| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
J.R.P.C. vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF do Porto que julgou improcedente a ação que intentou contra o Município (...) peticionando a anulação do ato de indeferimento, datado de 27.10.2016 do Vereador com o Pelouro do Urbanismo, que recaiu sobre o pedido de verificação da exceção prevista no artigo 24º, n.º 3, do RPDM Porto e a condenação deste Município no deferimento do pedido de licenciamento das obras de legalização que lhe dirigiu.
Na alegação apresentada, formulou as seguintes conclusões, que se transcrevem ipsis verbis:
I. O presente recurso é, assim, tempestivo.
II. A pretensão do Autor, no procedimento urbanístico e nos presentes autos, não se refere ao logradouro, isoladamente considerado, como também não se refere ao edifício, considerado em si mesmo, desenquadrado de toda a restante envolvente, física, urbanística e procedimental, mas antes considera e pressupõe a operação urbanística como um todo e tal como refletida no procedimento administrativo que corre termos sob o nº 43349/12/CMP, pelo qual o Autor apresentou pedido de licenciamento destinado a legalizar as alterações efectuadas ao alvará 1/98.
III. O tratamento conjunto de toda a operação urbanística é uma imperatividade, uma só questão, que como tal deve ser tratada e analisada, tanto mais que a referida operação urbanística e o pedido de legalização de alterações formulado é, e foi, objecto, como um todo, de um único acto administrativo, de deferimento do licenciamento ou de
indeferimento deste.
IV. O Autor não requereu que lhe fosse permitido realizar qualquer intervenção específica no que à pavimentação e ajardinamento do logradouro do lote diz respeito, mas antes formulou uma pretensão integrada no âmbito do pedido de legalização de obras a que se refere o procedimento que fez registar nos serviços municipais com o nº 43349/12/CMP.
V. O índice de impermeabilização a que se refere a alínea b) do nº 1 do art. 24º do RPDM tem como referência a área total do lote e não a área do lote não ocupada pelas construções.
VI. A norma do art. 24º, nº 3 do RPDM refere-se a “obras de edificação”, sendo que estas, na definição do art. 2º, al. a) do RJUE consistem na construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como a qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de permanência.
VII. Não é sustentável a argumentação que defende que o art. 24º do RPDM se aplica apenas à construção de edifícios, pois tal entendimento reconduzir-se-ia apenas a limitar os 60% previstos no nº 1 à área de implantação dos edifícios, que, assim, apenas poderia abranger 60% do lote impermeabilizando-o (como sucede necessariamente com todos os edifícios), não cuidando de assegurar a permeabilização de qualquer área do logradouro.
VIII. As obras em causa, objecto do requerimento com o nº 196923/16/CMP, são as que foram objecto do pedido de licenciamento a que respeita o processo nº 43349/12/CMP, ou seja, o licenciamento destinado a legalizar as alterações efectuadas ao alvará 01/98 e consistiram na construção de um piso em cave, ampliação dos anexos e alterações efectuadas no interior da habitação, nas fachadas e na cobertura.
IX. A área de impermeabilização, tal como definida no RPDM, abrange o somatório da área de implantação das construções de qualquer tipo e a das áreas de solos impermeabilizados (art. 4º RPDM).
X. Logo, ao referir-se à área de impermeabilização das obras objecto do processo de licenciamento nº 43349/12/CMP, o Autor referiu-se indubitavelmente à operação urbanística no seu todo, incluindo quer a área de implantação dos edifícios, quer o logradouro, no seu conjunto.
XI. A operação urbanística em causa nos autos (licenciamento/legalização das obras de alteração do alvará 1/98, consistentes na construção de um piso em cave, ampliação dos anexos e alterações efectuadas no interior da habitação, nas fachadas e na cobertura) é uma, uma só, não tendo sido, nem podendo ser dividida para verificação da aplicabilidade do previsto nos nº 1 e nº 3 do art. 24º do RPDM, mormente porque o que está em causa é o lote, considerado no seu todo, em toda a sua área, as suas dimensões, localização e características.
XII. Não assiste razão ao Tribunal a quo quando refere ser discricionária a definição do que se entende por lote de reduzidas dimensões e que é suficiente fundamentação a remissão para a norma legal em que se prevê o conceito.
