Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 00436/07.6BEBRG |
| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
| Data do Acordão: | 10/09/2015 |
| Tribunal: | TAF de Braga |
| Relator: | João Beato Oliveira Sousa |
| Descritores: | CONTRATO DE EMPREITADA; TRABALHOS A MAIS; LINHA DE ÁGUA |
| Sumário: | 1. O conceito de linha de água é polissémico, quer na linguagem corrente quer em termos legais. 2. No caso o litígio gira em torno do conceito de linha de água previsto no item do Caderno de Encargos B.4.2 (Rede de abastecimento de água) e C.5.3 (Rede de drenagem de águas residuais), nestes termos: «Passagem de condutas sob as linhas de água existentes, incluindo demolição e reparação dos aquedutos mantendo as características existentes, conforme desenho de pormenor». 3. Não pode restringir-se esse conceito a cursos de água corrente à superfície, como rios, ribeiros, córregos, regatos ou riachos, não só por causar estranheza a previsão no caderno de encargos de itens inaplicáveis à empreitada, como por ser de rejeitar o conceito puro de cursos de água naturais, na medida em que estes, fluindo em sulcos produzidos ao longo dos tempos por escorrências de nascentes, águas pluviais ou outras, são frequentemente em muitos pontos do seu percurso reforçados, alargados, consolidados ou até reencaminhados por acção humana, designadamente mediante regos, condutas, aquedutos, manilhas e tubagens, de modo que seria excessivo excluir uma realidade do conceito de “linha de água” pelo mero facto de sofrer alguma intervenção “artificial”.* * Sumário elaborado perlo Relator. |
| Recorrente: | MUNICÍPIO DE B... |
| Recorrido 1: | ABB - ABB, S.A. |
| Votação: | Unanimidade |
| Meio Processual: | Acção Administrativa Comum - Forma Ordinária (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
| Aditamento: |
| Parecer Ministério Publico: |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: RELATÓRIO MUNICÍPIO DE B... veio interpor recurso da sentença do TAF DE BRAGA que, julgando a presente ação administrativa comum parcialmente procedente instaurada por ABB - ABB, S.A., condenou o Réu no pagamento à Autora da quantia de 2.198,70€, referente a trabalhos a mais, e da quantia de 116.600,02€, referente às obras relativas a águas residuais e de abastecimento. * Em alegações o Recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES: * 1. O presente recurso visa revogar a decisão do tribunal “a quo”, na medida em que este condenou o Município a pagar 116.600,02€ à A. referentes a obras relativas a águas residuais e de abastecimento; 2. O Tribunal “a quo” fundamentou a sua decisão invocando que o conceito de linha de água presente nos itens B.4.2 e C.5.3 do Caderno de Encargos engloba condutas e sistemas de rega, e que o entendimento de que só é aplicável a rios e ribeiros só poderia ser invocado pelo Município caso tal tivesse explicitado no Caderno de Encargos; 3. A correcta interpretação do contrato administrativo deve obedecer aos princípios gerais, às normas de direito administrativo e aos arts. 236º a 239º do C. Civil, tendo presente que o contrato administrativo é um instrumento legal ao serviço do interesse público (v. assim MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, I, p. 610 ss; D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, 2ª ed., p. 604 ss). 4. O declaratário normal, aqui chamado pelo nº1 do art. 236º do Código Civil, não interpreta o conceito “linha de água” como reportando-se a condutas ou sistemas de rega, mas sim como reportando-se a cursos de água corrente à superfície, como rios, ribeiros, córregos, regatos ou riachos. 5. Se a A. fez uma proposta que não consegue cumprir com lucro, tal deve-se à sua interpretação criativa de uma disposição do caderno de encargos, e não a uma qualquer imperfeição deste. 