorrido só tem legitimidade para cobrar taxas pela ocupação do domínio público e do domínio privado municipal, não podendo, por consequência, tributar a ocupação, nem do domínio privado, nem do domínio público do Estado.
8. Ora, é facto inquestionável, que o referido diploma operou a concretização da transferência para os Municípios da gestão das praias integradas no domínio público do Estado, o que se reconhece.
9. Contudo, devidamente analisada a questão, este entendimento do douto Tribunal a quo é por si limitativo conforme supra alegado e na verdade, deveras insuficiente para a questão de fundo, que nos presentes autos eram a legitimidade para cobrar as taxas de recursos de domínio hídrico e se as mesmas eram taxas ou imposto.
10. Ê assim ponto assente, que o douto Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, NÃO ACEITA (maiúsculas nossas) que aos órgãos municipais esteja atribuída a competência de criar, apenas cobrar e liquidar as taxas referentes à gestão das praias integradas no domínio público do estado, pelo douto Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, só existe o Artigo 2.o do DL n.o 97/2018, desconsiderando o quanto melhor se lê no DL n.o 97/2018, artigo 3º, sob o Capítulo II, com a epigrafe Transferência de competências, no seu número 2, alínea c): “3 - Compete igualmente aos órgãos municipais, no que se refere às praias mencionadas no artigo 1.º:c) Criar, liquidar e cobrar as taxas e tarifas devidas pelo exercício das competências previstas no presente artigo, as quais são consideradas receitas próprias dos municípios, sem prejuízo do disposto no artigo 9.º, para os casos ai previstos, quanto à forma de distribuição da receita;”
11. Equivale portanto dizer que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto NÃO ACEITA (maiúsculas nossas) o início do disposto no artigo 3º, número 3, alínea c) do DL n.º 97/2018 decorrente da Lei 50/2018, de 16 de agosto, pois que a mesma expressamente indica que compete aos municípios CRIAR (maiúsculas nossas), sendo a lei é clara, simples e não carecendo de qualquer interpretação, mas apenas da sua aplicação,
12. E o DL n.º 97/2018 estipula de forma clara e simples que compete aos municípios criar e não reproduzir, pois que caso contrário, nem o próprio legislador teria incluído o conceito CRIAR e INTEGRAR de forma cronológica como o fez, que antecede o cobrar e o liquidar,
13. A mesma forma cronológica que é patente e visível na explicação/formação dada pela própria Agência Portuguesa do Ambiente, cfr. DOC. 1 ora junto.
14. E tanto mais que assim o é, que em municípios vários, conforme foi alegado e documentalmente provado, foi "CRIADO o imposto" e não meramente replicado, foi na verdade INTEGRADO, como o fez a mero título de exemplo, o Município 2..., através da Informação n.º...21..., emitida pelo sector de Apoio Jurídico e Fiscalização do Município 2..., junta aos autos principais e onde se pode ler: " (…) não poderá ser liquidada pelos serviços municipais até se encontrar prevista no Regulamento e Tabela de Taxas, Preços e outras Receitas Municipais do Município 2...."
15. Assim, bem andou o Município 2..., pela correcta aplicação da Lei Tributária, que não confundiu o conceito CRIAR, INTEGRANDO-O com os conceitos de LIQUIDAR e/ou COBRAR.
16. Ora, aqui chegados, o que importa considerar é se existiu a devida criação das taxas pelo município, ou se por outro lado, o que o referido município está a tentar cobrar, não passa de uma abstracção sem substracto legal e a resposta não pode nem deverá ser outra que: Não existiu a necessária e legal criação por parte do Município.
17. Não pode a CM... apresentar-se a liquidar e cobrar uma taxa que havia sido fixada pela [SCom02...] SA, pois que tal exercício não mais é do que a censurável violação do disposto no artigo 3.º/3, c) do diploma legal supra melhor indicado e já transcrito.
18. E mais se diga que até por mera questão de facto, porquanto se tivesse existido uma simples transferência, conforme pretende a CM... fazer vingar na sua tese e que o douto Tribunal a quo acolheu, das competências e direitos atribuídos e pré existentes na esfera jurídica da [SCom02...] SA para a CM..., então que fundamento, que sentido e que legitimidade existiria, na entrega da caução prestada àquela entidade, para depois ser novamente prestada junto da CM..., simplesmente teria sido a caução também ela transferida.
19. Outrossim, em termos factuais jurídicos, EXTINGUIU-SE o regime jurídico tributário existente com a [SCom02...] SA, sendo que, consequentemente, teria de ser CRIADO EX NOVO um novo regime jurídico tributário com os municípios, teriam as taxas de ser INTEGRADAS no Regulamento Municipal, in casu, com a CM..., novo regime este que legitime a liquidação e cobrança das taxas, objecto controvertido dos presentes autos, o que aliás, reitere-se uma vez mais, decorre da simples aplicação da lei, lendo-se no DL n.o 97/2018, artigo 3º, sob o Capítulo II, com a epigrafe Transferência de competências, no seu número 2, alínea c): "3 - Compete igualmente aos órgãos municipais, no que se refere às praias mencionadas no artigo 1.º: c) Criar, liquidar e cobrar as taxas e tarifas devidas pelo exercício das competências previstas no presente artigo, as quais são consideradas receitas próprias dos municípios, sem prejuízo do disposto no artigo 9.º, para os casos aí previstos, quanto à forma de distribuição da receita;".
20. E tanto mais que assim o é, que na verdade a CM... é o único município que adoptou este entendimento, quando todos os demais, a nível nacional, seguiram o previsto na Lei, i e, criaram o seu próprio regulamento, para efeitos de criação - ao abrigo do Princípio da Legalidade - de taxas, vide a titulo de exemplo, sem prescindir do já indicado, o regulamento de cobrança e tabela de taxas licenças e outras receitas municipais, regulamento n.º312/2021 do Município 3..., publicado no DR, 2ª série, parte H, n.º63, artigos 32.ºa 38.ºdo Regulamento e artigo 40.ºda tabela anexa ao referido instrumento jurídico,
21. No sentido literal que o legislador assim pretendeu, ao redigir e aprovar a letra da lei do artigo 3.º/3, c) DL 97/2018 de 27 de Novembro: “Criar, liquidar e cobrar as taxas e tarifas devidas pelo exercício das competências previstas no presente artigo…”, sempre estaremos perante uma disposição especial que vigorará de forma imperativa e incondicional sob qualquer outra norma de carácter geral.
22. Assim, mal andou o douto Tribunal a quo, a fundamentar o indeferimento da pretensão da recorrente em: "Ora, a Impugnante não tem razão porquanto a atuação do Município em causa está legitimada pelo DL 97/ 2018, de 27/11, mais concretamente nos termos do n.º 1 do art. 4.ºdo referido diploma, que operou a concretização da transferência para os Municípios da gestão das praias integradas no domínio público do Estado, desde logo definindo que os órgãos municipais sucediam nos direitos e obrigações dos titulares dominiais, independentemente de quaisquer formalidades adicionais. (artigo 2º).”