XIII. Para que a discricionariedade não se convole em arbitrariedade, é essencial que a Administração fundamente a apreciação e a densificação dos conceitos imprecisos, ainda que com as circunstâncias de cada caso, expondo e explicando os critérios a que recorrer, pois a discricionariedade precisa de ser “suficientemente motivada e densificada”.
XIV. O acto recorrido é completamente omisso quanto à questão da definição de lote de reduzidas dimensões, o que o converte em acto arbitrário e não discricionário.
XV. O Judicial não se pode substituir ao Administrativo no que a este e apenas a este compete, sob pena de extravasar as suas competências e violar o princípio da separação de poderes, pelo que não se pode aceitar que seja o Tribunal a proceder ao enquadramento da fundamentação omitida pela Administração, elencando critérios e elementos densificadores não mencionados pelo Município.
XVI. A enumeração, ainda que genérica, feita pelo Tribunal não sana a ausência de fundamentação do acto administrativo.
XVII. Decidir se uma determinada situação concreta se mostra ou não incluída na previsão de determinada norma legal, in casu, decidir se a pretensão do Autor tem ou não cabimento na previsão do nº 3 do art. 24º do RPDM é tarefa que compete ao Juiz e não à Administração.
XVIII. Assim, uma vez que, como se viu, a pretensão do Autor se dirige à totalidade da operação urbanística objecto do proc. 43349/12/CMP e que é também relativamente à mesma, no seu todo, que deve ser interpretada a norma, não basta, à Administração remeter para a norma e dizer que a mesma não se aplica.
XIX. A norma do artº 24º do RPDM, nomeadamente a alínea b) do nº 1 e o nº 3, é aplicável à operação urbanística objecto do proc. 43349/12/CMP e não apenas ao edifício construído no lote dos autos.
XX. Mal andou, pois, o Tribunal a quo ao negar procedência à acção, que deveria ter julgado integralmente provada e procedente.
XXI. Na douta decisão recorrida, o Tribunal a quo faz errada interpretação do disposto no art. 24º do RPDM, incluindo dos respectivos nºs 1 e 3.
Nestes termos e nos mais que V. Exas mui doutamente suprirão, deverá o presente recurso ser admitido e, em consequência, deverá ser-lhe dado provimento, em conformidade com as conclusões supra enunciadas, ser revogada a douta sentença recorrida e a acção julgada totalmente procedente, assim se fazendo, como sempre, a devida JUSTIÇA.
O Recorrido contra-alegou pugnando pela manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público junto deste TCA emitiu parecer no sentido de ser negado provimento do recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II – Objeto do recurso
A questão suscitada pela Recorrente, nos limites das conclusões das alegações apresentadas a partir da respectiva motivação (cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4 e 639º, nº 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º do CPTA) consiste em saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação da alínea b) do n.º 1, e do n.º 3 do artigo 24º do RPDM (...).
III – Fundamentação de Facto
Na sentença foram dados como assentes os seguintes factos:
1) Encontra-se inscrito, na caderneta predial urbana sob o artigo 5834, a favor do autor, o prédio urbano sito na Rua (...), da freguesia de (...), concelho e distrito (...), composto por dois pisos e quatro divisões em propriedade total sem andares nem divisões susceptíveis de utilização independente, com o valor patrimonial tributário de 35.460,00€ (caderneta predial urbana de fls. 18 do processo físico).
2) O prédio urbano referido no ponto anterior encontra-se descrito sob o número 1054 da freguesia de (...), na Conservatória do Registo Predial (...), a favor do autor, por aquisição, pela Ap. 12 de 27/08/1993 (provisória, por dúvidas) e de 16/08/1996 (certidão do registo predial de fls. 32 a 34 da pasta 43349/12/CMP 2012 do processo administrativo).
3) A área total do terreno é de 230 m2 (caderneta predial urbana de fls. 18 do processo físico e ofícios I/200809/12/CMP, I/218842/12/CMP, I/125726/12/CMP e mapa de medições – obras de edificação (Anexo A) de fls. 19 a 30 e 41 da pasta 1 do processo administrativo).
4) A área bruta de construção é de 202,73 m2, sendo 47,05 m2 corresponde a anexos e 155,68 m2 correspondente a habitação (memória descritiva e justificativa de fls. 39 a 44 da pasta 43349/12/CMP 2012 e ofícios I/200809/12/CMP, I/218842/12/CMP, I/125726/12/CMP e mapa de medições – obras de edificação (Anexo A) de fls. 19 a 30 e 41 da pasta 1 do processo administrativo).