6. O caderno de encargo, ao incluir aquedutos, nos itens B.4.2 e C.5.3, a excluiu, de entre as construções humanas, os não aquedutos, entre os quais se contam as condutas de esgotos e sistemas de rega subterrâneos. 7. Atendendo à interpretação comum de linha de água, a A. deveria ter repercutido os custos relacionados com a existência de condutas e sistemas de rega subterrânea aquando da apresentação da sua proposta, e não vir, de forma ardilosa, pedir ao R. para suportar custos que, desde o início, sempre correriam por conta da A. 8. A sentença do Tribunal “a quo” viola os artigos B.4.2 e C.5.3 do Caderno de Encargos, os arts. 236º nº1, os art. 26º nº 1 e 196º nº1 do DL 59/99, assim como o art. 6ºA do CPA, na medida em que condenou o Município a pagar trabalhos que já se encontravam contemplados no caderno de encargos e cuja falta de previsão se deve a facto exclusivamente imputável à A. NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO, DEVE A SENTENÇA “A QUO” SER REVOGADA E SUBSTITUIDA POR OUTRA QUE ABSOLVA A RÉ DE PAGAR À AUTORA, AQUI RECORRIDA, A QUANTIA DE 116.600,02€, COM O QUE FARÃO A SÃ E COSTUMEIRA JUSTIÇA. * Contra-alegando a Recorrida formulou, por seu turno, as seguintes CONCLUSÕES: * 1ª – O presente recurso, interposto da sentença do TAF de Braga datada de 26 de Março de 2012, pelo qual foi julgada procedente a ação intentada pela Recorrida contra o Recorrente, não merece provimento. 2ª – Nas suas alegações de recurso, o Recorrente procura conferir ao conceito de “linha de água” um sentido que este manifestamente não tem, de forma de tentar desresponsabilizar-se pela não densificação daquele conceito no caderno de encargos, que o próprio admite não ter ali desenvolvido, inventando um pseudo grosseiro erro de semântica na interpretação feita daquele conceito quer pela Recorrida quer pelo tribunal a quo. 3ª – Com efeito, “linha de água” corresponde, mesmo em termos técnicos, ao conceito de “curso de água”, que designa o canal de água natural ou artificial por onde a água se escoa de forma contínua ou intermitentes, conforme a definição que é dada pelo próprio Laboratório Nacional de Energia e Geologia, pelo que se o Recorrente lhe quisesse atribuir um sentido semântico mais limitado ou distinto estava obrigado a desenvolver o seu conceito no caderno de encargos; se não o fez, o seu laxismo só a si próprio pode ser totalmente imputado! 4ª – O sentido de cada conceito vale para o declaratário normal com o sentido que comummente lhe é reconhecido, como é este caso, e não pelo sentido segundo o qual se esforça o requerente por lhe atribuir; e não adianta chamar aqui à colação os preceitos constantes dos art.ºs 236º e ss. do CCIV, porque se para chegar ao sentido normal do conceito a Recorrida tinha de fazer todo aquele percurso cognoscitivo, então é paradoxal que seja aquele o sentido normal da declaração. O conceito normal é aquele que se explanou na conclusão anterior, conforme o reconheceram a Recorrida e o tribunal a quo; se o Recorrente queria ter dito algo diferente, então devia tê-lo feito; sendo um problema de ausência de declaração (e não apenas de interpretação) nunca competiria à Recorrida adivinhar o conceito que subjetivamente o Recorrente pretendia atribuir a “linha de água”. 