| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
INFARMED - AUTORIDADE NACIONAL DO MEDICAMENTO E PRODUTOS DE SAÚDE, IP”, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 26.06.2009, que no âmbito de execução de sentença anulatória proferida no recurso contencioso e anulação sob o n.º 1154/02 contra si movida por M… a julgou “… parcialmente procedente, absolvendo o Executado de todos os pedidos …”.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 172 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões:
“…
1.ª Tendo sido o acto impugnado anulado com fundamento na preterição do dever de previamente ser praticada a audiência dos interessados, o conteúdo do dever de executar os arestos anulatórios para o Recorrente, nos termos dos artigos 173.º do CPTA, cingir-se-á apenas à retoma do procedimento para a prática da formalidade preterida.
2.ª Pelo que, não está em causa, nesses termos, a pratica um novo acto decisório (a homologação da classificação final), a qual se funda directamente nos artigos 9.º do CPA e 11.º da Portaria n.º 936-A/99 e não arestos anulatórios.
3.ª Ao afasta-se deste entendimento, o Tribunal a quo extravasou o âmbito dos seus poderes jurisdicionais, porquanto acabou por condenar o Recorrente para lá daquilo a que ele estava vinculado pelo caso julgado, despoletando o disposto na segunda parte da alínea d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC, com as devidas consequências.
4.ª Ora, tendo o Recorrente promovido a audiência prévia dos interessados e junto aos autos nova lista de classificação final proposta pelo júri do concurso, o Tribunal a quo deveria ter considerado os arestos anulatórios como plenamente executados.
5.ª Por outro lado, a necessidade de alegação e prova pelo INFARMED que “efectuou a notificação para efeitos de audiência prévia a todos os candidatos” afigura-se formalista e desproporcionada face ao fim em presença e, diga-se, nunca antes suscitada, como o poderia ter sido ao abrigo da boa fé e cooperação processuais.
6.ª Pelo que andou mal o Tribunal a quo ao não considerar que o Recorrente já deu plena execução aos arestos exequendos e ao condená-lo à prática do acto de homologação da lista de classificação final dos candidatos admitidos no concurso em apreço …”.
Conclui no sentido de que deve ser provido o recurso e “… revogada a douta decisão recorrida …”.
A exequente, aqui recorrida, notificada não apresentou quaisquer contra-alegações (cfr. fls. 190 e segs.).
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer parecer (cfr. fls. 201 e segs.).
Dispensados os vistos legais foram os autos remetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir das questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora, por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2, 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.ºs 1 e 2 do CPC (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida incorreu, por um lado, em nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC] e, por outro lado, em erro de julgamento por indevida interpretação e aplicação do disposto nos arts. 09.º e 100.º do CPA, 173.º, n.º 1 do CPTA, 11.º da Portaria n.º 936-A/99, de 22.10, quando na mesma se julgou parcialmente procedente a execução de sentença anulatória em presença e se condenou a recorrente nos termos supra referidos [cfr. alegações e conclusões de recurso supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultou apurado o seguinte facto:
I) No âmbito do recurso contencioso que começou por correr termos no então Tribunal Administrativo do Círculo do Porto com o n.º 1154/2002 foi proferida sentença, em 12.09.2007, dando provimento ao recurso e anulando o acto recorrido com referência à deliberação da entidade recorrida datada de 27.09.2002 que homologou a lista de classificação final dos concorrentes admitidos ao “Concurso Público para Instalação de uma Farmácia no lugar Senhora da Guia, Freguesia de Vandoma, Paredes”, cujo Aviso foi publicado com o n.º 7968-EZ/2001 publicado em 15.06.2001 in Diário da República 2.ª Série, Suplemento n.º 137, sentença essa confirmada pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17.04.2008 (fls. 637/651 e fls. 739/747 do processo principal cujo teor aqui se dá por reproduzido).
II) A Exequente interpelou o INFARMED em 12.11.2008 e em 05.12.2008 para que o mesmo desse integral cumprimento à sentença exequenda (fls. 56/58 e 59 dos presentes cujo teor aqui se dá por reproduzido).