5) A área de implantação é de 129,17 m2 (ofícios I/200809/12/CMP, I/218842/12/CMP, I/125726/12/CMP e mapa de medições – obras de edificação (Anexo A) de fls. 19 a 30 e 41 da pasta 1 do processo administrativo).
6) A entidade demandada emitiu o alvará de licença de obras n.º 01/98 para o prédio urbano referido em 1) (formulário para licença de obra de edificação de 12/04/2012 de fls. 1 a 5 da pasta 43349/12/CMP 2012 do processo administrativo).
7) O autor apresentou, junto da entidade demandada, um pedido de licenciamento destinado a legalizar as alterações efectuadas ao alvará referido no ponto anterior (formulário para licença de obra de edificação de 12/04/2012 de fls. 1 a 5 da pasta 43349/12/CMP 2012 do processo administrativo).
8) O procedimento correspondente ao pedido referido no ponto anterior foi registado com o número 43349/12/CMP (formulário para licença de obra de edificação de 12/04/2012 de fls. 1 a 5 da pasta 43349/12/CMP 2012 do processo administrativo).
9) O prédio urbano referido em 1) situa-se em área de habitação do tipo unifamiliar.
10) A área de impermeabilização é de 138,34 m2, resultante da indicação transmitida pelos Serviços Municipais, sendo o limite máximo aceitável para o licenciamento de 60% da dimensão do lote (ofícios I/200809/12/CMP, I/218842/12/CMP, I/125726/12/CMP e mapa de medições – obras de edificação
(Anexo A) de fls. 19 a 30 e 41 da pasta 1 do processo administrativo).
11) Por despacho de 18/07/2013, foi aprovado o projecto para as obras efectuadas, que correspondem à construção de um piso em cave, ampliação dos anexos e alterações efectuadas no interior da habitação, nas fachadas e na cobertura (despacho de fls. 31 da pasta 1 do processo administrativo).
12) Foram entregues os projectos das especialidades.
13) Em 29/06/2016, o autor apresentou o requerimento n.º 196923/16/CMP, no qual requereu: a) a suspensão imediata do prazo em curso para emissão e levantamento da licença de obras, durante todo o período que decorra até à prolação de decisão definitiva sobre o então requerido, retomando-se o mesmo após a notificação ao requerente, da mencionada decisão definitiva; b) que se considerasse estar verificada a exceção a que se refere o artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto e, em consequência, que as obras em causa não ficassem sujeitas ao limite da área de impermeabilização previsto no artigo 24.º, n.º 1, alínea b) do mesmo acto normativo, de 60% da área do lote; c) que fosse permitido a manutenção do pavimento existente no logradouro, mantendo-se, quanto ao restante, o previsto nas peças escritas e desenhadas já aprovadas; d) caso a decisão seja de indeferimento, a manutenção dos efeitos dos actos de aprovação já proferidos e emissão da licença de obras e do respectivo alvará (requerimento de fls. 19
a 22 do processo físico).
14) Do requerimento referido no ponto anterior, consta, designadamente, o seguinte (requerimento de fls. 19 a 22 do processo físico):
“(…) 9. Sendo certo, também, que a ampliação em que consistiu parcialmente a alteração introduzida, se destinou precisamente a conferir ao edifício condições de habitabilidade mínimas.
10. Ou seja, mostram-se verificados os requisitos de que depende a aplicação das excepções previstas no n.º 3 do art.º 24.º do RPDM Porto.
11. Face ao exposto, o requerente pretende beneficiar do direito à excepção que a referida norma lhe atribui.
12. No entanto, ainda assim, tal não se traduzirá em nenhum agravamento das condições de permeabilidade do solo, uma vez que se encontra prevista e em funcionamento estrutura de encaminhamento de todas as águas pluviais que caiam sobre o terreno para o respectivo sistema de recolha.
13. Quanto a tudo o restante que não respeita à substituição do pavimento existente no logradouro, mantém-se o previsto nas peças escritas e desenhadas já aprovadas, constantes do procedimento em referência (…).”.
