| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I RELATÓRIO
1 . “P...L. da”, com sede na Praceta ..., Póvoa do Varzim, no âmbito do procedimento cautelar em que é demandado o MINISTÉRIO da ECONOMIA e da INOVAÇÃO, inconformada com a sentença proferida nos autos, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 25 de Outubro de 2005, pela qual se julgou incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de suspensão de eficácia, da decisão da Direcção Regional Norte da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica – ASAE, de 20 de Outubro de 2007, pela qual foi ordenada a suspensão da actividade, referente à laboração do estabelecimento denominado “Bar...”, sito na Rua ..., Póvoa do Varzim.
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Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões:
A - Em sede de processo de contra ordenação, nos termos conjuntos dos arts. 21º, 22º, 59 e 58º-., nº-. 2, al. a) do Dec. Lei 433/82 não é possível a aplicação da sanção acessória de encerramento de estabelecimento comercial a título preventivo;
B - O Regulamento CE nº-. 882/2004, não afasta a aplicação das regras do processo de contra ordenação e não cria um regime de excepção para a aplicação de medidas;
C – A aplicação de medidas preventivas ao abrigo do regulamento CE 882/2004, não se integra na actuação de natureza contra ordenacional, mas em sede de prerrogativa da administração e ao abrigo das medidas preventivas que a administração pode encetar, não se integrando assim no procedimento de contra ordenação;
D - A impugnação da medida de encerramento de estabelecimento comercial no exercício de poderes e faculdades conferidas pelo Regulamento CE 882/2004, é sindicável em sede de contencioso administrativo;
E – O TAF do Porto é competente em razão da matéria para a apreciação do pedido formulado”
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Terminou a suas alegações, peticionando o provimento do recurso e, em conformidade, que se confirme a competência do TAF para apreciação do pedido e bem assim ordenada a descida do processo para apreciação.
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Notificado das alegações, acabadas de transcrever, veio o recorrido Ministério da Economia e da Inovação apresentar contra-alegações que, concluiu do seguinte modo :
1 – A matéria objecto de recurso, por força do disposto na LOTJ, é da competência exclusiva dos Tribunais de Pequena Instância Criminal;
2 - Erradamente, foi a providência cautelar interposta para os Tribunais Administrativos, tendo em atenção que o acto foi praticado por uma autoridade administrativa;
3 - No entanto, o certo é que a autoridade administrativa actua no âmbito das suas competências fiscalizadoras e, tendo detectado uma infracção de natureza contra-ordenacional (falta de licenciamento de estabelecimento de bebidas), actuou cautelarmente, ordenando a suspensão de laboração do mesmo ao abrigo de normas comunitárias de aplicabilidade directa em território nacional que possibilitam tal actuação e no âmbito de um processo de natureza contra-ordenacional;
4 - Processo esse que goza de autonomia, tem regras próprias e meios de garantia para os particulares, nomeadamente o exercício do direito de defesa e de impugnação das medidas e decisões tomadas, diferentes das que existem no Direito Administrativo, o que resulta, precisamente, da sua natureza sui generis e própria e da sua aproximação ao Direito Penal;
5 - O Tribunal ad quo percebeu perfeitamente a questão, fez a interpretação que se considera correcta das normas aplicáveis e, face a tal entendimento, que se tem por válido e bom, compreendeu igualmente que a questão está, por lei, atribuída a outra jurisdição, pelo que se declarou incompetente em razão da matéria;
6 - Pelo que bem andou esse Tribunal, não merecendo qualquer reparo ou censura a sua decisão, que deve ser mantida por esse Tribunal ad quem nos seus precisos termos”.
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2 . Cumprido o disposto no artº-.146º-. do CPTA, veio o Mº-. Pº-. – fls. 168 a 170 - pronunciar-se pela improcedência do recurso, sendo que as partes, notificadas desta pronúncia, nada disseram.
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3 . Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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4 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º-., nº-. 2, 664º-., 684º-., ns. 3 e 4 e 690º-., n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140º-., ambos do CPTA.
II FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO:
A sentença recorrida não fixou qualquer matéria de facto, dado estar em causa uma mera questão jurídica, mas, parece-nos correcto, para melhor objectivação da decisão, dar como assente a seguinte matéria de facto (artº-. 712º-. nº-.1 do Cód. Proc. Civil):
1 . A Recorrente é titular do estabelecimento comercial, denominado “Bar ...” .