III) A exequente deu entrada neste Tribunal em 22.01.2009 do requerimento inicial subjacente à presente execução pedindo que seja dada execução à sentença proferida no processo principal, apontando, além do mais, que deverá proceder-se à audiência prévia dos concorrentes, proferindo-se depois nova decisão final (deliberação de homologação da lista de classificação final) no procedimento, situação a concretizar no prazo máximo de 15 dias, impondo-se ainda uma sanção pecuniária compulsória aos titulares do órgão incumbido de proceder à execução, concretamente ao Presidente do Conselho Directivo do INFARMED por cada dia de atraso na execução da sentença (fls. 73 a 81 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
IV) O INFARMED notificou a exequente, a 31.03.2009 para efeitos de audiência prévia, tal como consta de fls. 140/141 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido.«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das várias questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”. * 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF do Porto em apreciação da pretensão deduzida pela exequente veio, em 26.06.2009, concluir decisoriamente julgando a pretensão de execução sentença anulatória parcialmente procedente visto, no caso, não haver sido ainda integralmente observado pelo ente executado o dever de audiência prévia e o da prática de novo acto final no procedimento concursal porquanto só assim se mostraria devidamente executado aquele julgado. * 3.2.2. DA TESE DO RECORRENTE
Argumenta o mesmo que aquela decisão judicial incorreu em nulidade e erro de julgamento por haver contrariado o disposto no quadro legal em referência já que no caso, no seu entendimento, a execução da decisão judicial anulatória se basta com a prática do omitido no procedimento (audiência prévia), não sendo exigida a prolação de novo acto final. * 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
3.2.3.1. DA NULIDADE [art. 668.º, n.º 1, al. d) CPC]
Estipula-se na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade da sentença”, que é “… nula a sentença: … d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento …”.
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC [de enumeração taxativa], comportando causas de nulidade de carácter formal [art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC], sendo que a qualificação como nulidade de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso.
Nas palavras de M. Teixeira de Sousa como “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (arts. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte), a decisão é nula quando o tribunal conheça de questões de que não podia tomar conhecimento [art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte], ou seja, quando a decisão esteja viciada por excesso de pronúncia. Verifica-se este excesso sempre que o tribunal utiliza, como fundamento da decisão, matéria não alegada ou condena ou absolve num pedido não formulado, bem como quando conhece de matéria alegada ou pedido formulado em condições em que está impedido de o fazer. (...).
O excesso de pronúncia pode ser parcial ou qualitativo, consoante o tribunal conheça de um pedido que é quantitativa ou qualitativamente distinto daquele que foi formulado pela parte. Este excesso de pronúncia parcial ou qualitativo também conduz à nulidade da decisão [arts. 661.º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, al. e)], mas ele é distinto do excesso de pronúncia previsto no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte, pela seguinte razão: - se o tribunal condena no pedido formulado, mas utiliza um fundamento que excede os seus poderes de conhecimento, a hipótese cabe na nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte; - mas se o tribunal, mesmo utilizando os fundamentos admissíveis, condena em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido, o caso inclui-se na previsão do art. 668.º, n.º 1, al. e).
(...) O art. 661.º, n.º 3 (...) constitui uma excepção a este fundamento de nulidade da decisão ...” (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 222 e 223).
As decisões proferidas pelos tribunais administrativos no exercício da sua função jurisdicional dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados), o qual terá de se inserir no âmbito das chamadas “relações jurídicas administrativas” (cfr. arts. 01.º e 04.º do ETAF).
As mesmas conhecem do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a decisão (sentença/acórdão) pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668.º do CPC.
Presentes os considerandos de enquadramento antecedentes e revertendo ao caso em presença temos que improcede a arguida nulidade.
Explicitemos o nosso juízo.
Resulta da análise da sentença recorrida que o Mm.º Juiz “a quo” observou o âmbito e limites de pronúncia, visto o mesmo se haver contido unicamente na apreciação do pedido que lhe foi dirigido em sede de requerimento executivo, tendo-o feito de harmonia com os fundamentos e alegação veiculados naquela peça processual.
Na verdade, não se descortina que a decisão em questão se mostre proferida com excesso de pronúncia, porquanto na mesma o tribunal utilizou, como fundamento do segmento decisório, a matéria que foi alegada nos autos e limitou-se a apreciar da procedência ou não do pedido formulado, não havendo em momento algum extravasado os limites/condições impostos para a emissão da sua decisão.
Não poderá confundir-se nulidade da decisão por excesso de pronúncia com um eventual erro do julgamento na solução dada à questão em litígio.