15) Sobre o requerimento referido no ponto anterior, foi elaborada a informação
I/224789/16/CMP, de 26/07/2016, pela Divisão Municipal de Apreciação Arquitectónica e Urbanística (DMAAU) da entidade demandada, da qual consta, designadamente, o seguinte (informação de fls. 40 e 41 do processo físico):
“(…) verifica-se que o agravamento das condições de permeabilidade do prédio previstas na alínea b) do n.º 1 do art.º 24.º do RPDM, decorre da pavimentação prevista para o logradouro, e que a implantação do edifício, mesmo com as ampliações necessárias às melhorias de habitabilidade, não excede o valor de 60% da área do prédio.
Face ao exposto, entendemos não se verificar o enquadramento no n.º 3 do art.º 24.º do RPDM, pelo que a proposta de manutenção de 76,97 m2 de área de pavimentos impermeáveis no logradouro, resulta numa impermeabilização de 90% da área do prédio, em desconformidade com a alínea b) do n.º 1 do art.º 24.º do RPDM.
(…) Propõe-se a emissão de Parecer Desfavorável, por desconformidade com o PDM”.
16) Em 01/08/2016, foi elaborada a informação n.º I/229052/16/CMP, da qual consta, que “o pedido deverá ser indeferido, face ao descrito no parecer desfavorável da DMAAU, para o qual se remete”, sobre a qual recaiu o despacho de concordância datado de 09/08/2016 (informação e despacho de fls. 24 a 26 do processo físico).
17) Por ofício com a referência I/238517/16/CMP, datado de 09/08/2016, enviado pela entidade demandada, foi dado conhecimento ao autor das informações referidas em 14) e 15), tendo-lhe sido concedido o prazo de 10 (dez) dias úteis, para se pronunciar sobre o projecto de indeferimento do requerimento referido em 13) (ofício de fls. 23 do processo físico).
18) Em 23/08/2016, o autor apresentou o requerimento n.º 248648/16/CMP, invocando nulidade por omissão de pronúncia quanto à caracterização do lote como sendo de pequenas dimensões, nos termos e para os efeitos do artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto, por falta de fundamentação por não se mostrar indicado o que se entende por lote de pequenas dimensões e por considerar aplicável a excepção no n.º 3 e inaplicável a previsão do artigo 24.º, n.º 1, alínea b) do RPDM Porto (requerimento de fls. 27 a 31 do processo físico).
19) Em 30/09/2016, foi elaborada a informação n.º I/288431/16/CMP, pela DMAAU, da qual consta, designadamente, o seguinte (informação de fls. 38 e 39 do processo físico):
“(…) Após a análise da exposição apresentada através do registo n.º 248648/16/CMP, somos a informar que as disposições previstas no artigo 24.º do RPDM referem-se aos critérios de edificabilidade a que se devem subordinar as intervenções. Considerando que o arranjo de logradouros, com ajardinamento e pavimentações, não é considerada uma actividade de edificação, por força da definição prevista na alínea a) do artigo 2.º do RJUE, a pretensão não poderá ter enquadramento nas exceções previstas aos critérios de edificabilidade.
Face ao exposto, não é possível o enquadramento no n.º 3 do artigo 24.º do RPDM, por se verificar que a proposta de manutenção de 76,97 m2 de área de pavimentos impermeáveis logradouro, não corresponde a uma obra de edificação em prédio ou lote de reduzidas dimensões.
(…) Propõe-se a emissão de Parecer Desfavorável, por desconformidade com o RPDM [A proposta de obras de ampliação e alteração com manutenção dos pavimentos impermeáveis resulta numa impermeabilização de 90% da área do prédio, com 230 m2, em desconformidade com a alínea b) do n.º 1 do artigo 24.º do RPDM].”
20) Em 14/10/2016, foi elaborada a informação n.º I/301988/16/CMP que, no seguimento das informações interiores, propôs a improcedência dos argumentos apresentados pelo autor e o indeferimento do pedido (informação de fls. 36 e 37 do processo físico).
21) Por ofício com a referência I/324432/16/CMP, datado de 04/11/2016, a entidade demandada deu conhecimento ao autor do acto de indeferimento do pedido formulado em 13), proferido em 27/10/2016 pelo Senhor Vereador com o Pelouro do Urbanismo, com competência delegada do Senhor Presidente da Câmara Municipal (...), pelos factos e fundamentos constantes da informação n.º I/301988/16/CMP (ofício, despachos e informação de fls. 32 a 37 do processo físico).