5ª – Assim sendo, muito bem andou o tribunal a quo na decisão que tomou – aliás a única plausível – sendo o presente recurso totalmente infundado e descabido em relação à interpretação que faz (rectius, inventa) dos conceitos analisados por aquele tribunal a quo. TERMOS EM QUE deverá ser negado provimento ao presente recurso, determinando-se a manutenção da decisão proferida pelo tribunal a quo, que determinou a condenação do Recorrente, assim fazendo V/ Exas. a acostumada JUSTIÇA! * FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO A este respeito consta na sentença: «Com interesse para a decisão a proferir, estão provados os seguintes factos: 1. A Autora dedica-se, com regularidade, fim lucrativo e por conta própria à indústria de construção civil, obras públicas, transportes de mercadorias, terraplanagens, comércio de materiais de construção e aluguer de equipamentos – Cfr. doc. 1 junto com a petição inicial. 2. Por anúncio publicado no Diário da República, IIIª Série, foi aberto pelo Réu concurso público para a execução da empreitada denominada “Redes de Abastecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais do Lugar de G... na Freguesia de Vila FSP”. 3. No âmbito da sua atividade comercial, a Autora apresentou a concurso uma proposta para a execução dessa empreitada, tendo-lhe o Município adjudicado a empreitada pela importância de €395.410,89 (trezentos e noventa e cinco mil quatrocentos e dez euros e oitenta e nove cêntimos), acrescido do respetivo IVA, à taxa legal em vigor, no montante de €19.770,54 (dezanove mil setecentos e setenta euros e cinquenta e quatro euros), no montante global de €415.181,43 (quatrocentos e quinze mil cento e oitenta e um euros e quarenta e três cêntimos), tendo a 07 de agosto de 2002, celebrado, Autora e Réu, o contrato em causa. 4. No decurso da empreitada, tendo-se revelado necessária a execução de trabalhos a mais, dos previstos inicialmente, constantes do mapa resumo de quantidades, e trabalhos imprevistos, não contemplados no objeto inicial da empreitada, o Réu adjudicou a execução desses mesmos trabalhos à Autora, a qual os executou em conformidade com as ordens emitidas e em simultâneo com os trabalhos contemplados no objeto inicial da empreitada, precedendo outorga de contrato de empreitada, adicional ao contrato datado de 07 de agosto de 2002, que foi assinado em 18 de julho de 2003. 5. A empreitada objeto do contrato de empreitada (o inicial datado de 07.08.2002, e o adicional de 18.07.2003), foi integralmente realizada, e nessa sequência foi feita a receção provisória da obra pelo Réu, tendo ainda o mesmo (Réu), por ofício datado de 14 de julho de 2005, notificado a Autora da conta final da empreitada (atinente aos referidos dois contratos). 8. A conta apresentada pela Autora ao Réu foi-lhe remetida em 28 de julho de 2005 – Cfr. doc. n.º 5 junto com a petição inicial a fls. 68 a 84 dos autos. 9. Os parâmetros enunciados pela Autora na conta que apresentou ao Réu, e que este não aceita, e que na sua globalidade monetária perfazem o encargo exigido de 278.581,15 €, são os que a seguir se enunciam:9a) Quanto às quantidades efetivamente executadas de trabalhos descritos sob os pontos B.2.1, C.3.1; 9b) Quanto às quantidades efetivamente executadas de trabalho a mais, descritos sob os pontos B1.1, B.1.3, B.2.2, B.2.3, B.2.4, B.2.5, B.3.3.2, C.1.1, C.2.1, C.2.2, C.2.3, C.3.1, C.3.2, C.3.4, C.3.5, e C.3.7; 9c) Quanto à recusa pelo Réu em aceitar como trabalhos imprevistos os que estão descritos como “Trabalhos a mais n.º 3 [pontos 4, 7 e 8], como “Trabalhos a Mais n.º 4” [pontos 5.3, 5.4, 5.5, e 6], e como “Trabalhos a Mais n.º 6” [pontos 4, 5, 6, 7 e 8]; 9d) Quanto ao enquadramento dos trabalhos executados, descritos sob os pontos B.4.2, B.4.3, C.5.3 e C.5.4. 10. Apresentada ao Réu a conta elaborada pela Autora, veio o mesmo pelo Ofício n.º 5033, datado de 18 de outubro de 2005, notificar a Autora da apreciação feita pelos Serviços Municipais – Cfr. doc. n.º 6 junto com a petição inicial, a fls. 85 a 89 dos autos – tendo em suma reiterado a conta já enunciada no ponto 6 supra. 