23. Pois que tal "independentemente de quaisquer formalidades adicionais" se prende com os contratos já outorgados e prazos estabelecidos, como forma de garantia do Cidadão perante o Estado e tal “independentemente de quaisquer formalidades adicionais" não pode nunca significar ou ser apreendido como uma válvula de escape para não cumprimento e observação da Lei Tributária, sob pena de violação do Princípio da Legalidade, até porque se assim fosse e prevalecesse o entendimento do douto Tribunal a quo no quanto tange à interpretação do DL 97/2018, de 27/11, todos os demais artigos e todo o demais estipulado posteriormente ao artigo 2º, teria sido e representaria uma INUTILIDADE,
24. Porém e na verdade, o artigo imediatamente seguinte, o artigo 3ºdo mesmo DL 97/2018, de 27/11 é claro: CRIAR e INTEGRAR, por referência ao tributo que pretende depois COBRAR E LIQUIDAR.
25. O próprio fundamento utilizado pelo douto Tribunal a quo, demonstra de forma clara, que tem de haver uma sujeição ao respectivo regime económico dos municípios, ora, só pode haver sujeição ao RESPECTIVO regime ECONOMICO DOS MUNICIPIOS se for CRIADO PELOS MUNICIPIOS.
26. O que o douto Tribunal nem se apercebe é que, ao interpretar a imposição legal de criação para posterior cobrança e liquidação, como uma violação do disposto no DL 97/2018, de 27/ 11, está a determinar que todos os demais municípios que o fizeram, violaram o disposto no DL 97/2018, de 27/11, quando é exactamente o inverso.
27. A recorrente veio alegar que não estávamos na verdade na presença de uma taxa, mas outrossim de um imposto, invocando o clássico critério distintivo entre imposto e taxa - assente na unilateralidade ou bilateralidade do tributo -, o argumento é, justamente, o carácter alegadamente unilateral do tributo denominado como taxa, mas que se apresenta, na verdade, como um imposto.
28. Com efeito, as autarquias locais têm património e finanças próprios (cfr. n.º1 do artigo 238.ºda Constituição da República Portuguesa) e as receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as que provêm da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços (cfr. n.º3 do artigo 238.ºda Constituição).
29. Assim e por esta mesma razão, devendo o “tributo" em causa ser reconhecido e juridicamente qualificado como um Imposto ou invés de uma Taxa, acto continuo, se deverá reconhecer oficiosamente a inconstitucionalidade da norma regulamentar que o prevê, por violação do principio da legalidade fiscal, bem como por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, previstos respetivamente no n.º2 do artigo 103.ºe na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa e em consequência, declarar-se a invalidade do acto de liquidação da taxa por violação de lei constitucional e por violação do Principio da Legalidade, tudo o que ora respeitosamente se requer para todos os devidos efeitos legais.
Termos em que com os mais de Direito doutamente supridos por V.ªs. Ex.ª s. se requer a procedência por provado do presente RECURSO, impondo-se assim a revogação da decisão ora em crise e a sua substituição por outra que, de facto e de Direito, determine a procedência a Impugnação apresentada nos autos, tudo o que respeitosamente se requer para todos os devidos efeitos legais.

A Entidade Demandada, contra-alegou, tendo concluído da seguinte forma:
- a obrigação de pagamento das taxas nestes autos em análise é fundada numa relação jurídico-tributária previamente estabelecida que, tendo-se formalizado através de um negócio jurídico-público bilateral, o legislador entendeu salvaguardar, mantendo-o nos rigorosos termos e condições com que foi celebrado, apesar da mudança subjetiva ocasionada pela transferência de competências, ficando assim vedado por lei aos Municípios a fixação ou alteração dos concretos termos e condições dos títulos de utilização vigentes à data de produção de efeitos do DL nº 97/2018, de 27 de Novembro;
- na sequência desta lógica legislativa, nos termos do mesmo normativo, os órgãos municipais sucederam nos direitos e obrigações dos anteriores titulares dominiais, independentemente de quaisquer formalidades adicionais, nomeadamente quanto à competência para a cobrança das taxas em questão;
- esta situação excecional e assumidamente transitória apenas encontra campo de aplicação nos títulos de utilização pré-existentes, face à já referida impossibilidade de (1) criar um novo regulamento cuja fundamentação financeira não viesse alterar a remuneração da concessão, (2) aplicar o regulamento existente sem levar a uma contraprestação muito superior à taxa contratualizada ou (3) criar um regulamento autónomo e particular para cada uma dessas situações.
- tendo a caução sido prestada a favor da concedente “[SCom02...]” e tendo o Município 1... sucedido nos direitos e obrigações desta, no âmbito do contrato de concessão em causa, assiste-lhe o direito a exigir da concessionária a prestação de uma caução em nome do atual concedente, já que é a este que caberá acionar a caução se a concessionária incumprir as obrigações decorrentes do contrato de concessão.
Assim, os alegados vícios apontados pela Impugnante não se verificam, o que sempre levará à falência de todo o seu argumentário e à consequente total improcedência do pedido formulado, nos termos contidos na douta sentença proferida que, assim, deverá ser integralmente confirmada,
Fazendo-se Justiça.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de o recurso ser julgado improcedente.

Foram dispensados os vistos legais, nos termos do n.º 4 do artigo 657.º do Código de Processo Civil, com a concordância das Exmas. Desembargadoras Adjuntas, atenta a disponibilidade do processo na plataforma digital.
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Delimitação do Objeto do Recurso – Questões a Decidir.
As questões suscitadas pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respetivas conclusões [vide artigos 635.º, n.º 4 e 639.º CPC, ex vi alínea e) do artigo 2.º, e artigo 281.º do CPPT] são as de saber se é devida a taxa de concessão em apreço.
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Relativamente à matéria de facto, o tribunal, deu por assente o seguinte:
III. FUNDAMENTAÇÃO
1. FACTOS PROVADOS
Com relevância para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:
A) Em 24/03/2017, foi celebrado um “CONTRATO DE CONCESSÃO PARA A UTILIZAÇÃO DO DOMÍNIO PÚBLICO HÍDRICO TURH N.º ...02”, entre a “[SCom02...], S.A.” (concedente) e a sociedade “[SCom01...], Lda.” (concessionária), do qual se extrai, além do mais, o seguinte (cfr. fls. 1 a 12 do ficheiro “Contrato_Concessao_...” constante da pasta “Processo Administrativo – [SCom02...]”, incorporada no processo administrativo (PA) apenso aos autos, em suporte pendrive):
“(…)
Este contrato de concessão foi autorizado por deliberação do Conselho de Administração da [SCom02...] datada de 23 de Março de 2017.
Cláusula 1.ª
Objeto e Fins da Concessão
1. Pelo presente contrato, a [SCom02...] concessiona ao [SCom01...], Ld.ª, em regime de exclusividade e para os fins e com os limites aqui consignados, o uso privativo de uma parcela do Domínio Público Hídrico designada por “concessão balnear Praia 1 ...” sita na Praia 1 ... em ..., assinalada na planta anexa, rubricada pelas partes, que fica a fazer parte integrante do presente contrato como Anexo.
