| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O Município da L..., devidamente identificado nos autos, no âmbito da Ação Administrativa Comum, na forma ordinária, intentada por AB tendente à obtenção de indemnização decorrente do facto ter sido fechada ao trânsito a rua onde exerce a sua atividade comercial, de 21 de maio a outubro de 2009, inconformado com a Sentença proferida em 28 de Novembro de 2014, no TAF de C..., que julgou “a ação parcialmente procedente, condenando o Réu a pagar ao Autor uma indemnização no valor, determinado por um juízo de equidade, de 5.000€”, veio interpor recurso jurisdicional da referida Sentença (Cfr. fls. 404v a 411v Procº físico).
Formula o aqui Recorrente/Município nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões (Cfr. fls. 409 a 411v Procº físico).
“1. A douta sentença recorrida não julgou corretamente a matéria de facto nem aplicou adequadamente o Direito, tendo proferido a final uma decisão desfasada daquela que é a verdade material apurada nos autos, pelo que Vossas Excelências, reapreciando a decisão que recaiu sobre a matéria de facto e subsumindo-a nos comandos legais aplicáveis, tudo no mais alto e ponderado critério, não deixarão de revogar a sentença ora recorrida, substituindo-a por outra que julgue a presente ação totalmente improcedente.
2. O facto n.º 6 dado como provado jamais o poderia ter sido por contradição insanável com a demais matéria dada como provada e não provada.
3. Com o devido respeito, o Tribunal a quo não pode socorrer-se da “experiência comum” quanto à alegada diminuição de clientela quando simultaneamente afirma que: i) As afirmações das testemunhas não vão além de afirmações qualitativas ou gerais; ii) As “grelhas” apresentadas pelo contabilista como Docs. 8 e ss. da PI “nada são enquanto documento”; iii) Os volumes de negócios não estão demonstrados por qualquer documentação contabilística ou fiscal; iv) Em boa verdade não havia “clientela” (veja-se os factos não provados a) a g); bem como os factos provados n.ºs 2 e 5 dados como provados, que demonstram que à data do início das obras o restaurante só tinha iniciado a sua exploração há um mês, não havendo por isso qualquer termo de comparação); v) A redução se produziu em “ignota medida” – o Tribunal a quo obtém uma conclusão que só pode ser suportada em parâmetros mensuráveis, com base em premissas impossíveis: não saber qual era a clientela anterior, não saber qual foi a redução, e não saber se houve aumento a seguir às obras;
4. Como se alcança, tal facto nunca deveria ter sido dado como provado, sendo que, em bom rigor, as regras de experiência comum não são idóneas para poder sustentar um juízo sobre se no caso concreto houve ou não redução de clientela por advento das obras, quando inexiste qualquer meio de prova que possa sustentar tal afirmação.
5. No que ao Direito diz respeito, o Tribunal a quo conclui que as questões que importava responder eram as seguintes:
i) Apreciar se há ilicitude e culpa imputáveis ao ora Apelante, seus agentes ou serviços, na ocorrência dos factos que lhe eram imputados e foram dados como provados;
ii) Saber, no caso afirmativo, se esse ou esses factos foram causa adequada dos danos alegados pelo Apelado; e
iii) Saber, no caso afirmativo, que danos se provou ter o Apelado sofrido e em quanto haverá de importar a sua indemnização ou compensação.
6. Quanto ao primeiro aspeto, cumpre salientar que o Tribunal recorrido entendeu existir uma espécie de “ilicitude derivada” do Município, unicamente pelo facto do requerente (empresa empreiteira) ter violado o prazo da autorização de suspensão do trânsito da via que lhe havia sido concedida.
7. No entender do Tribunal recorrido, a ilicitude e culpa do Apelante derivam do facto de não ter impelido os particulares a cumprir o prazo da sua autorização, violando assim interesses de outros particulares, pecando assim por omissão.
8. A ser assim, teríamos uma espécie de “responsabilidade objetiva” das entidades públicas perante terceiros, sempre que houvesse uma violação a uma determinação emanada por si.
9. Obviamente que mesmo que a edilidade tivesse ordenado expressamente a reposição do trânsito na via, nada garante (mais uma vez) que o particular viesse a cumprir a sua ordem.
10. A culpa da violação da autorização de suspensão do trânsito é evidentemente de quem não a cumpriu, e não de quem alegadamente pecou por não reprimir o infrator.
11. Tal raciocínio é claramente anómalo, e jamais poderia sustentar um juízo de imputação de ilicitude e de culpa na alegada omissão perpetrada pelo Apelante.
12. Quanto ao ponto ii) apontado pelo Tribunal recorrido, foi mobilizado o facto provado n.º 6 cuja impugnação se efetuou na parte I do presente recurso, o qual se repudia.
13. Na verdade, a conclusão retirada pelo Tribunal recorrido situa-se no plano meramente hipotético, e como tal, insuscetível de aplicação de qualquer tipo de teoria da causalidade adequada.
14. Ademais, é absolutamente falso que o Apelante não tenha ordenado a cessação da suspensão do trânsito.
15. Ao ter sido estabelecido um prazo para a duração da interrupção do trânsito na via, essa circulação deveria ter sido restabelecida no dia útil seguinte ao seu termo, não sendo necessário qualquer novo ato administrativo com vista à anulação dos efeitos do ato anterior.
16. Aliás, uma eventual fiscalização por parte do Apelante jamais seria garantia de que o trânsito seria restabelecido de forma mais célere, pois o máximo que poderia ter conseguido seria a punição pela infração à autorização requerida, o que, convenhamos, é matéria que extravasa o objeto da presente ação.
17. Apenas a L... Construções (empreiteira) e as Estradas de Portugal (dona da obra) tinham em seu poder a hipótese de cumprir ou não cumprir o estipulado pela edilidade que, como já se disse, não responde objetivamente pela violação que os particulares façam das suas determinações.
