| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
A Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais veio interpor o presente recurso jurisdicional, em acção administrativa, instaurada por J. contra a Recorrente, do saneador-sentença, de 30.09/2019, proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, pelo qual foi julgada procedente a presente acção e anulado o acto impugnado de reposição das quantias recebidas pelo Autor a título de subsídio de renda entre 17.05.2013 e 30.06.2017.
Invocou a Recorrente que a decisão recorrida incorre em erro de julgamento de direito, já que à luz do quadro legal, deve-se interpretar o artigo 104º do Decreto-Lei nº 268/81 e o artigo 1º do Decreto-Lei nº140º-B/86, no sentido de que não há subsídio de renda de casa se o interessado residir fora do limite definido pela Administração, tendo a Ré verificado que pagou indevidamente ao Autor o subsídio de renda de casa, atento que o mesmo não cumpriu a obrigação de residir perto do estabelecimento prisional e, por isso, aquela determinou a reposição das quantias indevidamente recebidas pelo Autor, nos termos dos artigos 36º e seguintes do Decreto-Lei nº 155/92, de 28.07.
O Recorrido não apresentou contra-alegações.
O Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu parecer.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A. O presente recurso recai sobre a sentença proferida em 30.09.2019, pelo Tribunal a quo, que julgou procedente a ação e anulou o ato impugnado que determinava ao Recorrido a devolução do subsídio de renda de casa desde o ano de 2013 a 2017.
B. A sentença proferida pelo Tribunal a quo está ferida de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito.
C. A decisão recorrida ao decidir como decidiu revelou um desconhecimento quer das regras de funcionamento dum estabelecimento prisional, quer das regras que norteiam a atividade do CGP e da DGRSP.
D. O entendimento da Recorrente não se coaduna com o entendimento subjacente à decisão do acórdão citado pelos Autores (Ac. TCA Norte de 27.01.2011), mas outrossim com o voto de vencido aí vertido (por parte do Senhor Juiz Desembargador Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro).
E. À luz do quadro legal, deve-se interpretar o artigo 104º do Decreto-Lei nº268/81 e o artigo 1º do Decreto-Lei nº140º-B/86, no sentido de que não há subsídio de renda de casa se o interessado residir fora do limite definido pela Administração.
F. A Ré verificou que pagou indevidamente ao Autor o subsídio de renda de casa atento que o mesmo não cumpriu a obrigação de residir perto do estabelecimento prisional e, por isso, determinou a reposição das quantias indevidamente recebidas, nos termos dos artigos 36º e seguintes do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho.
G. É paradoxal e desprovida de sustentação, nomeadamente à luz dos princípios mais basilares do direito, a interpretação do Tribunal a quo, que se atribua um subsídio para compensar o dever de residência e que o mesmo seja devido mesmo quando esse dever não é cumprido por parte do trabalhador.
H. Concluindo-se que a sentença proferida pelo Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, pelo que deverá ser revogada.*
II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1. O Autor exerce funções como guarda prisional no Estabelecimento Prisional (...), desde 17.05.2013.
2. Em 09.08.2017, foi elaborada informação no sentido de que havia diversos trabalhadores a beneficiar indevidamente do subsídio de renda, por não residirem a menos de 90km do estabelecimento prisional onde se encontram colocados – cfr. folhas não numeradas do processo administrativo apenso.
3. O Autor surge, nessa informação, como devedor da quantia de 5.029,00 €, relativa ao período de 17.05.2013 a 30.06.2017 – cfr. folhas não numeradas do PA apenso.
4. O Autor foi notificado da referida informação, em 29.08.2017 – cfr. folhas não numeradas do processo administrativo apenso.
5. Por requerimento datado de 13.09.2017, o Autor apresentou requerimento denominado de exercício de direito de audiência de interessados, juntando declaração emitida, em 01.09.2017, pela Junta de Freguesia de (...), (...), a atestar que o Autor residia naquela freguesia, desde 17.05.2013 – cfr. folhas não numeradas do processo administrativo apenso.
6. Em 21.02.2018, foi proferido despacho a determinar a devolução da quantia supra referida por parte de Autor - cfr. folhas não numeradas do processo administrativo apenso.