2. A concessão objeto do presente contrato tem como finalidade a instalação de infraestruturas de apoio à atividade balnear e equipamento de restauração e bebidas, não podendo a Concessionária dar-lhe outro destino, direta ou indiretamente, no todo ou em parte, sem prévia autorização escrita da Concedente.
(…)
Cláusula 2.ª
Prazo da Concessão
1. O presente contrato de concessão terá a duração de vinte anos, contados da data da sua assinatura.
(…)
Cláusula 10.ª
Deveres Gerais da Concessionária
A Concessionária obriga-se a:
a) Efetuar pontualmente os pagamentos relativos à contrapartida financeira, nos termos e condições estabelecidas na clausula 13ª;
(…)
Cláusula 13.ª
Contrapartidas Financeiras
1. Como contrapartida pelos direitos concedidos pela Concedente à Concessionária, nos termos do presente Contrato de Concessão, a Concessionária obriga-se ao pagamento anual da quantia de 31.057,26 € (…) a qual deverá ser paga em duodécimos, de valor variável, até ao oitavo dia do mês anterior ao que respeita.
2. O pagamento da referida contrapartida financeira deve ser efetuado mensalmente por transferência bancária para o número de identificação bancária que for indicado pela Concedente.
3. A contrapartida a pagar pela Concessionária será atualizada anualmente com referência a 1 de Janeiro de cada ano, mediante a aplicação do coeficiente de atualização previsto para os contratos de arrendamentos não habitacionais, sempre que a sua variação anual seja positiva.
4. (…).
(…)
Cláusula 16.ª
Caução
1. Para garantir o exato e pontual cumprimento das obrigações emergentes do presente contrato, a Concessionária presta caução, por qualquer das formas legalmente previstas, com cláusula de pagamento à primeira solicitação, de € 15.528,63 (…) correspondente ao valor de 6 meses da taxa de ocupação prevista no número 1 da cláusula 13.ª.
2. A Concessionária suportará todas as despesas e encargos com a caução, mantendo-a válida até à data do seu cancelamento ou restituição pelo Concedente, a qual ocorrerá trinta dias após a data da cessação do contrato.
3. A Concedente poderá acionar a caução sempre que a Concessionária não cumpra as obrigações para si decorrentes do contrato e tal incumprimento lhe seja imputável (…).”
B) Em 24/03/2017, em cumprimento do contrato de concessão mencionado na alínea antecedente, a Impugnante prestou caução a favor da “[SCom02...]”, no valor de € 15 528,63 – cfr. fls. 13 do ficheiro “Contrato_Concessao_...” constante da pasta “Processo Administrativo – [SCom02...]”, incorporada no PA apenso aos autos.
C) Em 15/07/2022, o Município 1... elaborou o ofício n.º 2022/2750, dirigido à Impugnante, com o seguinte teor (cfr. fls. 1 do ficheiro “I. Reclamação Valor Concessão” constante da pasta “Processo Administrativo – CM...”, incorporada no PA apenso aos autos):
“Assunto: Contrato de Concessão – Transferência de competências para os órgãos municipais – Decreto-Lei n.º 97/2018, de 27 de novembro
Venho, pelo presente meio, comunicar a V. Ex.cia que, com efeitos a 1 de janeiro de 2021, o Município 1... sucedeu à [SCom02...], SA. no “Contrato de Concessão para Utilização do Domínio Público Hídrico” (Contrato n.º ...02) celebrado com [SCom01...], Ldª, por força do preceituado no n.º 3 do Artigo 4.º e Artigo 19.º, ambos da Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, e bem assim do disposto no Decreto-Lei n.º 97/2018, que concretiza a transferência da competência para os órgãos municipais no domínio das praias marítimas, fluviais e lacustres integradas no domínio público hídrico do Estado, relativo ao direito de uso privativo de uma parcela do domínio público hídrico também designada por “Concessão Balnear Praia 1 ...”, sita na Praia 2 ..., concelho 1..., com a finalidade a instalação de infraestruturas de apoio à atividade balnear e equipamento de restauração e bebidas.
Neste sentido, remetemos a V. Ex.cias a Fatura n.º FTI 00/2424 datada de 11/02/2022, no valor global de 22.349,79€, relativa à concessão do ano de 2021, em que, por deliberação de 17/12/2020 do Conselho de Administração da [SCom02...], a Concessionária beneficiou, até 31.12.2021, de um desconto de 30%, condicionado à não existência de valores em dívida (…), as quais deverão ser pagas no prazo de 30 dias (…).
(…)
Nesse mesmo prazo, deverá ser prestada a caução devida nos termos do contrato suprarreferido, no montante de 15.528,63€, por depósito em dinheiro (Anexo I) a efetuar em instituição bancária à ordem do Município 1..., ou mediante garantia bancária à primeira solicitação (Anexo II), ou ainda por seguro-caução à primeira solicitação (Anexo III), conforme modelos anexos à presente comunicação.
(…).”
D) Em 09/08/2022, na sequência da notificação para proceder ao pagamento da fatura FTI 00/2424 no valor de € 22 349,79 e para prestação de caução no montante de € 15 528,63, a Impugnante apresentou reclamação administrativa, peticionando a anulação da liquidação da taxa corporizada na referida fatura e que não lhe fosse exigida a prestação de caução – cfr. fls. 3 a 10 do ficheiro “I. Reclamação Valor Concessão” constante da pasta “Processo Administrativo – CM...”, incorporada no PA apenso aos autos.
E) A reclamação mencionada na alínea antecedente foi indeferida por despacho da Presidente da Câmara Municipal 1..., datado de 12/09/2022 – cfr. fls. 61 a 76 do ficheiro “I. Reclamação Valor Concessão” constante da pasta “Processo Administrativo – CM...”, incorporada no PA apenso aos autos.
2. FACTOS NÃO PROVADOS
Inexistem, com interesse para a decisão da causa.
Motivação:
A convicção do Tribunal quanto aos factos dados como provados resultou da análise dos documentos, não impugnados, juntos aos autos.

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Apreciação jurídica do recurso.

Alega a recorrente que o Município só tem legitimidade para cobrar taxas pela ocupação do domínio público municipal e não para tributar no domínio público do Estado, sendo que o Decreto-Lei 97/2018, refere expressamente que compete aos municípios criar a taxa que pretenda cobrar, na sequência da transferência de competências.
O Recorrido defende que sucedeu nos direitos e obrigações da [SCom02...], no âmbito do contrato de concessão em causa, assiste-lhe o direito a exigir da concessionária as obrigações que esta já tinha para com a [SCom02...].
Apreciando.
Em primeiro lugar compete dizer que o decreto-Lei n.º 97/2018, de 27 de novembro, procedeu à transferência de competências para os Municípios, no domínio da gestão das praias marítimas, fluviais e lacustres integrados no domínio hídrico do Estado (n.º 1 do artigo 1.º), fazendo suceder os órgãos municipais nos direitos e obrigações dos titulares dominiais (artigo 2.º).
Daqui resulta, que os Municípios passam a ter norma atributiva de competência para poderem exercer os poderes tributários relativamente ao domínio público hídrico do Estado.
