| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
I..., id. nos autos, inconformada com o acórdão do TAF do Porto, datado de 22.NOV.07, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, julgou improcedente a acção, oportunamente, por si instaurada contra o Município do Porto, tendo absolvido o R. do pedido, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
A – O, aliás, douto aresto recorrido, parece querer justificar justeza do acto impugnado, quando o mesmo, em última instância, pretende validar um acto que, não só pelos seus pressupostos, mas até formalmente, se encontra inquinado de vícios;
B – Vícios estes que o tornam anulável e, em última instância, mesmo nulo;
C – Para a primeira espécie, temos o vício de falta de audiência prévia, ou seja, a alteração do horário de trabalho da A., foi feita sem comunicação prévia de tal intenção à mesma, não permitindo que se pronunciasse sobre tal intenção;
D – E não colheria aqui o argumento de que estaríamos no âmbito da gestão de recursos humanos, pelo que a tal não haveria lugar, porquanto é até jurisprudência pacífica que tais actos são externos e, se lesivos, têm que ser comunicados previamente aos interessados;
E – Aliás, basta atentar na forma como a Recorrente tomou conhecimento da alteração do seu horário de trabalho, bem descrita no requerimento de recurso hierárquico para o Sr. Presidente da Câmara, para vermos a surpresa da mesma perante tal;
F – Na outra espécie, temos a FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO de tal alteração, a qual, aquando do despacho do Sr. Director Municipal da Cultura, pura e simplesmente NÃO EXISTIU!;
G – E ainda que tivesse existido, a mesma nunca foi comunicada à Recorrente, que dela não teve conhecimento, o que, em termos práticos, resulta no mesmo efeito – nulidade por falta de fundamentação – pois que se a Recorrente dela não conheceu, tal equivale à sua inexistência, porquanto se impunha que dela conhecesse;
H – O douto acórdão recorrido, nem sequer se pronunciou sobre as questões acima postas, apesar de as mesmas terem sido alegadas pela A. na p.i. – art.º 17.º da p.i. – consubstanciando, pois, a nulidade do art.º 668.º, n.º 1 d), ex vi do art.º 140.º do C.P.T.A.;
I – Aliás, do que se retira da leitura do, aliás, douto acórdão recorrido, parece-nos que o mesmo nem atentou ao que se encontra alegado na p.i. e aos documentos nela juntos;
J – Ainda que a Lei 169/99, na sua redacção actualizada, atribua competência ao Presidente da Câmara para decidir sobre as questões da gestão de recursos humanos, a mesma não lhe permite, pura e simplesmente, revogar um deliberação camarária;
L – Aliás, o art.º 68º nº 2 al. d), apenas atribuí competência ao Presidente da Câmara para “modificar ou revogar os actos praticados por funcionários ou agentes afectos aos serviços da Câmara”, cumprindo-lhe, isso sim, nos termos do artº 68º nº 1 al. b) da citada lei, executar e fazer cumprir as deliberações camarárias;
M – Sendo manifesto o vício de violação de lei que supra se destaca;
N – Mais, foi proferido o douto aresto, em nosso entender, com manifesto erro nos pressupostos de facto;
O – Desde logo, porquanto a Recorrente se encontrava inscrita na faculdade, aquando da decisão proferida em sede de recurso hierárquico;
P – Sendo que o aproveitamento nos seus estudos, foi, desde sempre, prejudicado pelas vicissitudes e até perseguições que lhe foram movidas dentro dos serviços municipais onde laborava, pelos seus superiores hierárquicos e que lhe valeram, inclusivamente, algumas depressões;
Q – Tal como aconteceu, aliás, com a alteração de horário em causa, a qual, pura e simplesmente, a impediu de assistir às aulas no horário pós-laboral;
R - Aliás, a Recorrente apesar de matriculada na faculdade nunca beneficiou de qualquer redução de horário, e só apenas utilizava os dias estritamente necessários para efectuar exames; e
S - Acresce que, os serviços responsáveis por tal, nem nunca, em tempo algum da sua vida como estudante trabalhador, cuidaram de saber se a Recorrente tinha obtido ou não aproveitamento, o que só veio a acontecer para efeitos da contestação à presente acção, demonstrando claramente que os mesmos agiam, tal como em muitos outros casos dentro da Câmara Municipal do Porto, ao sabor das “conveniências”.
O Recorrido contra-alegou, tendo apresentado, por seu lado, as seguintes conclusões:
A) O douto acórdão recorrido não merece censura, tendo feito uma aplicação e interpretação correctas dos normativos legais aplicáveis à situação concreta.
B) Os factos imprescindíveis à decisão do presente recurso são aqueles que constam do douto acórdão recorrido, encontrando-se o presente Tribunal, no caso concreto, legalmente impedido de os alterar.
C) O Tribunal “a quo” não extravasou das suas competências, limitando-se, como era seu dever, a apreciar a validade “do acto de indeferimento lesivo, definitivo e executório do Sr. Presidente da Câmara, e consequentemente confirmando a execução das deliberações camarárias bem como da manutenção do horário de trabalho de jornada contínua da A. das 9.00h às 15.30h” – vide petição inicial.
D) É apenas em relação a este acto que vem pedida a declaração de ilegalidade, apontando-lhe a Recorrente, perante o Tribunal “a quo”, tão só os vícios de:
(i) violação de lei por alegadamente atentar contra o disposto no art.º 68º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 168/99, de 18/9;
(ii) abuso de poder.