IV – Fundamentação de Direito
O ora Recorrente intentou ação no TAF do Porto, na qual peticionava a anulação do acto de indeferimento datado de 27/10/2016, do Vereador com o Pelouro do Urbanismo, que recaiu sobre o pedido de verificação da excepção prevista no artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto, ou seja, que as obras realizadas pelo Autor/Recorrente não ficassem sujeitas ao limite da área de impermeabilização previsto na alínea b) do mesmo preceito normativo, de 60% da área do lote, mais pedindo a declaração de que o seu imóvel constitui um lote de reduzidas dimensões e também a condenação da entidade demandada à prática do acto de deferimento do pedido de licenciamento, tendo em conta a exceção prevista no artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto.
Para tanto, alegou que, no âmbito de um pedido de licenciamento para legalização de obras efetuadas no seu imóvel, constatou que o procedimento, a obra e as circunstâncias correspondiam às da exceção prevista no artigo 24.º, n.º 3, do RPDM (...), relativa à possibilidade de exceder a área máxima permitida de impermeabilização dos prédios, e que apresentou um requerimento ao Município (...) onde requereu o reconhecimento da referida excepção, o qual foi indeferido.
Na sentença recorrida, que julgou improcedente ação pode ler-se, designadamente, o seguinte:
“Em primeiro lugar, o autor alega que o acto administrativo impugnado viola o artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto, ao ter considerado que o arranjo de logradouros com ajardinamento e pavimentações não é considerada uma actividade de edificação e, como tal, não beneficia das excepções previstas aos critérios de edificabilidade, porquanto considera o autor que a parte do logradouro está inserida num todo que constitui a operação urbanística, não podendo ser separada em partes para este efeito.
Contesta a entidade demandada nos termos conjugados do disposto nos artigos 24.º, n.º 1 e 4.º do RPDM, resulta que o legislador teve a preocupação de assegurar que determinada parte do solo respira, ou seja, que parte do prédio para o qual é requerido o licenciamento de determinada operação urbanística seja permeável, com vista garantir uma melhor gestão dos solos, tendo a entidade demandada concluído que o requerido incumpre esse desiderato na componente do logradouro e não da edificação, motivo pelo qual não foi aquele preceito normativo violado.
Vejamos.
O artigo 24.º do RPDM Porto, cuja primeira alteração foi publicada pelo Aviso n.º 14332/2012, de 25/10, sob a epígrafe “edificabilidade”, dispõe:
“1 - As novas construções ou as intervenções nos edifícios existentes a levar a efeito subordinar-se-ão às seguintes disposições:
a) Cumprimento dos alinhamentos dominantes da frente urbana respectiva, quer para os edifícios quer para as frentes do lote confinantes com o espaço público, excepto nas situações em que a CMP já tenha estabelecido ou venha a estabelecer novos alinhamentos;
b) A área de impermeabilização não pode exceder 60% da área do prédio ou lote, sem prejuízo do cumprimento da alínea anterior;
c) O número máximo de pisos acima do solo é três, excepto em frentes urbanas estabilizadas, nas quais é definido em função da cércea dominante;
d) Todos os fogos das novas construções devem ter acesso directo e independente ao exterior, podendo as caves ser comuns.
2 - No caso de operação de loteamento ou de impacte semelhante a loteamento, a área de impermeabilização não pode exceder 60% da área do prédio.
3 - Exceptuam-se das alíneas b) e c) do n.º 1, as obras de edificação em prédio ou lote de reduzidas dimensões ou quando seja necessário garantir as condições mínimas de habitabilidade;
4 - A construção de novas frentes urbanas decorrentes da abertura de novos arruamentos implica a ligação destes a dois arruamentos existentes, podendo ser permitidas outras opções urbanas desde que devidamente enquadráveis em soluções já adoptadas na envolvente próxima.”.
