Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	03091/14.3BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/16/2020

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão

Descritores:	CONTRATO DE TRABALHO EVENTUAL E A PRAZO CERTO - CONTRATO NULO;


Recorrente:	M.
Recorrido 1:	União de Freguesias de (...)
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
M., residente em (…), instaurou acção administrativa especial contra a União de Freguesias de (...), pedindo a anulação do acto impugnado na parte em que a inseriu na base da carreira, mais pedindo a condenação da Entidade Demandada a que proceda à contagem e integração remuneratória aludida na p.i..
Por sentença proferida pelo TAF do Porto foi julgada improcedente a acção e absolvida a Ré do pedido.
Desta vem interposto recurso.

Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:

1 - O DL n.º 413/91 de 19/10, a lei n.º 5/92 e o DL n.º 489/99 contêm disposições legais destinadas a disciplinar e a regularizar as situações dos agentes admitidos para o exercício pacífico, contínuo e público de funções, com provimento afectado de nulidade ou inexistência jurídica.
2 – O referido regime faz depender a sua aplicação do desempenho de funções, em regime de tempo completo, com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço, e de forma pacífica, pública e ininterrupta, e cuja admissão ou promoção esteja afectada de nulidade.
3 - Isto porque, a admissão deve corresponder ao exercício de funções consideradas necessidades permanentes da entidade.
4 – O que implica consequentemente, que se trata do preenchimento de uma vaga e posto de trabalho permanente do mapa de pessoal.
5 – O facto de não ter existido à data da admissão, publicitação em Diário da República do respectivo mapa de pessoal, não invalida a existência do mesmo, enquanto documento interno da Junta de Freguesia.
6 – Nem daí se pode inferir, que a Recorrente, pelo facto de ter sido contratada a prazo, não constituía parte do quadro dos serviços.
7 – Na verdade, a Recorrente ao ter sido admitida para o exercício de funções permanentes e consequentemente ter preenchido um posto de trabalho com carácter de permanência, e por isso, necessário ao normal funcionamento da junta de freguesia, passou a fazer parte do quadro de pessoal.
8 – O conceito de “lugar de quadro” e “pessoal do quadro” remete para a existência de postos de trabalho com carácter de permanência.
9 – A admissão da Recorrente visou o preenchimento de um lugar do quadro, com carácter de permanência, necessário ao normal funcionamento da junta de freguesia, não obstante a sua admissão ter sido titulada pela celebração de um contrato a prazo e eventual.
10 – Até porque, após o termo do prazo, a Recorrente continuou ao serviço.
11 – O recurso ao contrato a prazo e posterior continuidade ao serviço, consubstanciaram a violação de disposições legais que apenas permitiam a sua celebração quando estivessem em causa o desempenho de funções correspondentes a necessidades transitórias, bem como normais legais de acesso que implicavam a existência de um procedimento concursal.
12 – Pelo que a sua admissão encontra-se ferida de nulidade.
13 – A forma como a Recorrente desempenhou as suas funções ao longo dos anos (em regime de tempo completo, com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço, e de forma pacífica, pública e ininterrupta), demonstram precisamente, que a mesma ocupou um posto de trabalho permanente e por isso existente no quadro de serviços, ou documento interno atinente aos postos de trabalho existentes e necessários.
14 – Pelo que estão reunidas as condições para que seja aplicada à recorrente o regime daquele DL. n.º 413/91 de 19/10.
15 – E nesse sentido, deve a sua integração - que ocorreu efectivamente nos termos da Deliberação do executivo da União de Freguesias - não se efectuar na base da carreira, mas sim no respeito pelo tempo de serviço prestado, relevando para efeitos de progressão e promoção na carreira e devendo ser consideradas as agregações de categorias decorrentes do Dl. n.º 353-A/89 de 16-10, operando-se a integração nos escalões de acordo com os módulos de tempo exigidos para progressão na categoria, nos termos do n.º 3 do art.º 5.º e art.º 4.º do DL n.º 781/76 de 28/10.
16 – A decisão de que se recorre, erra nos pressupostos de facto e de direito com violação dos arts. º 1.º e 2.º n.º 1 do DL n.º 413/91 de 19/10, ao decidir que à A. aqui Recorrente não é aplicável o referido regime.
Na verdade,
17 – O facto de a A. aqui Recorrente ter sido admitida para o exercício de funções correspondentes a necessidades permanentes, em regime completo, com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço e de forma pacífica pública e ininterrupta, não obstante ter celebrado um contrato a prazo, em violação das disposições legais que permitiam o recurso àquele tipo de contratação, e como tal ferida de nulidade, são as condições de que o regime em causa faz depender a sua aplicação.
18 – Não constituindo a forma de admissão (nomeação, contrato administrativo de provimento, contratação a prazo ou por tempo indeterminado) factor condicional para a sua aplicação, quando o que se pretende regularizar é pessoal que de facto tenha exercido funções em determinadas condições que permitam o reconhecimento da qualidade de Agente.
19 – Assim, não excluindo da sua aplicação as situações de contratação a prazo, como é o caso em apreço, quando na verdade aquele não foi o instrumento jurídico adequado, por não corresponder à factualidade em causa.
20 - Por essa razão, a A. aqui Recorrente é detentora da qualidade de Agente.
21 – Assim, verificam-se os pressupostos de facto e de direito para a aplicação do DL n.º 413/91 de 19/10, à Recorrente, e consequentemente a sua integração ser efectuada nos termos do mesmo, considerando o tempo de serviço antes da regularização e consequentemente ser reconstituída a sua carreira nos termos do n.º 3 do art.º 5.º e art.º 4.º do referido diploma e de acordo com o peticionado na acção.
22 - Padece, pois, a decisão de erro de direito e violação dos art.°s 1.º, 2.º, 4.º e 5.º n.º 3 do DL n.º 413/91 de 19/10 ao assim não decidir.
Termos em que deve ser dado provimento ao presente Recurso, com as legais consequências, revogando-se a Sentença, fazendo-se, assim, JUSTIÇA!
A Ré juntou contra-alegações e concluiu:

I - Embora o anuncie, a recorrente não concretiza em que medida é a decisão impugnada incorre em erro quanto aos pressupostos de facto, nada dizendo, aliás, sobre o assunto ao longo das suas alegações e conclusões, pelo que, nessa parte, o recurso não pode ser conhecido.
II - Por outro lado, ainda que por fundamentos diferentes dos adotados na decisão impugnada, a recorrida entende que não existe fundamentos para dar provimento ao recurso, pelo que a decisão deverá ser mantida.
III – Com efeito, é de opinião que se aplica ao caso o DL. 413/91, de 19 de Outubro, quanto à regularização da situação da recorrida através da integração no mapa de pessoal, mas não com o alcance que aquela pretende dar-lhe de reconstituição da “carreira”.
IV - Pois, quando no artº 1º daquele diploma, se estabelece que o mesmo define o regime de regularização da situação de pessoal que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradora de nulidade ou inexistência jurídica certamente que o legislador quis abranger também as situações dos trabalhadores inicialmente contratados em regime de contrato a termo e que findo o respetivo prazo se mantiveram ao serviço como se de trabalhadores do quadro fossem, independentemente da existência de decisão ou de deliberação escrita nesse sentido, como é o caso.
V - Assim, embora a recorrida tenha procedido à regularização da situação da recorrente, integrando-a no seu Mapa de Pessoal, no que não merece reparo da sua parte, outra alternativa não lhe restou senão posicioná-la na posição remuneratória correspondente à base da carreira, já que sendo nula a admissão da Autora também nulas foram as eventuais “promoções” e reposicionamentos salariais de que a mesma terá sido alvo ou longo do tempo.
VI - Como, atualmente, o posicionamento dos trabalhadores em funções públicas e as posteriores alterações é efetuada com base no Sistema de Avaliação de Desempenho (SIADAP), e não com base em tempo de serviço, e decorre por mudança de posição remuneratória e não por concurso de acesso, figura entretanto desaparecida da ordem jurídica, não é legalmente possível refazer o reposicionamento remuneratório como se os atos de promoção tivessem sido válidos.
VII - Assim, não obstante ser possível a integração da recorrente no mapa de Pessoal da recorrida, como sucedeu, não é legalmente possível aquela progredir na carreira para efeitos remuneratórios, por não reunir os requisitos legais para o efeito.
VIII - Aliás, ao mesmo efeito se chegaria pela eventual regularização ao abrigo do DL. nº 781/76, de 28 de Outubro, já que a Autora também não poderia ter sido alvo de promoção e/ou progressão na respetiva carreira.
IX – Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.
Termos em que, deve negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida, assim se fazendo
Justiça.