11. Relativamente às divergências ao nível das quantidades executadas dos trabalhos descritos sob o ponto 9 – 9b) supra, as mesmas surgiram já no decorrer da realização de pré-vistorias e medições para elaboração da conta final, tendo-se o Réu recusado a aceitar as quantidades propostas pela Autora, e perante o desacordo entre os representantes da Autora e da Fiscalização quanto às medições dos trabalhos, decidiu o Réu aceitar as quantidades definidas pela Fiscalização, que posteriormente veio a incluir na conta final. 12. Relativamente aos parâmetros enunciados sob o facto 9 – 9d) supra, a Autora reclamou junto do Réu pelo correto enquadramento das quantidades dos trabalhos executados – Cfr. doc. n.ºs 9 e 10 juntos com a petição inicial, a fls. 94 a 97 dos autos. 13. Quanto às reclamações apresentadas pela Autora, enunciadas no ponto 12 anterior, o Réu oficiou-lhe pelos ofícios n.ºs 13252 de 10 de dezembro de 2002 e 13562 de 30 de dezembro de 2002 – Cfr. docs n.ºs 11 e 12, juntos com a petição inicial, a fls. 98 a 103 dos autos. 14. Para efeitos do enquadramento dos trabalhos referidos sob o facto 9 – 9d), a Autora, antes de dar início à execução dos trabalhos relativos à empreitada solicitou ao Réu as plantas cadastrais de infraestruturas existentes na zona onde os trabalhos iram ter lugar – Cfr. doc. n.º 15 junto com a petição inicial, a fls. 114 dos autos. 15. O caderno de encargos referente à empreitada objeto destes autos, consta da pasta 1 do Processo Administrativo, a fls. 307 a 364, dele se extraindo o seu ponto 7 como segue: “ 7 - CONDIÇÕES GERAIS DE EXECUÇÃO DA EMPREITADA “3 - MODO DE EXECUÇÃO DOS TRABALHOS 18. A largura da vala definida e medida no projeto de execução da empreitada, no que concerne ao abastecimento de água, era de 50 cm, mais a largura da tubagem [que podia ser de 90 mm ou 110 mm], e quanto à drenagem de águas residuais era de 50 cm, mais a largura da tubagem [que era de 200 mm]. 19. Tinha sido estimado no projeto da empreitada um volume de escavação em rocha dura no valor de 10% do volume total da escavação, quer para a rede de abastecimento de água, quer para a rede de águas residuais. 20. Constatou-se, no decorrer dos trabalhos, que esse volume iria ultrapassar a percentagem prevista: a) Na rede de abastecimento de água o volume de escavação em rocha dura passou de 10% para cerca de 12,5% do volume total de escavação. b) Na rede de drenagem de águas residuais, o volume de escavação em rocha dura passou de 10% para cerca de 35% do volume total de escavação. 21. Nas condições técnicas complementares do caderno de encargos não se diferenciava a característica do solo onde ia ser aberta a vala, e que, face ao dado como assente no facto 16, 1º parágrafo, a sobre largura prevista era apenas 0,20 cm, e versando apenas o pavimento [e não o respetivo subsolo]. 22. A Autora solicitou ao Réu que se considerasse uma sobre largura de mais 30 cm para cada lado da vala, e que essa sobre largura fosse medida sobre duas valas independentes. 23. O que foi rejeitado pela fiscalização, porque a largura das valas, mesmo em solos rochosos, deveria ser medida de acordo com o projeto. 24. Em cerca de 90 % da obra, os dois ramais [de águas residuais e de água para abastecimento] foram executados numa vala comum, e que nos restantes cerca de 10%, se tratou de execução de execução em vala simples, e que a largura [das valas] foi medida de acordo com o seu tamanho quando feita em vala dupla, ou em vala simples. 25. Por ter aberto vala com mais sobre largura para lá do previsto no projeto de empreitada e no ponto 3.1 das condições técnicas complementares do caderno de encargos, quanto ao parâmetro B.2.1, descrito sob o facto 9 – 9a), que a Autora reclamou ao Réu o pagamento das quantias de 10.958,23 € e 9.738,50 €. “Trabalhos a mais n.