Por seu turno, o artigo 4.º do RPDM Porto, estabelece algumas definições, para efeitos da sua própria aplicação, designadamente:
“6) «Área de impermeabilização (Ai)» o valor numérico, expresso em metros quadrados, resultante do somatório da área de implantação das construções de qualquer tipo e áreas de solos pavimentados com materiais impermeáveis ou que propiciem o mesmo efeito, designadamente em arruamentos, estacionamentos, equipamentos desportivos e logradouros;
(…) 17) «Edificabilidade (do prédio)» a área bruta de construção expressa em metros quadrados, que o Plano admite para um dado prédio;
18) «Edifício» a construção independente, coberta, limitada por paredes exteriores ou paredes meias, que vão das fundações à cobertura, destinadas a servir de habitação (com um ou mais alojamentos/fogos) ou outros fins;
(…) 28) «Índice de impermeabilização (Ii)» a razão entre a área de impermeabilização e a área do(s) prédio(s);
(…) 31) «Logradouro» a área do prédio correspondente à diferença entre a sua área total e a área de implantação da construção principal; (…).”.
Atentando à literalidade do artigo 24.º do RPDM Porto, pode retirar-se o seguinte: a sua epígrafe é “edificabilidade”, o seu n.º 1 refere expressamente “novas construções” e “intervenções nos edifícios existentes” e o seu n.º 3 refere expressamente “obras de edificação em prédio ou lote”, o que determina que este artigo apenas regula determinadas disposições aplicáveis a edifícios.
Conforme resulta das definições acima transcritas, “edificabilidade” significa, grosso modo, “área bruta de construção” e “edifício” reconduz-se a “construção independente, coberta, limitada por paredes exteriores ou paredes meias, que vão das fundações à cobertura, destinadas a servir de habitação (com um ou mais alojamentos/fogos) ou outros fins”.
Assim, o sentido e alcance das normas constantes do artigo 24.º do RPDM Porto é a de que apenas se se aplica ao edifício propriamente dito e não ao seu logradouro ou espaços adjacentes, pelo que quando se prevê, no n.º 1, alínea b), que a área de impermeabilização não pode exceder 60% da área do prédio ou lote, fá-lo por referência ao edifício implantado nesse prédio ou lote.
No caso em apreço, o pedido do autor datado de 29/06/2016, dirige-se precisamente à área correspondente ao logradouro, pois quanto à restante área, o autor pretende manter o previsto nas peças escritas, desenhadas e já aprovadas, constantes do procedimento n.º 43349/12/CMP, dele resultando que pretende aumentar área de impermeabilização do prédio, por referência apenas ao logradouro (vd. facto provado 14)).
Ora, face a quanto se acabou de expor, a resposta da entidade demandada, foi no sentido da falta de enquadramento da pretensão do autor na excepção prevista pelo n.º 3 do preceito normativo em análise, pois face à pretensão do autor dirigida exclusivamente à área do logradouro, por referência ao conjunto da totalidade do prédio, resultaria uma área de impermeabilização de 90%, em violação daquele regulamento (vd. factos provados 15), 16), 19) e 20)).
E tal decisão não merece censura, porquanto a excepção do n.º 3 do preceito normativo em análise refere expressamente “obras de edificação em prédio ou lote”, retornando à definição de edifício e edificabilidade acima transcritas, não tendo a pretensão do autor, enquanto referida ao logradouro, qualquer enquadramento naquela excepção.
Assim, o acto impugnado não afronta, seja de que forma for, o disposto no artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto, não assistindo razão ao autor.”
Fim da transcrição.
Imputa o Recorrente à sentença recorrida erro de julgamento por errada interpretação e aplicação da alínea b) do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 24º do RPDMP.
Sem razão.
De acordo com a al. b) do n.º 1 do artigo 24º do RPDMP nas novas construções ou nas intervenções nos edifícios existentes a área de impermeabilização não pode exceder 60% da área do prédio ou lote.
A razão de ser da norma, como bem aponta o Requerido na sua contestação, é assegurar que determinada parte do solo respira, ou seja, que parte do prédio para o qual é requerido o licenciamento de determinada operação urbanística seja permeável, com vista a garantir uma melhor gestão dos solos. Isto porque a impermeabilização dos solos, conceito que traduz a cobertura permanente de uma dada superfície de terreno e do seu solo com materiais artificiais impermeáveis como o asfalto e o cimento, é considerado um dos principais processos de degradação dos solos.
O nº 3 do artigo 24º excetua dessa regra as obras de edificação em prédio ou lote de reduzidas dimensões ou quando seja necessário garantir as condições mínimas de habitabilidade.
O Município e a sentença recorrida propugnam a interpretação de que esta exceção só opera quando esteja em causa uma obra de edificação, ou seja, quando o excesso de impermeabilização relativamente ao permitido decorra de uma obra de construção e não apenas do arranjo de logradouros.