18. Quanto à terceira indagação do Tribunal recorrido, cumpre referir que o artigo 566.º n.º 3 do Código Civil, não dispensa que seja provada a existência de danos, o que não se logrou fazer no presente caso.
19. Tal artigo apenas poderá ser mobilizado quando o valor do dano não pode ser contabilizado, sem prejuízo da necessidade prévia de se demonstrar que ele existe.
20. Nestes termos, jamais o Tribunal poderia ter recorrido a um juízo de equidade numa circunstância onde, para além de não haver qualquer ilicitude ou culpa, não existe qualquer prova de danos que não passam de meras ficções elaboradas pelo Apelado.
21. Pelo que, ao assim não ter considerado, a decisão em crise fez uma incorreta interpretação dos factos e indevida aplicação do direito, designadamente dos artigos 8.º e 9.º do Código da Estrada, e artigo 566.º n.º 3 do Código Civil, devendo consequentemente ser revogada e substituída por outra que julgue a presente ação totalmente improcedente
Nestes termos, e nos que Vossas Excelências mui doutamente suprirão, dando provimento ao presente Recurso, não deixarão de revogar a sentença recorrida, ordenando a sua substituição por outra que julgue a presente ação totalmente improcedente, assim se fazendo, Justiça.”
O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 26 de Janeiro de 2015 (Cfr. fls. 412 Procº físico).
O Recorrido/AB veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 2 de março de 2015, tendo concluído (Cfr. Fls. 428 a 430 Procº físico):
“1- A decisão recorrida não merece qualquer reparo, já que a mesma resultou de uma exaustiva produção de prova, tendo o Meritíssimo Juiz a quo, feito uma valoração criteriosa e prudente das provas produzidas, incluindo as provas documentais trazidas pelas partes.
2- O que fundamenta a resposta dada ao ponto 6 da matéria dada como provada pelo Meritíssimo juiz a quo, na sentença recorrida.
3- O Apelante limita-se à impugnação da apreciação que o Meritíssimo Juiz faz do depoimento de algumas testemunhas e do suporte documental,
4- Ora, a sentença recorrida que não merece reparo – resultou da livre apreciação e valoração da prova, segundo critérios práticos e realistas e lógico-intuitivos colhidos quer da inquirição das testemunhas quer da apreciação dos documentos juntos pelas partes.
5- Pelo que, o Meritíssimo Juiz quo fez o julgamento em estrito cumprimento da lei, não merecendo a decisão qualquer reparo.
6- A decisão recorrida também não colca em causa a aplicação do direito ao caso concreto;
7- Entendeu o tribunal a quo que interessava responder a três questões:
a) Apreciar se há ilicitude e culpa imputáveis ao Apelante, seus agentes ou serviços, na ocorrência dos factos que lhe eram imputados e foram dados como provados;
b) Saber, no caso afirmativo, se esse ou esses factos foram causa adequada dos danos alegados pelo ora Apelado; e
c) Saber, no caso afirmativo, que danos se provou ter o Apelado sofrido e em quanto haverá de importar a sua indemnização ou compensação.
8- Tendo o Meritíssimo Juiz a quo dado uma resposta positiva e devidamente fundamentada às três questões.
9- Socorrendo-se do artigo 566.º n.º 3 do código Civil, para fixar o montante dos danos ao Apelado.
10- Pelo exposto, não merece a decisão qualquer censura.
Termos em que e por tudo o mais que V. Ex.ªs Doutamente suprirão, deve o recurso ser julgado improcedente, confirmando-se na íntegra a decisão recorrida.
Assim se fazendo JUSTIÇA.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 27 de Março de 2015 (Cfr. fls. 439 Procº físico), nada veio dizer requerer ou promover.
Foi o processo aos vistos, acompanhado do projeto de Acórdão, aos juízes Desembargadores Adjuntos, em face do que foi submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Vem suscitada relativamente à Sentença recorrida, predominantemente, o facto de não ter julgada “corretamente a matéria de facto”, nem aplicado “adequadamente o Direito”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada, a qual aqui se reproduz:
“A - O A. exerceu a atividade de comerciante em nome individual até ao final do mês de Novembro do ano de 2009.- (cf. Doc. nº1 da PI).
B - No dia 23 de Fevereiro do ano de dois mil e nove outorgou um contrato de cessão de exploração do estabelecimento comercial de café e snack-bar denominado "M...", sito na Rua de C..., lugar do Freixo, freguesia e concelho de L... (cf. doc. n.º 2 da PI).
C - Procurando dar um cunho pessoal e fazendo jus ao nome por que era conhecido no ramo da restauração, o Autor alterou o nome do estabelecimento para "Restaurante Marisqueira MA do Italiano".
D - O estabelecimento fazia o seguinte horário, de Domingo a sexta-feira abria às 7 horas da manhã e encerrava por volta das 24 horas, sendo o dia de descanso semanal o Sábado (doc. n.º 3 da PI).
F - A Rua de C... correspondia ao que fora um troço da Estrada Nacional 236 (que liga a Estada Nacional nº 17, vulgo Estrada da Beira) à L...) mas era já então uma via sob jurisdição municipal, integrante do respetivo domínio público. (acordo das partes nos articulados, doc. 6 da PI e 1 da contestação).
G - Em Maio de 2009 tiveram início obras de beneficiação no troço sobredito, entre as rotundas de ligação à estrada nacional nº 342 e a rotunda comummente chamada “Do Nó”, que dá início à variante da N 236 para Foz de Arouce.
H - Tais obras incidiram na parte da Rua de C... (Relvas de Freixo) onde se localizava o estabelecimento comercial explorado pelo Autor.
I - Na reunião da Câmara Municipal do Réu, de 5/2/2007 foi tomada, sob o nº 2.10.4, uma deliberação nos seguintes termos:
“2.10.4 – Autorização para a realização de Empreitada
2.10.4.1 - Pedido de autorização para a realização da Empreitada de Aplicação de Revestimento Superficial na EN 236 (Desclassificada).
A Câmara Municipal por votação nominal deliberou por unanimidade dos presentes aprovar de acordo com o proposto. Documento que aqui se dá por inteiramente reproduzido, ficando arquivado em pasta anexa a este livro de atas, (Doc. nº 42)”. * Produzida a restante prova e discutida a causa, ficaram provados ainda os seguintes factos suscetíveis de relevarem para a decisão e ou a discussão da mesma:
1 - O A. exercia a atividade no ramo da restauração e bebidas já antes do início de exploração do “M...”, designadamente num café denominado “R...”, sito a cerca de 500 a mil metros de distância daquele outro, no sentido da L....
Embora se alegasse que o A exerceu a atividade da Restauração por dez anos em vários estabelecimentos da L..., apenas se logrou provar isto, com os depoimentos das testemunhas AP e AS.
2 - O Autor iniciou a exploração do “M... do Italiano” em Abril de 2009.
Este concreto facto já era sugerido por o averbamento da licença a favor do Autor ser de 18 de Março, conforme documento 3 da PI e foi objeto de menção e incontestada prova na audiência, designadamente no depoimento das testemunha AS, sendo certo que o próprio contabilista alude ao mês de Abril como termo de comparação com os meses de “deserto”, o que não é incompatível com a sua autoria dos cálculos ou grelhas apresentadas como docs. nºs 8 e sgs, na parte referida ao mês de Março, uma vez que ele afirma que já fazia a escrita do A antes, quando ele explorava o café “R...”.
3 - A intervenção na Rua de C..., vinda a referir, ocorreu no âmbito de uma empreitada que tinha por objeto a construção de uma variante à Estrada nacional nº 236, cujo dono de obra era a empresa Estradas de Portugal S.A, e com o conhecimento e o consentimento da Câmara Municipal.
Atente-se nos depoimentos das testemunhas PC, engenheiro do Município, FC, presidente da Câmara ao tempo, AR, encarregado de obras da Empreiteiras L..., AS, empregado da mesma L... e nos documentos de fs. 259 (apresentado pela testemunha FC e doc. nº 1 da contestação.
4 - A pedido da Empreiteira L... e por esta ter alegado tal ser necessário para a conclusão dos trabalhos em falta naquela empreitada, a Câmara Municipal, em reunião de 4/5/2009, deliberou autorizar o mesmo empreiteiro a “cortar” a todo o trânsito de veículos um troço da Rua de C... onde se encontrava o “M... do Italiano”, por 21 dias seguidos.
Cf. doc. nº 1 junto com a contestação.
5 - O corte do trânsito foi total para veículos, teve início em ignoto dia de Maio não anterior a 18 e durou pelo menos três meses.
Quanto ao início atente-se no depoimento do antigo Presidente e no doc. 1 junto com a contestação. Quanto ao tempo e ao modo de fecho da Rua, tais são o menor denominador comum e o consenso, respetivamente, das testemunhas que sobre isso depuseram, designadamente o contabilista AC, o Presidente da Câmara de então, o Eng.º Cv.., MSC e JCCN.
6 - Durante este período, pelo menos também por causa do fecho da Rua ao trânsito, o Estabelecimento explorado pelo Autor teve menor procura e obteve menos proveitos, em ignota medida, do que os que tivera em Abril e dos que teria se tal fecho não tivesse ocorrido.
A prova deste facto é o mais que se pode retirar, em matéria do se e do quanto da diminuição de clientela e de faturação do estabelecimento. Retira-se de um dado da experiência comum (que é bem presumível que do fecho da Rua ao trânsito automóvel, nos dois sentidos, por pelo menos três meses tenha resultado alguma diminuição de frequência de clientes) reforçado com os depoimentos das testemunhas, AP, empregado do A no estabelecimento até princípios de Julho de 2009 e irmão da companheira marital do A; MSC, cliente do estabelecimento, e AS, companheiro marital da cozinheira contratada pelo Autor.
Estes, porém, não vão além de afirmações qualitativas ou gerais, sem a definição necessária para uma conclusão de maior densidade.
Não se pense que permitia tal densificação e até uma quantificação a conjugação do depoimento da testemunha AC, contabilista do Autor, com as “grelhas” impressas apresentadas como documentos nºs 8 e sgs da PI. É certo que a assunção da Autoria destas grelhas permite considera-las como integrando, por remissão, a prova testemunhal constituída pelo depoimento. Note-se que elas nada são enquanto documento, pois não estão assinadas nem mesmo se percebe o seu significado se não interpretadas pela testemunha. Contudo os números que as integram – alegadamente os volumes de negócios dos meses de Março a Novembro de 2009 – não estão demonstrados na necessária documentação contabilística e ou fiscal, que não foi oferecida, sendo certo que o cálculo do mês de Março nem mesmo pode ser referido à faturação do A enquanto explorador do “M...”.
Apenas se dá por provado que a diminuição pelo menos também se deveu ao fecho porque, como se provou, o início da exploração do estabelecimento pelo Autor ocorreu apenas no mês anterior ao do fecho da Rua; e não se provou (nem era alegado) que, terminadas as obras, a procura tivesse retomado o nível anterior ao fecho da rua, não se podendo descartar a possibilidade de parte da perda de procura também ser devida apenas a fatores de mercado.
7 - De 10 a 31 de Agosto de 2009 o Autor encerrou o Estabelecimento para férias.
Tal resulta do depoimento do Contabilista do A, complementado com a grelha dita doc. 13.
8 - Em Maio de 2009 o Autor, com o objetivo de adquirir utensílios e máquinas essenciais à atividade de restauração e ali efetuar alguns melhoramentos, como a construção de um parque de merendas na parte de trás do edifício do restaurante, contraiu um crédito junto do Banco Millenium BCP, no montante de € 5.000,00 (CINCO MIL EUROS).
(Cf. doc. 4 da PI e depoimento da testemunha AC).
9 - Em 28/07/2009, para fazer face às despesas de funcionamento do Restaurante, junto do banco CETELEM contraiu um novo crédito no montante de € 5.000,OO (CINCO MIL EUROS) a que acresciam os juros importando o empréstimo na totalidade cerca de €7.962,00 (SETE MIL NOVECENTOS SE SESSENTA E DOIS EUROS) documentos.
Cf. doc. n.º5 da PI e depoimento das testemunha AC e MSC.
10 - Em agosto de 2009 o Autor deixou de pagar as contribuições para a Segurança Social, ao Fisco, ao contabilista, aos trabalhadores.
Cf. o depoimento da testemunha AC.
11 - Nesse mês despediu um dos dois empregados que mantinha, além da cozinheira. Mais tarde despediu o outro empregado e ficou só com a cozinheira.
Cf. os depoimentos de AC e de AP.
12 - Concluídas as obras de repavimentação da Rua de C... (Relvas do Freixo), já no decurso do mês de Outubro de 2009, a procura do estabelecimento por clientes não recrudesceu, tão pouco em Novembro pp.
Cf. os depoimentos das testemunhas AC, AP, MSC, AS.
13 - Em 7 de Dezembro de 2009 o Autor apresentou à Autoridade Tributária declaração de cessação de atividade a exploração do “M...”.
Cf. doc. 1 da PI (fs. 20 e 21 dois Autos)
14 - Foram contraídas pelo Autor, na exploração do “M...” e estavam por pagar nas seguintes datas, as seguintes dívidas:
- Dívida à sociedade “S...”, no montante de 758,25 €, por pagar em 1/7/2010: doc. 17 da PI
- Dívida à EDP no montante de € 541,81, por pagar em 23/4/2010 (cf. doc. n.018).
- Dívida no valor de 1041,26 € respeitante à liquidação da CONTA CARTÃO MAKRO PRIVATE LABEL -130000-0007473-000, junto do BANCO EFFICO, que o Autor viria a pagar em 14/3/2010: doc. 21 da PI)
Os dados constantes dos referidos documentos, conjugados com o depoimento da testemunha AC permitem a prova deste facto.
15 - A Autor era e é um doente cardíaco e foi entretanto submetido aos tratamentos médicos mencionados nos documentos 22 a 27 da PI. Cf. docs 22 a 27 da PI.
15 - Desde pelo menos 2011 o Autor é pensionista da Segurança Social, tendo recebido nesse ano um total de 3 617,77 € em pensões da mesma Segurança Social. Cf. doc. nº 28 da PI.
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o invocado.
Invoca o Recorrente que a decisão recorrida não terá julgado corretamente a matéria de facto nem aplicado adequadamente o Direito, o que determinou que tivesse sido proferida uma decisão desfasada daquela.
Mais se refere no recurso que facto n.º 6 dado como provado não o poderia ter sido por contradição com a demais matéria dada como provada.
Imputa ainda o Recorrente à decisão recorrida o facto do Tribunal não se poder socorrer da “experiência comum” quanto à diminuição de clientela quando simultaneamente refere que:
i) As afirmações das testemunhas não vão além de afirmações qualitativas ou gerais;
ii) As “grelhas” apresentadas pelo contabilista “nada são enquanto documento”;
iii) Os volumes de negócios não estão demonstrados por qualquer documentação contabilística ou fiscal;
iv) Não haver “clientela” comparável e mensurável.
O sentido da decisão face à presente ação está, naturalmente, condicionado por aquilo que pôde ser dado como provado.
Importa desde já sublinhar que vinha peticionada a atribuição de uma indemnização de 43.869,92€ (33.869,92€/danos patrimoniais; 10.000€/ Danos não patrimoniais), tendo o tribunal a quo atribuído uma indemnização de 5.000€, “por um juízo de equidade”.
Como decorre da generalidade da Jurisprudência e Doutrina Administrativa, a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos impõe que estes sejam responsáveis quando for de concluir que os seus órgãos ou agentes praticaram, por ação ou omissão, atos ilícitos e culposos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, e que daí resultou um dano para terceiro.
Por outro lado, e em linha com o Acórdão do STA nº 0903/03 de 03-07-2003, refira-se ainda que "para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano" Acórdão STA de 9.5.02 no recurso 48077. A ação improcederá se um destes requisitos se não verificar”.
No que concerne ao Direito, o Tribunal a quo conclui, em síntese, que as questões a ponderar e decidir eram as seguintes:
i) Verificar se haveria ilicitude e culpa imputáveis ao aqui Recorrente;
ii) Em caso afirmativo, verificar se esses factos foram causa adequada dos danos invocados pelo Recorrente; e
iii) Ainda em caso afirmativo, verificar que danos sofridos pelo Recorrente ficaram provados, computando os mesmos.
Por ser relevante para o enquadramento da questão e apreciação que se fará, importa transcrever o essencial de tudo quanto ficou expendido em matéria “de direito”, na decisão do tribunal a quo.
Desde logo, importa sublinhar ser aqui aplicável predominantemente a Lei nº 67/2007, de 31/12 relativa ao “Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Publicas”
Ficou dito na Sentença recorrida:
“(…) Na formulação feita pelo Autor na PI, tratar-se-á de uma responsabilidade com fundamento em facto ilícito.
Vejamos se, face aos factos alegados e provados e ou de algum modo atendíveis, existe essa obrigação, com tal fonte, por parte do Réu Município.
Como claramente dispõe o nº 1 do art. 7º do Regime, pressupostos de uma generalizada e ilimitada obrigação de indemnizar são, cumulativamente, a existência de um nexo de causalidade adequada entre o dano e a conduta do ente público, a ilicitude da conduta causal e a culpa do sujeito da conduta.
A matéria de facto da causa de pedir haverá de ser, portanto, integrada pela existência de um nexo de causalidade entre os danos alegados e conduta de agente ou agentes dos Réu e em factos destas condutas que violem a ordem jurídica (ilicitude) e valham um juízo de censura (culpa) ao Réu.
Uma nota que importa fazer é a de que o pressuposto ilicitude aparece, nesta matéria, as mais das vezes indissociável do pressuposto culpa (negligente), uma vez que da confirmação da ocorrência de facto ilícito – conforme é definido no art.º. 9º da Lei nº – decorre a conclusão de que não se procedeu com a diligência adequada a evitar que ocorresse a “violação das norma legais e regulamentares ou os princípio gerais aplicáveis (…) ou ainda das regras de ordem técnica e de prudência comum” que o serviço público deve sempre evitar.
Esta culpa pode ser individualizável em algum ou alguns dos seus agentes ou, caso tal não seja possível, pode ser referida ao mau funcionamento orgânico dos serviços do Réu, tudo conforme agora expressamente se dispõe no nº 2 do mesmo artigo 7º.
É de admitir, portanto, a possibilidade de a responsabilidade civil do Réu radicar nesse neoconcreto de culpa funcional, referida à pessoa coletiva pública demandada, sobretudo na impossibilidade, natural ou jurídica, de referir a pessoas individuais o juízo de censura em que a mesma culpa sempre se analisa.
(,,,) As questões que fundamentalmente importa resolver, em face da causa de pedir de jure são as seguintes:
- Apreciar se há ilicitude e culpa imputáveis ao Réu, seus agentes ou serviços, na ocorrência dos factos que lhe eram imputados e foram dados como provados;
- Saber, no caso afirmativo, se esse ou esses factos foram causa adequada dos danos alegados pelo Autor.
- Saber, no caso afirmativo, que danos se provou ter o Autor sofrido e em quanto haverá de importar a sua indemnização ou compensação.
Da Ilicitude do facto
O Autor encontra a ilicitude na violação da conjugação do artigo 64º nº 2 al. f) da Lei das Autarquias Locais, na versão em vigor à data dos factos, segundo o qual compete ao Réu “criar, construir e gerir instalações, equipamentos, serviços, redes de circulação, de transportes, de energia, de distribuição de bens e recursos físicos integrados no património municipal ou colocados, por lei, sob a administração municipal”, estruturas em que, seguramente, se incluem as vias de comunicação municipais ou colocadas sob a jurisdição municipal, como era a Rua de C..., com os artigos 13º e 14º do DL nº 222/98 de 17/7 (que redefiniu o Plano Rodoviário Nacional) na versão em vigor ao tempo, segundo os quais:
“1 — As estradas não incluídas no plano rodoviário nacional integrarão as redes municipais, mediante protocolos a celebrar entre a Junta Autónoma de Estradas e as câmaras municipais e após intervenções de conservação que as reponham em bom estado de utilização ou, em alternativa, mediante acordo equitativo com a respetiva autarquia”;
“2 - Poderão ainda ser integradas nas redes municipais, nas mesmas condições das estradas referidas no número anterior e mediante despacho do ministro da tutela do sector rodoviário, as estradas regionais (ER); e
“3 — As estradas classificadas para integração nas redes municipais, até à receção pelas respetivas autarquias, ficarão sob tutela da Junta Autónoma de Estradas, que, entretanto, lhes assegurará padrões mínimos de conservação; e (Artigo 14º) “para além do previsto no presente diploma e no Estatuto das Estradas da Rede Nacional, as estradas municipais serão regulamentadas por diploma próprio», e ainda com o artigo 10º do Código da Estrada que, na versão em vigor ao tempo dos factos dispunha assim:
Proibição temporária ou permanente da circulação de certos veículos
1 - Sempre que ocorram circunstâncias anormais de trânsito, pode proibir-se temporariamente, por regulamento, a circulação de certas espécies de veículos ou de veículos que transportem certas mercadorias.
2 - Pode ainda ser condicionado por regulamento, com carácter temporário ou permanente, em todas ou apenas certas vias públicas, o trânsito de determinadas espécies de veículos ou dos utilizados no transporte de certas mercadorias.
3 - A proibição e o condicionamento referidos nos números anteriores são precedidos de divulgação através da comunicação social, distribuição de folhetos nas zonas afetadas, afixação de painéis de informação ou outro meio adequado.
4 - Quem infringir a proibição prevista no n.º 1 ou o condicionamento previsto no n.º 2 é sancionado com coima de (euro) 150 a (euro) 750, sendo os veículos impedidos de prosseguir a sua marcha até findar o período em que vigora a proibição.
Feito um confronto entre os factos provados, designadamente os relativos ao corte da rua a todo o trânsito pelo tempo de pelo menos três meses, e suas (provadas) circunstâncias, por um lado, e este complexo de normas, por outro não se logra surpreender onde possa residir a invocada ilicitude.
Designadamente, ter jurisdição sobre uma estrada é por natureza insuscetível desse juízo; fechar uma via totalmente ao trânsito por motivo de obras não é, em abstrato, facto que viole esse dever de gerir as vias de comunicação municipais a que alude o citado artigo 64º nº 2 f); e o artigo 10º do CE versa claramente sobre a regulação de um trânsito subsistente, não sobre o corte de uma estrada ou via a todo o trânsito, tanto assim que o seu pressuposto consiste em “circunstâncias anormais de trânsito” e supõe-se sempre a permissão e até a facilitação do trânsito de certas espécies de veículos em detrimento de outros.
Aliás, tão pouco se provou o único facto ilícito alegado e suscetível de contender com este artigo 10º, caso este fosse aplicável in casu, isto é, que o corte da rua não foi antecedido de qualquer aviso prévio à população em geral ou aos moradores.
Como assim, semelhante conjugação de normas não pode ter sido violada pelos factos provados.
Isto não implica, porém, que não haja sombra de pecado na conduta provada do Município, sendo certo que, a havê-lo, compre ao tribunal conhecer dele, pois tratar-se-á de matéria de direito, sendo certo que em matéria de direito não está o tribunal limitado ao alegado pelas partes (artigo 5º nº 3 do NCPC)
Dispõe o artigo 9º do CE:
Suspensão ou condicionamento do trânsito
1 - A suspensão ou condicionamento do trânsito só podem ser ordenados por motivos de segurança, de emergência grave ou de obras ou com o fim de prover à conservação dos pavimentos, instalações e obras de arte e podem respeitar apenas a parte da via ou a veículos de certa espécie, peso ou dimensões.
2 - A suspensão ou condicionamento de trânsito podem, ainda, ser ordenados sempre que exista motivo justificado e desde que fiquem devidamente asseguradas as comunicações entre os locais servidos pela via.
3 - Salvo casos de emergência grave ou de obras urgentes, o condicionamento ou suspensão do trânsito são publicitados com a antecedência fixada em regulamento.
Aqui, sim, chamando-lhe “suspensão do trânsito”, trata o Legislador do fecho total de um troço de uma via de comunicação ao trânsito de todos os veículos.
Contudo, face ao nº 1, uma vez que está provado que o motivo da suspensão do trânsito foram obras na via e não está provada a omissão da publicitação exigida pelo nº 3 parece que o facto ainda assim não tem sombra de ilicitude. Não se pense que para a ilicitude basta, nos termos do nº 2, que não tenham ficado asseguradas os acessos alternativos. Antes de mais não se alegou ou provou tal. Depois, essa exigência do nº 2 só pode referir-se aos casos do mesmo nº 2, ou teria outra colocação no todo do artigo, além de que a diferença de regime entre os casos dos nºs 1 e 2 se justifica porque os motivos concretos do nº 1 carecem de maior franquia de resposta do que os outros motivos, não concretizados, do nº 2. Por outro lado, e quanto ao nº 1, o uso do advérbio “apenas”, a seguir e não antes de “podem respeitar”, na oração “podem respeitar apenas a parte da via”, aliada ao absurdo das consequências que daí adviriam, permite descartar a hipótese hermenêutica de em qualquer caso só se permitir o corte num dos sentidos de trânsito ou numa parte (longitudinal) da via.
Sem embargo, a norma do artigo 9º nº 1, como a do nº 2, não podem deixar de incluir uma cláusula de adequação e necessidade, no sentido de que a suspensão do trânsito é lícita desde que necessária e pelo tempo necessário para, de um ponto de vista de razoabilidade, as obras serem realizadas, de maneira que se houver uma inadequação do modo do fecho e um excesso, no tempo, relativamente ao razoavelmente necessário para a efetuação das obras, então residirá aí a ilicitude de violação do artigo 9º do CE por parte da entidade com jurisdição sobre a via de trânsito. Ora bem:
Provado ficou que o Réu autorizou o corte da Estada a todo o trânsito, por o entender necessário para a realização das obras, por 21 dias seguidos. E que tal corte, contudo, se prolongou por pelo menos três meses.
Pode legitimamente concluir-se, de uma autorização pedida e dada de 21 dias seguidos, que estes 21 dias eram tempo adequado para a realização das obras que dependiam da suspensão.
Também sabemos que a suspensão do trânsito acabou por ser imposta – se bem que apenas de facto - por bem mais tempo (pelo menos três meses ininterruptos – desta feita em violação dos termos da autorização concedida, é certo, mas ante a abulia deliberativa ou decisória do Município, a quem competia fiscalizar o respeito do prazo concedido e assegurar o regresso da viabilidade do trânsito na via sob a sua jurisdição.
Aliás, dispõe o artigo 8º nºs 1 e 2 do CE que “a realização de obras nas vias públicas (…) só é permitida desde que autorizada pelas entidades competentes; e
2 - O não cumprimento das condições constantes da autorização concedida nos termos do número anterior é equiparado à sua falta.
Assim, desde o 21º dia seguido posterior ao seu início, que, sabemo-lo, ocorreu em Maio de 2009, nunca antes de 18, quer as obras quer a suspensão do trânsito na Rua de C... por motivo dessas obras a cargo da Empreiteira L... e por conta da Estradas de Portugal S.A., foram ilegais e ilícitos. E se é certo que o dono da obra e o empreiteiro são os autores imediatos destes factos ilícitos, não deixa de ser ilícita a conduta omissiva dos órgãos “Câmara Municipal” e “Presidente”, mediante a qual acabou por ser permitida de facto pelo Município, a prática dos mesmos. Ao Município, entidade com jurisdição sobre a via e autorizadora da suspensão do trânsito e, portanto, das obras que tal requeriam, cumpria fiscalizar o cumprimento das condições fixadas, designadamente cronológicas.
Como vimos, a esta ilicitude do facto imputado ao Réu Município corresponde uma culpa de seus agentes. In casu podemos até dizer que há culpa do agente do Réu que é seu Presidente da Câmara, na medida em que este, enquanto representante legal das Autarquia, titular da jurisdição sobre a via, podia e devia fiscalizar o cumprimento do prazo concedido, acionar os meios coativos e contraordenacionais (cf. artigo 8º nº 3 do CE) para que o trânsito fosse restabelecido após o termo da autorização concedida, de modo a remover ou minorar tanto quanto possível o prolongado incómodo a ser sofrido pelos munícipes.
Assim, podemos concluir, em termos de ilicitude e culpa, que o prolongamento para lá do 21º dia seguido, da suspensão do trânsito automóvel na Rua de C... foi um facto ilícito e culposo imputável a culpa do Réu Município.
Do nexo de causalidade
Encontradas ilicitude e culpa na conduta do Réu Município, vejamos se entre os danos provados e o facto em que se encontrou aqueles pressupostos da responsabilidade civil ocorre nexo de causalidade adequada, isto é, se e que danos não teriam provavelmente ocorrido se não fora o prolongamento do encerramento da Rua de C... ao trânsito para lá do 21º dia, por pelo menos três meses (cf. artigo 563º do CC).
Grosso modo e em suma, os danos patrimoniais alegados consistiam, qualitativamente, numa abissal baixa de faturação e, afinal, na perda definitiva de uma clientela que antes era abundante, regular e suficiente para o funcionamento lucrativo do estabelecimento, o que tudo teria causado lucros cessantes a impossibilidade de o Autor solver diversas dívidas contraídas e necessárias à exploração do estabelecimento. Os morais consistiriam no agravamento da doença e nas angústias inerentes à frustração de um investimento e à contração de dívidas e seu incumprimento ou cumprimento tardio.
De relevante na perspetiva do necessário nexo causal, apenas se provou que durante o corte do trânsito na Rua de C..., por pelo menos três meses, pelo menos também por causa do dito corte, o estabelecimento explorado pelo Autor teve menor procura e obteve menos proveitos, em ignota medida, do que os que tivera em Abril, situação que se manteve até Novembro de 2009.
Quanto às dívidas de empréstimos apenas se provou a outorga dos respetivos contratos, já não, sequer, o seu incumprimento por causa de um desaparecimento da clientela. E quanto às demais dívidas a fornecedor, EDP e cartão Macro, provou-se a sua liquidação, mas não mais do que isso, isto é, que tenham sido contraídas e incumpridas e pagas coercivamente por causa do desaparecimento ou tão só da diminuição da clientela consequente ao fecho da via pelo período provado de pelo menos três meses.
Quanto aos danos morais não se provou a etiologia alegada pelo Autor quanto a um agravamento profundo da sua patologia cardíaca. Por outro lado, as preocupações, humilhação e angústias inerentes à derrocada do investimento inda havia pouco começado, o que quer que relevem como danos não patrimoniais em face do artigo 496º nº 1 do CCivil, segundo o qual só são indemnizáveis os que pela sua gravidade mereçam a tutela do Direito, não podem, em face do que se provou e não provou, ser atribuídos exclusivamente ao fecho da estrada, já que não se provou que a diminuição da procura – e muito menos a alegada perda definitiva de clientela - fosse devida apenas à suspensão do trânsito na Rua de C..., como procurámos demonstrar na discussão da matérias de facto.
De qualquer modo, provou-se que o fecho da estrada também concorreu para a diminuição da procura do estabelecimento durante os três meses em que pelo menos durou e, portanto, dos proventos que da sua exploração o autor retiraria em condições normais. O facto de ser admissível que outras causas tenham concorrido não bole com essa parte do aviamento do estabelecimento que permaneceria por pelo menos três meses a contar do início do fecho da Rua, se não fora a suspensão do trânsito.
Além disso, em face da provada jurisdição do Réu sobre o troço da via, não há dúvida de que se o Réu fiscalizasse a fizesse cessar a ilícita suspensão do trânsito a partir do 21º dia, a mesma não se manteria e assim os negócios consequentes àquela ignota quantidade de procura perdida teriam sido provavelmente realizados.
Assim, podemos concluir, em termos de nexo de causalidade, que o prolongamento para lá do 21º dia seguido, da suspensão do trânsito automóvel na Rua de C... teve causa adequada na sobredita conduta omissiva do Município e foi causa adequada, nos termos do artigo 563º do CC, de uma perda de rendimento do Autor no correspondente período, inquantificada e inquantificável.
Esta limitada conclusão conduz-nos, no que diz respeito à indemnização pecuniária dos danos patrimoniais, ao disposto no artigo 566º nº 3 do CC segundo o qual, “se não puder ser averiguado o valor exato tos danos” (provados) “o Tribunal julgará equitativamente dentro dos limites que tiver por provados”. Com efeito tal é o caso, pois não se perfila diligência de prova alguma que permita liquidar o dano, mas provou-se que ele existe.
Ponderando os factos provados, designadamente o início recente da exploração do estabelecimento quando os factos ocorreram e uma presumível dimensão do estabelecimento, atentos o número (inicial) de colaboradores e a sua localização, afigura-se-me equitativa, para indemnizar aquele inquantificável dano (em suma a perda de alguns negócios, durante cerca de dois meses e nove dias (maior tempo de ilícita suspensão do trânsito não se provou), a quantia de 5.000€.
Os danos não patrimoniais suscetíveis de serem aqui e agora apreciados apenas são os eventualmente consequentes a uma diminuição em ignota quantidade, dos proventos de exploração do Restaurante durante aquele período de tempo. Mais não há a que se possa atender, por falta de nexo de causalidade adequada.
Ora as preocupações e as angústias correspondentes a uma indeterminada diminuição de negócios e proventos não se me afiguram de gravidade que mereça a tutela do direito. Trata-se, afinal, de “ossos do ofício” de comerciante.
Assim, improcede na totalidade o pedido indemnizatório quanto a danos morais.”
Transcrito o que aqui mais releva da decisão recorrida, importa agora analisar o suscitado.
Tal como supra se evidenciou já, a indemnização atribuída pelo tribunal a quo corresponde a pouco mais de 10% daquilo que vinha peticionado, o que significa desde logo, que na decisão proferida pelo tribunal, a responsabilidade do município tenha ficado significativamente mitigada, em face da prova produzida, relativamente ao peticionado.
Simplificando a questão controvertida, a fim de facilitar a visualização de tudo quanto importa decidir, reafirma-se que se é certo que a acessibilidade ao estabelecimento comercial do aqui Recorrente foi fortemente limitada por um período que “durou pelo menos três meses” (factos provados), pelo corte nos dois sentidos da estrada onde se situava, só tendo sido autorizado o corte por 21 dias, resulta que a referida acessibilidade esteve assim fortemente limitada ilicitamente mais de dois meses para além do período autorizado, com a conivência passiva e ilícita do município
No que respeita à suscitada discordância do Recorrente/Município no que concerne ao ponto sexto dos “factos Provados” (supra transcrito), refira-se que se não vislumbra que tal mereça censura, atenta a fundamentação que lhe está subjacente, mormente com recurso “á experiência comum”, pois que é incontornável e insofismável que o encerramento por completo de uma rua ao trânsito nos dois sentidos, durante mais de três meses, determinará necessariamente uma menor acessibilidade e correspondente diminuição de clientela, de estabelecimento que aí se situe, como resultou, aliás, expressamente dos depoimentos das testemunhas que servem de suporte a tal facto dado como provado.
O Recorrente contesta ainda a apreciação da prova feita pelo tribunal a quo, sendo que o julgamento feito resulta necessariamente do princípio da livre apreciação da prova feita.
Como se sabe, no sistema da livre apreciação da prova, o julgador detém a liberdade de formar a sua convicção sobre os factos, objeto do julgamento, com base no juízo que fundamenta no mérito objetivamente concreto do caso, na sua individualidade histórica, adquirido representativamente no processo.
Como se pronunciou já este TCAN, designadamente, em Acórdão de 11-02-2011, no Processo n.º 00218/08.8BEBRG, “O Tribunal de recurso só deve modificar a matéria de facto quando a convicção do julgador, em 1.ª instância, não seja razoável, isto é, quando seja manifesta a desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos, dando-se assim a devida relevância aos princípios da oralidade, da imediação e da livre apreciação da prova e à garantia do duplo grau de jurisdição sobre o julgamento da matéria de facto”.
Conforme já sustentado também no acórdão do processo nº 00802/07BEVIS, de 13/09/2013, deste Tribunal Central Administrativo Norte, “Determina o artigo 712º do Código de Processo Civil (Atual Artº 662º CPC), sob a epígrafe “Modificabilidade da decisão de facto”, no seu nº 1, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que:
«A decisão do tribunal de 1ª instância sobre a matéria de facto pode ser alterada pela Relação:
a) Se do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa ou se, tendo ocorrido gravação dos depoimentos prestados, tiver sido impugnada, nos termos do artigo 685º B, a decisão com base neles proferida;
b) Se os elementos fornecidos pelo processo impuserem decisão diversa, insuscetível de ser destruída por quaisquer outras provas;
(…)»
Na interpretação deste preceito tem sido pacífico o entendimento segundo o qual em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida (neste sentido os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 19.10.05, processo nº 394/05, de 19.11.2008, processo nº 601/07, de 02.06.2010, processo nº 0161/10 e de 21.09.2010, processo nº 01010/09; e acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 06.05.2010, processo nº 00205/07.3BEPNF, e de 14.09.2012, processo nº 00849/05.8BEVIS).
Isto porque o Tribunal de recurso está privado da oralidade e da imediação que determinaram a decisão de primeira instância: a gravação da prova, por sua natureza, não fornece todos os elementos que foram diretamente percecionados por quem julgou em primeira instância e que ajuda na formação da convicção sobre a credibilidade do testemunho.
Como defende Antunes Varela, no Manual de Processo Civil, 2ª Edição, pág. 657:
«Esse contacto direto, imediato, principalmente entre o juiz e a testemunha, permite ao responsável pelo julgamento captar uma série valiosa de elementos (através do que pode perguntar, observar e depreender do depoimento, da pessoa e das reações do inquirido) sobre a realidade dos factos que a mera leitura do relato escrito do depoimento não pode facultar».
Por outro lado, o respeito pela livre apreciação da prova por parte do tribunal de primeira instância impõe um especial cuidado no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto, e reservar as alterações da mesma para os casos em que ela se apresente como arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que seja seguro, de acordo com as regras da lógica ou da experiência comum, que a decisão não é razoável.
Não se vislumbra pois que a prova dos autos imponha respostas diversas das que foram dadas pelo Tribunal a quo, não se evidenciando qualquer erro grosseiro na apreciação da prova, designadamente no que respeita ao referido ponto 6.
QUANTO AO DIREITO.
Para além das questões conexas com a factualidade dada como provada, suscita ainda o Recorrente/município discordâncias relativas à interpretação adotada pelo tribunal a quo, entendendo que a aplicação do direito feita, assentará em pressupostos errados, face à prova disponível.
Efetivamente, entendeu o tribunal de 1ª instância na análise feita, responder a três questões que entendeu como essenciais, e que aqui não merecem igualmente censura, a saber:
a) Verificar da existência de ilicitude e culpa imputáveis ao Município no procedimento controvertido, em função da factualidade dada como provada;
b) Em caso afirmativo, verificar se esses factos e circunstâncias seriam causa adequada dos danos invocados;
c) Em caso afirmativo, aferir e mensurar em função dos danos verificados a indemnização a atribuir.
As respostas dadas às duas primeiras questões mereceram resposta positiva por parte do tribunal a quo, ao considerar ilícita a conduta omissiva do Município, face ao prolongamento ilegítimo do corte da via onde se situava o estabelecimento do Recorrido.
Correspondentemente, perante a inércia fiscalizadora e sancionatória verificada por parte do Município, normal seria pois condenar o mesmo, ainda que mitigadamente face ao peticionado, em resultado da sua conduta prevaricadora, sob pena de, assim não sendo, se gerar um clima de impunidade permissiva.
Assim, não logrou o município contrariar os pressupostos em que assentou a decisão recorrida, ao considerar que em termos de ilicitude e culpa, o prolongamento para lá do 21.º dia, da suspensão do trânsito automóvel nos dois sentidos na rua onde se situava o estabelecimento do Recorrido, constitui um facto ilícito e culposo imputável ao Município e suscetível de determinar a atribuição de indemnização ao então Autor, aqui Recorrido.
Em face de tudo quanto supra ficou expendido, igualmente não se reconhece a suscitada não verificação do necessário nexo de causalidade.
Já no que respeita ao valor atribuído a título indemnizatório (5.000€), mostra-se o mesmo justo e equilibrado, atentos os prejuízos sofridos pelo Recorrido, considerando o juízo de equidade efetuado, e os danos dados como provados.
Em face de tudo quanto supra ficou expendido, não se vislumbra que a decisão objeto de Recurso, mereça censura.
* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se o sentido da decisão proferida em 1ª Instância;
Custas pelo Recorrente.
Porto, 19 de Novembro de 2015
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Luís Migueis Garcia |