º 3” “Trabalhos a mais n.º 4” “Trabalhos a mais n.º 6” B.4.2) - Passagem de condutas sob as linhas de água existentes, incluindo demolição e reparação dos aquedutos mantendo as características existentes, conforme desenho de pormenor. --- 22,00 Un. * DE DIREITO O tema deste recurso restringe-se ao mérito da decisão do TAF na parte em que condena o Réu a pagar à Autora €116.600,02 por trabalhos a mais respeitantes às águas de abastecimento e águas residuais, pretendendo o Recorrente que tal decisão viola nomeadamente os itens B.4.2 e C.5.3 do Caderno de Encargos. Sobre tal questão lê-se na fundamentação jurídica da sentença: «Cumpre agora apreciar e decidir quanto à realização das obras respeitantes às águas de abastecimento e águas residuais. E quanto a estas e atenta a factualidade assente, julgamos desde já que assiste razão à Autora, in totum. Na verdade, tudo se prende com a qualificação atribuída pelo Réu ao que se identifica como linha de água. Na sua tese, apenas quando se constatasse um ribeiro ou um rio é que se estaria perante uma linha de água, o que só veio a ser definido, nestes termos, já em fase da execução do projeto, em obra, restringindo o conceito e trazendo, por tal motivo, consequências ao nível da classificação – cfr. ponto 29 da matéria de facto assente. Para que se pudesse valorar o entendimento do Réu nesse sentido, tal devia constar previamente enunciado no Caderno de Encargos, mormente para efeitos do oferecimento de preço pelos concorrentes para a execução da obra [mormente da ora Autora], em torno da definição de “linha de água” para efeitos da execução da obra em apreço. Assim, e como julgamos, porque apenas ao Réu é imputável a diferente interpretação de linha de água, o que acarretou consequências no plano de execução da obra, deve o mesmo ser condenado ao pagamento dos trabalhos que a este nível foram realizados pela Autora, pagamento esse que deve ser efectuado com reporte aos valores constantes da conta que a Autora lhe apresentou. Neste seguimento, cotejada a matéria de facto constante do ponto 28 [em termos da enunciação dos trabalhos e quantidades], e bem assim, cotejada, nesta parte, a conta apresentada pela Autora ao Réu, por carta que lhe foi remetida com data de 28 de julho de 2005, as obras que a Autora desencadeou, como enunciadas sob o ponto 9 – 9d) da matéria de facto assente, tinham de ser executadas tal como foi apresentado ao Réu na proposta da conta final da autoria da Autora, apenas havendo assim, também, que prover pelo seu cálculo, que mais não será do que o resultado da soma aritmética dessas parcelas – Cfr. fls. 78 a 82 dos autos em suporte físico -, o que resulta assim num valor global de € 116.600,02, que julgamos ser devido à Autora. De maneira que, a presente acção deve proceder, ainda que parcialmente.» * Os itens do Caderno de Encargos B.4.2 (Rede de abastecimento de água) e C.5.3 (Rede de drenagem de águas residuais), cuja dúbia interpretação inspira o presente litígio, têm idêntico conteúdo literal, que é o seguinte: «Passagem de condutas sob as linhas de água existentes, incluindo demolição e reparação dos aquedutos mantendo as características existentes, conforme desenho de pormenor». Nas suas alegações o Recorrente admite a polissemia do conceito de “linha de água”, referindo, por exemplo, que em termos náuticos pode significar “a linha que separa a parte submersa do navio da parte emersa”, mas sustenta que “na utilização corrente da expressão”, percetível por um declaratário normal na posição da Autora, significa exclusivamente “superfície de água”, referindo-se a cursos de água corrente à superfície, como rios, ribeiros, córregos, regatos ou riachos. E como no local da obra não existia nenhum obstáculo deste tipo, os referidos itens não seriam aplicáveis ao caso, não se podendo neles compreender, nomeadamente, “condutas de escoamento de resíduos ou infra-estruturas de rega subterrâneas”. Neste ponto das alegações do Recorrente verifica-se uma certa inflexão restritiva relativamente ao conteúdo da Informação dos serviços do Recorrente (cfr. fls. 111 do processo físico) onde igualmente se rejeita a aplicabilidade desses itens mas com uma justificação algo diversa, lendo-se aí: «…verificou-se que não existia nenhuma linha de água, pelo que os trabalhos de passagem da conduta de abastecimento de água sob aquedutos/travessias de águas pluviais, incluindo a sua demolição e reparação, não se enquadram neste artigo…» E mais adiante: «Ora, tratando-se de trabalhos de simples passagem de tubagem da rede de abastecimento de água sob aquedutos/travessias de águas pluviais, tal como, sob outras infra-estruturas subterrâneas que foram surgindo ao longo do traçado daquela rede (…) entende que tais trabalhos não se enquadram naquele artigo, e como tal não poderão ser pagos pelo preço apresentado para o artigo B.4.2…» Note-se que na mesma Informação seguidamente se estende à rede de drenagem de águas residuais os considerandos supra transcritos feitas relativamente à rede de abastecimento de água. Esta “nuance” introduzida em sede de alegações pelo Recorrente tende implicitamente a restringir os trabalhos em causa, realizados pela Autora, aos obstáculos subterrâneos, catalogados até como “não aquedutos”, quando na realidade, como se viu dos trechos transcritos dos serviços do Município, esses trabalhos se referiam sobretudo à passagem de condutas (de rede de abastecimento de água ou drenagem de águas residuais) “sob aquedutos/travessias de águas pluviais”. Ou seja, sobre obstáculos superficiais e não subterrâneos. A importância disto advém de os “aquedutos/travessias de águas pluviais” serem tendencialmente superficiais, não obstante com passagem pontual sob estradas, caminhos ou outros obstáculos, e se revelarem assim mais facilmente integráveis numa noção corrente de “linhas de água” do que as canalizações subterrâneas. Indicia-se, pois, que estão em causa sobretudo águas superficiais e não canalizadas, realidade que o Recorrente não logrou descaracterizar. Mas, de certo modo dentro do espírito da tese do Recorrente, não poderá sustentar-se a exclusividade do conceito de “linha de água” aos cursos de água naturais? É impossível responder afoitamente pela positiva, na medida em que os cursos de água originariamente naturais que fluem em sulcos produzidos ao longo dos tempos por escorrências de nascentes, águas pluviais ou outras, são frequentemente em muitos pontos do seu percurso reforçados, alargados, consolidados ou até reencaminhados por acção humana, designadamente mediante regos, condutas, aquedutos, manilhas e tubagens, de modo que seria excessivo excluir uma realidade do conceito de “linha de água” pelo mero facto de sofrer alguma intervenção “artificial”. Enfim, não deixaria de causar alguma estranheza a previsão no caderno de encargos de itens inaplicáveis à respectiva empreitada. Nenhum destes argumentos é por si decisivo mas, na sua globalidade convergem no sentido de que realmente, nas circunstâncias do caso, não existem razões válidas para aderir à tese restritiva do conceito de linha de água formulada pelo Recorrente. Consequentemente improcedem as conclusões do Recorrente e confirma-se a sentença recorrida. * DECISÃO Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso. Porto, 9 de Outubro de 2015 |