Pelo exposto, a pronúncia em crise tem-se como adequada e legal, não enfermando da arguida nulidade por excesso de pronúncia [art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte do CPC].* 3.2.3.2. DO ERRO DE JULGAMENTO [arts. 09.º e 100.º CPA, 173.º CPTA e 11.º Portaria n.º 936-A/99]
Estribou-se a decisão judicial recorrida na seguinte argumentação:
“… A possibilidade de execução afere-se pela viabilidade objectiva de reconstituir, através de actuações jurídicas e materiais adequadas, a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que um acto válido deveria ter tido lugar, como decorre do n.º 1 do artigo 173.º do CPTA.
Na ponderação da possibilidade ou não de reconstituição natural em processo de execução de julgado deverá ter-se em conta que está em causa uma apreciação de carácter eminentemente jurídico em que, como em toda a actividade jurisdicional, têm de estar presentes considerações de razoabilidade e equilíbrio que são a essência do Direito.
Neste contexto, se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como é o caso do vício de forma, a execução da sentença cumpre-se com o expurgo da violação detectada de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado.
Nesse caso, o acto é renovável, pelo que a execução da sentença cumpre-se com a prolação do novo acto, sem os vícios que caracterizavam o anterior.
Assim e no caso concreto, haverá simplesmente que eliminar o vício de forma cometido, o que significa que a execução da sentença anulatória passa tão só, como se disse, pela prolação do novo acto, sem os vícios que caracterizavam o anterior.
Assim, o ora executado dará integral execução à sentença anulatória se proferir uma nova decisão sobre a matéria, ou seja, impõe-se uma nova decisão da entidade requerida relativa à homologação da lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para instalação de uma farmácia no lugar Senhora da Guia, freguesia de Vandoma, Paredes, cujo Aviso foi publicado com o n.º 7968-EZ/2001 …, após cumprimento da formalidade omitida, cumprindo efectivamente a aludida audiência prévia.
Assim quanto ao pedido formulado pela exequente, a decisão de anulação decretada nos termos do processo principal coloca em crise todos os actos do procedimento a partir do momento em que se verificou tal omissão no procedimento, o que impõe que se proceda à audiência prévia dos concorrentes com referência ao projecto de classificação final e todos os elementos que suportam tal projecto, emitindo depois a entidade requerida nova decisão sobre a matéria, sendo bastante a fixação de um prazo para a prolação de decisão após cumprimento da aludida formalidade, cabendo à entidade requerida desenvolver os procedimentos necessários para dar efectivo cumprimento à presente decisão, sendo estes os elementos efectivamente a considerar, não tendo qualquer autonomia neste domínio a alusão ao facto de a nova deliberação ter de ser proferida em função dos elementos, informações e considerações que, em sede de audiência, forem então carreados para o procedimento administrativo, pois que tal corresponde ao cumprimento da formalidade omitida.
… Avançando, cumpre ter presente que a entidade requerida aponta que notificou a exequente, a 31 de Março de 2009 para efeitos de audiência prévia, ou seja, o INFARMED já cumpriu integralmente o aresto exequendo.
Ora, tendo presente o que ficou exposto, é manifesto que a afirmação da entidade requerida não colhe no âmbito dos presentes autos, dado que, e desde logo, a entidade requerida não alega e prova que efectuou a notificação para efeitos de audiência prévia a todos os candidatos.
Por outro lado, ainda que tal formalidade tenha sido cumprida, a presente execução não se basta com o cumprimento da aludida audiência prévia, impondo a prolação de decisão após cumprimento da descrita formalidade, cabendo à entidade requerida desenvolver os procedimentos necessários para dar efectivo cumprimento à presente decisão nos termos apontados.
Assim, no que diz respeito à sorte dos presentes autos, traduzindo-se a execução de sentença anulatória na prática pela Administração dos actos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido cometido, cabe considerar os termos em que tal execução se deverá traduzir.
Neste contexto, e tendo presente que a execução das sentenças dos Tribunais Administrativos consiste na prática, pela Administração activa, dos actos jurídicos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria, se o acto ilegal não tivesse sido praticado, resulta claro que, face ao tipo de acto que foi anulado, tal realidade traduz-se no retomar do concurso em apreço, nos termos descritos, desenvolvendo-se em seguida os procedimentos normais até conclusão final do procedimento, procedendo-se à competente audiência prévia, proferindo-se depois decisão sobre a matéria em apreço, situação a concretizar no prazo de 60 dias …”.