Portanto, aos Municípios está deferida a competência genérica de poderem exercer os direitos e obrigações inerentes às competências que lhe foram transferidas.
E, a taxa em apreço, decorre da transferência de um contrato de concessão de uso de bem do domínio público hídrico; contrato, esse, que se mantém em vigor. Daí que tudo o que decorra desse contrato também se deve manter em vigor; o que incluiu a cobrança da taxa em discussão nos autos.
Daqui decorre, que se já era paga uma taxa pela concessão, não pode agora a Recorrente alegar que se trata de um imposto; até porque aceitou aquela taxa aquando da celebração do contrato de concessão. Aliás, a taxa é a contraprestação pelo uso do bem do domínio público, como muito bem sabe a Impugnante.
As questões colocadas neste recurso, são idênticas às analisadas em processos em tudo idênticos a este, que já foram decididos por este TCA Norte, bem como, recentemente, pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA), com cujo teor concordamos, e, ao abrigo do n.º 3 do artigo 8.º do Código Civil, aqui acolhemos e damos por reproduzidos.
Assim, o TCA Norte pronunciou-se sobre esta matéria uniformemente no proc. 1547/24.9BEPRT, em Acórdão proferido em 04/12/2025; no proc. 2507/22.0BEPRT, com Acórdão tirado em 13/02/2025; no proc. 2511/22.8BEPRT, com Acórdão proferido em 30/01/2025.
Nesta conformidade, passam a transcrever, o essencial do Acórdão do TCA Norte de 30/01/2025, progrido no processo n.º 2511/22.8BEPRT:
“(…) A Recorrente invoca no presente recurso, que a quantia aqui em causa se traduz num imposto e não numa verdadeira taxa, pelo que “…se deverá reconhecer oficiosamente a inconstitucionalidade da norma regulamentar que o prevê, por violação do princípio da legalidade fiscal, bem como por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, previstos respetivamente no n. º 2 do artigo 103. º e na alínea i) do n. º 1 do artigo 165. º da Constituição da República Portuguesa e em consequência, declarar-se a invalidade do acto de liquidação da taxa por violação de lei constitucional e por violação do Princípio da Legalidade, tudo o que ora respeitosamente se requer para todos os devidos efeitos legais”.
Porém, na sobredita conclusão, assim como na motivação que a suporta expressas na presente apelação, a Apelante não indica qual a norma e o diploma em que a mesma se inseriria e que, supostamente, padeceria da inconstitucionalidade invocada. Ora, a desconformidade constitucional das normas tem sempre que ter dois polos fundamentais aferidores: um primeiro, a norma concretamente identificada tida por inconstitucional e, um segundo, as normas ou princípios constitucionais alegadamente violados por aquela. Ora, na presente situação, a Apelante não específica a norma tida por inconstitucional, referindo-se genérica e abstratamente a uma suposta e indefinida «regra regulamentar». Assim, esta falta de concretização não permite a esta instância fazer um juízo concreto sobre a inconstitucionalidade que, in fine, vai invocada na presente apelação. Por isso, neste subponto, improcede o presente recurso.
Voltando ao caso concreto, temos que ter presente que a quantia que está a ser cobrada através da fatura aqui em causa, para estes efeitos considerada como uma liquidação, emerge de um contrato de concessão que a ora Recorrente firmou com a [SCom02...], destinada ao uso privativo de uma parcela do domínio público hídrico. Assim, no contrato de concessão então subscrito por aquelas duas entidades, foi fixado o pagamento de uma quantia anual, a dividir em doze prestações mensais e que nos termos do contrato assinado tal pagamento seria uma «taxa». Deste modo, como se refere no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/2008, de 02.07.2008:
«[…] importa relembrar a distinção entre os conceitos dos diferentes tipos de tributo, tendo presente que a C.R.P. não indica qualquer critério distintivo, sendo necessário recorrer aos conceitos constantes da Lei Geral Tributária (artigo 4.º), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro.
“1 - Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património.
2 - As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
(…)”.
Estas definições legais limitaram-se a recolher os ensinamentos dominantes da doutrina fiscal (vide, entre outros, TEIXEIRA RIBEIRO, em “Lições de Finanças Públicas”, pág. 267, da ed. de 1977, da Coimbra Editora, CARDOSO DA COSTA, em “Curso de Direito Fiscal”, pág. 4-19, da 2.ª Edição, da Almedina, SOUSA FRANCO, em “Finanças Públicas e Direito Financeiro”, volume II, pág. 58-73, da 4.ª Edição, da Almedina, DIOGO LEITE DE CAMPOS e MÓNICA LEITE DE CAMPOS, em “Direito Tributário”, pág. 27-29, da ed. de 1996, da Almedina, CASALTA NABAIS, em “Direito fiscal”, pág. 20-32, da 3ª ed., da Almedina,, NUNO SÁ GOMES, em “Manual de Direito Fiscal”, vol. 1, pág. 73-79, da 12.ª ed., do Rei dos Livros, SALDANHA SANCHES, em “Manual de Direito Fiscal”, pág. 22-37, da 3.ª Edição, da Coimbra Editora, EDUARDO PAZ FERREIRA, em “Ainda a propósito da distinção entre impostos e taxas: o caso da taxa municipal devida pela realização de infraestruturas urbanísticas”, em “Ciência e Técnica Fiscal”, n.º 380, pág. 63-81, e XAVIER DE BASTO e LOBO XAVIER, em “Ainda a propósito da distinção entre taxa e imposto: a inconstitucionalidade dos emolumentos notariais e registrais devidos pela constituição de sociedades e pelas modificações dos respetivos contratos, na R.D.E.S., n.º 1 e 3, de 1994, pág. 3 e seg.), os quais foram, alias, adotados pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (uma resenha desta jurisprudência foi efetuada por CASALTA NABAIS, em “Jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria fiscal”, no B.F.D.U.C. n.º 69 (1993), págs. 387 e seg., e por CARDOSO DA COSTA, em “O enquadramento constitucional dos impostos em Portugal: a jurisprudência do Tribunal Constitucional”, em “Perspetivas Constitucionais – Nos 20 anos da Constituição de 1976”, vol. II, pág. 397 e seg.).
O imposto, enquanto prestação unilateral, não corresponde a nenhuma contraprestação específica atribuída ao contribuinte por parte do Estado; ele terá apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais.
Ao carácter unilateral da prestação de imposto contrapõe-se a natureza sinalagmática das taxas.
A sinalagmaticidade que caracteriza as quantias pagas a título de taxa só existirá quando se verifique uma contrapartida resultante da relação concreta com um bem semipúblico, que, por seu turno, se pode definir como um bem público que, satisfaz, além de necessidades coletivas, necessidades individuais (vide TEIXEIRA RIBEIRO, em “Noção jurídica de taxa”, na “Revista de Legislação e de Jurisprudência”, ano 117.º, pág. 291).
A taxa “pressupõe, ou dá origem, a uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público”, sendo “grande a variabilidade do conteúdo jurídico do conceito, resultante da diversidade das situações que geram as obrigações de taxa e das múltiplas delimitações formais da respetiva noção financeira” (SOUSA FRANCO, na ob. cit., págs. 63-64).