O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1.º - Entre a Junta de Freguesia da (…), do concelho de (…), e a ora A. foi outorgado, em 02/05/1988, um CONTRATO DE TRABALHO EVENTUAL E A PRAZO CERTO, com início na mesma data, para a categoria profissional de Praticante de Secretaria (cf. fl. 20 do processo físico);
2.º - Na reunião extraordinária da Junta de Freguesia da União de Freguesias (…), de 14/07/2014, foi tomada a seguinte deliberação (cf. fls. 21 e 22 do processo físico):

O Presidente deu início à reunião extraordinária cuja O.T. reportava apenas os pontos seguintes:
1) - Apreciação e votação das atas n° 27 e 2812014 respectivamente de 3 e 8 de Julho;
2) - Decisão sobre a situação de regularização dos Funcionários da Junta da (...), nos termos do parecer da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte - (CCDRn);
1) - As atas foram aprovadas por unanimidade.
2) - Sobre esta situação da regularização dos funcionários da Junta da (...), convém referir que os funcionários desta Junta, não estavam em situação que, presumimos, legal, e, por força da sua complexidade, não está, ainda, regularizada.
De facto, logo após a nossa tomada de posse. (15 de Outubro de 2013), foram encomendadas duas auditorias: Uma a S. Mamede de Infesta e outra à da (...). Posteriormente, a auditoria veio nos dizer que, relativamente a esta última, os funcionários estavam em regime de contratos de trabalho, com sucessivas renovações, celebrados sempre pelos Executivos que nos precederam.
Portanto, a partir daqui solicitamos a devida ajuda a quem nos orientasse o melhor possível, (Dr.a C., Diretora dos Recursos Humanos, da Câmara Municipal de Matosinhos), dadas as nossas dificuldades nesta matéria.
Assim, foi decorrendo todo este tempo, até que, foi necessário, solicitar o tal parecer
à CCDRn e na base deste, tomamos por unanimidade a seguinte deliberação:
Ao abrigo da Lei 413/91, alterado por ratificação pela Lei n°. 5/92 de 21 de Abril, e pelos Decretos-Lei n°s 70198 e 489199, de 26/03 e 17/11, respetivamente, integrar no quadro de pessoal da União de Freguesias de (...), nas seguintes condições: 8 (seis) funcionários na base da carreira:
- M.;
- Z.;
- A.;
- M.;
- A.;
- R..
Os restantes 11 funcionários como não estão ao abrigo da Lei n° 413/91, terão que se submeter a Concurso Público. Nesse sentido, vai proceder-se de imediato a abertura dos procedimentos concursais comuns para constituição de relações jurídicas de emprego público por tempo indeterminado para preenchimento de postos de trabalho 1 Técnico Superior, 2 Assistentes Técnicos e 9 Assistentes Operacionais.
Desta deliberação acima tomada, foi dado conhecimento a todos os funcionários, em reunião (com eles) efetuada para o efeito, sendo que, legitimamente, estão no seu pleno direito de tomarem os procedimentos que entenderam e tidos por mais convenientes.
E nada mais havendo a tratar a reunião foi encerrada pelas 19h30, pelo Presidente da União das Freguesias de (…), e da qual se lavrou a presente ata, que depois de lida e aprovada vai ser assinada.

DE DIREITO
Atente-se no discurso fundamentador da sentença:

A A. considera que a sua situação funcional há muito que deveria ter sido sujeita ao processo de regularização previsto no DL n.º 413/91, de 19/10, seja pela vertente da integração no quadro de pessoal da respectiva autarquia local, seja pela vertente trazida à presente demanda - a contagem do tempo de serviço desde 02/05/1988 para efeitos de progressão e promoção.
Só que a A. labora num erro de base. É que o regime legal por si trazido à liça na presente demanda não se aplica à sua situação concreta.
Expliquemos melhor.
O regime jurídico de regularização de pessoal em situação irregular, que o diploma legal supra citado instituiu, traçou um pressuposto de facto e de direito que se reputa de fundamental, sem o qual não é possível aceder ao mesmo nem aos seus efeitos.
E que pressuposto é esse? Começando logo pelo preâmbulo do DL n.º 413/91, de 19/10, vê-se logo que o legislador só quis regularizar o pessoal em lugares do quadro ou as promoções de funcionários que resultaram de actos nulos ou juridicamente inexistentes.
Ainda de acordo com tal preâmbulo, nota-se que o legislador delineou com clareza o âmbito subjectivo de aplicação, isto é, destinou-o apenas aos agentes e funcionários.
Isto mesmo é dito no artigo 1.º do predito decreto-lei, quando diz que “O presente diploma define o regime de regularização da situação do pessoal do quadro dos serviços de municípios que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradora de nulidade ou inexistência jurídica.”.
E nem as alterações legais posteriores mudaram este cenário: a Lei n.º 5/92, de 21/04, limitou-se a estender o regime jurídico também às freguesias; o DL n.º 70/98, de 26/03, esclareceu que as habilitações legais requeridas ao pessoal provido pelo regime legal eram aquelas que vigoraram no momento em que se efectuou o provimento; e o DL n.º 489/99, de 17/11, veio aplicar o regime legal ao pessoal do quadro com menos de três anos de serviço à data da entrada em vigor do DL n.º 413/91, de 19/10, e revogar a norma que impedia o acesso na carreira ao pessoal regularizado que não possuía as habilitações literárias ou profissionais normalmente exigíveis.
Mas, por opção do legislador, existiu sempre uma nota constante que perdurou ao longo daqueles diversos diplomas legais. Foi o universo dos destinatários, que nunca deixou de ser o pessoal do quadro.
Ora bem, porque meramente detentora de um Contrato de Trabalho a Prazo, o caso concreto da A. não se enquadra no âmbito subjectivo da lei, nem desta, por consequência, pode extrair qualquer efeito positivo, mormente, ao nível da contagem do tempo de serviço para os efeitos de progressão e promoção, porquanto, a montante, nunca a Impetrante esteve integrada no quadro de pessoal da respectiva autarquia local.
Só assim não seria se o vínculo estabelecido em 1988 entre a A. e a Junta de Freguesia da (…) lhe permitisse, então, a qualificação de agente ou funcionário, coisa que, como já vimos, não ocorreu, atento o facto de ter sido outorgado um Contrato de Trabalho Com Prazo Certo.
A ser assim, não vemos como pode o Tribunal atender à pretensão da A., ou seja, permitir a contagem do tempo de serviço e atribuir efeitos positivos ao nível de progressão e promoção, se, antecedentemente, a situação funcional da Impetrante não cabe nos pressupostos legalmente prescritos para a regularização de pessoal, o que até determina a nulidade da decisão que contra tais preceitos for proferida, conforme dimana do artigo 8.º do DL n.º 413/91, de 19/10 - “São nulas e de nenhum efeito as deliberações que violem o disposto no presente decreto-lei”.
Aliás, mal andaria o Tribunal em conceder no pedido formulado pela A., pois estaria a dar guarida a efeitos positivos cujas fundações assentam, todavia, num terreno minado pela nulidade.
Em suma, a presente acção deve improceder e absolver-se a R. do pedido.