E faz sentido que assim seja.
Atentemos na letra da norma do n.º 3 do artigo 24º: “Excetuam-se das alíneas b) e c) do n.º 1, as obras de edificação em prédio ou lote de reduzidas dimensões ou quando seja necessário garantir as condições mínimas de habitabilidade.” (sublinhado nosso).
E também nas alíneas a) e b) do artigo 2º do RJUE (Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de dezembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 136/2014), do seguinte teor: “entende-se por a) edificação: a actividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de permanência; b) Obras de construção: as obras de criação e novas edificações”.
Como é entendimento pacífico na doutrina, a edificação ou construção é um “conjunto erigido pelo homem” (António Pereira da Costa, in Regime Jurídico do Licenciamento de Obras Particulares, Anotado, 1993, Coimbra Editores), algo que de algum modo “se eleva” ou se “erige”, ficando ligado ao solo por “alicerces ou por colunas, estacas ou qualquer outro meio” (Manuel da Costa Andrade, in Teoria Geral da Relação Jurídica, Vol. 1, Almedina).
A atividade de pavimentação de um logradouro, por consistir no revestimento do chão, não se reconduz ao conceito de edificação, revelando-se mesmo incompatível com qualquer noção edificativa.
A interpretação propugnada na sentença recorrida é, portanto, consentânea quer com a letra do preceito, que alude expressamente a “obras de edificação”, quer com o conceito de edificação ínsito na alínea a) do artigo 2º do RJUE.
E adequa-se à ratio do artigo 24º (alínea b) do n.º 1) do RPDMP, que, pretendendo que o solo respire, só concede (n.º 3) que tal não ocorra em função da necessidade de edificar ou de construir.
O que não significa que não seja permitida área impermeabilizada para além da área de implantação do edifício. Essa área, na grande maioria dos casos, forçosamente existirá. E entra no cômputo dos 60% a que alude o n.º 1 do artigo 24º, como decorre do artigo 4º do RPDMP relativo à definição de “Área de impermeabilização”.
Não pode é essa área impermeabilizada (de mero revestimento do solo), determinar a aplicação da exceção do n.º 3 do artigo 24º, que só opera no caso de a edificação ultrapassar 60% da área do prédio ou lote (e de, concomitantemente, se tratar de prédio de reduzidas dimensões ou quando seja necessário garantir as condições mínimas de habitabilidade).
Em suma, a circunscrição da exceção aos casos em que a obra de edificação ultrapasse a referida percentagem de 60%, visa impedir o excesso de impermeabilização do solo que não esteja ligado à necessidade de construir.
E foi precisamente isto que a sentença recorrida pretendeu dizer, concluindo que a decisão de indeferimento da Recorrida não merece censura, porquanto a exceção do n.º 3 do artigo 24º refere expressamente “obras de edificação em prédio ou lote”, não tendo a pretensão do Recorrente, enquanto referida ao logradouro, qualquer enquadramento naquela exceção.
O Recorrente vem dizer, nas suas alegações, que não requereu que lhe fosse permitido realizar qualquer intervenção específica no que à pavimentação e ajardinamento do logradouro do lote diz respeito, mas antes formulou uma pretensão integrada no âmbito do pedido de legalização de obras a que se refere o procedimento que fez registar nos serviços municipais sob o n.º 43349/12/CMP.
Mas, se é certo que assim é, verdade é também que essa circunstância não altera os dados da questão, pois, como se fez exarar em informação elaborada no procedimento (que o Recorrente não põe em causa e que conta da al. 15 dos factos provados) “verificou-se que o agravamento das condições de permeabilidade do prédio previstas na alínea b) do n.º 1 do art.º 24.º do RPDM, decorre da pavimentação prevista para o logradouro, e que a implantação do edifício, mesmo com as ampliações necessárias às melhorias de habitabilidade, não excede o valor de 60% da área do prédio.
Face ao exposto, entendemos não se verificar o enquadramento no n.º 3 do art.º 24.º do RPDM, pelo que a proposta de manutenção de 76,97 m2 de área de pavimentos impermeáveis no logradouro, resulta numa impermeabilização de 90% da área do prédio, em desconformidade com a alínea b) do n.º 1 do art.º 24.º do RPDM.”
Ou seja, o excesso de impermeabilização não resultaria das obras de edificação, mas de mera intervenção a nível da pavimentação do logradouro.
E a verdade é que o Recorrente estava ciente de que assim era tanto que invocou junto do Município o direito à exceção que a referida norma atribui somente depois da aprovação das peças escritas e desenhadas, e apenas com referência à intervenção no pavimento do logradouro, fazendo constar expressamente desse requerimento que: “ Quanto a tudo o restante que não respeita à substituição do pavimento existente no logradouro, mantém-se o previsto nas peças escritas e desenhadas, já aprovadas, constantes do procedimento em referência.” (cfr. alínea 14 dos factos provados).
O Recorrente insurge-se ainda contra a sentença recorrida por esta ter afirmado ser discricionária a definição do que se entende por lote de reduzidas dimensões, e por se ter substituído nessa definição. E, ainda, por não ter decidido que o seu imóvel é um lote de reduzidas dimensões.
Tenhamos presente que o Recorrente peticionou na presente ação para além da anulação do ato que indeferiu o pedido de verificação da exceção prevista no artigo 24º, nº 3, do RPDM (...), que o tribunal declarasse que o seu imóvel constitui um lote de reduzidas dimensões nos termos e para os efeitos do n.º 3 do artigo 24º do RPDMP e a condenação do Município à prática do ato de deferimento do pedido de licenciamento, tendo em conta a exceção prevista no artigo 24º, n.º 3, do RPDM (...).
Ora, apesar de a sentença recorrida ter afirmado que o RPDMP entendeu conferir ao Município o poder de determinar o conteúdo do conceito de “prédio ou lote de reduzidas dimensões” e de ter feito algumas considerações a tal respeito, não retirou daí qualquer efeito ou consequência para a decisão da causa. Desde logo, porque entendeu que a questão de saber se o imóvel do Recorrente era ou não um imóvel de reduzidas dimensões, estava, à partida, prejudicada. E fê-lo nos seguintes termos que se passam a transcrever:
“Por fim, como se referiu supra, a entidade demandada considerou que a pretensão formulada pelo autor não tinha cabimento no artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto, o que se anuiu.
Ora, se não se enquadra naquele preceito, basta à entidade demandada justificar o indeferimento da pretensão do autor baseado nessa falta de subsunção, não tendo a entidade demandada a obrigação de escalpelizar os conceitos indeterminados constantes daquela norma, se na verdade a mesma não tem qualquer aplicação no caso concreto.
Teria de o fazer se o motivo do indeferimento não fosse a falta de cabimento na previsão normativa, mas se fosse o não enquadramento no conceito de “prédio ou lote de reduzidas dimensões”, pois neste último caso, a referida norma seria aplicável, unicamente não seria considerado de reduzidas dimensões.
Neste último caso, a entidade demandada teria de justificar o motivo pelo qual entendia que o prédio urbano do autor não se reconduz ao conceito de reduzidas dimensões, recorrendo aos critérios acima apontados.
Mas não sendo esta a situação vertente, não pode o autor exigir que a entidade demandada diga o que entende por “prédio ou lote de reduzidas dimensões” e muito menos o reconhecimento do prédio urbano em causa nos presentes autos como de reduzidas dimensões, não assistindo razão ao autor também nesta sua pretensão.
A condenação da entidade demandada à prática do acto devido, neste caso de deferimento da sua pretensão, estava integralmente dependente da procedência do pedido anulatório, o que não se verifica.
Como tal, o conhecimento do pedido condenatório fica prejudicado, conforme dispõe o artigo 608.º, n.º 2 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.”
Fim da transcrição.
Acompanhamos a sentença recorrida.
Não cabia ao Município (nem ao Tribunal) emitir qualquer pronúncia sobre se é ou não de reduzida dimensão o prédio ou lote do Recorrente. Pelo simples facto de que, no âmbito da interpretação e da aplicação da norma ínsita no n.º 3 do artigo 24º, que supra acolhemos, não se coloca sequer essa questão, a qual apenas ganharia pertinência se o edificado ultrapassasse 60% do prédio ou lote.
Pelo exposto, improcedem as conclusões do recurso.
V – Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Registe e D.N.
Porto, 14 de fevereiro de 2020
Isabel Costa
João Beato
Helena Ribeiro |