Mas, fugindo a esta divisão dicotómica dos tributos, tem sido apontada a existência de outras figuras marginais designadas como tributos parafiscais (artigo 3.º, n.º 1, a), da Lei Geral Tributária), nos quais se incluem, com especial visibilidade, as contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas colectivas públicas não territoriais, que resultam numa verdadeira consignação subjectiva de receitas (sobre os tributos parafiscais, nomeadamente as referidas contribuições, vide ALBERTO XAVIER, em “Manual de direito fiscal”, vol. I, pág. 64 e seg., da ed. de 1974, SOUSA FRANCO, ob. cit., pág. 74 e seg., CASALTA NABAIS, em “Direito fiscal”, pág. 32, da 3ª ed., da Almedina, e em “O dever fundamental de pagar impostos”, pág. 256 e seg., da ed. de 1998, da Almedina, e SALDANHA SANCHES, na ob. cit., pág. 58-65). A criação de tais contribuições a favor de determinadas pessoas colectivas públicas distintas da Administração estadual, regional ou local, visam o seu sustento financeiro, escapando à disciplina jurídica clássica, como forma de evitar o crescimento do défice das contas públicas e contornar a rigidez do regime dos impostos, através da previsão de meios financeiros mais dúcteis.
[…]”.
Na situação presente, está contratualmente prevista o pagamento de uma importância pela concessão, sendo que esta tem por fito ultrapassar uma limitação legal, permitindo à Recorrente o poder de explorar determinada área que é do domínio público hídrico, cuja gestão e responsabilidade estava entregue à entidade concedente. Assim, há um patente sinalagma que nos reconduz a estarmos aqui materialmente perante uma taxa e não de um imposto como pretende a Recorrente.
Posto isto, passemos então a analisar o imputado erro de julgamento relativo à interpretação e aplicação feita pela sentença apelada, no que concerne ao disposto na alínea c) do n.º 2 do art.º 3.º e artigo 12.º ambos do Decreto-Lei n.º 97/2018. A este propósito escreveu-se na sentença recorrida que:
“[…]
Ora, a Impugnante não tem razão porquanto a atuação do Município em causa está legitimada pelo DL 97/2018, de 27/11, mais concretamente nos termos do n. º 1 do art. 4.º do referido diploma, que operou a concretização da transferência para os Municípios da gestão das praias integradas no domínio público do Estado, desde logo definindo que os órgãos municipais sucediam nos direitos e obrigações dos titulares dominiais, independentemente de quaisquer formalidades adicionais. (artigo 2 º).
Nos termos expressos neste mais recente diploma, todas as competências quanto a esta específica matéria passaram a ser exercidas pela Câmara Municipal, assegurando, nomeadamente, as condições de segurança, proteção, socorro e assistência, a promoção da fruição segura e ambientalmente sustentável das praias e cobrando o produto das taxas e tarifas devidas pela ocupação dominial das praias. 12 º o decreto-lei em análise estabeleceu ainda que os títulos de utilização de zona de praia como o que nos presentes autos se analisa - vigentes à data de produção dos seus efeitos, se manteriam válidos, nos termos e condições em que foram emitidos, sem prejuízo da sua gestão pelos municípios e sujeição ao respetivo regime económico.
Na sequência dessas transformações legislativas operadas e em seu cumprimento, o Município 1... notificou a agora Impugnante, em 15 de Julho de 2022, para que procedesse ao pagamento correspondente à contrapartida referente ao ano de 2021 dos direitos outorgados pela Concessão e procedesse à prestação de nova caução (uma vez que a anterior havia sido emitida a favor da [SCom02...], à qual o Município sucedera como Concedente), Esta notificação respeitou o estabelecido por lei, nomeadamente quanto à validade e conteúdo do título nos exatos termos e condições com que foi emitido.
Argumentar como o fez a Impugnante que a lei nº 50/2018, de 16/08 em consonância com os demais princípios gerais financeiros e tributários, estipula que aos órgãos municipais compete criar, liquidar e cobrar as taxas referentes à gestão das praias integradas no domínio público do estado, e que tal competência não se confunde com "usurpar" uma taxa, "reutilizando o já existente", não podemos aceitar,
Desde logo, nos termos Artigo 2. º do DL n.º 97/2018 para efeitos da transferência de competências previstas no presente decreto-lei, os órgãos municipais sucedem, nos termos previstos nos artigos seguintes, nos direitos e obrigações dos titulares dominiais, independentemente de quaisquer formalidades adicionais. [realce nosso].
O referido DL 97/2018 concretiza a transferência de competências para os órgãos municipais no domínio da gestão das praias marítimas, fluviais e lacustres integradas no domínio público hídrico do Estado, ao abrigo do artigo 19. º da Lei n. º 50/2018, de 16 de agosto.
Assim, não faz sentido que o Município tenha que criar novas taxas para as situações que opera como cessionário, pois não podemos esquecer que no caso dos autos o Município passou a ocupar o lugar da [SCom02...] com quem a Impugnante havia celebrado o contrato em 2017 e a que se alude na al. A. dos factos provados.
O legislador entendeu, assim, que a sub-rogação do Município nos direitos e obrigações decorrentes do contrato de concessão balnear que eram da [SCom02...], opera sem que seja necessária qualquer formalidade, incluindo uma nova determinação do preço da concessão (a discutida taxa).
Com esta norma, colocada logo no início do diploma legal, o legislador dá um sinal claro de que os contratos e outros compromissos existentes à data da transferência de competências serão integralmente e automaticamente assumidos pelos novos titulares da gestão dominial - os municípios sem qualquer modificação ou alteração. Ou seja, no que concerne aos contratos de concessão, as respetivas relações contratuais (os diversos sinalagmas decorrentes do contrato) manter-se-ão nos mesmos moldes, sem necessidade de qualquer formalismo adicional.
Incluindo, naturalmente, o preço da concessão (a taxa), pois o preço é um dos elementos fundamentais de qualquer relação contratual.
E para que não existissem dúvidas, o legislador, na disposição de Direito transitório prevista no artigo 12 º do mesmo diploma legal, preceitua o seguinte: «os títulos de utilização de zona de praia referidos nas alíneas a) e b) do n. º 3 do artigo 3. º vigentes à data da produção de efeitos do presente decreto-lei mantêm-se válidos nos termos e nas condições em que foram emitidos, sem prejuízo da sua gestão pelos municípios e sujeição ao respetivo regime económico.»
Isto é, as concessões vigentes à data da produção de efeitos mantêm-se válidos nos mesmos termos e condições em que foram emitidos .com as mesmas condições de prazo, preço, espaço concessionado, etc...).
Como bem refere a entidade impugnada a redação da al. c) do n. º 3 do art. 3. º do referido DL 97/2018 que prevê que compete aos municípios «criar, liquidar e cobrar as taxas e tarifas devidas pelo exercício das competências previstas no presente artigo, as quais são consideradas receitas próprias dos municípios...» em nada contraria a legitimidade do Município para proceder à liquidação aqui impugnada.