Vejamos, fazendo prévio cotejo do regime legal a atender na e para a decisão da questão controvertida.
Resulta, desde logo, do art. 205.º da CRP que as “… decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades …” (n.º 2), sendo que a “… lei regula os termos da execução das decisões dos tribunais relativamente a qualquer autoridade e determina as sanções a aplicar aos responsáveis pela sua inexecução” (n.º 3).
Em consagração destes comandos constitucionais decorre do art. 04.º 1, al. n) do ETAF/2002 em consonância com o princípio da sua auto-suficiência executiva, enunciado no art. 03.º, n.º 3 do CPTA, que incumbe aos tribunais da jurisdição administrativa a execução das decisões por eles proferidas.
Decorre do art. 173.º do CPTA (preceito inserido no Capítulo que tem por epígrafe “Execução de sentenças de anulação de actos administrativos”) que:
“1 - Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.
3 - (…).
4 - (…)”.
Presente este quadro legal importa ainda ter em atenção que a execução da sentença anulatória do acto administrativo consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos actos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do acto ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado.
Por outro lado, temos que sobre a Administração impende o dever de respeitar o julgado (efeito conformativo, preclusivo ou inibitório da sentença), dever esse que proíbe a reincidência, excluindo a possibilidade da Administração reproduzir o acto com as mesmas ilegalidades individualizadas e assim declaradas pelo juiz administrativo sob pena de incorrer em nulidade [cfr. art. 133.º, n.º 2, al. h) do CPA].
Nessa medida, o princípio do respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por outro idêntico desde que a substituição se faça sem repetição das ilegalidades determinantes da anulação.
É que, aliás, o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos “… seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão …” (cfr. Ac. do STA/Pleno de 08.05.2003 - Proc. n.º 40821A in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Tal significa ou quer dizer que o respeito pelo caso julgado não fica abalado se a Administração, em execução de sentença anulatória, retomar a decisão anterior desde que expurgada das ilegalidades que a inquinavam.
É nisso que consiste a boa execução sempre que a Administração pretender reintroduzir na ordem jurídica a força substancial do acto renovado.
Daí que, como se sustentou no acórdão do STA de 01.06.2006 (Proc. n.º 030655A in: “www.dgsi.pt/jsta”), no contexto da anulação de acto com fundamento em vício de forma ou de procedimento e dos actos renováveis, com plena valia para o caso vertente, “… o critério a seguir não é necessariamente o da reposição ou restabelecimento da situação anterior à pratica do acto ilegal, mas o da reconstituição da situação actual hipotética através da qual a ordem jurídica violada é reintegrada, tudo se passando como nada ilegal tivesse acontecido e, portanto, realizando-se agora o que entretanto se teria realizado, se não fosse a ilegalidade cometida (...). Ou seja, as coisas não se passarão exactamente como se encontravam antes da prática do acto anulado, antes poderão ocorrer tal como se presume viessem a estar no momento presente, independentemente da verificação da anulação.
Neste contexto, assume particular relevância o fundamento da anulação. Se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como por exemplo o de forma, por falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com o expurgo da violação detectada (no caso, com a fundamentação antes faltosa) de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado (…).
E se é verdade que, geralmente, têm eficácia retroactiva os actos que dêem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos [art. 128.°, n.º1, al. b), 1.ª parte do CPA], certo é também que não terão essa eficácia se, excepcionalmente, os actos administrativos anulados forem «renováveis» (…).
Ora, não havendo hoje em dia dúvidas consistentes de que os actos anulados por vício de forma por falta de fundamentação são renováveis, temos que o acto que reinstale a substância dispositiva do anterior com a fundamentação que a este faltava se inscreve no âmbito da excepção legal, e, logo, não terá eficácia retroactiva (…).
Desta maneira, …, fica presumido que a situação do momento (a chamada situação actual hipotética) seria a mesma que existiria com o acto ilegal se não tivesse sido anulado. É essa a razão subjacente à irretroactividade prescrita na norma. Quer dizer, porque num juízo forte de probabilidade se crê que o acto ilegal se repita (se renove) sem os vícios que conduziram à sua anulação, o legislador concede que se salvem os efeitos produzidos à sua sombra até que surja o novo acto (acto renovador).