E) Em lado algum se descortina, na verdade, que a Recorrente, como agora pretende fazer crer, tivesse ainda imputado ao referido acto objecto de impugnação os vícios de falta de cumprimento de audiência prévia e de falta de fundamentação!
F) Não existe, por conseguinte, qualquer nulidade susceptível de afectar a validade da decisão recorrida, nomeadamente a prevista na alínea b) do n.º 1 do art.º 668º do CPC.
G) O acórdão recorrido julgou bem ao considerar que o acto objecto de impugnação cumpria com todos os requisitos legais.
H) O despacho do Sr. Presidente da CMP de 6/5/04 foi proferido nos termos e com os fundamentos constantes da Informação n.º 66/04, de 5/5/04, tendo cumprido todo o iter procedimental previsto no CPA.
I) Do processo individual da Recorrente resultava que os pressupostos que fundamentaram a atribuição, por deliberação da Câmara Municipal, do horário específico de jornada contínua das 9.00h às 15.30h, já não existiam pois:
(i) a Recorrente não tinha, como não tem, filhos menores; e
(ii) a Recorrente, nos anos de 2000, 2001 e 2003, não apresentou quaisquer dos documentos a que se refere o art.º 9º da Lei n.º 116/97, de 4/11 para poder continuar a beneficiar do estatuto de trabalhador estudante (certificado de matrícula, horário escolar e comprovativo do aproveitamento escolar no ano anterior, se for caso disso – cfr. art.º 9º da Lei n.º 116/97, de 4/11).
J) Acresce que a Recorrente não alegou, nem provou, que teve aproveitamento escolar no ano lectivo em que beneficiou do horário de jornada contínua anterior (ou sequer nos últimos dois anos). Pelo contrário, existem nos autos documentos que provam precisamente o contrário.
K) As regalias previstas no art.º 3º da Lei n.º 116/97, de 4/11, e nos arts. 19º, n.º 3 e 22º, n.º 1, do DL n.º 259/98, cessam quando o trabalhador-estudante não conclua com aproveitamento o ano escolar ao abrigo do qual beneficiara dessa mesma regalia.
L) Do mesmo modo, as regras e os princípios gerais em matéria de duração e horário de trabalho na Administração Pública estão definidas no DL n.º 259/98, de 18/8.
M) E, de acordo com a alínea a), do n.º 1, do art.º 6º do citado diploma legal, compete ao dirigente máximo do serviço (no caso, o Presidente da Câmara Municipal – art.º 37º, n.º 2, al. a), do mesmo DL) determinar os regimes de prestação de trabalho e horários mais adequados, sendo que, no caso, esta competência se encontrava delegada através da Ordem de Serviço n.º 11/2002, de 16/1.
N) Sem prescindir, e para a hipótese, que não se concede, de este Venerando Tribunal vir a julgar procedente a argumentação da Recorrente, o Recorrido vem, ao abrigo do disposto no art.º 684º-A do CPC, aplicável ex vi art.º 1º e 142º, n.º 5 do CPTA, suscitar a apreciação pelo Tribunal de recurso do despacho interlocutório de 5/12/06, que julgou improcedente a excepção por si deduzida da inimpugnabilidade do acto impugnado.
O) Isto porque entende o Recorrido que o acto de 19/8/2003 do Director Municipal da Cultura é que se configura como o acto impugnável pela via contenciosa por ser o que define em termos definitivos a situação concreta da Recorrente; e tendo sido praticado ao abrigo de uma delegação de poderes válida não haveria que lançar mão do recurso hierárquico para a sua impugnação.
P) O acto praticado pelo Presidente da Câmara em nada inova na situação da Recorrente e nem sequer a altera uma vez que se limitou a indeferir o recurso hierárquico, quer por o acto lesivo ser contenciosamente impugnável, quer porque o acto do qual foi interposto o recurso hierárquico em nada definiu quanto ao horário de trabalho da Recorrente, sendo o mesmo acto distinto e de entidade diferente daquele que alterou o seu horário de trabalho.
Q) Ao julgar improcedente a excepção da inimpugnabilidade invocada pelo Recorrido, o Mmº Juiz “a quo” atentou contra o disposto, designadamente, no art.º 51.º do CPTA.
Termos em que:
a) o presente recurso deverá ser julgado totalmente improcedente;
b) sem prescindir, e para o caso de assim não se entender, o que não se concede e só se admite por mero dever de patrocínio, deverão proceder os fundamentos invocados pelo Recorrido nos termos do disposto no art.º 684º-A do CPC, aplicável ex vi art.º 1º do CPTA.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia nesta instância no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
a) A nulidade do acórdão por omissão de pronúncia sobre o imputado vício de forma, quer por falta de audiência prévia quer por falta de fundamentação, ao despacho impugnado;
b) O erro de julgamento de direito com referência à apreciação do imputado vício de violação de lei, por infracção da norma constante do artº 68º-1-b) da Lei 169/99, de 18.SET;
c) O erro de julgamento de direito quanto à apreciação do invocado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto; e
d) (Subsidiariamente) o erro de julgamento do despacho saneador quanto à questão da inimpugnabilidade do despacho impugnado (Ampliação do recurso constante das contra-alegações).
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
1) Por deliberação camarária de 15/12/1992, constante de fls. 15 do PA apenso e que aqui se dá por integralmente reproduzida, foi aprovado o horário de trabalho em regime de jornada contínua da A., das 9 horas às 15,30horas;
2) A A., por requerimento de 20/5/2003 requereu a manutenção do horário de trabalho de jornada contínua das 9h às 15h30 m;
3) Em 30/6/2003 foi proferido o parecer jurídico constante de fls. 11 a 14 do PA que aqui se dá por reproduzido e no qual se concluiu que “de acordo com o estipulado no ponto 12 da Ordem de Serviço 38/99, de 10/12/1999, alterada pela Ordem de Serviço 11/2002, de 16.01.2002, é da competência do Director Municipal, com possibilidade de subdelegação nos respectivos Directores de Departamento Municipal, decidir relativamente ao horário de trabalho dos seus funcionários, pelo que, neste âmbito, é legal a alteração do horário de trabalho da requerente”;
4) Em 24/7/2003, o Vereador do Desporto, Juventude, Educação e Recursos Humanos proferiu o despacho de “homologo” que exarou sobre proposta de horário de trabalho da ora autora e que é das 13 30 horas às 20 horas;
5) Em 12/8/2003, o Chefe da Divisão de Acesso e Extensão Cultural, da entidade demandada propôs que esse horário passasse a vigorar a partir de 25/8/2003;
6) O Director Municipal da Cultura, em 19/8/2003, proferiu o despacho de “Visto. Concordo…”;
7) Em 25/8/2003 foi dado conhecimento à autora dos referidos despachos;
8) A A. em 3/10/2003, interpôs recurso hierárquico do despacho de homologação de 24/7/2003 do Vereador do Desporto, Juventude, Educação e Recursos Humanos, recurso que foi indeferido por despacho do Presidente da Câmara Municipal de 6/5/2004;
9) Na declaração emitida em 7/11/2003 pela Universidade Moderna consta que a ora A. esteve a frequentar o 3º ano da Licenciatura em Direito no ano lectivo 2003/2004 – fls. 22 dos autos;
10) Na declaração emitida em 1/2/2005 pela Universidade Moderna consta que a ora A. esteve a frequentar o 3º ano da Licenciatura em Direito no ano lectivo 2003/2004 e que “ a referida aluna efectuou a inscrição para os exames de 2° época (Setembro) e trabalhador-estudante (Outubro), não tendo comparecido a nenhum deles. No presente ano lectivo (2004/2005) está matriculada no 3° ano curricular da referida Licenciatura.”– fls. 74 dos autos;
11) A A. não esteve matriculada nos anos lectivos 2001/2002 e 2002/2003;
12) O Horário das aulas do 2º Semestre do Ano Lectivo 2003/2004 da Universidade Moderna do Porto para o curso de direito (turma B – Pós laboral) tinham início às 18h30m (segunda a quinta e às 19h 30m à sexta) – cfr. doc. nº 8 de fls. 23 dos autos;
13) Dão-se aqui por integralmente reproduzidas para todos os efeitos legais, as ordens de serviço nº 11/2002 e 38/99 do Município do Porto, cujas cópias constam de fls. 58 a 94 dos autos de processo cautelar.
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, indagar da nulidade da sentença, omissão de pronúncia sobre o imputado vício de forma, quer por falta de audiência prévia quer por falta de fundamentação, ao despacho impugnado; do invocado erro de julgamento de direito quanto à apreciação do invocado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto; e, subsidiariamente, do erro de julgamento do despacho saneador quanto à questão da inimpugnabilidade do despacho impugnado, decorrente da ampliação do recurso constante das contra-alegações.
III-2-1. Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia.
Sustenta a Recorrente não ter o acórdão recorrido apreciado os imputados vícios de forma, por falta quer de audiência prévia quer de fundamentação, ao despacho impugnado.
Vejamos.
Sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, estipula-se no artº 668º do CPC, que:
“1 - É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”
Resulta do estatuído em tal normativo legal, designadamente, que, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, quer por terem sido alegadas pelas partes quer por serem de conhecimento oficioso, tal circunstância constitui causa de nulidade da sentença.
No caso dos autos, imputa a Recorrente ao acórdão recorrido a omissão de pronúncia sobre os vícios de forma, quer por falta de audiência prévia quer por falta de fundamentação, de que na sua tese enferma o despacho impugnado.
Acontece que, compulsada a PI, do seu teor não se descortina em parte alguma desse articulado que a A., ora Recorrente, invoque como causa de pedir da acção aqueles vícios ou ilegalidades que imputa agora ao acto administrativo impugnado e cuja omissão de conhecimento atribui ao acórdão, objecto do presente recurso jurisdicional.
Assim, em função do que se deixa dito, o acórdão impugnado não padece da alegada omissão de pronúncia, não enfermando, por isso, da apontada nulidade.
Termos em que improcedem as conclusões de recurso respeitantes à invocada nulidade do acórdão, por omissão de pronúncia.
III-2-2. Do erro de julgamento de direito quanto à apreciação do imputado vício de violação de lei, por infracção do disposto no artº 68º-1-b) da Lei 169/99, de 18.SET.
Sustenta a Recorrente que, ainda que a Lei 169/99, na sua redacção actualizada, atribua competência ao Presidente da Câmara para decidir sobre as questões da gestão de recursos humanos, a mesma não lhe permite, pura e simplesmente, revogar um deliberação camarária, isto porque o seu art.º 68º nº 2 al. d), apenas atribui competência ao Presidente da Câmara para “modificar ou revogar os actos praticados por funcionários ou agentes afectos aos serviços da Câmara”, cumprindo-lhe, isso sim, nos termos do artº 68º nº 1 al. b) da citada lei, executar e fazer cumprir as deliberações camarárias.
Vejamos.
Conforme resulta da matéria de facto assente nos autos, por deliberação camarária de 15/12/1992, foi aprovado o horário de trabalho em regime de jornada contínua da A., das 09H00 às 15H30.
Posteriormente, a A., por requerimento de 20/5/2003 requereu a manutenção do horário de trabalho de jornada contínua das 09H00 às 15H30, tendo, em 30/6/2003 sido proferido parecer jurídico no qual se concluiu que “de acordo com o estipulado no ponto 12 da Ordem de Serviço 38/99, de 10/12/1999, alterada pela Ordem de Serviço 11/2002, de 16.01.2002, é da competência do Director Municipal, com possibilidade de subdelegação nos respectivos Directores de Departamento Municipal, decidir relativamente ao horário de trabalho dos seus funcionários, pelo que, neste âmbito, é legal a alteração do horário de trabalho da requerente”, e, em 24/7/2003, o Vereador do Desporto, Juventude, Educação e Recursos Humanos proferido o despacho de “homologo” que exarou sobre proposta de horário de trabalho da ora autora e que é das 13H30 às 20H00.
Deste despacho, a A. em 3/10/2003, interpôs recurso hierárquico para o Presidente da Câmara, o qual foi indeferido por despacho deste último órgão municipal de 6/5/2004.
Por outro lado, estabelece o artº 68º da Lei 169/99
de 18 de SET, na redacção dada pela Lei 5-A/02, de 11.JAN, diploma legal que estabeleceu o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias, o seguinte:
“Artº 68.º
(Competências do presidente da câmara)
1 - Compete ao presidente da câmara municipal:
a) Representar o município em juízo e fora dele;
b) Executar as deliberações da câmara municipal e coordenar a respectiva actividade;
c) Assegurar a execução das deliberações da assembleia municipal e dar cumprimento às decisões dos seus órgãos;
d) Elaborar e manter actualizado o cadastro dos bens móveis e imóveis do município;
e) Participar ao representante do Ministério Público competente as faltas injustificadas dadas pelos membros da câmara, para os efeitos legais;
f) Aprovar projectos, programas de concurso, caderno de encargos e a adjudicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços, cuja autorização de despesa lhe caiba, nos termos da lei;
g) Autorizar a realização de despesas orçamentadas até ao limite estipulado por lei ou por delegação da câmara municipal, com a excepção das referidas no nº 2 do artigo 54.º;
h) Comunicar anualmente, no prazo legal, o valor fixado da taxa de contribuição autárquica incidente sobre prédios urbanos, assim como, quando for o caso, a deliberação sobre o lançamento de derramas, às entidades competentes para a cobrança;
i) Submeter o relatório de actividades e os documentos de prestação de contas à aprovação da câmara municipal e à apreciação da assembleia municipal;
j) Submeter a norma de controlo interno, bem como o inventário de todos os bens, direitos e obrigações patrimoniais e respectiva avaliação, e ainda os documentos de prestação de contas, à aprovação da câmara municipal e à apreciação e votação da assembleia municipal, com excepção da norma de controlo interno;
l) Remeter, atempadamente, ao Tribunal de Contas os documentos que careçam da respectiva apreciação, sem prejuízo da alínea bb) do n.º 1 do artigo 64.º;
m) Assinar ou visar a correspondência da câmara municipal com destino a quaisquer entidades ou organismos públicos;
n) Convocar as reuniões ordinárias para o dia e hora que fixar, sem prejuízo do disposto no artigo 62.º, e enviar a ordem do dia a todos os membros;
o) Convocar as reuniões extraordinárias;
p) Estabelecer e distribuir a ordem do dia das reuniões;
q) Abrir e encerrar as reuniões, dirigir os trabalhos e assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações;
r) Suspender ou encerrar antecipadamente as reuniões, quando circunstâncias excepcionais o justifiquem, mediante decisão fundamentada, a incluir na acta da reunião;
s) Responder, no prazo de 10 dias, aos pedidos de informação apresentados pelos vereadores;
t) Representar a câmara nas sessões da assembleia municipal ou, havendo justo impedimento, fazer-se representar pelo seu substituto legal, sem prejuízo da faculdade de ser acompanhado por outros membros;
u) Responder, no prazo máximo de 15 dias, prorrogável por igual período, desde que fundamentado, aos pedidos de informação veiculados pela mesa da assembleia municipal;
v) Promover a publicação das decisões ou deliberações previstas no artigo 91.º;
v) Promover a publicação, no Diário da República, em boletim municipal ou em edital, das decisões ou deliberações previstas no artigo 91.º;
x) Promover o cumprimento do Estatuto do Direito da Oposição e a publicação do respectivo relatório de avaliação;
z) Dirigir, em estreita articulação com o Serviço Nacional de Protecção Civil, o serviço municipal de protecção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos e programas estabelecidos e a coordenação das actividades a desenvolver no domínio da protecção civil, designadamente em operações de socorro e assistência, com especial relevo em situações de catástrofe e calamidade públicas;
aa) Presidir ao conselho municipal de segurança.
bb) Remeter à assembleia municipal a minuta das actas e as actas das reuniões da câmara municipal, logo que aprovadas;
cc) Remeter à assembleia municipal, para os efeitos previstos na alínea e) do n.o 1 do artigo 53.º, toda a documentação, designadamente relatórios, pareceres, memorandos e documentos de igual natureza, incluindo os respeitantes às fundações e empresas municipais quando existam, indispensável para a compreensão e análise crítica e objectiva da informação aí referida.
2 - Compete ainda ao presidente da câmara municipal:
a) Decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais;
b) Designar o funcionário que, nos termos da lei, serve de notário privativo do município para lavrar os actos notariais expressamente previstos pelo Código do Notariado;
c) Designar o funcionário que serve de oficial público para lavrar todos os contratos em que a lei o preveja ou não seja exigida escritura pública;
d) Modificar ou revogar os actos praticados por funcionários ou agentes afectos aos serviços da câmara;
e) Gerir os recursos humanos dos estabelecimentos de educação e ensino, nos casos e nos termos determinados por lei;
f) Outorgar contratos necessários à execução das obras referidas na alínea j), assim como ao funcionamento dos serviços;
g) Instaurar pleitos e defender-se neles, podendo confessar, desistir ou transigir, se não houver ofensa de direitos de terceiros;
h) Promover todas as acções necessárias à administração corrente do património municipal e à sua conservação;
i) Proceder aos registos prediais do património imobiliário do município, ou outros;
j) Promover a execução, por administração directa ou empreitada, das obras, assim como proceder à aquisição de bens e serviços, nos termos da lei;
l) Conceder, nos casos e nos termos previstos na lei, licenças ou autorizações de utilização de edifícios;
m) Embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes;
n) Ordenar o despejo sumário dos prédios cuja expropriação por utilidade pública tenha sido declarada ou cuja demolição ou beneficiação tenha sido deliberada, nos termos da alínea anterior e da alínea c) do n.º 5 do artigo 64.º, mas, nesta última hipótese, só quando na vistoria se verificar a existência de risco eminente de desmoronamento ou a impossibilidade de realização das obras sem grave prejuízo para os moradores dos prédios;
o) Conceder licenças policiais ou fiscais, de harmonia com o disposto nas leis, regulamentos e posturas;
p) Determinar a instrução dos processos de contra-ordenação e aplicar as coimas, nos termos da lei, com a faculdade de delegação em qualquer dos restantes membros da câmara;
q) Dar conhecimento aos restantes membros do órgão executivo e remeter ao órgão deliberativo cópias dos relatórios definitivos resultantes de acções tutelares ou de auditorias sobre a actividade do órgão executivo e dos serviços, no prazo máximo de 10 dias após o recebimento dos mesmos;
r) Conceder terrenos nos cemitérios propriedade do município, para jazigos, mausoléus e sepulturas perpétuas.
3 - Sempre que o exijam circunstâncias excepcionais e urgentes e não seja possível reunir extraordinariamente a câmara, o presidente pode praticar quaisquer actos da competência desta, mas tais actos ficam sujeitos a ratificação, na primeira reunião realizada após a sua prática, sob pena de anulabilidade.”
4 — Da informação prevista na alínea e) do n.º 1 do artigo 53.o devem também constar obrigatoriamente as matérias referidas na alínea d) do n.º 1 do mesmo artigo, bem como o saldo e estado actual das dívidas a fornecedores, e as reclamações, recursos hierárquicos e processos judiciais pendentes e estado actualizado dos mesmos.”.
Finalmente, dispõem os artºs 6º e 37º do DL 259/98, de 18.AGO, diploma legal que define as regras e os princípios gerais em matéria de duração e horário de trabalho na Administração Pública, do seguinte modo:
“Artº 6º
(Responsabilidade da gestão dos regimes de prestação de trabalho)
1 — Compete ao dirigente máximo do serviço, em função das atribuições e competências de cada serviço ou organismo:
a) Determinar os regimes de prestação de trabalho e horários mais adequados;
b) Aprovar o número de turnos e respectiva duração;
c) Aprovar as escalas nos horários por turnos;
d) Autorizar os horários específicos previstos no artigo 22º.
2 — As matérias constantes nas alíneas a) e b) do número anterior devem ser fixadas em regulamento interno após consulta prévia dos funcionários e agentes, através das suas organizações representativas.
3 — Compete ao pessoal dirigente e de chefia autorizar os funcionários e agentes hierarquicamente dependentes a ausentar-se do serviço durante o período de presença obrigatória.
Artº 37º
(Pessoal dirigente)
1 — As referências feitas no presente diploma aos dirigentes máximos dos serviços entendem-se reportadas aos secretários-gerais, directores-gerais e pessoal de cargos equiparados, bem como ao pessoal dirigente directamente dependente de qualquer membro do Governo.
2 — As competências atribuídas no presente diploma aos dirigentes máximos dos serviços são, na administração local, cometidas:
a) Ao presidente da câmara municipal — nas câmaras municipais;
b) Ao presidente do conselho de administração — nas associações de municípios e nos serviços municipalizados;
c) À junta de freguesia — nas juntas de freguesia;
d) Ao presidente da mesa da assembleia distrital — nas assembleias distritais.”.
Ora, se bem que, nos termos do enunciado na alínea b) do nº 1 do normativo legal atrás reproduzido, compita ao presidente da câmara municipal executar as deliberações da câmara municipal e coordenar a respectiva actividade, o certo é também que nos termos do disposto na alínea a) do nº 2 do mesmo comando jurídico, é da competência do mesmo órgão autárquico decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, sendo certo, ainda, que as matérias respeitantes à duração e horário de trabalho, podem ser objecto de delegação e sub-delegação de competências – Cfr. artº 70º-1 e 2-f) ainda da Lei 169/99.
Tal competência resulta igualmente do estabelecido pelos artºs 6º-1-a) e 37º-2-a) do DL 259/98, de 18.AGO.
Assim, atenta a data da prolação do despacho impugnado, a competência para a sua prática pertencia ao órgão Presidente da Câmara, sem que a sua prática consubstancie qualquer revogação da deliberação camarária, datada de 15.DEZ.92, a qual havia atribuído à A. o horário de trabalho em regime de jornada contínua, das 09H00 às 15H30, em função dos pressupostos legais que a A. reunia nessa altura, pressupostos esses que entretanto se alteraram e que determinaram uma nova tomada de posição sobre essa matéria por parte do dirigente máximo do serviço, competente para o efeito e que havia delegado essas competências.
Termos em que improcedem as conclusões de recurso respeitantes ao invocado erro de julgamento de direito quanto à apreciação do imputado vício de violação de lei, por infracção do disposto no artº 68º-1-b) da Lei 169/99, de 18.SET.
III-2-3. Do erro de julgamento de direito quanto à apreciação do imputado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.
Invoca a Recorrente que se encontrava inscrita na faculdade, aquando da decisão proferida em sede de recurso hierárquico, tendo, com a alteração de horário em causa, sido impedida de assistir às aulas no horário pós-laboral e não tendo, ao invés, beneficiado de qualquer redução de horário.
Vejamos se lhe assiste razão.
No acórdão proferido pelo tribunal a quo, decidiu-se não assistir razão à Recorrente, uma vez que deixou de reunir as condições para poder usufruir do horário de trabalho em regime de jornada contínua, enquanto trabalhadora-estudante, uma vez que não fez prova desta condição bem como do respectivo aproveitamento escolar.
É a seguinte a fundamentação do acórdão recorrido:
“(...)
Com esta acção pretende a A. obter a anulação do acto proferido pelo Presidente da Câmara Municipal do Porto datado de 6/5/2004 que indeferiu o recurso hierárquico interposto do acto de homologação praticado pelo Vereador do Pelouro dos Recursos Humanos, datado de 24/7/2003 que determinou que a A. passasse a fazer o horário laboral de jornada continua das 13h30mn as 20h.
Defendeu a A. que exercia as suas funções no horário de jornada contínua, das 9h às 15h30mn, por tal resultar de deliberação camarária datada de 15/12/1992 e que a alteração do horário ignorou as deliberações existentes da Câmara, ficando a mesma impedida de frequentar as suas aulas pois as mesmas têm início as 18,30 da tarde.
(…)
O Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de Agosto, diploma que estabelece as regras e os princípios gerais em matéria de duração e horário de trabalho na Administração Pública e se aplica a todos os serviços da Administração Pública, incluindo os institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos, estabelece as seguintes modalidades de horário de trabalho: Horários flexíveis; Horário rígido; Horários desfasados; Jornada contínua e Trabalho por turnos – v. º1 do artº 15º.
Nos termos do seu nº2, para além dos horários referidos, podem ser fixados horários específicos de harmonia com o previsto no artº 22.º.
Estabelece, por seu turno, o artº 19.º do referido diploma legal, sob a epígrafe de ”Jornada contínua”, o seguinte:
“1 - A jornada contínua consiste na prestação ininterrupta de trabalho, salvo um período de descanso nunca superior a trinta minutos, que, para todos os efeitos, se considera tempo de trabalho.
2 - A jornada contínua deve ocupar, predominantemente, um dos períodos do dia e determinar uma redução do período normal de trabalho diário nunca superior a uma hora, a fixar na regulamentação a que se refere o n.º 2 do artigo 6.º
3 - A jornada contínua pode ser adoptada nos casos previstos no artigo 22.º e em casos excepcionais devidamente fundamentados”
No que concerne aos horários específicos, estatui o seu artº 22.º que:
“1 - Os dirigentes dos serviços devem fixar aos trabalhadores-estudantes, nos termos da Lei n.º 116/97, de 4 de Novembro, horários de trabalho adequados à frequência das aulas e às inerentes deslocações para os respectivos estabelecimentos de ensino. 2 - De igual modo, aos funcionários e agentes com descendentes ou afins na linha recta descendente, adoptandos ou adoptados a cargo, com idade inferior a 12 anos ou que sejam portadores de deficiência e se encontrem em alguma das situações previstas no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 170/80, de 29 de Maio, devem ser fixados, nos termos do artigo 15.º da Lei n.º 4/84, de 5 de Abril, alterada pela Lei n.º 17/95, de 9 de Junho, pelo Decreto-Lei n.º 194/96, de 16 de Outubro, e pela Lei n.º 102/97, de 13 de Setembro, horários de trabalho ajustados, na medida do possível, ao acompanhamento dos mesmos.
3 - No interesse dos funcionários e agentes, podem ainda ser fixados horários específicos sempre que outras circunstâncias relevantes, devidamente fundamentadas, o justifiquem.
4 - Os horários referidos nos números anteriores são fixados pelos dirigentes dos serviços, a requerimento dos interessados, e podem incluir, para além da jornada contínua, regimes de flexibilidade mais amplos, sem prejuízo da observância do disposto no artigo 13.º
5 - Podem ainda ser fixados outros horários específicos sempre que circunstâncias relevantes relacionadas com a natureza das actividades desenvolvidas, devidamente fundamentadas e sujeitas a consulta prévia dos funcionários e agentes, através das suas organizações representativas, o justifiquem.”
Decorre dos supracitados preceitos legais que a modalidade de horário de trabalho de jornada contínua consiste na prestação ininterrupta de trabalho, salvo um período de descanso nunca superior a trinta minutos, que, para todos os efeitos, se considera tempo de trabalho, devendo ocupar, predominantemente, um dos períodos do dia e determinar uma redução do período normal de trabalho diário nunca superior a uma hora.
Em função de certas particularidades da vida pessoal e familiar dos funcionários ou agentes, poderão os dirigentes dos respectivos serviços fixar, a requerimento dos interessados, horários específicos que, para além da jornada contínua, podem incluir regimes de flexibilidade mais amplos nos seguintes moldes: para os funcionários usufruidores do estatuto do trabalhador-estudante, serão fixados horários de trabalho adequados à frequência das aulas e às inerentes deslocações para os respectivos estabelecimentos de ensino; para os funcionários com descendentes ou afins na linha recta, adoptandos ou adoptados a cargo, com idade inferior a 12 anos ou que sejam portadores de deficiência e se encontrem em algumas das situações previstas no art. 5º do Decreto-Lei n.º 170/80, de 29 de Maio, serão fixados horários de trabalho ajustados ao acompanhamento dos mesmos; para outros casos, sempre que circunstâncias relevantes, devidamente fundamentadas, o justifiquem, serão fixados horários de trabalho específicos.
(…)
Entende a A. que o horário de jornada contínua que lhe foi concedido por deliberação camarária não podia ter sido alterado, como foi, por órgão distinto da referida Câmara.
Conforme resulta do probatório, na verdade, por deliberação camarária de 15/12/92, a Câmara Municipal do Porto atribuiu à A. o horário de trabalho em regime de jornada contínua, das 9 horas às 15,30 horas e fê-lo como se refere na referida deliberação devido à situação de trabalhadora estudante e trabalhadora mãe de filho menor de 12 anos.
À data em que foi concedida à A. a possibilidade de exercer o seu trabalho na modalidade de jornada contínua foi considerada a situação particular em que a mesma se encontrava quer enquanto trabalhadora estudante quer enquanto mãe de filho menor de 12 anos, sendo certo que foi essa situação em particular que determinou a decisão camarária proferida.
A A. ataca o acto que alterou o horário que vinha exercendo, estabelecendo o horário das 13.30 às 20.00 horas, com fundamento na circunstância de tal horário a impedir de continuar a estudar, dado que as aulas na faculdade têm início às 18h 30m.
(…)
Conforme resulta do disposto no artº 22º do DL nº 259/98, de 18/8, uma das situações em que o funcionário pode beneficiar do horário de trabalho em regime de jornada contínua é quando o funcionário seja trabalhador-estudante
O regime legal dos trabalhadores-estudantes começou por ser estabelecido pela Lei n.º 26/81, de 21 de Agosto diploma que foi, contudo, substituído pela Lei n.º 116/97, de 4 de Novembro (Estatuto dos Trabalhadores-Estudantes), hoje em vigor.
De acordo com esse regime, considera-se trabalhador-estudante todo o trabalhador por conta de outrem, independentemente do vínculo laboral, ao serviço de uma entidade pública ou privada e que frequente qualquer nível do ensino oficial ou equivalente, incluindo cursos de pós-graduação, realização de mestrados ou doutoramentos, em instituição pública, particular ou cooperativa –cfr. artº 2º.
Dispõe o artº3º Lei n.º 116/97, de 4 de Novembro que, “As empresas ou serviços devem elaborar horários de trabalho específicos para os trabalhadores-estudantes, com flexibilidade ajustável à frequência das aulas e à inerente deslocação para os respectivos estabelecimentos de ensino” – cfr. nº 1.
E no artº 9º, sob a epígrafe “Requisitos para a fruição de regalias”, estabelece-se que, para beneficiar das regalias estabelecidas neste diploma, incumbe ao trabalhador-estudante junto da entidade empregadora, fazer prova da sua condição de estudante, apresentar o respectivo horário escolar e comprovar o aproveitamento no final de cada ano escolar, sendo certo que, as regalias previstas, nomeadamente, no citado artº 3º, cessam quando o trabalhador-estudante não conclua com aproveitamento o ano escolar ao abrigo de cuja frequência beneficiara dessas mesmas regalias.
Ora, conforme resulta do probatório, a A., nos anos de 2001-2002 e 2002-2003 não se inscreveu na faculdade sendo que, no ano de 2003/2004, se inscreveu no 3º ano, mas não efectuou os respectivos exames.
Assim é que, ainda mesmo antes da entidade demandada ter alterado o horário de trabalho já a A. não reunia as condições para usufruir do referido regime de horário de trabalho, enquanto trabalhadora – estudante que, nos termos legais, apenas se manterá enquanto perdurarem as razões que o determinaram.
(...)”
Sufragando a tese constante do acórdão impugnado, somos do entendimento de que efectivamente não assiste razão à Recorrente.
Com efeito, se bem que a situação de trabalhador–estudante, constitua motivo para a fixação de um horário de trabalho específico, designadamente, o horário de trabalho de jornada contínua, de acordo com os regimes legais definidos pelo DL 259/98, de 18.AGO e pela Lei 116/97, de 04.NOV, incumbindo ao trabalhador-estudante, junto da entidade empregadora, fazer prova da sua condição de estudante, apresentar o respectivo horário escolar e comprovar o aproveitamento no final de cada ano escolar, sob pena de cessação desse direito, como no caso dos autos, a A. Recorrente não fez prova de tais requisitos, porquanto, tal como resulta da matéria de facto assente, nos anos de 2001-2002 e 2002-2003 não se inscreveu na Faculdade sendo que, no ano de 2003/2004, se inscreveu no 3º ano, mas não efectuou os respectivos exames, somos, igualmente, de concluir não reunir a mesma as condições para usufruir do referido regime de horário de trabalho, enquanto trabalhadora – estudante.
Improcedem, deste modo, também as conclusões de recurso atinentes ao alegado erro de julgamento quanto à apreciação do imputado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.
III-2-4. (Subsidiariamente) do erro de julgamento do despacho saneador quanto à questão da inimpugnabilidade do despacho impugnado (Ampliação do âmbito do recurso constante das contra-alegações).
Sustenta o Recorrido que o acto de 19/8/2003 do Director Municipal da Cultura é que se configura como o acto impugnável pela via contenciosa por ser o que define em termos lesivos a situação concreta da Recorrente; e tendo sido praticado ao abrigo de uma delegação de poderes válida não haveria que lançar mão do recurso hierárquico para a sua impugnação.
Por outro lado, o acto praticado pelo Presidente da Câmara em nada inova na situação da Recorrente e nem sequer a altera uma vez que se limitou a indeferir o recurso hierárquico, quer por o acto lesivo ser contenciosamente impugnável, quer porque o acto do qual foi interposto o recurso hierárquico em nada definiu quanto ao horário de trabalho da Recorrente, sendo o mesmo acto distinto e de entidade diferente daquele que alterou o seu horário de trabalho.
Assim, ao julgar improcedente a excepção da inimpugnabilidade invocada pelo Recorrido, o Mmº Juiz “a quo” atentou contra o disposto, designadamente, no art.º 51º do CPTA.
Vejamos.
Esta questão é colocada pelo Recorrido, em sede de ampliação do âmbito do recurso constante das contra-alegações, subsidiariamente, isto é, prevenindo a necessidade da sua apreciação.
Nos termos que se deixaram assinalados, foi julgado improcedente o recurso interposto pela Recorrente I....
Tal como acontece entre o recurso principal e o recurso subordinado, também entre o recurso, deduzido pelo Recorrente e a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do Recorrido existe uma relação de prejudicialidade.
Com efeito, sobre esta matéria dispõem os artºs 682º e 684º-A do CPC, aplicável ao Contencioso Administrativo, ex vi dos artºs 1º e 140º do CPTA, que:
“Artº 682.º
(Recurso independente e recurso subordinado)
1. Se ambas as partes ficarem vencidas, cada uma delas terá de recorrer se quiser obter a reforma da decisão na parte que lhe seja desfavorável; mas o recurso por qualquer delas interposto pode, nesse caso, ser independente ou subordinado.
2. O recurso independente é interposto dentro do prazo e nos termos normais; o recurso subordinado pode ser interposto dentro de 10 dias, a contar da notificação do despacho que admite o recurso da parte contrária.
3. Se o primeiro recorrente desistir do recurso ou este ficar sem efeito ou o tribunal dele não tomar conhecimento dele, caduca o recurso subordinado, sendo todas as custas do recorrente principal.
…”
“Artº 684.º-A
(Ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido)
1. No caso de pluralidade de fundamentos da acção ou da defesa, o tribunal de recurso conhecerá do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o requeira, mesmo a título subsidiário, na respectiva alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação.
2. Pode ainda o recorrido, na respectiva alegação e a título subsidiário, arguir a nulidade da sentença ou impugnar a decisão proferida sobre pontos determinados da matéria de facto, não impugnados pelo recorrente, prevenindo a hipótese de procedência das questões por este suscitadas.
3. Na falta dos elementos de facto indispensáveis à apreciação da questão suscitada, pode o tribunal de recurso mandar baixar os autos, a fim de se proceder ao julgamento no tribunal onde a decisão foi proferida.”.
Ora, considerado que, no caso dos autos, improcedeu, na totalidade o recurso interposto pela Recorrente, em função disso, julgamos prejudicado o conhecimento da ampliação do âmbito do recurso a requerimento do Recorrido.
Apesar de, in casu, ser admissível a ampliação do recurso a requerimento do Recorrido, o certo é que, tendo sido negado provimento ao recurso deduzido pela Recorrente, como supra se decidiu, não temos de conhecer da ampliação requerida a título subsidiário.
Na verdade, não se podendo olvidar que a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do Recorrido tal como o recurso subordinado tem por causa o recurso independente, a sua razão de ser fica necessariamente condicionada à vitalidade do recurso formulado pela Recorrente, pelo que, desde que este caia, aquela tem, forçosamente, de desaparecer.
A insubsistência do recurso principal implica o não conhecimento de mérito sobre o objecto do recurso subordinado tal como da ampliação do âmbito do recurso constante das contra-alegações de recurso.
Sobre esta temática refere-se no Ac. do STA, de 30.OUT.03, in Rec. nº 0936/03, que “Tendo soçobrado o recurso independente, não se toma conhecimento do recurso subordinado (art. 682º- 3 do CPC)”.
No mesmo sentido cfr. o Ac. do TCAS, de 3/5/2007, in Rec. nº 01660/06, de onde se extrai o seguinte: “Para além dos casos de caducidade por decaimento nos pressupostos de recurso, expressa no artº 682º nº 3 CPC, a insubsistência do recurso principal implica o não conhecimento de mérito sobre o objecto do recurso subordinado…”.
Deste modo, pelas razões expostas, não se conhece da ampliação do âmbito do recurso requerida pelo Recorrido, a título subsidiário, isto é prevenindo a necessidade da sua apreciação, por prejudicialidade.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e em julgar prejudicado o conhecimento da ampliação do âmbito do recurso, a requerimento do Recorrido, e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido.
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 Uc’s – Cfr. artºs 73º-A-1, 73º-D-3, 73º-E-a) do CCJ e 189º do CPTA.
Porto, 15 de Janeiro de 2009
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