7. O Autor foi notificado do despacho referido no ponto antecedente em 05.03.2018 – cfr. folhas não numeradas do processo administrativo apenso.
8. A petição inicial que motiva os presentes autos deu entrada neste Tribunal, em 11.07.2018 – cfr. registo SITAF.
*
III - Enquadramento jurídico. O erro de julgamento de direito.
A sentença recorrida julgou procedente a ação e determinou a anulação do acto que determinava ao Recorrido a devolução do subsídio de renda de casa desde o ano de 2013 a 2017, com fundamento no entendimento vertido no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 27.01.2011, proferido no processo 602/06.1 CBR, que apreciou questão similar.
É a seguinte a fundamentação de direito do referido acórdão:
“O DL nº 268/81 de 16.09 [diploma que aprovou a lei orgânica da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, entretanto revogada, a partir de 01.05.2007, pelo DL nº215/07 de 27.04] dispõe no artigo 104º que têm residência obrigatória junto dos estabelecimentos prisionais os directores, adjuntos, chefes de repartição e de secção, enfermeiros, cozinheiros, electricistas e pessoal de vigilância [nº1] e que pode o Ministro da Justiça, sob proposta fundamentada do director geral, estabelecer a obrigatoriedade da residência junto dos estabelecimentos de outros funcionários, além dos designados no número anterior [nº2]. Note-se que esta norma foi essencialmente mantida pelo actual DL nº 215/07 de 27.04.
O DL nº 140-B/86 de 14.06, visando aplicar aquele artigo 104º, diz no seu artigo 1º que é atribuído aos funcionários cuja residência obrigatória junto dos estabelecimentos prisionais resulte da aplicação do artigo 104º do DL nº268/81, de 16.09, um subsídio de renda de casa equivalente a 15% do seu vencimento base [nº1], e que este regime não se aplica aos funcionários que disponham de casa fornecida pelo Estado ou de alojamento no interior do próprio estabelecimento prisional [nº2].
O DL nº 174/93 de 12.05 [aprova o Estatuto dos Guardas Prisionais, da Direcção Geral dos Serviços Prisionais e cria o Conselho Superior da Guarda Prisional] estipula no artigo 28º que o direito ao subsídio de habitação do pessoal do corpo da Guarda Prisional se rege pelo disposto no DL nº140-B/86 de 14.06.
Por sua vez, o Despacho 47-A/MJ/97 [II série do DR nº62 de 14.03.97], diz, além do mais, o seguinte: a fixação de critérios para a concretização do princípio legalmente fixado de residência obrigatória junto do local onde exercem funções a que alguns funcionários da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais [GSP] estão sujeitos depende de circunstâncias diversas, relacionadas sobretudo com o mercado de habitação e as condições de transporte e deve igualmente atender a situações específicas da gestão do pessoal daquela DG. Assim, atendendo à experiência colhida […] e sem prejuízo de posterior desenvolvimento da regulamentação das questões inerentes ao conceito de residência obrigatória junto dos estabelecimentos prisionais e da regulamentação da atribuição de casas de função […] determino o seguinte: 1- O pessoal da DGSP sujeito a residência obrigatória junto dos estabelecimentos prisionais tem direito ao abono de subsídio de renda de casa previsto no artigo 1º do DL nº140-B/86, de 14.06, sempre que não disponha de casa fornecida pelo Estado ou de alojamento no interior do próprio estabelecimento prisional e fixe residência permanente em localidade que se situe a uma distância não superior a 50Km, relativamente ao local em que exerce funções. [seguem mais oito números].
IV. Defende o ora recorrente que o acórdão recorrido é nulo por ocorrer contradição entre a decisão e os seus fundamentos [artigo 668º nº1 alínea c) do CPC, aplicável, supletivamente, por força do artigo 1º do CPTA].
Explica que no acórdão recorrido, apesar de se ter considerado como ratio legis da obrigatoriedade de residência junto do estabelecimento prisional uma finalidade securitária, que tem a ver com a possibilidade de rápida entrada em funções de certos funcionários, sobretudo nos casos de emergência, acabou por se decidir, a final, deixar ao livre arbítrio do funcionário a escolha de residência sempre que não seja atribuída casa de função. Nisto consistiria, a seu ver, a contradição.
Mas não assiste razão ao recorrente quanto a esta nulidade.
O vício formal, da sentença ou acórdão, que a alínea c) do nº1 do artigo 668 do CPC sanciona com a nulidade, é um vício que afecta o silogismo judiciário, concretizado numa discrepância na própria lógica de construção da decisão, em que as premissas de facto ou de direito invocados pelo julgador conduziriam, não à conclusão decisória tirada, mas antes a uma diferente, quiçá oposta àquela.
No nosso caso, constatamos que tanto a teleologia legal que foi invocada em sede de interpretação do artigo 1º do DL nº 140-B/86, de 14.06, como a conclusão de que ficará ao livre arbítrio do funcionário a escolha da residência quando não seja atribuída casa de função, fazem parte do discurso argumentativo do acórdão, para fundamentar uma determinada interpretação dessa norma. Nenhuma delas se distingue, pois, como decisão, já que ambas são apenas fundamentos.
A decisão judicial será antes a anulação do acto impugnado, e a condenação à prática do acto devido. A interpretação feita no aresto apenas fundamenta essas decisões, e não se desvincula delas como decisão autónoma. Assim, quando muito, estaremos perante erro de julgamento de direito, mas não face a nulidade do acórdão recorrido.
Improcede, pois, a nulidade invocada.
V. Defende o recorrente, também, que o acórdão recorrido erra no seu julgamento de direito, porquanto interpreta e aplica de forma errada os artigos 104º do DL nº 268/81, de 16.09, e 1º do DL nº 140-B/86, de 14.06.
O acórdão recorrido alude à duvidosa legalidade do Despacho nº47-A/MJ/97, na medida em que poderá constituir uma auto limitação, pela Administração, da margem de liberdade interpretativa preconizada pela lei, mas acaba por ultrapassar esta questão sem se comprometer em decisivo com ela. E fez bem, cremos, porque em nenhum lado vinha impugnado tal despacho ministerial, mas apenas a interpretação que nele, e devido a ele, era feita da obrigação de residência obrigatória junto dos estabelecimentos prisionais.
E a posição do tribunal de primeira instância, relativamente a esta interpretação, que substancia a interpretação conjugada dos artigos 104º do DL nº 268/81, de 16.09, e 1º do DL nº140-B/86, de 14.06, é, nas suas próprias palavras, a seguinte: […] A regra é terem os funcionários das categorias mencionadas no artigo 104º nº1 do DL nº 268/81 de residir junto do estabelecimento, isto é, ao pé, em princípio no próprio complexo prisional, embora extramuros. Esta obrigação tem, como meio sine quo non de ser cumprida e como contrapartida, a atribuição da casa de função supostamente existente junto do estabelecimento. Se o Estado não dispõe desse meio ou não o atribui a funcionário daquelas categorias, não pode, antes de mais, exigir-lhe que resida junto, ao pé, do estabelecimento. Isso seria as mais das vezes de impossível concretização ou de todo desproporcional. Assim, tem de deixar ao livre arbítrio do funcionário a escolha da residência. Mas não só: então, porque resulta, para aqueles a quem é atribuída casa de função, a vantagem de usufruírem de habitação fornecida pelo Estado, impõe um legislador informado pelos princípios constitucionais e legais da igualdade e da proporcionalidade, que aos demais funcionários que a essa habitação [junto ao estabelecimento], teriam dever e direito, seja paga uma contrapartida: o subsídio de renda de casa.
O tribunal entendeu, pois, que a obrigatoriedade de residência junto do estabelecimento prisional, que é imposta a certas categorias de funcionários, não poderá ser desligada da obrigação que se impõe ao Estado de fornecer a respectiva casa de função, situe-se dentro ou fora do complexo prisional, mas sempre ao pé do mesmo. E se esta obrigação pública não for cumprida, isto é, se não for disponibilizada casa de função, então não pode ser exigido ao respectivo funcionário que cumpra a obrigação de residir junto do local de trabalho, ficando com a liberdade de escolher o seu local de residência. O subsídio de renda de casa justificar-se-ia, na perspectiva do tribunal, por razões de igualdade e proporcionalidade entre os que têm e os que não têm casa de função.
Cremos, todavia, não ser esta a interpretação mais correcta das normas em apreço [artigo 9º do CC], sem prejuízo do resultado final.
Resulta da letra dos artigos 104º do DL nº 268/81, de 16.09, e 1º do DL nº 140-B/86, de 14.06, que os funcionários neles referidos [cuja lista foi mantida e até acrescentada pelo artigo 12º do DL 125/07 de 27.04] têm como obrigação residir junto dos estabelecimentos prisionais em que prestam serviço, sendo que esta leitura de tais normas encontra vector determinante no escopo pelas mesmas visado. Na verdade, foi pretensão clara do legislador atender à exigência social de capacidade de resposta de tais estabelecimentos, em termos de ressocialização do delinquente, e de disciplina e segurança nas prisões, o que apenas se conseguirá com a proximidade de funcionários indispensáveis nos momentos críticos [ver os preâmbulos do DL nº 268/81, de 16.09, e do DL nº 140-B/86, de 14.06].
Esta obrigação, assim nascida na exigência de operacionalidade de estabelecimentos que surgem como fundamentais no exercício do poder soberano do Estado, não pode ficar dependente da existência ou não de casas de função. Se as há, muito bem, se não as há, tem o funcionário direito a subsídio de renda que lhe permita cumprir a sua obrigação de residir junto do estabelecimento onde trabalha.
O direito do funcionário, sujeito a essa obrigação, ao subsídio de renda de casa atribuído pelo artigo 1º do DL nº140-B/86, surge, assim, como correspectivo da obrigação de residir junto do estabelecimento prisional em que trabalha, e que lhe é imposta pelo artigo 104º nº1 do DL nº268/81. E não de uma mera exigência de tratamento igual entre os que têm e os que não têm casa de função.
A atribuição do subsídio de renda de casa em questão depende, portanto, da imposição de residir junto do estabelecimento prisional, e da circunstância do funcionário, assim obrigado, residir em casa ou em alojamento não atribuído pelo Estado [artigo 1º do DL nº140-B/86].
A obrigação de residir junto do estabelecimento prisional ocorre, e persiste, mesmo que não haja casa de função. Não está dependente dessa existência, como se considerou no acórdão recorrido.
Tem alguma razão o tribunal a quo quando entende que a noção de residência junto do estabelecimento prisional, imposta pela lei, supõe, ao menos como ideal, a existência de alojamento intra-muros, ou pelo menos de alojamento próximo extra-muros, os bairros profissionais.
Este ideal esbarra, porém, com uma realidade difícil de superar, a da inexistência de condições para que o Estado possa fornecer casa aos ditos funcionários, ou mesmo alojamento nos estabelecimentos.
É desta constatação da realidade que emerge a necessidade de prever a atribuição do subsídio de renda de casa [DL nº140-B/86 de 14.06], e que nasce também a necessidade da Administração densificar a noção de residência junto do estabelecimento prisional [Despacho nº47-A/MJ/97].
Não existindo casa ou alojamento de função, localizada onde o devia ser, isto é, junto do estabelecimento prisional, e permanecendo a obrigação do funcionário residir nessas condições, este terá direito a subsídio de renda de casa, atribuído por lei [artigo 1º do DL nº140-B/86].
Efectivamente, sublinha-se, o artigo 1º do DL 140º-B/86, não faz depender a atribuição do subsídio de renda de casa do cumprimento efectivo da obrigação de residir junto do estabelecimento prisional, mas apenas da titularidade dessa obrigação [lembramos o texto do nº1 desse artigo 1º, segundo o qual é atribuído aos funcionários cuja residência obrigatória junto dos estabelecimentos prisionais resulte da aplicação do artigo 104º do DL nº 268/81, de 16.09, um subsídio de renda de casa equivalente a 15% do seu vencimento base].
A densificação do conceito de residência junto do estabelecimento prisional nascerá, portanto, da necessidade da Administração verificar se o seu funcionário, que está sujeito à obrigação de residência do artigo 104º nº1 do DL 268/81 [hoje artigo 12º do DL nº125/07], cumpre com esse seu dever de residir junto do local de trabalho, e não da necessidade de aferir do preenchimento, ou não, de pressupostos de atribuição do subsídio de renda de casa, pois esta decorre da própria lei [DL nº140-B/86].
Ora, o que se constata é que o Despacho 47-A/MJ/97 [II série do DR nº62 de 14.03.97], muito embora se tenha proposto fixar os critérios para a concretização da residência obrigatória junto do estabelecimento prisional, acaba por integrar, no seu nº1, um requisito ilegal de atribuição do subsídio de renda de casa, na medida em que faz depender tal atribuição da fixação de residência permanente em localidade que se situe a uma distância não superior a 50Km do local em que exerce funções.
Não questionamos que a Administração possa e deva densificar aquele conceito de residência junto do estabelecimento prisional, para o efeito de sindicar o cumprimento, efectivo, desse dever de residência qualificada por banda do funcionário a ele obrigado, mas antes que o possa fazer em termos de limitar, ao arrepio do que resulta da lei, a atribuição do subsídio de renda de casa.
Na medida em que o faz, o Despacho 47-A/MJ/97 é ilegal, e, pour cause, também é ilegal o acto impugnado.”.
Posição que sufragamos.
Vejamos também se a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 215/2012, de 28.09 e do Decreto-Lei nº 3/2014, de 09.01, alteraram o sentido do entendimento preconizado pelo acórdão cuja fundamentação de direito acabamos de transcrever e que também sufragamos.
No artigo 1.º Decreto-Lei nº 140º-B/86, de 14.06 constava que “É atribuído aos funcionários cuja residência obrigatória junto dos estabelecimentos prisionais resulte da aplicação do artigo 104.º do Decreto-Lei n.º 268/81, de 16 de Setembro, um subsídio de renda de casa equivalente a 15% do seu vencimento base.”.
Ora, o Decreto-Lei n.º 268/81, de 16.09 foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 125/2007, de 27.04, tendo sido este último revogado através do Decreto-Lei n.º 215/2012, de 28.09, estando este atualmente em vigor.
Deste modo, aquele artigo 104.º do Decreto-Lei nº 268/81 corresponde ao atual artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 215/2012, de 28.09, sob a epígrafe “Residência Obrigatória”, no qual consta no seu n.º 1: “Têm residência obrigatória junto dos estabelecimentos prisionais (…) o pessoal do Corpo da Guarda Prisional (…)”.
Por sua vez, o Estatuto do Pessoal do Corpo da Guarda Prisional, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 3/2014, de 09.01, concentra, no seu artigo 22.º, o constante nos dois preceitos legais supra citados, com a seguinte redação: “Os trabalhadores do CGP têm residência obrigatória junto da unidade orgânica onde exercem funções, tendo direito ao abono de suplemento de renda de casa, nos termos e condições a fixar em despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da justiça, das finanças e da Administração Pública.”.
O artigo 54º do mesmo diploma legal determina que “Os trabalhadores do CGP têm direito a um suplemento de renda de casa, como compensação do dever de residência obrigatória previsto no artigo 22.º, o qual se rege pelo disposto no Decreto-Lei n.º 140-B/86, de 14 de junho, e legislação complementar”.
Assim, tudo o que foi defendido na interpretação da anterior legislação mantém-se na legislação vigente.
Continua a entender-se que o Despacho nº 47-A/MJ/97 é ilegal por violação dos três dispositivos legais agora vigentes: artigo 1º do Decreto-Lei nº 140º-B/86, de 14/06, artigo 31º do Decreto-Lei nº 215/2012, de 28.09 e artigos 22º e 54º do Decreto-Lei nº 3/2014, de 09.01, pelas razões supra expostas.
Não merece, pois, provimento o presente recurso, impondo-se manter a decisão recorrida.*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
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Porto, 03.04.2020
Rogério Martins
Luís Garcia
Frederico Branco |