Isto, claro está, supondo-se que esse novo acto se pratique no quadro de um dever legal de decidir (actuação vinculada), pois pode, efectivamente, colocar-se a hipótese de a prática do acto ser discricionária, e nesse caso, consente-se que a Administração tenha a faculdade de, simplesmente, não o renovar. E pode mesmo admitir-se que também seja discricionário o próprio conteúdo do acto (…).
Significa isto que no caso de acto renovável a projecção dos efeitos destrutivos ou reconstrutivos da sentença anulatória não é resolvida «ao nível dos actos da sua execução, mas pelo próprio acto renovador (parecendo subentendido que se trata aqui de um acto com o mesmo sentido ou efeito do acto anterior)» (…).
Ou seja, tratando-se de actos renováveis, entre os quais avultam os anulados por vício formal de falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com a prolação de novo acto, sem os vícios que caracterizavam o anterior. E só em relação a ele se poderá pôr o problema da retroactividade ou não …” (sublinhados nossos) (cfr., neste sentido, ainda Acs. do STA de 18.12.1997 - Proc. n.º 23434A, de 26.09.2006 - Proc. n.º 0261/06 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Assim, o entendimento tido na decisão judicial em crise em matéria da definição daquilo que constitui a execução da sentença anulatória não nos merece qualquer reparo.
Tal como já acontecia no âmbito da lei anteriormente vigente em matéria de execução de julgado (vide DL n.º 256-A/77, de 17.06) o que está em causa na execução de julgado anulatório é, como já aludimos, a reconstituição da situação que existiria se o acto administrativo anulado não tivesse sido praticado.
Referem a este propósito M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha que no processo de execução “… do que se trata é de regular um processo que - tal como, anteriormente sucedia com aquele que se encontrava regulado no DL n.º 256-A/77 - serve para complementar o processo de anulação dos actos administrativos …. Acrescente-se que, embora só se refira à anulação, parece de entender que o Código pretende igualmente abarcar as declarações de nulidade ou inexistência jurídica desses actos …” (in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 982 e 983).
E mais à frente sustentam os citados Autores que “… o processo de execução de sentenças de anulação que o Código regula a partir do artigo 176.º partilha com o seu directo predecessor, o processo de execução de julgados do Decreto-Lei n.º 256-A/77, a natureza de um processo eminentemente declarativo, em que ainda se vai discutir pela primeira vez o conteúdo das relações jurídicas emergentes da anulação (ou da declaração de nulidade ou inexistência) de um acto administrativo e, se for caso disso, impor através de sentença a adopção dos actos e a realização das operações necessários os restabelecimento da legalidade ofendida …” (in: ob. cit., pág. 992) (cfr. em idêntico sentido Ac. STA/Pleno de 03.05.2007 - Proc. n.º 030373A in: “www.dgsi.pt/jsta”).
A sentença anulatória de um acto administrativo tem, por um lado, um efeito constitutivo o qual, por regra, consiste na invalidação do acto impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento.
Possui, de igual modo, como vimos também um outro efeito que advém da força do caso julgado, denominado de efeito conformativo, preclusivo ou inibitório.
A sentença anulatória tem, ainda, um outro efeito que é o da reconstituição da situação hipotética actual, também chamado de efeito repristinatório, efeito reconstitutivo ou reconstrutivo. À luz deste efeito a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto ilegal ou se o acto tivesse sido praticado sem a ilegalidade.
Além destes efeitos da sentença importa atender, tal como se sustentou no acórdão do STA de 30.01.2007 (Proc. n.º 040201A in: “www.dgsi.pt/jsta”) ao “efeito ultraconstitutivos da sentença de anulação”, referindo-se a este propósito que “... por a Administração não querer, não saber ou não poder, proceder à reconstituição da situação que era definida pelo julgado anulatório, nada mais restando ao administrado, ao abrigo do quadro normativo definido (art. 173.º, n.º1 do CPTA), do que ir novamente ao tribunal solicitar a execução do julgado. São os designados efeitos ultraconstitutivos da sentença de anulação, que se manifestam hoje no processo de execução de julgados, pelo qual os interessados podem obter a especificação do conteúdo dos actos e operações a adoptar pela Administração e o prazo para a sua prática (art.179.º, n.º1 do CPTA), a declaração de nulidade dos actos desconformes com a sentença e a anulação dos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal …”.
E é esta declaração dos actos devidos, correspondente à decisão de procedência do pedido de condenação formulado pelo interessado (arts. 176.º, n.º 2 e 179.º, n.º 1 CPTA) e passível de execução forçada (art. 179.º, n.ºs 4 e 5) que hoje assume a natureza de título executivo (cfr. Ac. STA/Pleno de 03.05.2007 - Proc. n.º 030373A in: “www.dgsi.pt/jsta”).
Ora deriva da análise dos autos e da factualidade apurada que a anulação judicial do acto proferido pelo aqui executado foi fundada na ausência de prévia audiência da exequente (então recorrente contenciosa) (cfr. art. 100.º do CPA) e que tal anulação não teve consequências práticas já que a autoridade executada, aqui recorrente, por um lado, não terá concluído ainda integralmente todo o procedimento em sede de audiência prévia que lhe é legalmente exigido e imposto, e, por outro, não proferiu ainda novo acto final do procedimento uma vez concluída a fase de audiência, sendo certo que não invocou causa legítima para essa omissão.
Como supra aludimos a decorrência normal do julgado anulatório seria o reexercício do poder decisório após prévia audição no âmbito do procedimento administrativo com a prática de um novo acto final do concurso em questão.
Contudo, tal não aconteceu e, portanto, encontra-se por executar o julgado anulatório, não podendo a aqui exequente ser prejudicada pela inacção da Administração visto ser inegável que àquela assiste o direito à prática do novo acto no prazo legal (cfr. n.º 1 do art. 175.º do CPTA).
Em situação com alguns contornos similares à aqui ora vertente (requerimento executivo com vista a execução de sentença anulatória estribada na procedência de vício de forma) sustentou-se no acórdão do STA de 12.07.2006 (Proc. n.º 024690A in: “www.dgsi.pt/jsta”) o seguinte: “… a questão que se nos coloca é a de saber de que forma pode, ainda, este julgado ser executado. Será que essa execução passa pela condenação da Administração à prática do novo acto, visto, aparentemente, não haver impedimento a que tal seja feito? … É sabido que o que determinou a anulação do acto que deu origem à presente execução foi o facto do mesmo estar insuficientemente fundamentado. Ou seja, tal anulação decorreu da violação de uma norma procedimental, pelo que a decorrência normal dessa anulação será a prática de um novo acto, desta vez expurgado do vício invalidante.
E, porque assim, em princípio, a Administração está vinculada à prática de novo acto que reaprecie a pretensão … à luz da realidade, material e jurídica, existente à data em que foi proferido o acto anulado ….
Só assim não será se for visível que, por qualquer razão, a prática do novo acto é impossível ou se mostra, de todo, inútil.
Nesta conformidade, no âmbito da reconstituição actual hipotética não se mostra impossível ou, de todo, inútil a prolação de novo acto, pelo que é forçoso concluir que a Administração continua vinculada a essa prolação ….
E, porque assim, a situação que se nos apresenta exige a prática de um novo acto em prazo que o Tribunal tenha por razoável …” (cfr., no mesmo sentido, entre outros, os Acs. STA de 25.01.2007 - Proc. n.º 039893A, de 25.03.2009 - Proc. n.º 0902/08 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. deste TCAN de 14.06.2007 - Proc. n.º 00407/06.0BEPNF in: «www.dgsi.pt/jtcn»).
Reconduzindo-nos à situação em apreciação temos que no âmbito da reconstituição actual hipotética que deve ser efectuada em execução de julgado de acto administrativo que foi anulado por vício procedimental (preterição de audiência prévia) e em que não se mostra impossível ou de todo inútil a prolação de novo acto, a Administração continua vinculada a essa prolação, reconhecimento esse que assim foi declarado com total acerto na decisão judicial recorrida que, desta feita, não merece as criticas que lhe foram assacadas pelo recorrente.
Nessa medida, improcede totalmente o recurso jurisdicional “sub judice”. 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, negar total provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e manter a douta decisão recorrida.
Custas nesta instância a cargo do executado, ora recorrente, sendo que nesta instância a taxa de justiça é reduzida a metade [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 73.º-F, 17.º, n.º 2, 18.º, n.º 2 todos do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restitua-se, oportunamente, à ilustre mandatária do aqui recorrente o suporte informático gentilmente disponibilizado.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 11 Fevereiro de 2010
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Portela |