2 . Em 20 de Outubro de 2007, pelas 21 horas, foi efectivada uma acção de fiscalização por inspectores da ASAE no estabelecimento, referido em 1, tendo sido elaborada a NOTIFICAÇÃO que constitui fls. 69 e 70 dos autos – que aqui damos por reproduzida – donde se extrai que o estabelecimento de restauração e bebidas, explorado pela recorrente “ … se encontrava a laborar sem que tenha sido apresentado alvará de licença de utilização ou autorização de utilização ou autorização de abertura ou qualquer outro título válido de abertura, requisito essencial para o exercício da actividade e pré-requisito para que se mostrem cumpridas, perante os consumidores e as autoridades de controlo, as condições de segurança.
Esta falta de título válido de abertura consubstancia a prática de uma infracção de natureza contra-ordenacional, de carácter permanente, prevista e sancionada no artigo 21º nº1 do DL nº234/07, de 19 de Junho, pelo que urge fazer cessar de imediato essa situação de ilicitude.
De acordo com o artigo 6º, capítulo II, do Regulamento [CE] nº852/2004, de 29 de Abril, relativo à higiene dos géneros alimentícios, os operadores das empresas do sector alimentar asseguram que os estabelecimentos são aprovados pela autoridade competente.
Acresce o disposto na alínea e) do nº2 do artigo 54º do Regulamento [CE] nº882/2004, de 29 de Abril, que permite à autoridade competente, sempre que verifique um incumprimento, suspender o funcionamento ou encerrar a totalidade ou parte de uma empresa.
Nestes termos, fica o já identificado Alexandre Amorim notificado de que, a contar da data desta notificação, deverá suspender de imediato o exercício da actividade no estabelecimento acima referido.
Tendo sido instaurado o correspondente processo contra-ordenacional, fica igualmente notificado de que poderá, no prazo de vinte dias úteis após esta notificação, impugnar judicialmente a supracitada medida de natureza cautelar, nos termos das disposições conjugadas do artigo 46º, nº1 e nº3 do artigo 55º, nº3 do artigo 59º e dos artigos 60º e 61º, do DL nº433/82, de 27/10, alterado e republicado pelo DL nº244/95, de 14/09.
A impugnação, feita por escrito e dirigida ao tribunal judicial competente, deverá ser apresentada pelo arguido ou pelo seu defensor na Direcção Regional da ASAE do Norte, sita na rua Gil Vicente, nº30, no Porto, devendo constar de alegações e conclusões.
Fica ainda advertido de que o não cumprimento imediato desta ordem ou a sua violação posterior CONSTITUI CRIME DE DESOBEDIÊNCIA, previsto e punido no artigo 348º nº1 do Código Penal, o qual estipula que a recusa de obediência a uma ordem regularmente enunciada de autoridade ou funcionário competente é punida com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 120 dias”.
2 . MATÉRIA de DIREITO:
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise da questão objecto do recurso jurisdicional “sub judice”, fazendo-se uma análise crítica da sentença do tribunal a quo, tendo por limite as violações que a recorrente lhe imputa, em sede de alegações de recurso, melius, nas conclusões das alegações.
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A sentença questionada nos autos fundamentou a decisão nos seguintes termos:
“P..., Lda., com sede na Praceta ..., Póvoa do Varzim, veio intentar a presente providência cautelar contra o Ministério da Economia, na qual peticiona a suspensão de eficácia da ordem de suspensão da actividade, referente à laboração do estabelecimento denominado de Bar ..., sito na Rua ..., Póvoa do Varzim, proferida em 20 de Outubro de 2007, pela Direcção Regional Norte da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE).
Considerando que o “âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”- artº 13º do CPTA-, cumpre, antes de mais, apurar se este Tribunal é materialmente competente para conhecer da questão.
O que está em causa nos presentes autos é a actuação da Direcção Regional Norte da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) que, na sequência de uma acção de fiscalização ao estabelecimento supra identificado, determinou a suspensão imediata do exercício da actividade, tendo sido instaurado o correspondente processo contra-ordenacional sendo que, o não cumprimento imediato da ordem de suspensão, conforme vem mencionado na notificação que constitui o doc. nº1 junto com o requerimento inicial, constitui crime de desobediência previsto e punido pelo artº 348º, nº1 do Código Penal.
Vejamos, então, se é este TAF o Tribunal competente (em razão da matéria) para apreciar o presente processo cautelar.
Nos termos do nº 1 do artº 211º da CRP, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais; e nos termos do nº 2 do citado preceito legal, na primeira instância pode haver tribunais com competência específica, e tribunais especializados para o julgamento de matérias determinadas.
Por sua vez, dispõe o artº 18º da Lei nº 3/99, de 13/01 - Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (nº 1), e que o referido diploma determina a competência em razão da matéria entre os tribunais judiciais, estabelecendo as causas que competem aos tribunais de competência específica (nº 2).
Nos termos do nº 2 do art. 64º da citada Lei, os tribunais de competência especializada conhecem de matérias determinadas, independentemente da forma de processo aplicável; os tribunais de competência específica conhecem de matérias determinadas pela espécie de acção ou pela forma de processo aplicável, conhecendo ainda de recursos das decisões das autoridades administrativas em processo de contra-ordenação, nos termos do n.º 2 do artigo 102.º.
E nos termos do nº 2 do art. 102º, compete aos juízos de pequena instância criminal julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processo de contra-ordenação, salvo o disposto nos artigos 87.º, 89.º e 90.º.
Ora, em causa nos presentes autos está uma decisão de uma autoridade administrativa tomada em processo de contra-ordenação, no âmbito das suas competências de fiscalização do cumprimento das obrigações previstas no DL nº 234/2007, de 19.06 (cfr. art. 20º deste DL) e que resultou da constatação de que o estabelecimento em causa “se encontrava a laborar sem que tenha sido apresentado alvará de licença de utilização ou autorização de utilização ou autorização de abertura ou qualquer outro título válido de abertura, requisito essencial para o exercício da actividade e pré-requisito para que se mostrem cumpridas, perante os consumidores e as autoridades de controlo, as condições de segurança”, pelo que, nos termos do art. 12º do citado DL nº 234/2007, de 19 de Junho, foi instaurado o correspondente processo contra-ordenacional, pela prática de uma infracção de natureza contra-ordenacional e determinada a suspensão do exercício da actividade do estabelecimento em causa como medida de natureza cautelar, no âmbito desse processo, em aplicação de normas comunitárias (Regulamento (CE) n.º 882/2004, de 29/04, art. 54º, nº 2, al. e).
Assim sendo, tal medida deve ser impugnada nos tribunais judiciais, in casu, no Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto, através do meio processual próprio – recurso de impugnação judicial -, nos termos dos arts. 55º, nºs 1 e 3, 59º, nº 3 e 61º, nº 1 do DL nº 433/82, de 27/10, que instituiu o ilícito de mera ordenação social, alterado e republicado pelo DL nº 244/95, de 14/09.
Nestes termos, por estar em causa a impugnação de uma decisão administrativa tomada no âmbito de um processo contra-ordenacional, julgo este Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria e declaro competente para o conhecimento do presente litigio, o Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto.
Consequentemente, ao abrigo do estatuído no nº1 do artº 116º do CPTA e verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta prevista na alínea a) do artº 494º do CPC que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa, rejeito liminarmente o requerimento inicial da presente providência”.
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Ora, desde já, adiantamos que carece de total razão a recorrente, acrescendo que, nas suas conclusões, não adianta qualquer justificação que, ainda que de forma indelével, possa justificar outra decisão senão aquela que o tribunal a quo tomou e que, aliás, além de correcta se mostra suficiente e esclarecidamente fundamentada, pelo que pouco haverá a acrescentar, a favor da qual, aliás, abonam, entre outras, as decisões do TCAS, de 09.12.04, rec. 00254/04, TCAS de 25.05.06, rec. 01615/06, TCAS de 13.09.06, rec. 01834/06, TCAS de 03.08.07, rec. 02772/07. TCAS de 24.08.07, rec. 2689/07, STA de 13.11.07 [recurso de revista do artigo 150º do CPTA], rec. 679/07-1.1, e ainda Assento nº-1/2003 do STJ, publicado no DR, I série A, de 25.01.03.
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Na verdade, do Regulamento (CE) 882/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativo aos “controlos oficiais realizados para assegurar a verificação do cumprimento da legislação relativa aos alimentos para animais e aos géneros alimentícios e das normas relativas à saúde e ao bem-estar dos animais”, nomeadamente do seu artº-. 54º-. não resulta que o conhecimento da vertente da decisão questionada nos autos, pertença aos tribunais administrativos, sendo mesmo que nem a recorrente refere, em concreto, qualquer norma deste diploma comunitário que atribua, directa ou indirectamente, esta competência a qualquer tribunal nacional.
O que o artº-. 54º-., com a epígrafe “Medidas em caso de Incumprimento”, desse diploma comunitário, inserido no TÍTULO VII, MEDIDAS COERCIVAS, CAPÍTULO I, MEDIDAS COERCIVAS NACIONAIS, estipula é que:
1 . Sempre que a autoridade competente identifique um incumprimento, deve tomar medidas que garantam que o operador resolva a situação. Ao decidir da acção a empreender, a autoridade competente terá em conta a natureza do incumprimento e os antecedentes do operador no tocante ao incumprimento.
2. Essa acção deve incluir, se for caso disso, as seguintes medidas:
a) Imposição de procedimentos sanitários ou de quaisquer outras medidas consideradas necessárias para garantir a segurança dos alimentos para animais ou dos géneros alimentícios ou o cumprimento da legislação em matéria de alimentos para animais ou de géneros alimentícios e das normas relativas à saúde e bem-estar dos animais;
b) Restrição ou proibição da colocação no mercado, da importação ou da exportação de alimentos para animais, de géneros alimentícios ou de animais;
c) Acompanhamento e, se necessário, imposição da recolha, retirada e/ou destruição dos alimentos para animais e dos géneros alimentícios;
d) Autorização de utilização dos alimentos para animais ou dos géneros alimentícios para fins diferentes daqueles a que inicialmente se destinavam;
e) Suspensão do funcionamento ou encerramento da totalidade ou de parte da empresa em questão durante um período adequado;
f) Suspensão ou retirada da acreditação concedida ao estabelecimento;
g) Medidas referidas no artigo 19.º para as remessas de países terceiros;
h) Quaisquer outras medidas consideradas adequadas pela autoridade competente.
3. A autoridade competente fornecerá ao operador em causa, ou ao seu representante:
a) A notificação escrita da sua decisão relativa à acção a empreender nos termos do n.º 1 e a respectiva fundamentação; e,
b) Informações sobre os seus direitos de recurso de tais decisões, assim como sobre o procedimento e os prazos aplicáveis.
4. Se necessário, a autoridade competente deve também notificar a autoridade competente do Estado-Membro de expedição da sua decisão.
5. Todas as despesas incorridas por força do presente artigo são suportadas pelos operadores responsáveis das empresas do sector dos alimentos para animais ou do sector alimentar” -- sublinhado nosso.
E o artº-. 55.º, com o título “Sanções” refere que:
“1. Os Estados-Membros devem estabelecer normas sobre as sanções aplicáveis às infracções à legislação em matéria de alimentos para animais e de géneros alimentícios, bem como a outras disposições comunitárias relacionadas com a protecção da saúde e do bem-estar dos animais, e tomar todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As sanções previstas devem ser eficazes, proporcionadas e dissuasivas.
2. Os Estados-Membros devem notificar sem demora a Comissão das disposições aplicáveis às infracções à legislação em matéria de alimentos para animais e de géneros alimentícios, bem como de qualquer alteração subsequente que as afecte” - sublinhado nosso.
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Antes resulta dos diplomas legais citados na sentença, nacionais, maxime, Dec. Lei 234/07, de 19/6, Dec. Lei 274/2007, de 30/7 e, em especial do Dec. Lei 433/82, de 27/10 – Lei quadro do regime das contra ordenações, enquanto ilícito de mera ordenação social – alterado pelo Dec. Lei 244/95, de 14/9, que essa competência pertence aos tribunais comuns, in casu, ao Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto.
Preceitua o nº-.1 do artº-. 211º-. da CRP que “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”
Por sua vez, refere o artº-. 212º-., nº-.3 da Lei Fundamental que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Na verdade, a letra dos transcritos arts. 211º-. nº-.1 e 212º-. nº-. 3, ambos da CRP não consagra apenas os tribunais administrativos como verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa, mas também consente que determinadas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais – cfr. a este respeito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, Coimbra Editora, página 814.
A lei ordinária acolheu estes princípios constitucionais, prescrevendo no artº-. 1º-. do ETAF que aos tribunais administrativos compete “ … administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas …, e no artº-.4º-. nº-.1, al. l) do mesmo, concretiza que lhes compete a apreciação de litígios que tenham a ver com a promoção da “ … prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional - sublinhado nosso.
Desta norma, em especial da sua parte final, decorre que a jurisdição administrativa está vocacionada para julgar os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, salvo se tais litígios configurarem ilícito criminal ou contra-ordenacional, pois que, neste caso, a apreciação da legalidade está cometida aos tribunais comuns.
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Assim, o presente recurso só poderá obter provimento se fosse de concluir que a decisão da ASAE, cuja eficácia a recorrente pretende ver suspensa, nada tivesse a ver com um ilícito de natureza contra-ordenacional.
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Porém, em conformidade com o artº-. 21º-. nº-. 1 al. a) do Dec. Lei 234/07, de 19/6, a falta de título válido de abertura de estabelecimento, nos termos dos seus artigos 10º. a 12º., constitui contra-ordenação punível com coima de € 1 250,00 a € 3 740,98, no caso de se tratar de pessoa singular, e de € 2 500,00 a € 3 0000,00, no caso de se tratar de pessoa colectiva, sendo que à coima pode acrescer a sanção acessória de encerramento do estabelecimento por um período máximo de dois anos, nos termos do artº-. 22º-., competindo à ASAE a fiscalização do cumprimento das obrigações previstas no diploma em referência, sem prejuízo das competências próprias dos municípios no âmbito do RGEU, bem como das competências das entidades que intervêm no domínio dos requisitos específicos aplicáveis - artº-. 20º-.
Ora, foi com base nestas normas legais, decorrentes também da legislação comunitária [vg. Regulamento (CE) 882/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, no seu artº-. 54º-., nº-.2, al. e)] que a ASAE ordenou a imediata suspensão da actividade no estabelecimento explorado pela recorrente, invocando ainda, para o efeito, o referido instrumento legal comunitário.
Face à notificação que a ASAE fez à recorrente --- cfr. ponto 2 dos factos provados --- resulta inequivocamente que, independentemente da ordem de suspensão de actividade do estabelecimento constituir um acto administrativo, e ter precedido a eventual aplicação de uma coima, essa ordem foi dada ao abrigo do poder público fiscalizador concedido por lei à ASAE e no âmbito de uma infracção configurada por lei como ilícito contra-ordenacional.
Deste modo, seria incompreensível e intolerável quebra da unidade do sistema, permitir, como quer a recorrente, que fosse da competência da jurisdição comum julgar a verificação ou não de um determinado ilícito contra-ordenacional, mas já fosse da competência administrativa apreciar uma medida tomada precisamente com base na ocorrência desse mesmo ilícito:
Quem tem competência para apreciar contenciosamente a aplicação da coima, também tem competência para apreciar da legalidade da medida acessória inerente.
Aliás, a definição efectivada na decisão judicial recorrida, do Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto como tribunal competente para apreciar a presente questão, resulta linear da letra da lei, como se infere, sem quaisquer dúvidas, dos arts. 77º-. nº-. 1 al. d) e 102º-. nº-. 2 da LOTJ --- Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais ---, 55º-. nº-. 1 e nº-. 3 e 61º-. do Dec. Lei 433/82 de 27/10 (alterado e republicado pelo Dec.Lei 244/95 de 14/9).
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Deve, portanto, negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.
III. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
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Custas pela recorrente, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73º-.A, nº-. 1 e 73º-.E, als. a) e f), todos do CCJ e 189º-. nº-.2 do CPTA].
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Notifique-se.
DN.
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Restitua-se ao ilustre mandatário do recorrido o suporte informático contendo as suas contra alegações.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. artº-. 138º-., nº-. 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do artº-. 1º-. do CPTA).
Porto, 10 de Janeiro de 2008
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Luís Paulo Escudeiro |