Insurge-se a Recorrente contra esta sentença, imputando-lhe erro de julgamento de direito por violação dos artigos 1.º, 2.º, 4.º e 5.º/3 do DL 413/91 de 19/10.
Cremos que não lhe assiste razão.
Vejamos:
Liminarmente dir-se-á ser duvidosa a possibilidade de regularização da situação da Recorrente ao abrigo do DL 781/76, de 28 de outubro, por ser quase unânime o entendimento jurisprudencial (e na doutrina) de que na administração pública os contratos a termo não se convertem em contratos por tempo indeterminado pelo simples decurso do prazo inicial ou do limite máximo de renovações admitidas.
Assim, entende-se ser antes de aplicar o DL 413/91, de 19 de outubro, quanto à regularização da situação da Autora através da integração no mapa de pessoal, mas não com o alcance peticionado, isto é, o de reconstituição da “carreira”.
Com efeito, à data da entrada em vigor do mesmo diploma a Autora desempenhava, embora de forma ilegal, funções há mais de 3 anos, tratando-se, por isso, de funções que respeitariam a necessidades permanentes, em tempo completo, com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respetivo serviço, de forma pacífica, pública e ininterrupta (cfr. artº 2º, nº 1, do DL 413/91).
Em face disso, decorrido o prazo inicial do contrato a termo e o limite máximo das suas renovações e mantendo-se a Recorrente a prestar serviço na Recorrida é de presumir ter sido vontade da anterior Junta de Freguesia da (...) fazê-la ingressar no seu quadro de pessoal, embora sem precedência de concurso público exigível ao tempo, isto é, através de acto juridicamente inexistente ou ferido de nulidade.
Com efeito, quando no disposto no artº 1º do DL 413/91 se estabelece que este diploma define o regime de regularização da situação de pessoal que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradora de nulidade ou inexistência jurídica certamente que o legislador quis abranger também as situações dos trabalhadores inicialmente contratados em regime de contrato a termo e que findo o respetivo prazo se mantiveram ao serviço como se de trabalhadores do quadro fossem, independentemente da existência de decisão ou de deliberação escrita nesse sentido, como é o caso.
Assim, embora a Ré tenha procedido à regularização da situação da Autora/Recorrente, integrando-a no seu Mapa de Pessoal, com o que ela concordou, outra alternativa não lhe restou senão colocá-la na posição remuneratória correspondente à base da carreira.
Com efeito, sendo nula a admissão da Autora também nulas foram as eventuais “promoções” e reposicionamentos salariais de que a mesma terá sido alvo ou longo do tempo.
Ora, como, atualmente, o posicionamento dos funcionários e as posteriores alterações é efetuada com base no Sistema de Avaliação de Desempenho (SIADAP), e não com base em tempo de serviço, e decorre por mudança de posição remuneratória e não por concurso de acesso, figura entretanto desaparecida da ordem jurídica, não é legalmente possível refazer o reposicionamento remuneratório como se os actos de promoção tivessem sido válidos.
Assim, não obstante ser possível a integração da Recorrente no mapa de Pessoal da Recorrida, como sucedeu, não é legalmente possível aquela progredir na carreira para efeitos remuneratórios, como pretende, por não reunir os requisitos legais para o efeito.
Aliás, ao mesmo efeito se chegaria pela eventual regularização ao abrigo do DL 781/76, de 28 de outubro, já que a Autora também não poderia ter sido alvo de promoção e/ou progressão na respetiva carreira.
Em suma:
-qualquer que seja a perspetiva jurídica, a pretensão da Recorrente está votada ao insucesso;
-o citado DL 413/91, de 19/10, no seu artigo 1.º, alegadamente violado, estabeleceu que “O presente diploma define o regime de regularização da situação do pessoal do quadro dos serviços de municípios que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradora de nulidade ou inexistência jurídica”;
-acresce que a norma do nº 1 do respetivo artigo 2º - também alegadamente afrontada pela decisão sob recurso - dispõe que “O pessoal que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso há mais de três anos, à data da entrada em vigor do presente diploma, e desempenhe funções em regime de tempo completo, com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respetivo serviço, e de forma pacífica, pública e ininterrupta, considera-se provido nos respetivos lugares, sem prejuízo do disposto no número seguinte”;
-assim, como bem discorreu o Senhor Juiz, do cotejo entre o Preâmbulo deste diploma e o articulado nos mencionados preceitos, resulta que “o legislador delineou com clareza o âmbito subjetivo de aplicação, isto é, destinou-o apenas aos agentes e funcionários”;
-a ser assim, a exegese efetuada pelo julgador respeitou a letra dos textos legais e, outrossim, é a que melhor se coaduna com a vontade histórica do legislador e com a sua teleologia, pelo que improcedem as conclusões da Recorrente;
-de resto assim se decidiu no Acórdão do TCA Sul de 04/04/2002, no Processo n.º 3132/99, em cujo sumário se lê: ”(...)1. Na integração no NSR - novo sistema retributivo - releva o tempo anterior à convalidação, mas apenas o prestado na carreira em que ilegalmente foi admitido o funcionário; // 2. Estando em presença de carreiras diferentes, o tempo de serviço como cantoneiro de limpeza, não pode ser contabilizado para efeitos de carreira de fiscal de obras, não obstante, releva para antiguidade na função pública, aposentação e sobrevivência (art.º 5º do DL n.º 413/91, de 19/10); // 3. Ao refutar como irrelevante o tempo de serviço prestado como cantoneiro de limpeza, para efeitos de carreira de fiscal de obras, em termos de índice e escalão, não violou o n.º 1, do art.º 2º e o n.º 3 do art.º 5º do DL n.º 413/091, de 19/10.” - vide ainda o Acórdão deste TCAN nº 3089/14.1BEPRT, de 25/01/2019, donde extraímos o seguinte trecho:
(…), não vemos como podia o Tribunal a quo atender a pretensão do Recorrente de contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão e promoção, se, antecedentemente, a situação funcional do mesmo não cabe nos pressupostos de regularização de pessoal exigidos pelo DL n.º 413/91, de 19/10, sendo os actos praticados em violação do disposto no referido decreto-lei nulos, conforme resulta do artigo 8.º.”

DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.

Sem custas, porque delas a Recorrente está isenta - artigo 4º/1/h) do RCP.

Notifique e DN.

Porto, 16/10/2020

Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas