| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
J… (DIRECTOR DE SERVIÇOS DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA E INOVAÇÃO) e “ASSOCIAÇÃO COMERCIAL DE …, (…)”, devidamente identificados nos autos, inconformados vieram, respectivamente, interpor recurso jurisdicional do despacho datado de 08/11/2005 que o condenou em incidente anómalo em 01 (uma) Uc de taxa de justiça e da sentença do TAF de Braga, datada de 05/12/2005, que, no procedimento cautelar no qual peticionava a suspensão de eficácia da deliberação da COMISSÃO REGIONAL DA GRANDE ÁREA METROPOLITANA DO MINHO (abreviadamente CRGAMM) datada de 04/07/2005 que autorizou a instalação de um estabelecimento de comércio a retalho não alimentar e misto promovido pela contra-interessada “M…, LDA.”, igualmente identificada nos autos, decidiu julgar procedente a excepção de ilegitimidade activa e absolveu da instância as requeridas.
Formula o 1º recorrente, nas respectivas alegações (fls. 244 e segs.), conclusões nos termos seguintes:
“(…)
a) O recorrente foi condenado em taxa de justiça, fixada em 1 UC por ter dado origem a processado estranho ao desenvolvimento da lide;
b) Tal comportamento consistiu em remeter, através de ofício, para o tribunal, o original do processo administrativo;
c) Não tendo a demandada contestado a providência cautelar em causa estava sempre obrigada, dentro do prazo para a contestação, a remeter ao tribunal o processo administrativo;
d) Não tendo contestado a providência, a demandada não estava obrigada a constituir representante judicial, podendo fazer chegar o processo administrativo ao tribunal por qualquer forma;
e) Nos termos do artigo 18.º da Lei 12/04, de 30.3, cabe à Secretaria-Geral do Ministério da Economia prestar apoio jurídico às Comissões Regionais nos processos de impugnação que das suas decisões sejam interpostas para os competentes tribunais administrativos;
f) O recorrente é Director de Serviços da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação;
g) Nessa qualidade, elaborou e assinou o ofício n.º 382/DSJC/05, de 25.10.05, dirigido ao Meritíssimo Juiz “a quo”, no qual se limitou a remeter o original do processo administrativo;
h) Ao assinar o referido ofício o recorrente estava a cumprir o disposto nos artigos 84.º do CPTA e 18.º da Lei 12/2004, de 30.3;
i) O comportamento do recorrente revela uma estreita colaboração com a justiça e não, como se refere no despacho recorrido, um processo estranho ao desenvolvimento da lide;
j) Ao decidir como decidiu o Meritíssimo Juiz “a quo” violou o disposto nos artigos 18.º da Lei 12/04, de 30.3 e 84.º do CPTA. (…).”
Termina no sentido de que deve ser provido o recurso jurisdicional e revogado o despacho recorrido.
Por sua vez o 2º recorrente formula, nas suas alegações (fls. 636 e segs. e correcção de fls. 770 e segs.), as seguintes conclusões:
“(…)
1 - Não se pode aceitar a Decisão/Sentença do Juiz do Tribunal “a quo”, visto que o sentido que toma da questão é absolutamente aligeirado e errado, e, portanto não conforme ao Direito;
2 - Ora, entende a ora recorrente que alega factos nos autos pelos quais se infere com segurança que a mesma tem legitimidade por ser parte na relação material controvertida, conforme resulta com clareza do por si exposto nos arts. 4 a 6 do requerimento inicial, nos arts. 6.º a 8.º da resposta apresentada e do doc. n.º 1 (fls. 2 e 3) junto ao requerimento inicial;
3 - Pelo que entende a ora recorrente ter alegado factos relevantes no sentido de justificar a sua intervenção nestes autos, mormente na qualidade de defensora dos interesses económicos, sociais e profissionais dos seus associados;
4 - Ademais, a fundamentação da Decisão/Sentença em causa, é muito restritiva e limitadora face às novas circunstâncias criadas pela actual reforma do contencioso administrativo em vigor desde Janeiro de 2004, a qual veio a consagrar princípios fundamentais, tais como, o princípio da tutela jurisdicional efectiva, o princípio de promoção de acesso à justiça, o princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa;
5 - Também indevidamente a Decisão/Sentença ora recorrida restringe a fundamentação para aferir a legitimidade activa processual apenas no n.º 1 do art. 9.º do CPTA, não tomando em consideração, como devia, o n.º 2 do mesmo dispositivo legal;
6 - É que com a redacção deste n.º 2, é patente a pretensão do legislador em ampliar efectivamente a legitimidade activa, de tal modo que, actualmente deverá ser considerado parte legítima não só o autor que alegue ser parte na relação material controvertida, mas também todas as pessoas, singulares ou colectivas, abrangidas pelo disposto no citado n.º 2 do art. 9.º do CPTA;
7 - E no caso concreto, resulta bem claro que a ora alegante se integra na previsão deste mesmo dispositivo legal. Aliás, na própria Decisão/Sentença recorrida, é admitido que a ora alegante “…comporta-se neste autos como defensora do ambiente e do urbanismo, com enfoque na construção de um equipamento comercial, e autorizada a sua instalação em termos que alegadamente não respeitam a lei…” – cfr. Pág. 4 da Decisão/Sentença;
8 - Saliente-se ainda que o próprio n.º 1 do art. 55.º do CPTA. (o qual consagra especificamente a legitimidade activa nas acções de impugnação dos actos administrativos), nas suas alíneas c) e f), vem acolher o referido princípio de alargamento da legitimidade activa protagonizado já pelo referido n.º 2 do art. 9.º, e pelos princípios que nortearam a recente reforma do contencioso administrativo. (…).”
Conclui no sentido do provimento do recurso jurisdicional e revogação da decisão recorrida.
A contra-interessada, aqui recorrida, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 687 e segs.), nas quais conclui nos seguintes termos:
“(…)
I - Considerando que o presente recurso tem por objecto uma decisão proferida em primeira instância que, no quadro de uma providência cautelar tipificada pela alínea a) do artigo 112.º do CPTA, indeferiu a pretensão da ora recorrente de suspensão da eficácia da deliberação proferida pela CRGAMM, que autorizou a instalação do estabelecimento comercial da ora Recorrida, é de atribuir efeito meramente devolutivo ao recurso, por aplicação do artigo 143.º, n.º 2, do CPTA.
II - Um vez que o artigo 143.º, n.º 2, atribui efeito meramente devolutivo aos recursos interpostos contra decisões respeitantes à adopção de providências cautelares, estas decisões produzem imediatamente os seus efeitos a partir do momento em que são proferidas.
III - A decisão ora recorrida, ao indeferir o pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo em causa, tem o alcance de fazer cessar imediatamente a proibição de executar o mesmo que o artigo 128.º impõe.
IV - A solução justifica-se, antes de mais, porque, para atribuir ou recusar providências cautelares, o juiz já procede à ponderação de que o artigo 143.º, n.º 5, faz depender a decisão de atribuir efeito meramente devolutivo ao recurso.
V - Por outro lado, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso jurisdicional teria o efeito pernicioso de favorecer a utilização abusiva do recurso contra decisões que recusassem a suspensão da eficácia de actos administrativos com o propósito de aproveitar o efeito suspensivo automático que resultaria da simples interposição do recurso jurisdicional durante toda a pendência do mesmo, para o efeito de prolongar a situação de proibição de executar o acto administrativo, que resulta do art. 128º.
VI - Mesmo que assim se não entendesse, sempre deveria ser atribuído efeito devolutivo ao recurso por via do disposto no artigo 143.º, n.º 3, do CPTA, o que, desde já, subsidiariamente, se requer para todos os efeitos legais.
VII - Se, por absurdo, a suspensão dos efeitos da sentença tivesse por resultado o impedimento da laboração do estabelecimento da Recorrida, os prejuízos daí resultantes seriam astronómicos e seriam, senão mesmo irreparáveis, de muito difícil reparação.
VIII - Estes elevadíssimos danos para os interesses públicos e privados em presença são, aliás, os únicos que estão em causa, já que não foram alegados pela Requerente quaisquer prejuízos eventualmente resultantes da recusa da pretensão apresentada em juízo.
IX - Nos termos dos artigos 9.º n.º 1, e 55.º, n.º 1, al. a), do CPTA, a Recorrente pudesse ser considerada como parte na relação material controvertida, teria esta que ter invocado concretamente ser titular de um interesse directo e pessoal, alegadamente posto em causa pelo acto administrativo cuja eficácia pretendia suspender.
X - Ora, a Recorrente não alegou qualquer interesse próprio e real que, por via da impugnação judicial do acto administrativo, pudesse vir a ser concretamente salvaguardado.
XI - A Requerente não tem, na verdade, qualquer direito (potestativo) próprio que se integre na relação material controvertida que ela mesma configura.
XII - E, como bem sublinha a douta sentença recorrida, o facto de ter participado na deliberação tomada pela CRGAMM não faz da Requerente parte da relação material controvertida, precisamente, porque a deliberação não põe em causa qualquer interesse directo e pessoal da Requerente.
XIII - Importa, ainda, equacionar a legitimidade da Recorrente à luz do disposto no artigo 9.º, n.º 2, do CPTA, que confere, entre outras entidades, às associações defensoras dos interesses em causa legitimidade para propor e intervir, nos termos da lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bem constitucionalmente protegidos, como “a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.”.
XIV - O fundamento da legitimidade social de associações, como a Recorrente, assenta cumulativamente na sua natureza estatutária (desinteressada) e no seu objecto social (a defesa de interesses gerais, de bens colectivos: a saúde pública, o ambiente, o património cultural, etc.), abrangendo tanto as que têm carácter público quanto privado.
XV - Do Requerimento Inicial apresentado em juízo, resulta apenas que a Requerente tem por competência a “representação, defesa e promoção dos interesses económicos, sociais, profissionais e culturas dos seus associados”, interesses esses que não têm protecção constitucional.
XVI - Uma vez que a Requerente se apresentou a demandar a CRGAMM e a ora Recorrida com vista à defesa de valores ou bens que não mereceram tutela constitucional, tem de concluir-se que a Requerente não tem legitimidade para, nos termos do artigo 9.º, n.º 2, do CPTA, propor a acção nos termos em que o fez.
XVII - Por outro lado, ainda que se entendesse que a conclusão, não concretizada num único facto alegado, constante do artigo 63.º do Requerimento Inicial, era suficiente para se afirmar que a Recorrente se apresenta sustentadamente como defensora do ambiente e urbanismo – valores com protecção constitucional – a verdade é que não decorre do alegado pela Requerente que os mesmos façam parte das suas competências.
XIVIII - Atendendo a que, nos termos do artigo 9.º, n.º 2, do CPTA, o fundamento da legitimidade social ou alargada das associações depende de o seu objecto social incluir a defesa de determinados bens constitucionalmente protegidos, cuja defesa se pretende concretizar judicialmente, conclui-se que a Requerente, carece de legitimidade para propor a presente acção, se não mesmo de capacidade judiciária.
XIX - Assim, apesar dos esforços da Recorrente no sentido de justificar a sua legitimidade com fundamento no artigo 9.º, n.º 2, do CPTA, no caso concreto, não se mostra preenchida a respectiva previsão.
XX - Mesmo que por absurdo não procedesse a argumentação supra expendida, o que não se concede e apenas por cautela de patrocínio se equaciona, a verdade é que, atento o disposto na alínea e), do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA, a Requerente sempre careceria de legitimidade para propor a presente acção.
XXI - A regra de legitimidade para impugnar actos administrativos da autoria de órgãos colegiais resulta do art. 55.º, n.º 1 al. e) do CPTA que, sendo especial em relação à regra geral invocada pela Requerente e por força do princípio “lex specialis derrogat generali”, veda a esta a impugnação do acto administrativo em causa.
XXII - Dispõe a alínea e) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA que apenas os presidentes de órgãos colegiais podem impugnar um acto administrativo praticado pelo respectivo órgão, pelo que a Requerente, enquanto membro do órgão que proferiu o acto administrativo em causa, não tem o direito de impugnar externamente as deliberações tomadas pelo órgão.
XXIII - De nada vale à Recorrente a circunstância de ter votado contra a deliberação, já que a declaração de voto vencido tem como única consequência jurídica a exoneração da responsabilidade individual ou pessoal do respectivo declarante, pela deliberação tomada (art. 28.º, n.º 2 do CPA).
XXIV - Atento o exposto, verifica-se que a Requerente não é parte legítima na presente acção, atento o disposto no artigo 55.º, n.º 1, al. e), do CPTA, e artigo 14.º, n.º 4, do CPA, o que conduz, necessariamente, à absolvição da instância.
XXV - Mas, ainda que se viesse a considerar a Requerente como parte legítima nos presentes autos, a verdade é que sempre careceria a mesma de interesse em agir, o que teria como consequência a absolvição da instância.
XXVI - Nos termos do artigo 55.º, n.º 1, al. a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), tem legitimidade para impugnar um acto administrativo quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
XXVII - É certo que a Requerente é uma pessoa colectiva de utilidade pública e que o artigo 55.º, n.º 1, al. c), do CPTA, confere legitimidade às pessoas colectivas, públicas e privadas, para impugnar um acto administrativo quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender.
XXVIII - Porém, como refere Mário Aroso de Almeida, op. cit., pp. 39 e 40: “Como é evidente, para que a impugnação se inscreva nas incumbências de uma pessoa colectiva pública, é necessário que o acto impugnado contenda com os interesses legalmente estabelecidos como atribuições dessa pessoa colectiva. (…) É o que sucede (…) quando esteja em causa um acto praticado no exercício de uma competência respeitante a uma matéria em relação à qual a entidade interessada em impugnar também tenha poderes de intervenção, quando esse acto ponha em causa interesses que a essa entidade cumpra defender.”.
XXIX - Do exposto, e ainda que a Requerente fosse parte legítima, o que não se concede, não é possível, todavia, concluir pela existência de efectivo interesse em agir por parte da Requerente, já que, por um lado, não identifica os titulares dos interesses em representação dos quais é permitida a sua actuação em juízo, como, por outro, não identifica que interesses são esses, nem, obviamente, em que medida o acto administrativo impugnado é susceptível de os afectar.
XXX - Não é, pois, possível saber qual a utilidade concreta que pode advir, para cada um dos associados da requerente, da anulação do acto administrativo em causa.
XXXI - Como tal, constata-se não ter a Requerente real interesse em agir, o que se traduz na falta de um pressuposto processual que conduzirá, necessariamente, à absolvição da instância. (…).”
Pugna, em suma, pela improcedência do recurso jurisdicional e manutenção do julgado.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA veio a emitir pronúncia no sentido da procedência de ambos os recursos jurisdicionais (cfr. fls. 752 e 753).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 7ª edição, págs. 435 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar:
A) Quanto ao recurso interposto pelo 1º recorrente se o despacho que o condenou em 01 UC de taxa de justiça por ter dado alegadamente lugar a incidente anómalo incorreu ou não em violação do disposto nos arts. 18.º da Lei n.º 12/04, de 30/03, e 84.º do CPTA [cfr. conclusões supra reproduzidas];
B) Quanto ao recurso interposto pelo 2º recorrente se na situação vertente a decisão recorrida ao julgar procedente a excepção de ilegitimidade activa e absolveu os requeridos da instância cautelar fez ou não errada aplicação do disposto nos arts. 09.º, n.ºs 1 e 2, 55.º, n.º 1 als. c) e f) do CPTA, e 268.º da CRP [cfr. conclusões supra reproduzidas].
Refira-se que a questão prévia referente ao efeito a atribuir ao presente recurso jurisdicional se mostra resolvida pelo despacho do Mm.º Juiz “a quo” inserto a fls. 730/731, que não mereceu qualquer impugnação pelas partes (cfr. fls. 732 e segs.) e que foi confirmado pelo despacho do relator de fls. 783, razão pela qual se mostra prejudicado o conhecimento das conclusões I) a VI) das contra-alegações da contra-interessada. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a apreciação das questões em discussão têm-se como assentes os seguintes factos:
I) A Comissão Regional da Grande Área Metropolitana do Minho foi citada para os termos do presente procedimento cautelar, tendo, mormente, sido advertida do dever de remessa do PA respectivo (cfr. fls. 17 a 25 dos autos cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);
II) O aqui ora recorrente J…, na qualidade de Director de Serviços na Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação, subscreveu ofício dirigido ao Sr. Juiz do TAF de Braga, sob a referência 382/DSJC/05, de 25.10.05, relativo ao processo “sub judice”, com o seguinte teor: “(…) Reportando-me ao processo em epígrafe, e nos termos do disposto no art. 84.º do CPTA, junto remeto a V.ª Ex.ª o original do processo administrativo. (…).” (cfr. fls. 31 e 32 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
III) O Mm.º Juiz “a quo” uma vez concluídos os autos lavrou despacho datado de 08/11/2005 e inserto a fls. 215 a 218 cujo teor aqui se dá por reproduzido, donde nomeadamente consta que:
“(…) Por nosso despacho de fls. 17 e 18 dos autos, foi ordenada a citação da Requerida, bem como da identificada contra interessada.
Compulsados os autos, constato que a entidade Requerida não veio deduzir contestação à providência cautelar requerida, tendo um Director de Serviços do Ministério da Economia e da Inovação remetido à ordem destes autos o processo administrativo, sem que para o efeito tenha sido constituído mandatário judicial, ou designado licenciado em direito.
Ora, nos termos do artigo 11.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos processos intentados no âmbito dos Tribunais Administrativos e em sede do patrocínio judiciário e representação em juízo das partes, é obrigatória a constituição de advogado – exceptuadas as situações a que se reportam os n.ºs 2 a 5 deste artigo. Daqui resulta que o Ministério da Economia e Inovação – ou um seu Director de Serviços -, não pode vir aos autos praticar actos processuais, por requerimento subscrito por si, principalmente quando não foi alvo de citação judicial que lhe seja inicialmente dirigida, e lhe imponha determinada conduta, neste caso, de deduzir, querendo, contestação ao pedido formulado, nos termos do artigo 117.º do CPTA, quando é certo, ainda, que do acto de citação endereçado à entidade Requerida identificada como Comissão Regional aí constante a obrigação de constituição de representante judicial.
Assim, em virtude de o requerimento apresentado e datado de 25 de Outubro de 2005 (e demais documentos que lhe vinham anexos – PA), não ter sido apresentado por advogado, nem por licenciado em direito designado, (…) impõe-se antes de mais a regularização da instância neste patamar.
(…) Sem prejuízo do referido, sempre julga o Tribunal que o Director de Serviços, ao ter vindo por acto próprio ao processo e aqui subscrever um requerimento, deu azo a um incidente anómalo aos presentes autos, porquanto deu origem a processado estranho ao desenvolvimento da lide, pelo que vai condenado o seu apresentante, o Director de Serviços, J…, em taxa de justiça.
Face ao exposto:
(…) b) Condenar o apresentante do requerimento e do PA - a fls. 31 dos autos -, o Director de Serviços, J…, em taxa de justiça, que se fixa pelo mínimo legal, em 1 UC – artigo 16.º, n.º 1 e artigo 73.º-A, n.ºs 1 e 3, ambos do CCJ, e artigo 448.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. (…)”.
IV) A requerente, aqui ora igualmente recorrente, da presente providência deduziu requerimento inicial, pelos fundamentos insertos a fls. 01 a 13 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido, contra a COMISSÃO REGIONAL DA GRANDE ÁREA METROPOLITANA DO MINHO e “M…, LDA.” peticionando a suspensão da eficácia da deliberação da primeira entidade, datada de 04/07/2005, que autorizou a instalação de um estabelecimento de comércio a retalho não alimentar e misto promovido pela aludida contra-interessada;
V) O Mm.º Juiz “a quo” proferiu decisão datada de 05/12/2005, inserta a fls. 615 a 620 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido, donde consta na parte decisória que “(…) De maneira que, julga o Tribunal que a Requerente, face ao articulado apresentado e que pretende ser legitimador da sua intervenção neste processo, em representação dos seus associados, é parte ilegítima, donde, e por ocorrer a falta dum pressupostos processual, que se conhece nos termos do artigo 494.º do CPC, a título de excepção dilatória, de conhecimento oficioso, e porque a mesma obsta ao conhecimento do pedido, determino a absolvição da instância da identificada Requerida, bem como da contra interessada M…, nos termos do n.º 2 do artigo 493.º, e artigo 495.º, e alínea d) do n.º 1 do artigo 288.º, todos do CPC. (…).” * 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade supra fixada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas pelos recorrentes nos respectivos recursos jurisdicionais para se concluir pela sua procedência ou improcedência.* 3.2.1. Do recurso jurisdicional interposto pelo Sr. Director de Serviços da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação, J… (fls. 244 e segs.)
Argumenta o recorrente em defesa da sua tese que a decisão judicial recorrida que o condenou numa Uc de taxa de justiça pelo alegado incidente anómalo a que deu causa com a junção do PA nos termos atrás descritos incorreu em violação dos arts. 84.º do CPTA e 18.º da Lei n.º 12/04, de 30/03, já que, no caso, como não foi apresentada contestação a remessa do PA poderia ter sido efectuada nos termos em que o foi, porquanto inexistia a obrigação de constituir representante judicial para esse efeito, sendo certo que o recorrente não subscreveu qualquer requerimento visto apenas se ter limitado a assinar o ofício dirigido ao TAF de Braga que tinha anexo aquele PA.
Vejamos, sendo que importa, antes de mais, trazer à colação os normativos legais a aferir na solução a dar à questão em apreciação.
Decorre do art. 11.º do CPTA, sob a epígrafe de “Patrocínio judiciário e representação em juízo”, que:
“1- Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.
2- Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
3- Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa colectiva ou do ministério.
4- Nos processos em que esteja em causa a actuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade.
5- Nos processos em que esteja em causa a actuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa colectiva.”
Por sua vez prevê-se no art.84.º do mesmo Código, relativo ao envio do processo administrativo, que:
“1- Com a contestação, ou dentro do respectivo prazo, a entidade demandada é obrigada a remeter ao tribunal o original do processo administrativo, quando exista, e todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora, que ficarão apensados aos autos.
2- (…).
3- (…).
4- Na falta de cumprimento do previsto no n.º 1, sem justificação aceitável, pode o juiz ou relator determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar.
5- A falta do envio do processo administrativo não obsta ao prosseguimento da causa e determina que os factos alegados pelo autor se considerem provados, se aquela falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade.
6- Da junção aos autos do processo administrativo é dado conhecimento a todos os intervenientes no processo.”
Resulta, por fim, do art. 18.º da Lei n.º 12/04, de 30/03, que da decisão tomada relativa ao pedido de autorização de instalação ou modificação de estabelecimentos de comércio a retalho pela entidade competente “(…) cabe impugnação para os tribunais administrativos de círculo, cabendo à Secretaria-Geral do Ministério da Economia, com a colaboração das entidades intervenientes, prestar o apoio jurídico.”
Presentes os normativos ora reproduzidos, analisada a factualidade fixada supra [cfr. n.ºs I), II) e III)], temos, para nós, que assiste inequívoca razão ao aqui recorrente.
Explicitemos o nosso entendimento.
É certo que a constituição de advogado, ou a nomeação de licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, é obrigatória para todas as partes em todos os processos judiciais no âmbito do contencioso administrativo, sob pena das consequências decorrentes dos arts. 80.º, n.º 1, al. c) do CPTA e 33.º do CPC, pelo que a prática, em princípio, dos actos processuais está restringida aos representantes judiciários das partes.
Todavia, actos existem que podem ou só podem ser praticados pelas partes, como acontece, por exemplo, nas situações previstas no art. 08.º, n.ºs 3 e 4 do CPTA, e, bem assim, da prevista no n.º 2 o art. 32.º do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA, na qual independentemente da obrigatoriedade da constituição de advogado se permite que os advogados estagiários, os solicitadores e as próprias partes façam requerimentos em que se não suscitem questões de direito.
Ora no caso pese embora em tese ocorra a obrigatoriedade de constituição de representante judiciário para a intervenção em acto processual nos autos cautelares “sub judice” verifica-se, porém, que a entidade pública demandada não deduziu, no uso do seu direito ou faculdade processual, qualquer oposição (cfr. arts. 81.º, 83.º, 117.º e 118.º do CPTA).
Daí que não tendo junto qualquer articulado de oposição a entidade demandada não estava obrigada a constituir advogado ou nomear licenciado em Direito com funções de apoio jurídico e juntar aos autos o instrumento adequado respectivo, tanto mais que só o teria de fazer se viesse a produzir qualquer peça processual ou requerimento no qual se suscitasse ou se tivesse de pronunciar sobre questão de direito.
Face ao determinado no despacho liminar e ao teor da nota de citação da entidade requerida sobre esta impendia, por força também do disposto nos arts. 08.º, n.º 3 e 84.º do CPTA e independentemente de haver ou não deduzido oposição, o dever de remeter o processo administrativo, remessa essa efectivar-se ou por entrega em mão na secretaria do TAF ou por via postal, sendo certo que se incumprisse, sem justificação, aquele dever legal de remeter o processo administrativo com o articulado de oposição ou no prazo deste incorria nas sanções previstas no n.º 4 daquele art. 84.º e demais regimes de responsabilidade ali igualmente enunciados.
Nessa medida e considerado o teor do art. 18.º da Lei n.º 12/04, supra reproduzido, temos que, estando pendente acção cautelar tendente a impugnar no TAF de Braga decisão abrangida pelos arts. 07.º e 17.º daquela Lei, incumbia à Secretaria-Geral do actualmente denominado Ministério da Economia e da Inovação, com a colaboração dos intervenientes no procedimento administrativo de autorização, o acompanhamento e prestação de apoio jurídico, actividade essa na qual se inclui claramente a obrigação de remessa do PA referente àquele procedimento.
Assim, concretizado por parte daquela Secretaria-Geral o dever de remessa do PA através de correio, fazendo-se acompanhar tal envio de ofício subscrito por director de serviço naquela Secretaria e que se mostra dirigido ao processo judicial em questão, não se vislumbra qualquer dever legal que haja sido incumprido ou omitido com tal procedimento, porquanto não se trata de prática de acto processual que envolva qualquer discussão sobre questão de direito e que dessa forma obstasse a que pudesse ser subscrito pelo aqui ora recorrente, tanto mais que no caso nem havia sido deduzida oposição e se tratava do simples cumprimento do dever legal de remessa do PA conforme determinação do tribunal nos termos legais.
Na verdade, em nosso entendimento, nenhum preceito legal determina ou impõe que o acto de remessa ou de entrega do PA num tribunal no âmbito de processo judicial de contencioso administrativo tenha de ser feito só por advogado ou só por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, sendo que tal se traduz numa exigência sem qualquer valia e utilidade.
A fazer vencimento o entendimento sustentado no despacho em crise então não só o envio por correio mas também a entrega em mão do PA na secretaria do tribunal teria ou só poderia ser feita por advogado ou licenciado em Direito com funções de apoio jurídico. Ou será que o simples envio pelo correio sem vir acompanhado de gentil ofício ou mesmo de requerimento obstariam a tal exigência e não gerariam a prática de acto processual susceptível de ser entendimento como anómalo?
Aliás, não se vislumbra como pode ser considerada ou qualificada como ocorrência estranha ao desenvolvimento normal da lide susceptível de ser tributada nos termos do art. 16.º do CCJ a junção aos autos de ofício que simplesmente se fazia acompanhar do processo administrativo e unicamente desse facto cuidava, cumprindo, em concreto, comando legal e ordem do tribunal.
Não cremos, pois, ser sustentável legalmente e razoável o entendimento no qual se estribou a decisão judicial em crise, pelo que se impõe julgar totalmente procedente o presente recurso jurisdicional e revogar o despacho na parte ora posta em crise inserto a fls. 215/218, em especial, fls. 215/216. * 3.2.2. Do recurso jurisdicional interposto pela requerente Associação Comercial de … (…)” (fls. 637 e segs.)
Sustenta a aqui ora recorrente que a decisão judicial em crise foi proferida em violação dos arts. 09.º, n.ºs 1 e 2, 55.º, n.º 1 als. c) e f) do CPTA, e 268.º da CRP, já que segundo invoca a mesma alegou “(…) factos nos autos pelos quais se infere com segurança que a mesma tem legitimidade por ser parte na relação material controvertida, a saber:
- Ao referir nos nºs 3 a 5 do requerimento inicial, entre outros, os objectivos e competências definidos nos seus Estatutos, tais como, “…a representação, defesa e promoção dos interesses económicos, sociais, profissionais e culturais dos seus associados”;
- Ao referir no art. 6.º do mesmo requerimento inicial que participou na Comissão Municipal de V…, e nos arts. 6.º a 8.º da resposta por si apresentada, ter participado nas reuniões deste órgão norteada pelo princípio de defesa dos direitos e interesses económicos, sociais e profissionais dos seus associados, e nesse sentido ter votado contra a deliberação do mesmo órgão, por violar tais interesses, conforme resulta das razões da sua discordância expressas por escrito e juntas ao requerimento inicial sob doc. n.º 1 (…).
Deste modo, entende a ora recorrente ter alegado factos relevantes no sentido de justificar a sua intervenção nestes autos, mormente na qualidade de defensora dos interesses económicos, sociais e profissionais dos seus associados. (…).”
Para além disso, continua a recorrente “(…)sem prescindir, afigura-se-nos, salvo o devido respeito, que a fundamentação da Decisão/Sentença em causa, é muito restritiva e limitadora face às novas circunstâncias criadas pela actual reforma do contencioso administrativo em vigor desde Janeiro de 2004. Esta reforma vem consagrar princípios fundamentais, tais como, o princípio da tutela jurisdicional efectiva, o princípio de promoção de acesso à justiça, o princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa assente nos n.ºs 4 e 5 do art. 268.º da Constituição da República Portuguesa, e também as próprias regras fixadas no art. 9.º do CPTA.
Com efeito, é certo que a legitimidade activa processual se encontra regulada no art. 9.º do CPTA. Mas, este artigo não se reduz apenas ao consignado no seu n.º 1, conforme o Tribunal “a quo” erradamente o fez, mas tem também um n.º 2, nos termos do qual não só é considerada parte legítima o autor que alegue ser parte na relação material controvertida, como também, “independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como associações e fundações defensoras dos interesses em causa, …, têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural …”.
Com a redacção deste n.º 2, é patente a pretensão do legislador em ampliar efectivamente a legitimidade activa. De tal modo que, actualmente deverá ser considerado parte legítima não só o autor que alegue ser parte na relação material controvertida, mas também todas as pessoas, singulares ou colectivas, abrangidas pelo disposto no citado n.º 2 do art. 9.º do CPTA.
Ora, no caso concreto, resulta bem claro que a ora alegante se integra na previsão deste mesmo dispositivo legal. Aliás, na própria Decisão/Sentença recorrida, é admitido que a ora alegante “…comporta-se neste autos como defensora do ambiente e do urbanismo, com enfoque na construção de um equipamento comercial, e autorizada a sua instalação em termos que alegadamente não respeitam a lei…” – cfr. Pág. 4 da Decisão/Sentença.
Saliente-se ainda que o próprio n.º 1 do art. 55.º do CPTA. (o qual consagra especificamente a legitimidade activa nas acções de impugnação dos actos administrativos), nas suas alíneas c) e f), vem acolher o referido princípio de alargamento da legitimidade activa protagonizado já pelo referido n.º 2 do art. 9.º, e pelos princípios que nortearam a recente reforma do contencioso administrativo.
(…), resulta claro ser a ora alegante parte legítima nos autos, pelo que o Tribunal “a quo” decidiu erradamente ao considerá-la parte ilegítima. (…).”
Analisemos da procedência desta argumentação, sendo que, previamente, importa atender aos normativos legais a aferir na solução a dar às questões em discussão.
Decorre do art. 09.º do CPTA, sob a epígrafe “Legitimidade activa”, que:
“1 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40.º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
2 - Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.”
Preceitua-se no art. 55.º do mesmo Código que:
“1 - Tem legitimidade para impugnar um acto administrativo:
a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos;
b) O Ministério Público;
c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender;
d) Órgãos administrativos, relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva;
e) Presidentes de órgãos colegiais, em relação a actos praticados pelo respectivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei;
f) Pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º.
2 – (…).
3 - (…).”
Resulta, por fim, do art. 14.º, n.º 4 do CPA que:
“O Presidente, ou quem o substituir, pode interpor recurso contencioso e pedir a suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas pelo órgão colegial a que preside que considere ilegais.”
Encerrando aqui o cotejo dos normativos a atender passemos à sua concatenação e interpretação no seio do ordenamento jurídico, fazendo prévio enquadramento do pressuposto processual em crise (o da legitimidade activa).
Como primeira nota temos que a legitimidade processual é o pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
Tal pressuposto, sem margem para dúvidas, deverá ser aferido nos estritos termos em que o A. no articulado inicial delineou o “interesse directo e pessoal” em impugnar o acto (cfr. art. 09.º, n.º 1 do CPTA), pelo que a ocorrência deste pressuposto é independente da existência real dos factos constitutivos do interesse alegado.
Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
Nessa medida, para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade activa basta uma afirmação fundamentada em factos da titularidade dum interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, e já não a necessidade duma afirmação concludente dessa titularidade.
Frise-se, pois, que nesta sede o preenchimento do requisito da legitimidade processual (entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como uma condição de procedência da acção) não exige a verificação da efectiva titularidade da situação jurídica invocada pelo A. porquanto se basta com a alegação dessa titularidade.
No art. 09.º, n.º 1 do CPTA estabelece-se o princípio geral em matéria de legitimidade activa elegendo-se a titularidade da “relação material controvertida” tal a mesma foi alegada no articulado inicial pelo A. como critério definidor do referido pressuposto processual
Aliás, através da fórmula consagrada no normativo em referência e tal como já igualmente resultava do art. 26.º, n.º 3 do CPC (após reforma de 1995/1996), o legislador tomou posição expressa e inequívoca sobre a velha querela relativa ao critério de determinação da legitimidade (cfr. sobre tal problemática, Prof. Barbosa de Magalhães in: R.O.A., Ano 2º, n.ºs.1 e 2, págs. 164 e segs.; Prof. J. Alberto dos Reis in: “Código Processo Civil Anotado”, vol. I, pág. 73; Prof. J. Castro Mendes in: "Direito Processual Civil", vol. II, Revisto e Actualizado, pág. 208; Prof. J. M. Antunes Varela in: “Manual de Processo Civil”, 2ª edição, págs. 140 e segs.; Prof. M. Teixeira de Sousa in: B.M.J. n.º 292, pág. 105; Dr. Carlos Lopes do Rego in: Revista do MºPº, Ano 11º, n.º 41, págs. 60 e segs.).
Por outro lado, as soluções consagradas no art. 09.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA retomam, no essencial, o que já resultava dos arts. 26.º e 26.º-A do CPC, pese embora a previsão do n.º 1 do art. 09.º do CPTA seja menos ampla que a correspondente regra do n.º 1 do art. 26.º do CPC porquanto neste último a lei processual elege como primeiro critério de legitimação o interesse processual (“interesse em demandar” por contraposição com “interesse em contradizer” e faz intervir a titularidade da relação jurídica controvertida como critério supletivo - cfr. n.º 3 do art. 26.º CPC), ao passo que no art. 09.º, n.º 1 do CPTA unicamente identifica como parte legítima o sujeito da relação jurídica remetendo para as disposições especiais do Código previstas para os demais meios o enunciado das situações em que o interesse em agir pode justificar a necessidade de tutela jurisdicional.
Todavia, e como bem sustentam o Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. Fernandes Cadilha (in: ob. cit., pág. 65) “(…) Esta aparente discrepância na formulação normativa não representa, contudo, uma alteração substancial ao nível da proposição jurídica. A legitimidade activa, na lei processual administrativa, é determinada pela regulamentação particular que se encontra definida para cada um dos meios processuais considerados, e o princípio geral consignado no n.º 1 do artigo 9º, paralelamente ao previsto na correspondente norma do CPC, surge como um denominador comum que opera em todos os casos em que a disposição especial é omissa ou inconsequente. (…).”
Nesta sequência e considerando o próprio teor do art. 09.º, n.º 1 do CPTA temos que o princípio geral enunciado é objecto de expressa ressalva quanto ao regime específico previsto em matéria de acção administrativa especial, seja relativo à acção de impugnação de actos administrativos (cfr. art. 55.º) seja em relação à acção de condenação à prática de acto legalmente devido (cfr. art. 68.º).
Com efeito, prevêem-se nestes normativos regras especiais em sede de legitimidade activa na acção administrativa especial, mormente para a acção individual ou particular [vide als. a) dos citados normativos], para a acção popular ou social [cfr. als. c) e f) do n.º 1 e o n.º 2 do art. 55.º, e als. b) e d) do n.º 1 do art. 68.º], para a acção pública [cfr. als. b) e e) do n.º 1 do art. 55.º e al. c) do n.º 1 do art. 68.º], sendo que para o caso que ora temos em presença [procedimento cautelar deduzido previamente a acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo], importa atender apenas aos arts. 09.º, n.ºs 1 e 2, 55.º, n.º 1, als. c), e) e f) do CPTA (no caso, estão fora de aplicação as demais alíneas do n.º 1 do art. 55.º), já que a legitimidade processual em sede cautelar se afere de acordo com as regras gerais previstas no CPTA quanto a essa matéria e tendo por referência a acção principal de que constituem apenso e de que são dependentes (cfr. art. 112.º do CPTA onde se afirma que “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção de providência ou das providências cautelares …” e art. 113.º do mesmo Código).
É, assim, que nos termos da al. c) do n.º 1 do art. 55º tem legitimidade para deduzir acção de impugnação dum acto administrativo as “Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender”.
Com este normativo abrange-se, por um lado, o contencioso relativo às relações jurídicas inter-administrativas em que figuram como impugnantes o Estado ou demais sujeitos ou entes públicos (v.g., institutos públicos, autarquias locais, etc.) e como demandados órgãos de outras pessoas colectivas ou órgãos administrativos independentes, e, por outro, mercê da referência às pessoas colectivas privadas temos aquele contencioso de tutela de interesses individuais ligados aos fins vertidos nos estatutos (associações e fundações) ou no pacto social (sociedades) ou que se prende com a tutela de prossecução de interesses colectivos, mormente, quando surgem como impugnantes as associações privadas de substrato corporacional (v.g., associações patronais e sindicais).
Na al. e) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA define-se, tal como, aliás, na al. b) do mesmo número, uma situação de legitimidade activa “ad causam” para a categoria da acção administrativa especial “pública”, preceito este que importa conjugar como o art. 14.º, n.º 4 do CPA.
Aliás, este último dispositivo constitui uma das inovações mais importantes trazidas do ordenamento administrativo pelo CPA, porquanto o mesmo trouxe um desvio ao princípio tradicional da proibição de “auto-impugnação”, bem como a regime legal anterior ao Código Administrativo de impugnação (cfr., no caso, o art. 35.º § 2º da Lei n.º 88, de 07/08/1913) (vide sobre a evolução do regime legal nesta sede em termos de impugnação de deliberações pelos membros do órgão colegial, Prof. A. Cândido de Oliveira in: CJA n.º 25 Jan./Fev. 2001 , págs. 29 e segs. ).
O n.º 4 do art. 14.º do CPA traduz um claro reforço da posição do presidente como garante da regularidade e legalidade das deliberações colegiais, fazendo parte da função presidencial o poder-dever de “assegurar o cumprimento das leis e regularidade das deliberações” (cfr. n.º 2 do art. 14.º do CPA), poder esse que se traduz em deveres específicos como, por exemplo, o de verificação da competência do órgão para se pronunciar sobre certos assuntos (cfr. n.º 1 do art. 18.º daquele Código), ou o de conhecer da existência de impedimento de qualquer titular do órgão e declará-lo (cfr. n.º 3 do art. 45.º do referido diploma), entre outros.
No normativo em referência preceitua-se um regime excepcional de concessão de competência a uma autoridade administrativa de interposição de um recurso para defesa da legalidade, sendo certo que, em regra, tal competência só pertence ao MºPº.
O Prof. Freitas do Amaral (in: CJA n.º 6 Nov/Dez 1997, pág. 37), reportando-se a situação de contencioso judicial nos termos do art. 14.º, n.º 4 do CPA e em que se colocava a questão de como assegurar a legitimidade passiva e representação judiciária, referiu “(…) Há aqui uma desconsideração da colegialidade do órgão: a lei deixa, por um instante, de olhar para o órgão como instituição unitária, una perante o exterior, e passa a tomar em conta as posições individuais expressas pelos titulares do órgão. (…) A Câmara Municipal, qua tale, deixa de ser a autora do acto recorrido: autores do acto são os vereadores que tiverem votado a favor. O órgão deixa de ser representado em juízo pelo seu respectivo presidente (ou seu substituto legal) e passa a ser representado por um mandatário ad hoc dos titulares que votaram num certo sentido.
O que significa que a lei considera, realisticamente, que quem praticou o acto foram os membros do órgão colegial que votaram a favor e não, ficticiamente, o órgão no seu conjunto.
Isto parece vir dar razão à tese que tenho sustentado (…), segundo a qual, no plano da actividade administrativa, os órgãos das pessoas colectivas não são as instituições (centros estruturados de competências), mas os indivíduos que manifestam uma vontade em nome da pessoa colectiva. O autor da deliberação não é, portanto, em bom rigor, a Câmara Municipal – mas o conjunto de vereadores que, votando a favor de uma proposta ou projecto, decidiram em nome da Câmara Municipal. (…).
Note-se, aliás, que esta desconsideração da colegialidade do órgão, produtora de transparência jurídica das posições individuais dos seus titulares, já existia no nosso Direito Administrativo, em matéria de responsabilidade civil dos membros dos órgãos colegiais por deliberações ilegais: segundo o art. 28.º, n.º 2 do CPA, “aqueles que ficaram vencidos na deliberação tomada e fizerem registo da respectiva declaração de voto na acta ficam isentos da responsabilidade que daquela eventualmente resulte”. (…).”
Na referida al. e) prevêem-se ainda as situações de legitimidade para impugnar actos administrativos de quaisquer outras autoridades a quem o legislador tenha conferido competência específica de “defesa da legalidade administrativa” e isto independentemente de qualquer interesse funcional na questão.
Quanto à al. f) do n.º 1 do mesmo normativo confere-se legitimidade activa para impugnação de acto administrativo às pessoas ou entidades referidas no n.º 2 do art. 09.º, preceito este que dá cumprimento, em sede do contencioso administrativo, do comando constitucional vertido no n.º 3 do art. 52.º da CRP - tutela judicial dos interesses difusos, estendendo a regra que se encontrava prevista no art. 02.º da Lei n.º 83/95, de 31/08 (denominada “Lei de Acção Popular”), embora alargando o campo de incidência da acção popular na medida em que inclui no elenco dos interesses difusos os valores ou bens relativos ao “urbanismo”, ao “ordenamento do território”.
Note-se que se trata de preceito que consagra legitimidade activa em acção popular administrativa e que se aplica a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo, podendo ser empregue para a obtenção de qualquer das providências judiciárias legalmente admitidas.
A protecção dos interesses difusos estende-se, desta feita, a um universo de pessoas ou entidades, sem que estas careçam de demonstrar um interesse pessoal na instauração do processo judicial.
Atente-se que a expressão vertida no n.º 2 do art. 09.º “nos termos previstos na lei” procede a uma remissão para os arts. 02.º e 03.º da Lei n.º 83/95 (cfr. Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. Fernandes Cadilha in: ob. cit., pág. 67 nota 4; Dr. M. Esteves de Oliveira e outro in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos …”, Anotado, vol. I, págs. 156 e 157 nota V), o que significa que são titulares do direito de acção, dispondo de legitimidade activa, os “cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos”, as autarquias locais em “relação aos interesses de quem sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição” e as associações e fundações defensoras dos interesses em causa e desde que reúnam ou preencham os requisitos mencionados no art. 03.º daquela Lei.
Presentes estes considerandos de enquadramento importa reverter às questões objecto de apreciação no recurso jurisdicional “sub judice”.
Ora, diga-se, desde já, que não assiste razão à recorrente.
Fundamentemos, então, este nosso entendimento.
Importa, desde logo, referir ou ter em atenção que a aqui recorrente é membro ou faz parte dum órgão colegial, a entidade demanda CRGAMM, ora recorrida, tendo participado na deliberação cuja suspensão de eficácia constitui objecto do pedido cautelar em presença.
Tal realidade conduz-nos ou acarreta consequências em sede de legitimidade processual activa.
Este Tribunal já tomou posição no seu acórdão de 09/02/2006 (Proc. n.º 00228/04.4BEPNF in: «www.dgsi.pt/jtcn») sobre a interpretação e alcance da legitimidade activa relativamente a membros de órgão colegial (no caso, tratava-se de vereadores numa Câmara Municipal) para a dedução de acções no contencioso administrativo.
Ali expressou-se entendimento, que ora igualmente se reitera por manter valia e adequação ao caso “sub judice”, nos seguintes termos:
“(…) estando-se perante uma impugnação de deliberações tomadas em reunião do executivo camarário que não dizem, que não contendem e/ou que não incidiram directamente com a esfera jurídica dos aqui recorrentes enquanto e na qualidade de vereadores, mormente, com o seu estatuto e direitos dele decorrentes, o regime contencioso actualmente vigente, tal como, aliás, o anterior, não lhes confere legitimidade activa em sede de tutela ou defesa da legalidade objectiva (acção pública), pois, a mesma radica ou assiste unicamente ao MºPº, à pessoa do presidente do órgão colegial ou de quem o substitua e, ainda, ao chamado “autor popular” [cfr. arts. 09.º, n.º1, 55.º, n.ºs 1, als. a) e e) e 2 do CPTA e 14.º, n.º 4 do CPA].
Não estando em questão uma deliberação da Câmara Municipal que tenha por único objecto pronúncia ou omissão que alegadamente viole os chamados “direitos orgânicos ou estatutários” do vereador este não detém, enquanto membro do órgão colegial, legitimidade activa para impugnar as deliberações do órgão de que faz parte em defesa ou prosseguindo um mero interesse de tutela da legalidade objectiva.
É que tratando-se de questão que já tinha sido objecto de discussão em sede do anterior regime de contencioso administrativo não pode deixar de ser sintomático o regime legal que veio a ser consagrado com a Reforma no art. 55.º, n.º 1, al. e) do CPTA, o qual não pode deixar, assim, de constituir um claro sinal no sentido de que a legitimidade activa para a acção pública constitui um poder-dever apenas ou unicamente conferido ao presidente de cada órgão colegial, tal como já decorria do art. 14.º, n.º 4 do CPA, e que aquele poder não está disseminado pelos demais membros do órgão.
Será, pois, de repudiar a interpretação propugnada pelos aqui recorrentes no sentido de que idênticos poderes de controlo da legalidade objectiva estão conferidos por lei aos demais vereadores da edilidade, tanto, para mais, que seria desnecessária essa atribuição de legitimidade ao presidente se o mesmo, como membro do órgão, já dispusesse dessa faculdade, no que se traduzira numa clara redundância ou numa repetição sem nexo ou utilidade, interpretação essa que colidiria com as regras próprias da mesma e que se mostram fixadas no art. 09.º do C. Civil, mormente, no seu n.º 3.
Daí que o conferir deste poder-dever ao presidente do órgão colegial implica “a contrario” que os demais membros o não detêm e, como tal, estes não poderão impugnar contenciosamente as decisões do órgão enquanto visando obter tutela da legalidade objectiva e isto ainda independentemente dos desvalores (inexistência, nulidade e/ou anulabilidade), assacados ao acto administrativo em crise, pois, os pressupostos da legitimidade para se interpor uma acção administrativa não mudam consoante a forma de invalidade imputada pelo A. ao acto impugnado.
Importa ter presente que o regime decorrente do art. 14.º, n.º 4 do CPA, ora processualmente adoptado no art. 55.º, n.º 1, al. e) do CPTA, constitui já uma excepção ao princípio-regra da proibição da auto-impugnação, o que inviabiliza interpretação ou entendimento do qual resulte a consagração de outra excepção ao referido princípio. Aliás, atente-se na argumentação expendida a este propósito no acórdão do STA de 28/03/2001 (Proc. n.º 46890 - …) “(…) O n.º 4 constitui, (…), uma aplicação particular do dever, atribuído ao presidente no n.º 2 do mesmo artigo, de assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações; e não pode duvidar-se que o mencionado n.º 4, ao acolher um desvio ao princípio da proibição da auto-impugnação, só faz sentido enquanto limita esse mesmo desvio à conduta possível do presidente do órgão. (…)”.
Tudo isto, ressalva-se, se não estiverem em causa decisões e/ou deliberações que não incidam ou não tenham por único objecto matérias que se prendam com o estatuto daqueles vereadores e direitos e/ou faculdades dele decorrentes, mormente, que alegadamente ofendam aqueles direitos orgânicos e estatutários, pois, neste caso, sem prejuízo do exercício da acção pública movida pelo MºPº e demais detentores desse poder, bem como das participações/queixas junto das entidades competentes, afigura-se-nos admissível a impugnação judicial daqueles actos, enquanto “actos destacáveis” do procedimento administrativo, mediante o recurso, consoante a situação, à acção administrativa impugnatória ou à acção administrativa para a condenação à pratica do acto legalmente devido, assistindo, então, clara legitimidade activa ao vereador para a dedução de tal meio contencioso com aquele objecto e pedido se o acto ou omissão em questão conflitue e o afecte directa e pessoalmente no seu estatuto de eleito local.
Com este entendimento confere-se conteúdo e tutela jurisdicional aos direitos e faculdades decorrentes do estatuto de vereador da Câmara Municipal, não podendo minimamente sustentar-se estar em crise a fiscalização da legalidade administrativa ou a tutela das opiniões minoritárias, nem se vislumbra haver, portanto, qualquer infracção aos comandos constitucionais decorrentes dos arts. 20.º e 268.º da CRP, visto o membro de órgão colegial, que não o presidente, que se viu pessoal e directamente afectado no seu estatuto por acto ou omissão, poder obter a tutela dos seus respectivos direitos e/ou faculdades estatutárias nos termos atrás expostos. Questão é que o faça de e pela forma e meio adequados, mas tal já não contende ou se prende minimamente com o direito à tutela jurisdicional efectiva que se mostra, claramente, assegurado e garantido.
Note-se, ainda, que caso o vereador não concorde com a deliberação em crise, contra a mesma poderá votar, explicitando o seu sentido de voto, e com tal atitude fica isento de responsabilidade que eventualmente decorra daquela deliberação (cfr. arts. 28.º, n.º 2 do CPA e 93.º, n.º 3 da Lei Quadro de Competências e Regime Jurídico de Funcionamento dos órgãos dos Municípios e das Freguesias - Lei n.º 169/99, de 18/09, alterada pela Lei n.º 5-A/02, de 11/01).
(…) Admitir, como pretendem os recorrentes, que qualquer vereador, pelo facto de a lei lhes cometer a salvaguarda e defesa dos interesses públicos do Estado e da respectiva autarquia, teria legitimidade para impugnar contenciosamente todos os actos dos órgãos da autarquia que reputasse ilegais é solução que o n.º 4 do art. 14.º do CPA e as als. a) e e) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA inequivocamente repudiam e não admitem. (…)”
E mais adiante no mesmo acórdão pode ainda ler-se, no que tange à concatenação das previsões do art. 55.º, n.º 1, al. e) do CPTA com o n.º 2 do mesmo preceito legal, o seguinte: “(…) nos parece ilegítimo que, não permitindo a lei que um vereador duma câmara municipal instaure, nessa qualidade e para tutela da legalidade objectiva (acção pública), acção administrativa de impugnação de acto administrativo emitido pelo órgão de que é membro, o mesmo, despindo-se dessa veste de “eleito” e vestindo a pele de “eleitor”, venha a poder lançar mão da acção popular correctiva prevista no n.º 2 do art. 55.º do CPTA.
Tal constituiria um inequívoco entorse ao propósito do legislador, atrás evidenciado (…), quando definiu o pressuposto processual da legitimidade activa no n.º 1 do art. 55.º, permitindo-se que aquilo que o legislador não quis deixar entrar pela porta viesse a entrar pela janela, descaracterizando, por completo, o regime regra fixado pelo referido n.º 1 na sua conjugação com o demais ordenamento jurídico-administrativo vigente.
Permitir-se o uso por um vereador do direito de acção popular correctiva ao abrigo do n.º 2 do art. 55.º para impugnar deliberação com a qual não concorda e relativamente à qual até já formalizou voto com tal sentido será descaracterizar o próprio instituto e propósito daquele tipo de acção, podendo-se pôr mesmo em causa o próprio funcionamento da edilidade.
Por outro lado e face ao que supra se expendeu a propósito dos poderes e faculdades que os vereadores detém para tutela de infracções aos seus direitos orgânicos e estatutários não se vislumbra necessidade de tutela jurisdicional daquele seus direitos com recurso ao n.º 2 do art. 55.º do CPTA com base na argumentação que os mesmos estariam numa situação desprotegida em termos de tutela jurisdicional.
Com efeito, como vimos supra os vereadores duma câmara municipal que hajam visto seu estatuto ofendido por acto ou omissão do presidente da edilidade ou por deliberação da mesma câmara gozam de legitimidade activa para fazerem tutelar seus direitos e repor a legalidade administrativa através do recurso a acção administrativa especial instaurada nos termos do art. 55.º, n.º 1, al. a) do CPTA em decorrência dos arts. 20.º e 268.º da CRP, não necessitando, pois, de usarem o n.º 2 do mesmo normativo para obterem a tutela daqueles seus direitos, porquanto, isso seria atribuir-lhes acréscimo de meios de tutela não conferidos a qualquer outro cidadão e que o legislador não teve em propósito, desvirtuando, repete-se, aquilo que foi intenção do legislador em sede de regime legal de legitimidade activa em matéria de tutela da legalidade objectiva quanto a deliberações de órgão colegial.
Fora do âmbito da tutela dos direitos orgânicos e estatutários o vereador, na medida em que a lei não lhe confere poderes de controlo da legalidade objectiva, não pode por um momento “esquecer-se” da sua qualidade e estatuto, passando a actuar como um simples cidadão que não é, ou fingindo sê-lo para depois voltar a assumir aquele seu estatuto.
(…) O controlo da legalidade objectiva mediante dedução da acção pública está, pois, conferido ao MºPº, aos presidentes dos órgãos colegiais e aos autores populares (“eleitores” - art. 55.º, n.º 2), não assistindo esse poder ou faculdade de exercício de tutela jurisdicional aos outros membros de órgão colegial, podendo estes, apenas, apresentar queixas juntos das entidades judiciárias e administrativas competentes relativamente a alegadas ilegalidades de que padeçam as deliberações do órgão de que fazem parte. (…).”
O Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 17/01/2006 (Proc. n.º 0670/03 in: «www.dgsi.pt/jsta»), veio, igualmente, considerar que é contenciosamente recorrível a deliberação de assembleia municipal que aprovou um voto de censura a dois vereadores da câmara por se terem oposto a determinada decisão desta no exercício do seu estatuto, admitindo-se, implicitamente, dizemos nós, a legitimidade activa na sua impugnação aos vereadores visados com aquela deliberação.
A questão em apreço foi, igualmente, objecto de análise por parte da doutrina.
Assim, sustentaram Dr. Mário Esteves de Oliveira e outros (in: “Código de Procedimento Administrativo” 2ª edição, actualizada, revista e aumentada, págs. 148 e 149) em anotação ao art. 14.º do CPA que “(…) São direitos, poderes e deveres comuns a todos os membros dos órgãos colegiais – o seu estatuto – os seguintes:
a) O direito de investidura (…);
b) O direito de requerer a inclusão de assuntos na ordem do dia das reuniões;
c) O direito (e dever) de assistir às reuniões e para elas ser convocado;
d) O direito de apresentar propostas;
e) O direito de discussão;
f) O direito (e o dever) de voto;
g) O direito de requerer a recontagem dos votos;
h) O direito de declaração de voto de vencido;
i) O dever de se abster de participar e qualquer forma (propondo-a, discutindo-a ou votando-a) na deliberação em que tenha interesse;
j) O direito de acesso a todos os registos e actas do órgão, para se informar;
l) O direito de reclamar e de recorrer para o próprio órgão (se o mesmo as puder rever) das decisões do presidente que considere inconvenientes ou ilegais – mas não o direito de recorrer externamente delas, salvo no caso da alínea seguinte;
m) O direito de recorrer ou impugnar as decisões do Presidente ou do próprio órgão, que afectem qualquer um dos direitos referidos nas alíneas anteriores. (…)” (sublinhados nossos).
E mais adiante (in: ob. cit., págs. 151 e 152) reportando-se aos poderes do presidente em matéria de direcção ou condução dos trabalhos referem: “(…) No plano prático, (…), parece que deveria admitir-se o recurso das decisões do presidente, junto do próprio órgão colegial, no que respeita à sua competência nestas matérias.
No plano jurídico, não é assim, como resulta precisamente do facto de a lei ter sido clara ao confiar ao presidente, nunca ao órgão colegial, os interesses públicos de ‘dirigir os trabalhos’ e de ‘assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações’, bem como o poder de ‘suspender e encerrar ou antecipar as reuniões’.
(…) E, sendo assim, ou existem disposições não revogadas a consagrar especificamente a possibilidade de sobreposição da vontade do órgão colegial à do seu presidente, no exercício das competências aqui configuradas, ou, pelo Código, tal possibilidade não existe.
É claro que o membro ou membros do órgão colegial que se sintam lesados, nos seus direitos ‘orgânicos’ ou ‘estatutários’, pelas decisões tomadas pelo presidente no exercício destas suas competências, podem recorrer de tais decisões junto dos tribunais, como se se tratasse de actos destacáveis do procedimento: não podem é pretender que seja o órgão colegial a sancionar essa lesão, pois faltam-lhe as atribuições e competências para tanto, a não ser naturalmente quando a lei o previr e pela forma nela estabelecida (…).” (sublinhados e evidenciados nossos).
Também o Prof. António Cândido Oliveira (in: CJA n.º 25 Jan./Fev. 2001, págs. 29 e segs.) referiu que: “(…) O membro da assembleia municipal que deu origem ao presente recurso considerou ter sido atingido no seu direito de ser convocado em devido prazo e poderemos imaginar muitas outras situações em que os direitos dos membros dos órgãos colegiais de contribuir para a formação da vontade do órgão a que pertencem podem ser afectados de modo ilegal (não concessão da palavra, tendo direito a ela; impedimento de votar, com pretenso fundamento no art. 44.º do CPA; ter sido considerado ausente quando porventura esteve presente no momento da votação, etc.). Ora, em todos estes casos, parece-nos que o membro do órgão tem o direito de impugnar as decisões ou deliberações em causa, porque são afectados direitos que a lei confere, e mau seria que o ordenamento jurídico depois de lhe dar direitos não lhes desse protecção adequada. (…).”
E mais adiante acaba por concluir após análise do regime contencioso então vigente, mormente trazendo à colação o n.º 4 do art. 14.º do CPA, nos seguintes termos:
“(…) O art. 14.º, n.º 4 do CPA é claro: (…).
Daí que a nossa jurisprudência afirme neste acórdão como noutros que os membros dos órgãos colegiais, enquanto tais, não possuem legitimidade para impugnar as deliberações desses órgãos que considerem ilegais. Essa legitimidade apenas assiste ao presidente ou a quem o substitua.
O CPA limita esta faculdade ao presidente do órgão, mas a razão de ser da atribuição da mesma (defesa da legalidade) bem justifica a sua ampliação aos demais membros dos órgãos colegiais, particularmente aos saídos de eleições.
Precisaremos de ordens expressas do legislador para dar esse passo?
Parece que sim, até porque a norma do art. 14.º não parece ter sido pensada especificamente para a protecção das minorias, mas para o fortalecimento da função presidencial nos órgãos colegiais.
Entretanto o vereador ou membro de uma assembleia municipal ou ainda dos órgãos de uma freguesia que impugne a legalidade de uma deliberação tem ao seu alcance, em regra, a acção popular local ou ainda o recurso do Ministério Público. (…).”
Já reportando-se ao actual regime contencioso administrativo o Prof. Pedro Gonçalves (em “A justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva pública” in: CJA n.º 35 Set./Out. 2002, págs. 09 e segs., em especial, págs. 18 a 20) toma posição sustentando que “(…) entende-se aqui que a deliberação do órgão que provoca uma lesão dos direitos que integram o estatuto dos seus membros pode ser impugnada por estes nos termos gerais da “acção particular”: em acção proposta contra a pessoa colectiva (art. 10.º, n.° 2), os autores terão de alegar a titularidade de um interesse directo e pessoal (invocando a lesão dos direitos que integram o seu estatuto de membros do órgão), no caso de pretenderem impugnar uma deliberação do órgão ou uma decisão do presidente (art. 55.°, n.° 1, alínea a)), ou, ainda invocando os seus direitos decorrentes da posição de membros do órgão, terão de alegar a titularidade de um direito à emissão de um acto, no caso de pretenderem obter a condenação do órgão ou do presidente à prática de um acto devido (art. 68.°, n.° 1, alínea a)). O reconhecimento da legitimidade activa dos membros dos órgãos para impugnarem deliberações que os afectem é, do nosso ponto de vista, corolário natural do carácter jurídico das relações entre o órgão e os seus membros, representando em muitos casos o único meio de se obter a protecção de direitos conferidos pela lei. É, por isso, de repudiar a doutrina segundo a qual os membros dos órgãos não têm legitimidade para impugnar deliberações que lesem aqueles direitos, com o fundamento de que se trata de “direitos orgânicos ou estatutários”, que não lhes são conferidos na qualidade de cidadãos, mas sim na de membros de órgãos. Apesar de os direitos dos membros dos órgãos não lhes serem conferidos na “qualidade de cidadãos”, nem por isso pode desconhecer-se que se trata de direitos subjectivos que lhes são conferidos; além disso, na “acção particular”, a legitimidade processual activa não está (nem no CPTA, nem na lei processual vigente) limitada aos cidadãos, mas sim a todos os que sejam titulares de um interesse directo e pessoal (e legítimo, na lei actual).
O que falta aos membros dos órgãos colegiais — com a excepção do respectivo presidente: arts. 55.°, n.° 1, alínea e), do CPTA, e 14.°, n.° 4, do CPA — é, isso sim, a legitimidade para a propositura de acções em defesa da legalidade administrativa: quanto a este aspecto, tem razão o Supremo Tribunal Administrativo ao decidir que “não se reconhece aos membros dos órgãos colegiais (que não o presidente ou quem as suas vezes fizer), nessa qualidade e independentemente de interesse pessoal, legitimidade para impugnar as deliberações que considerem ilegais.” (…).” (sublinhados nossos).
Presentes os posicionamentos e os ensinamentos colhidos da jurisprudência e da doutrina sobre a questão “sub judice”, de que se fez eco supra, e, bem assim, os considerandos tecidos quanto ao regime processual vigente, temos que o entendimento jurisprudencial que fez vencimento no citado acórdão de 09/02/2006 (Proc. n.º 00228/04.4BEPNF in: «www.dgsi.pt/jtcn») se quadra e adequa ao caso em presença.
Na verdade, fazendo a requerente, ora recorrente, parte do ente ou órgão demandado nos autos (“CRGAMM”), sendo, pois, seu membro (cfr. arts. 01.º, 07.º e 17.º da Lei n.º 12/04, de 30/03 e Portaria n.º 518/04, de 20/05) e que interveio, votando contra, na deliberação que autorizou a instalação de um estabelecimento de comércio a retalho não alimentar e misto promovido pela contra-interessada, aqui recorrida (cfr. arts. 01.º, 04.º, 05.º, 06.º, 07.º, 08.º e 17.º da mesma Lei), não podemos reconhecer-lhe legitimidade activa para demandar ou instaurar processo judicial tendente a impugnar aquela deliberação porquanto face ao teor da al. e) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA tal possibilidade está-lhe vedada dado não estar em questão a tutela dos seus direitos orgânicos e estatutários mas questões de legalidade objectiva, não podendo a mesma “esquecer” que é membro do referido órgão e invocar como sua fonte de legitimação as als. c) e f) do n.º 1 do mesmo preceito legal.
Conferir-lhe legitimidade processual activa numa situação com a vertente seria subverter o regime legal previsto nos arts. 14.º, nº 4 do CPA e 55.º, n.º 1, al. e) do CPTA, postergando e descaracterizando a regra e princípio ali definidos e afirmados, bem como o próprio funcionamento deste tipo de órgãos e, bem assim, o dever que emerge para a requerente do n.º 6 do art. 07.º da Lei n.º 12/04, de 30/03, que dispõe que “os membros das comissões estão obrigados a acautelar o interesse legítimo do requerente na não divulgação dos seus segredos de negócios.”
Para além disso e face aos poderes e faculdades que os membros do órgão detém para tutela de infracções aos seus direitos orgânicos e estatutários não se vislumbra necessidade de tutela jurisdicional daqueles direitos com recurso às demais alíneas do n.º 1 do art. 55.º do CPTA com base na argumentação que os mesmos estariam numa situação desprotegida em termos de tutela jurisdicional.
É que os membros do órgão que hajam visto seu estatuto ofendido por acto ou omissão do presidente do mesmo órgão ou por deliberação do órgão gozam de legitimidade activa para fazerem tutelar seus direitos e repor a legalidade administrativa através do recurso a acção administrativa especial e a acção cautelar nos termos do art. 55.º, n.º 1, al. a) do CPTA em decorrência dos arts. 20.º e 268.º da CRP, não necessitando, pois, de usarem das demais fontes de legitimidade enunciadas no mesmo normativo para obterem a tutela daqueles seus direitos, porquanto, isso seria atribuir-lhes acréscimo de meios de tutela não conferidos a qualquer outra pessoa e que o legislador não teve em propósito, desvirtuando, repete-se, aquilo que foi intenção do legislador em sede de regime legal de legitimidade activa em matéria de tutela da legalidade objectiva quanto a deliberações de órgão colegial.
Daí que fora do âmbito da tutela dos direitos orgânicos e estatutários o membro do órgão colegial, na medida em que a lei não lhe confere poderes de controlo da legalidade objectiva, não pode por um momento “esquecer-se” da sua qualidade e estatuto, passando a actuar como uma simples associação representativa ou pessoa, ou fingindo sê-lo para depois voltar a assumir aquele seu estatuto, já que o controlo da legalidade objectiva, mediante dedução da acção pública está, apenas conferido ao MºPº, aos presidentes dos órgãos colegiais, aos autores populares que não sejam elementos ou membros do órgão colegial cuja decisão esteja em crise, não assistindo esse poder ou faculdade de exercício de tutela jurisdicional aos outros membros de órgão colegial, podendo estes, apenas, apresentar queixas juntos das entidades judiciárias e administrativas competentes relativamente a alegadas ilegalidades de que padeçam as deliberações do órgão de que fazem parte.
Mas ainda que assim se não entenda e que no caso se impunha cuidar ou aferir do preenchimento das als. c) e f) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA temos que também a recorrente não reúne ou satisfaz as exigências previstas naquelas alíneas.
Não reúne ou preenche a previsão da al. f) porquanto, analisados o seus estatutos (documento apenso aos presentes autos), em especial os seus arts. 01.º, 02.º e 03.º, não se vislumbra que nos mesmos a requerente, enquanto “associação empresarial sem fins lucrativos”, que abarca “a área dos concelhos de B…, A…, P…, T…, V… e V…”, que “abrange os diversos sectores de actividade relacionados com o sector terciário da economia” e que tem como objectivos e competências a “representação, defesa e promoção dos interesses económicos, sociais, profissionais e culturais dos seus associados”, o “fomentar a solidariedade entre os associados”, o de “programar acções para conseguir melhorias sociais, económicas e culturais dos associados”, o “proporcionar aos sócios, …, as condições indispensáveis ao regular exercício da sua actividade, defendendo-os de tudo o que possa ser lesivo do bom nome, prestígio e desenvolvimento das actividades que representam”, o “propor à administração pública, directamente ou por intermédio de outros organismos em que se encontre representada, medidas sobre os assuntos de interesse para as actividades representadas”, o “organizar e apoiar o desenvolvimento de obras sociais, culturais e recreativas, em benefício dos associados”, e face ao alegado no requerimento inicial e ilegalidades ali assacadas ao acto administrativo em crise (ilegalidades que se prendem com alegadas violações de normativos em matéria de autorização e instalação de estabelecimentos de comércio a retalho e de comércio por grosso ou de conjuntos comerciais e de vício de forma por falta de fundamentação, e bem assim regras de salvaguarda do ordenamento do território, da sua inserção espacial) esteja investida nos termos legais dos poderes que se arroga.
É que analisados aqueles estatutos os interesses ali afirmados e prosseguidos e pelos quais a requerente deverá porfiar ou lutar não têm enquadramento ou assento no art. 09.º, n.º 2 do CPTA conjugado com os arts. 55.º, n.º 1, al. f) do CPTA, 01.º, 02.º e 03.º da Lei n.º 83/95. A requerente não conta entre os fins e interesses prosseguidos e protegidos quaisquer valores e bens constitucionalmente protegidos, mormente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural, o domínio público (do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais), o ordenamento do território ou o urbanismo.
Assim, falha a previsão da al. f) do n.º 1 do art. 55.º.
Por outro lado, também não se mostra preenchida a previsão da al. c) do mesmo normativo legal porquanto a mesma, pese embora alegue estar a actuar em representação e em defesa dos interesses dos seus associados, acaba por se limitar a alegar vícios e violações de normativos legais que em nada contendem com aqueles interesses e que em nada visam ou irão tutelar tais interesses, nada referindo quais os direitos ou quais os interesses dos seus associados que irão ser postergados ou afectados com a não suspensão de eficácia do acto administrativo em crise, qual a amplitude ou magnitude, ou qual o grau, de afectação desses direitos e/ou interesses e que decorrem da não concessão da providência cautelar peticionada.
Desta feita, não se mostra suficientemente caracterizados e alegados os fundamentos nos quais terá de assentar a concessão de legitimidade processual activa para efeito da al. c) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA.
Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que improcedem todas as conclusões das alegações da recorrente, mantendo-se a decisão judicial recorrida, com a fundamentação que antecede.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal:
A) Conceder total provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Sr. Director de Serviços da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação (J…) (fls. 244 e segs.) e revogar o despacho inserto a fls. 215/218, em especial, fls. 215/216 [cfr. n.º III) dos factos apurados], na parte posta em crise;
B) Negar total provimento ao recurso jurisdicional interposto pela requerente “Associação Comercial de … (…)” (fls. 637 e segs.), mantendo-se a decisão judicial de indeferimento da providência cautelar de suspensão de eficácia requerida com a fundamentação antecedente.
Custas nesta instância a cargo da requerente, aqui ora recorrente, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73º-A, n.º 1, 73º-E, n.º 1, als. a) e f), 18º, n.º 2 todos do CCJ e 189º do CPTA].
Notifique-se. DN.* Restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.
Porto, 27 de Abril de 2006 |