Isto porque:
- para as relações jurídicas já estabelecidas e válidas no momento da entrada em vigor do DL nº 97/2018 designadamente para os contratos de concessão balnear existentes, e que são transferidos para o município, aplicam-se as disposições transitórias que analisamos, designadamente os mencionados artigos 2 º e 12 º ;
- para as relações jurídicas que se venham a iniciar (e que já se iniciaram) após a entrada em vigor do referido DL, designadamente para as novas concessões balneares (ou seja, as que não foram transferidas do Estado ou de outras entidades titulares da gestão de domínio público hídrico), aí terão que ser aplicada as taxas municipais, criadas e aprovadas nos termos da já referida Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais).
Além disso, o Município não podia criar nova taxa para situações como a dos autos, porquanto violaria os dispositivos do DL nº 97/2018 que impõem a sub-rogação dos novos concedentes nos direitos e obrigações contratuais dos anteriores concedentes.
Quanto à qualificação do tributo em causa como taxa, e não como imposto, como o pretende a Impugnante, é diversa a Jurisprudência dos Tribunais Superiores a qualifica-lo como tal.
Assim, como se pode ler no AC. Do TCA Sul de 14-01-2020, proc. n. º 779/11.4BELRS, in www.dgsi.pt: A TRH, criada pela Lei n. º 58/2005, de 29 de Dezembro (Lei da Água), disciplinada pelo Decreto-Lei n. º 97/2008, de 11 de Junho, quando exigida apenas pela ocupação do domínio público hídrico do Estado, tem natureza de taxa.
Por sua vez, como se pode ler no sumário do AC. Do STA de 17-022016, proc n.º 0458/15, in www.dgsi.pt: Tendo a taxa de recursos hídricos (TRH) natureza jurídica de taxa, o respetivo regime jurídico não afronta, do ponto de vista orgânico, as normas constitucionais.
Nem, atenta a respetiva incidência objetiva e subjetiva, afronta os princípios da legalidade tributária, da igualdade ou da proporcionalidade.
[…]”

Assim, estamos aqui perante um contrato de concessão de uma parcela do domínio público hídrico para a exploração de uma zona balnear, subsidiariamente sujeito ao regime da contratação pública, máxime do código dos contratos públicos, no qual a contraprestação financeira assumiu a forma de uma taxa inicialmente definida pela [SCom02...].
Ora, como se refere na sentença recorrida, por força do Decreto-Lei n.º 97/2018, de 27 novembro, foi concretizada “[…] a transferência de competências para os órgãos municipais no domínio da gestão das praias marítimas, fluviais e lacustres integradas no domínio público hídrico do Estado, ao abrigo do artigo 19.º da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto.” (artigo 1.ª do diploma citado). Assim, veio a dispor o art.º 2.º do diploma mencionado que: “Para efeitos da transferência de competências previstas no presente decreto-lei, os órgãos municipais sucedem, nos termos previstos nos artigos seguintes, nos direitos e obrigações dos titulares dominiais, independentemente de quaisquer formalidades adicionais.”. Por sua vez, o artigo 3.º do diploma aqui em causa, veio a estatuir, na parte que nos interessa, que:
Artigo 3.º
Competências
1 - É da competência dos órgãos municipais, no que se refere às praias mencionadas no artigo 1.º:
a) Proceder à limpeza e à respetiva recolha de resíduos urbanos;
b) Proceder à manutenção, conservação e gestão, designadamente, do seguinte:
i) Infraestruturas de saneamento básico;
ii) Abastecimento de água, de energia e comunicações de emergência;
iii) Equipamentos e apoios de praia, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 3;
iv) Equipamentos de apoio à circulação pedonal e rodoviária, incluindo estacionamentos, acessos e meios de atravessamento das águas que liguem margens de uma praia;
c) Assegurar a atividade de assistência a banhistas em espaços balneares, garantindo a presença dos nadadores salvadores e a existência dos materiais, equipamentos e sinalética destinados à assistência a banhistas, de acordo com a definição técnica das condições de segurança, socorro e assistência determinada pelos órgãos da Autoridade Marítima Nacional.
2 - Nas praias que sejam objeto de concessão, licença ou autorização, nos termos da alínea a) do número seguinte, as matérias referidas na alínea a), nas subalíneas iii) e iv) da alínea b), e na alínea c) do número anterior podem integrar o conjunto de obrigações a impor ao concessionário ou ao titular da licença ou autorização através do respetivo título de utilização de recursos hídricos.
3 - Compete igualmente aos órgãos municipais, no que se refere às praias mencionadas no artigo 1.º:
a) Concessionar, licenciar e autorizar infraestruturas, equipamentos, apoios de praia ou similares nas zonas balneares, bem como as infraestruturas e equipamentos de apoio à circulação rodoviária, incluindo estacionamento e acessos, com respeito pelos instrumentos de gestão territorial aplicáveis;
b) Concessionar, licenciar e autorizar o fornecimento de bens e serviços e a prática de atividades desportivas e recreativas;
c) Criar, liquidar e cobrar as taxas e tarifas devidas pelo exercício das competências previstas no presente artigo, as quais são consideradas receitas próprias dos municípios, sem prejuízo do disposto no artigo 9.º, para os casos aí previstos, quanto à forma de distribuição da receita;
d) Instaurar, instruir e decidir os procedimentos contraordenacionais, bem como aplicar as coimas devidas.
4 - …”
Há ainda que considerar que a disposição transitória contida no n.º 3 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 97/2018, estatui que: “3 - Os títulos de utilização de zona de praia referidos nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 3.º vigentes à data da produção de efeitos do presente decreto-lei mantêm-se válidos nos termos e nas condições em que foram emitidos, sem prejuízo da sua gestão pelos municípios e sujeição ao respetivo regime económico.”
Ora, há que reafirmar que o Decreto-Lei n.º 97/2018, de 27 de novembro, nasce como uma concretização do que havia antes sido determinado pela Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto. Assim, dispunha o artigo 19.º desta lei que:
Artigo 19.º
Praias marítimas, fluviais e lacustres
1 - É da competência dos órgãos municipais nas praias marítimas, fluviais e lacustres integradas no domínio público do Estado:
a) Proceder à limpeza e recolha de resíduos urbanos;
b) Proceder à manutenção, conservação e gestão, designadamente, do seguinte:
i) Infraestruturas de saneamento básico;
ii) Abastecimento de água, de energia e comunicações de emergência;
iii) Equipamentos e apoios de praia;
iv) Equipamentos de apoio à circulação pedonal e rodoviária, incluindo estacionamentos, acessos e meios de atravessamento das águas que liguem margens de uma praia;
c) Assegurar a atividade de assistência a banhistas, sem prejuízo da definição técnica das condições de segurança, salvamento e assistência a definir pela entidade competente;
d) Realizar as obras de reparação e manutenção das retenções marginais, estacadas e muralhas, por forma a garantir a segurança dos utentes das praias.
2 - Compete igualmente aos órgãos municipais, no que se refere às praias mencionadas no número anterior:
a) Concessionar, licenciar e autorizar infraestruturas, equipamentos, apoios de praia ou similares nas zonas balneares, bem como as infraestruturas e equipamentos de apoio à circulação rodoviária, incluindo estacionamentos e acessos;
b) Concessionar, licenciar e autorizar o fornecimento de bens e serviços e a prática de atividades desportivas e recreativas;
c) Cobrar as taxas devidas;
d) Instaurar e decidir os procedimentos contraordenacionais, bem como aplicar as coimas devidas.
3 - A transferência de competências é efetuada sem prejuízo da salvaguarda das condições de segurança inerentes ao regime do domínio público marítimo.
4 - A transferência das competências previstas nos números anteriores é definida por decreto-lei, nos termos do n.º 1 do artigo 4.º
Da conjugação das normas acima citadas, podemos concluir que, no decurso do presente contrato de concessão, ocorreu a transferência de competências para os órgãos municipais no domínio da gestão das praias marítimas, fluviais e lacustres integradas no domínio público hídrico do Estado, sendo que os órgãos municipais sucederam, sem mais formalidades, nas competências previstas no artigo 3.º e segs. do Decreto-Lei n.º 97/2018, de 27 novembro. Ora, o pomo da discórdia reside em saber se a melhor interpretação da alínea c) do artigo 3.º deste último diploma, quando nela se diz que compete aos municípios “Criar, liquidar e cobrar as taxas e tarifas devidas pelo exercício das competências previstas no presente artigo…”, lida em conjunto com o disposto no n.º 3 do artigo 12.º, significa que a taxa ora cobrada teria que estar prévia e normativamente fixada pelo município Recorrido, antes deste poder proceder à respetiva cobrança.
Neste conspecto, entendemos que a taxa aqui em causa tem uma fonte imediata que resulta do contrato de concessão que se mantém válido, nos seus termos e condições, sendo a gestão do mesmo contrato assegurado pelo respetivo município, estando sujeito ao respetivo regime económico. Ora, a expressão “regime económico”, prevista na parte final do n.º 3 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 97/2018, não é coincidente com a pretendida pela Recorrente, ou seja, que tal significa regime fiscal/tributário . Por outro lado, a leitura que a Apelante faz da alínea c) do artigo 3.º do diploma supra referido, no sentido de que as hipóteses nele prevista são de caráter sucessivo e necessário, não tem suporte na letra da lei, uma vez que é nosso entendimento que o que ali se faz é uma enunciação tripla e distinta de competências, a saber:
- a criação de taxas e tarifas,
- a liquidação de taxas e tarifas e
- a cobrança destas últimas.
Na presente situação, como vimos aliás, a cobrança da taxa em causa tem como fonte imediata um valor predefinindo no contrato de concessão, que se mantém, sendo desnecessária qualquer ulterior definição através, por exemplo, de um regulamento municipal de taxas. Ora, este entendimento faz claudicar à partida a tese da Recorrente expressa nos erros de julgamento que aqui invoca.
Por isso, terá que improceder o presente recurso.”. [Fim de citação do Acórdão do TCAN].

Por sua vez, o STA, em Acórdão proferido no dia 17/12/2025, no processo 02507/22.0BEPRT.SA1 (disponível em www.dgsi.pt), confirmou o Acórdão do TCA Norte de 13/02/2025, proferido no mesmo processo (ou seja, no processo n.º 2507/22.0BEPRT), do qual se passa a transcrever, a parte determinante para dissídio da questão nos autos:
«Num plano mais genérico, não sem alguma razão, podíamos dizer que, em nome do princípio pacta sunt servanda, tendo em conta que a taxa constituí a contrapartida do contrato de concessão, integrando-o, este (contrato) foi celebrado no pressuposto da aplicação daquela (taxa), e tendo em conta que nos termos dos artigos 2.º e 12.º do Decreto-Lei n.º 97/2018, o Município 1... assume não só a posição em termos contratuais da [SCom02...], sem qualquer formalidade adicional, como os concessionários mantêm os seus títulos de utilização da área do domínio público, dificilmente se poderia conceber que fosse posto em causa um dos elementos essenciais do contrato. Esta solução tem em vista proteger, em primeira linha, o próprio concessionário, pois permite-lhe manter a concessão, pelo período contratado, nos termos da contrapartida acordada, preservando, assim, a segurança jurídica, as suas legítimas expectativas e, de certo modo, a boa-fé negocial. A conversão das taxas em taxas municipais, como pretende a Recorrente, teria inevitavelmente como efeito pôr tudo o que se referiu em causa, dado que, por essa via, dificilmente se evitaria alterar o montante da taxa a aplicar. Isto porque, nos termos do artigo 8.º do RGTAL, se imporia determinar o valor ou a fórmula de cálculo das taxas a cobrar, que seria inevitavelmente diferente, dada a necessária fundamentação económico-financeira a que teria de atender, designadamente, aos custos diretos e indiretos, aos encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local – considerações naturalmente distintas, até pelo contexto totalmente diverso, das que que estiveram subjacentes à criação das taxas pela [SCom02...]. Esta justificação, contudo, apesar de relevante, e de merecer alguma ponderação no contexto da interpretação das disposições que estão em causa, pertence, como é óbvio, ao domínio do cumprimento do contrato de concessão, e, portanto, ao domínio da relação jurídico-administrativa, transcendendo, por consequência, o objeto do processo que, recorde-se, se reporta a uma impugnação judicial instaurada, contra a liquidação de uma taxa. É aí, com efeito, que não só deve ser colocada a tónica, como é, em rigor, para essa questão, que tem competência a secção de contencioso tributário deste Supremo Tribunal Administrativo.
A propósito da precisão que acabámos de avançar, e para frisar devidamente que questões diretamente ligadas ao cumprimento do contrato não podem relevar na presente decisão, chamamos à atenção para o facto de, não obstante a Recorrente, designadamente no âmbito das conclusões apresentadas no recurso para o TCA, para fundamentar a sua posição, se referir à circunstância (tal como resulta do probatório):
«F) O Município 1... notificou a agora Impugnante, em 15 de julho de 2022, para que procedesse ao pagamento correspondente à contrapartida referente ao ano de 2021 dos direitos outorgados pela Concessão e procedesse à prestação de nova caução (uma vez que a anterior havia sido emitida a favor da [SCom02...], à qual o Município sucedera como Concedente)».
esse facto acabar por não ser relevante para a presente decisão. Pois, tal como resulta da cláusula 18.ª do contrato de concessão, constante dos autos, a caução visa garantir o pontual cumprimento da obrigação, podendo ser acionada sempre que a concessionária não cumpre a obrigação, devendo esta última, como consequência, repor o valor inicial da caução; pelo que é apenas, e tão-só, uma garantia contratual do pagamento da taxa que, sublinhamos, não se confunde com ela. Por esse motivo, esta questão apenas teria cabimento num processo que tivesse como objeto o contrato de concessão, e não no âmbito de uma impugnação de uma liquidação de uma taxa. Algo, diga-se, devidamente intuído quer na interposição do recurso de revista quer na sua admissão, na medida em que esse aspeto não foi enfrentado.
Do que foi explanado resulta inevitavelmente, até por uma questão de competência em razão da matéria desta secção, que a justificação para manutenção da taxa criada pela [SCom02...], apesar da relevância inequívoca da necessidade de cumprimento do contrato, tem de assentar antes na questão de saber se pode o Município 1... cobrar uma taxa criada pela [SCom02...], sendo essa a única grande questão a decidir.
Nesse domínio importa começar por referir que, contrariamente ao que pretende a Recorrente, a questão deve ser colocada unicamente a propósito da cobrança da taxa e não da criação da mesma. Isto porque a disponibilização de uma parcela do domínio público, materializada no contrato de concessão, e que constitui o facto tributário que está na base do surgimento da obrigação de pagamento da taxa, surgiu no passado, num contexto preciso e com um enquadramento legal próprio. Isto é, a taxa devida pela utilização do domínio público, nos termos definidos no contrato de concessão, tem fonte nas normas que na altura se aplicavam, pelo que desafiaria o princípio da segurança jurídica e a estabilidade de um facto tributário perfeitamente estabelecido, de onde emergiu uma relação jurídico-tributária determinada, conceber a criação de uma nova taxa a reportar a um facto tributário que surgiu no passado e que já, repita-se, deu origem a uma relação jurídica tributária e, nesse âmbito, à aplicação de uma taxa (primordial).
Recuperando algumas das ideias explanadas anteriormente, reafirma-se, por um lado, que as taxas têm de ter um ato normativo na sua fonte e por outro que a sucessão do Município na posição da [SCom02...] não implica a criação de qualquer nova taxa, mas unicamente a cobrança da mesma, que já era devida, e o inerente benefício das receitas daí decorrentes.
No que concerne à aplicação da primeira ideia, isto é, a de que as taxas têm de ter, necessariamente, um ato normativo na sua fonte, e admitindo que o momento determinante, por ser aquele em que surge o facto tributário que está na base da aplicação da taxa, é o da disponibilização de uma parcela do domínio público materializado no contrato de concessão, o ato normativo com relevo para o cumprimento do imperativo de que tratamos é o que na altura criou essas taxas. Nenhuma das partes pôs em causa a existência desse ato normativo, o que constitui, quiçá, um reflexo de decorrer claramente da lei, concretamente o Decreto-Lei n.º 273/2000, de 9 de novembro (que aprovou o Regulamento do Sistema Tarifário dos Portos do Continente), e de certo modo, do Decreto-Lei n.º 335/98, de 3 de novembro (que estabeleceu o regime de autonomia de gestão das administrações portuárias) a base legal para criação dessas taxas. Decorrendo desses diplomas, por um lado, o facto de competir às autoridade portuárias elaborar e aplicar os regulamentos relativos às taxas por si praticadas e devidas como contraprestação de fornecimento de bens e prestação de serviços e pela utilização do domínio público sob sua jurisdição (artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 273/2000) [Num mesmo sentido, artigo 3.º, n.º 2, alínea d), do Decreto-Lei n.º 335/98, de 3 de novembro.] e, por ouro, a obrigação de divulgar os regulamentos de taxas destinadas a vigorar no ano civil subsequente, até 30 de Setembro do ano anterior (artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 273/2000).
A criação de taxas, valor, forma de cálculo e outras questões inerentes à aplicação das mesmas, resultam, com efeito, necessariamente de um regulamento (um ato normativo) de onde decorrem as condições prévias para a celebração dos contratos de concessão, não se confundindo com eles. A legalidade das taxas criadas pela [SCom02...], não foi, como já se afirmou, questionada, pelo que não pode ser posto agora em causa o seu enquadramento legal. Até, como já referimos, por razões de segurança jurídica e de uma correta aplicação da lei no tempo, que não seria compatível com a aplicação a um facto tributário surgido no passado de um ato normativo novo, produzido pelo Município.
A questão, no entanto, que persiste é a de saber se a mera cobrança dessa taxa e o inerente benefício das receitas que dela decorrem, dependem, também elas, da criação de uma nova taxa própria do Município, ou são para ele transferidas. Reforçamos, a este propósito, a circunstância de decorrer expressamente da lei, concretamente do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 97/2018, uma sucessão de direitos e obrigações ao ser afirmado que para efeitos da transferência de competências previstas no presente decreto-lei, os órgãos municipais sucedem, nos termos previstos nos artigos seguintes, nos direitos e obrigações dos titulares dominiais, independentemente de quaisquer formalidades adicionais. Trata-se, por conseguinte, de umas das situações, em que, por haver previsão legal, é possível a transmissão de relações jurídicas tributárias. Aliás, dada a imbricação da relação jurídica-tributária com a jurídico-administrativa no domínio do contrato de concessão e tendo presente o princípio da segurança jurídica incontornável em ambos os domínios, a solução não poderia ser outra, até, realce-se, no interesse da própria Recorrente, que na suposição de que teria um genuíno interesse no cumprimento das suas obrigações, ganharia com a manutenção da taxa, na medida em que corresponde à contrapartida que esteve na base da concessão.
O facto de a Recorrente invocar o artigo 3.º, n.º 3, alínea c), na parte em que se refere à criação de taxas, colocando aí a tónica, não determina que se chegue a uma conclusão diversa. Esse preceito, na verdade, tem em vista as licenças e concessões feitas pelo próprio município num contexto em que já foram transferidas as competências, não se referindo, como resulta claro da sistemática da lei, a situações passadas assumidas pelos municípios a título de sucessão e já depois de efetivadas pela [SCom02...].
Na sequência do que vimos explanando e em resposta à segunda indagação, concluímos que a cobrança da taxa poderia ser feita, como foi, aliás, ao abrigo do contrato celebrado pela impugnante com a entidade a quem estava atribuída essa gestão, precisamente por o ato normativo, relevante quando surgiu o facto tributário, o ter previsto.
Consolidando as considerações que fizemos a propósito das subquestões em que dividimos a questão fundamental podemos, agora, na sequência da análise desenvolvida, concluir em resposta à questão principal, que, no caso concreto sob julgamento, a cobrança da taxa que está em causa (não a sua criação), pode ser efetuada pelo Município sem prévio ato normativo próprio, ao abrigo do contrato preteritamente celebrado pela impugnante com a entidade a quem estava atribuída essa gestão.» [Fim de citação]
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Em face do exposto, o recurso não merce provimento.
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No concerne a custas, atenta improcedência do recurso, é a Recorrente a responsável pelas custas do recurso – vide artigo 527.º, n^os. 1 e 2 do e 529.º, n.º 2 do Código de Processo Civil.
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Nos termos do n.º 7 do art.º 663.º do Código de Processo Civil, elabora-se o seguinte sumário:

O Município pode cobrar a taxa de concessão de uso de bem do domínio público hídrico, ao abrigo de contrato anteriormente celebrado entre o concessionário e o concedente titular da gestão desse domínio público, após a transferência de competências concretizada pelo Decreto-Lei n.º 97/2018, de 27 de novembro.
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Decisão
Termos em que, acordam em conferência, os juízes da Subsecção Tributária Comum da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
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Custas a cargo da Recorrente.
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Porto, 15 de janeiro de 2025.

Paulo Moura
Paula Moura Teixeira
Carlos de Castro Fernandes