Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01548/23.4BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/06/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	LUÍS MIGUEIS GARCIA

Descritores:	URBANISMO; AUTORIZAÇÃO DE UTILIZAÇÃO; CONTRA-ORDENAÇÃO; LEI MAIS FAVORÁVEL;

Sumário:	I) – Por força das alterações ao RJUE operadas com o DL n.º 10/24, de 08/01, deixou de ser conduta sancionável com coima a “ocupação de edifícios ou suas frações autónomas sem autorização de utilização”.* * Sumário elaborado pelo relator (art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Ministério Público interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto em recurso da decisão no âmbito do processo de contraordenação nº ...21, por Vereador do Município ..., que determinou a aplicação a «AA» de uma coima no valor de EUR 500,00, acrescida de custas do processo no montante de EUR 102,00.
O TAF declarou «a desinfracionalização da conduta sancionada nos autos e o consequente arquivamento dos mesmos, por extinção da responsabilidade contraordenacional».

O recorrente conclui:

I. O DL n.º 10/2024, de 08 de Janeiro, ao adotar medidas tendentes a simplificar o processo de obtenção da autorização para utilização, substituiu essa autorização pela mera entrega de documentos, sem possibilidade de indeferimento, mantendo, no entanto, todos os poderes de fiscalização durante e após a obra;
II. A utilização de edifício ou fração, ainda que não careça de qualquer ato permissivo, depende da entrega à câmara municipal da comunicação prevista no art.º 62.º- A, do DL n.º 455/99, de 16 de Dezembro, como decorre do artigo 4.º, n.º 5, do RJUE;
III. A Portaria n.º 71- B/2024, de 27 de fevereiro que veio aprovar os modelos de resposta à comunicação de utilização, após operação urbanística sujeita a controlo prévio, prevê no modelo do ANEXO XIV, para além da menção à utilização do prédio, que conste que da análise à instrução da comunicação de utilização resulta notificação para entrega de documentos em falta;
IV. A resposta à comunicação para utilização após operação urbanística sujeita a controlo prévio é emitida através do modelo do ANEXO XV, do qual consta a utilização a que foi destinado o edifício ou fração autónoma, e, ainda, que conforme atestado em termo de responsabilidade, a obra se encontra concluída e foi executada de acordo com o projeto;
V. Logo, a resposta à comunicação de utilização, após operação urbanística sujeita a controlo prévio, relativa à utilização de prédio, visa atestar a utilização a que foi destinado o edifício e, ainda, que a obra se encontra concluída e foi executada em conformidade com o projeto, como resulta do termo de responsabilidade;
VI. A situação descrita no auto de notícia continua, assim, a enquadrar- se na previsão da alínea d), do n.º1, do art.º 98.º, do RJUE, tanto mais que a contraordenação prevista na alínea d) não foi revogada pelo DL n.º 10/2024, de 08 de Janeiro, como sucedeu com a disposição contraordenacional prevista na alínea a), do n.º1, do mesmo preceito legal;
VII. Mais, como é jurisprudencialmente unívoco, não é admissível na ponderação da aplicação da lei no tempo, a escolha de disposições de cada regime que se mostrem mais favoráveis, devendo a comparação da maior favorabilidade ser efectuada entre regimes em “ bloco ” , por forma a evitar a denominada “ engenharia jurídica ” de escolha de normas de vários regimes no âmbito de um mesmo instituto, como pretende o arguido. (cfr. Ac. do TRC, proferido a 27/11/2013, disponível em https://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/832268ff8334f18d8025 7c3800591100?OpenDocument )
VIII. Pelo exposto, a conduta imputada ao arguido não deixou de ser punível a título de contraordenação, não decorrendo da alteração ao artigo 4.º, n.º 5, do RJUE um regime contraordenacional mais favorável que deva ser aplicado por força do disposto no art.º 3.º, n.º2, do Regime Geral das Contraordenações;
IX. Pelo que, tendo violado o disposto no artigo 98.º, n.º 1, alínea d), do RJUE, deve a Sentença ser revogada e substituída por outra que conheça o recurso de impugnação;
X. Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo fez errada interpretação, e como tal as violou, das seguintes normas jurídicas:
- Artigo 3º, n.º 2 do RGCO;
- Artigo 4º, n.º 5 do RJUE;
- Artigo 62º- A do RJUE;
- Art.º 98º, n.º 1, al. d) do RJUE.

Sem contra-alegações.
*
A Exmª Procuradora-adjunta junto deste TCAN foi de “parecer que o recurso deverá ser julgado improcedente”.
*
Dispensando vistos, cumpre decidir.
*
Factos, elencados na decisão recorrida como provados:
1. Em 08.06.1998, foi dirigido ao Presidente da Câmara Municipal ..., requerimento solicitando a realização de uma vistoria, com vista à concessão de licença de habitabilidade do prédio construído ao abrigo da licença municipal nº 394/92, sito na Rua ..., Freguesia ..., .... (Cfr. Página 37 do processo contraordenacional (008499429) de 25/07/2023)
2. Em 27.08.1999, foi dirigido ao Presidente da Câmara Municipal ..., novo requerimento, solicitando a emissão do alvará de licença de utilização do prédio identificado no ponto que antecede, com fundamento em terem decorrido mais de 45 dias sem que a referida vistoria tivesse sido realizada. (Cfr.
Página 39 do processo contraordenacional (008499429) de 25/07/2023)
3. Em 11.01.2021, foi elaborado auto de notícia nº PI- 436- 2020, pelos serviços de fiscalização do Município ..., com o seguinte teor parcial:
“1. INFRATOR
Nome «AA» ( ... )
2. INFRAÇÃO OCORRIDA EM 2.OUT.2020 ÀS 15H00m
Aos 2 dias do mês de outubro de 2020, pelas 15h00min, na(o) TRAVESSA ..., ..., concelho ..., distrito ..., o Assistente Técnico «BB» - constatou que o infrator acima identificado, praticou a seguinte infração:
2.1 Infraçao ...1.04...
A ocupação de edifícios sem a devida autorização de utilização, nomeadamente a utilização de três corpos com a área aproximada de 240m2, como habitação.

Enquadramento Legal
Normativo Violado: Art.º 4.º n.º 5 do Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com a redação conferida pela Lei n.º 79/2017, de 18 de agosto
Normativo Sancionatório: Art.º 98.º n.º 1 alínea d) e n.º 4 do Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com a redação conferida pela Lei n.º 79/2017, de 18 de agosto Regime Sancionatório
Coima Mínima: 500 € Comia Máxima: 100000 € ( ... )
5. OBSERVAÇÕES
«AA», presente no local identificou-se como proprietário do terreno onde se situam os objectos de reclamação, tendo igualmente declarado que os referidos corpos são utilizados como habitação.”
(Cfr. Página 55 a 59 etição Inicial (816591) Petição Inicial (008499429) Pág. 55 de 25/07/2023 00:00:00
4. Em 13.01.2021, foi instaurado o processo de contraordenação nº ...21 contra o Recorrente com base no supra referido auto de notícia. (Cfr. Página 54 do processo de contraordenação (008499429) de 25/07/2023)
5. Em 14.03.2023, foi emitida decisão no âmbito do processo de contraordenação nº ...21, por Vereador do Município ..., que determinou a aplicação ao Recorrente de uma coima no valor de EUR 500,00, acrescida de custas do processo no montante de EUR 102,00, com o seguinte teor parcial:
“( ...) FACTOS IMPUTADOS
Aos 2 dias do mês de Outubro de 2020 pelas 15:00 horas , no sítio de TRAVESSA ..., ..., concelho ..., distrito ..., verificou-se conforme auto participação, que o(a) arguido(a) acima identificado(a), praticou a seguinte infração:
Infração 1
A ocupação de edifícios, como habitação, sem a devida autorização de utilização, nomeadamente a utilização de três corpos com a área aproximada de 240m2.
Enquadramento Legal
Normativo Violado: Art.º 4.º, n.º 5 do Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com a redação conferida pela Lei n.º 79/2017, de 18 de agosto.
Normativo Sancionatório: Art.º 98.º, n.º 1 alínea d) e n.º 4 do Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com a redação conferida pela Lei n.º 79/2017, de 18 de agosto.
( ... )
DA DECISÃO
Ponderada toda a factualidade, o grau de culpa do(a) arguido(a) e as exigências de censura que a ação concretamente praticada suscita, ao abrigo do disposto no artigo 33.º, artigo 54.º, n.º 2 e artigo 58.º do Regime Geral das Contraordenações, determino que seja aplicada ao(à) arguido(a):
Infração 1
Pela violação do Art.º 4.º n.º 5 do Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com a redação conferida pela Lei n.º 79/2017, de 18 de agosto, ilícito previsto e punido pelo Art.º 98.º n.º 1 alínea d) e n.º 4 do Decreto- Lei nº 555/99, de 16 de dezembro, com a redação conferida pela Lei n.º 79/2017, de 18 de agosto, ao pagamento de uma coima no montante de 500,00 € (quinhentos euros).
Total: Coima mais custas (500,00 € + 102,00 € ) = 602,00 (seiscentos e dois euros). ( ... ) ”
(Cfr. Decisão constante das páginas 24 a 28 do processo de contraordenação (008499429) de 25/07/2023)
6. Em 02.05.2023, o Recorrente apresentou recurso de contraordenação contra a contra a decisão de aplicação de coima proferida no âmbito do processo de contraordenação nº ...21, junto da Câmara Municipal .... (Cfr. Recurso de contraordenação constante das páginas 8 a 11 do processo de contraordenação (008499429) de 25/07/2023)
*
A apelação.
O TAF declarou «a desinfracionalização da conduta sancionada nos autos e o consequente arquivamento dos mesmos, por extinção da responsabilidade contraordenacional», em que o particular foi sancionado “Pela violação do Art.º 4.º n.º 5 do Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com a redação conferida pela Lei n.º 79/2017, de 18 de agosto, ilícito previsto e punido pelo Art.º 98.º n.º 1 alínea d) e n.º 4 do Decreto- Lei nº 555/99, de 16 de dezembro, com a redação conferida pela Lei n.º 79/2017, de 18 de agosto, ao pagamento de uma coima no montante de 500,00 € (quinhentos euros).”
Assim concluiu depois de ter em reflexão:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Vejamos.
Num primeiro contributo, temos presente o parecer da Exmª PGA, que foca em ponto decisivo quanto ao que está em questão:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Princípios de legalidade/tipicidade são traves mestras.
Como se recolhe, este TCAN foi já confrontado com a questão aqui em causa, em Ac. de 13/09/2024 proc. n.º 00717/22.9BEPNF, a que de encontro vai a decisão recorrida.
Também de mesmo sentido nos pronunciamos em Ac. de 24-10-2025 no proc. n.º 599/24.6BEAVR, de onde extractamos:
«(…)
Propugna o recorrente que “A concreta situação imputada ao arguido objecto destes autos (utilização de um edificado para oficina de automóveis sem que para o efeito alguma vez o mesmo demonstre ser titular de qualquer licença de utilização, ou alegado pelo mesmo, de comunicação prévia), continua a ser objecto de punição em termos contraordenacionais, conforme tipicamente se infere e subsume da al. d), primeira parte, do nº 1 e 4º do artº 98º do RJUE não revogado.”.
Resulta relevante alteração para o RJUE com a entrada em vigor do DL n.º 10/2024, de 08/01, por este sendo «eliminada a autorização de utilização quando tenha existido obra sujeita a um controlo prévio, substituindo-se essa autorização pela mera entrega de documentos, sem possibilidade de indeferimento, mas, naturalmente, mantendo-se todos os poderes de fiscalização durante e após a obra.
Por seu turno, quando exista alteração de uso sem obra sujeita a controlo prévio, deve ser apresentada uma comunicação prévia com um prazo de 20 dias para o município responder, considerando-se aceite o pedido de autorização de utilização, caso o município não responda.» (cfr. preâmbulo).».
Concretizando intentos, ficou revogado o art.º 62º do RJUE («1 - A autorização de utilização de edifícios ou suas frações autónomas na sequência de realização de obra sujeita a controlo prévio destina-se a verificar a conclusão da operação urbanística, no todo ou em parte, e a conformidade da obra com o projeto de arquitetura e arranjos exteriores aprovados e com as condições do respetivo procedimento de controlo prévio, assim como a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis, podendo contemplar utilizações mistas. 2 - No caso dos pedidos de autorização de utilização, de alteração de utilização ou de alguma informação constante de licença de utilização que já tenha sido emitida, que não sejam precedidos de operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio, a autorização de utilização de edifícios ou suas frações autónomas destina-se a verificar a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis, bem como a idoneidade do edifício ou sua fração autónoma para o fim pretendido, podendo contemplar utilizações mistas.»).
E ficou consagrado no art.º 4º, n.º 5, do RJUE que «A utilização dos edifícios ou suas frações autónomas na sequência de realização de operação urbanística sujeita a controlo prévio não carece de qualquer ato permissivo, ficando apenas sujeita ao disposto no artigo 62.º-A.».
Assim, e vendo dessa sujeição:
Artigo 62.º-A

Utilização após operação urbanística sujeita a controlo prévio
1 - A utilização de edifício ou fração após a realização de operação urbanística sujeita a controlo prévio depende da entrega à câmara municipal dos seguintes documentos:
a) Termo de responsabilidade subscrito pelo diretor de obra ou pelo diretor de fiscalização de obra, no qual aqueles devem declarar que a obra está concluída e que foi executada de acordo com o projeto;
b) As telas finais, mas apenas quando tenham existido alterações do projeto, devendo as mesmas estar devidamente assinaladas.
2 - A entrega das telas finais destina-se a:
a) Dar a conhecer a conclusão da operação urbanística, no todo ou em parte;
b) Arquivo na câmara municipal.
3 - O edifício ou suas frações autónomas pode ser utilizado para a finalidade pretendida imediatamente após a submissão da documentação prevista no n.º 1.
4 - A entrega da documentação não pode ser recusada nem indeferida, exceto se os documentos previstos no n.º 1 não tiverem sido remetidos, devendo nesse caso, o remetente ser notificado para remeter os documentos em falta.
Mas as alterações normativas não se ficaram por aqui. Disciplina também:
Artigo 62.º-B
Alteração à utilização de edifícios sem operação urbanística prévia
1 - A alteração da utilização de edifício ou fração ou de alguma informação constante do título de utilização emitido não precedida de operação urbanística sujeita a controlo prévio, deve ser objeto de comunicação prévia com prazo.
2 - A comunicação prévia com prazo prevista no número anterior destina-se a:
a) Demonstrar e declarar a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis; e
b) Demonstrar e declarar a idoneidade do edifício ou sua fração autónoma para o fim pretendido, podendo contemplar utilizações mistas
Artigo 62.º-C
Utilização de edifícios isentos de controlo prévio urbanístico
A utilização de novas edificações ou novas frações, na sequência de obras de construção isentas de controlo prévio por força do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º está sujeita a comunicação prévia com prazo nos termos do artigo anterior.

Ao contrário do afirmado pelo recorrente, não «apenas foi criado um regime excepcional». Posto isto, tem todo o fulgor e acerto o juízo presente na decisão recorrida.
Não se trata aqui da “aplicação simbiótica” de sucessivas leis, de uma “escolha de disposições de cada regime que se mostrem mais favoráveis”; antes, a ver-se sob prisma de lei mais favorável, de aplicar critério normativo de determinação da lei mais favorável que assenta numa ponderação unitária ou global, e que encontra uma “novatio legis in mellius”.
É certo que segundo o art.º 98º (“Contraordenações”) do RJUE se dispõe, e continua a dispor, sem sobre esta norma ter incidido expressa intervenção legislativa:
«1 - Sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar, são puníveis como contraordenação:
(…)
d) A ocupação de edifícios ou suas frações autónomas sem autorização de utilização ou em desacordo com o uso fixado no respetivo alvará ou comunicação prévia, salvo se estes não tiverem sido emitidos no prazo legal por razões exclusivamente imputáveis à câmara municipal;
(…)
4 - A contraordenação prevista nas alíneas c), d), s) e t) do n.º 1 é punível com coima graduada de (euro) 500 até ao máximo de (euro) 100 000, no caso de pessoa singular, e de (euro) 1500 até (euro) 250 000, no caso de pessoa coletiva.».
Mas não modifica juízo.
A norma jurídica, apresentada em sua completude, comporta previsão e estatuição, regendo situação da vida típica cuja verificação em concreto desencadeia o efeito ou a consequência jurídica.
Mas há que entender que, esta que confronta, tem agora mais restrito campo de aplicação, deixado um dos seus feixes de previsão de ter campo de tutela à situação pressuposta.
Importando sublinhar, em sede deste direito de mera ordenação social, que “nesta
área as funções heurística e motivadora das normas não se identificam com a norma de sanção, mas sim com a norma de conduta” (Frederico da Costa Pinto, “O novo regime dos crimes e contraordenações no Código dos valores mobiliários”, Almedina, 2000, pág. 28), e não deixar de ter presente que “retira-se da jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre a extensão dos princípios da legalidade e da tipicidade ao domínio contraordenacional que (i) embora tais princípios não valham “com o mesmo rigor” ou “com o mesmo grau de exigência” para o ilícito de mera ordenação social, eles valem “na sua ideia essencial” (Ac. do Trib. Const. 201/2014, de 03/03/2014).
Notar-se-á que o que unicamente aqui foi pertinente conduta alicerce do juízo sancionatório - e não pode recair responsabilidade/sanção por factos não imputados - se refere a uma ocupação sem a autorização para utilização, (a) conduta precisamente daí extirpada por força das assinaladas alterações supra observadas.
Em síntese, por força das alterações ao RJUE operadas com o DL n.º 10/24, de 08/01, deixou de ser conduta sancionável com coima (a única forma de reacção da ordem jurídica de que aqui se está a cuidar) a “ocupação de edifícios ou suas frações autónomas sem autorização de utilização”.
(…)».
Reiterando e vertendo ao presente caso, verte confirmar a decisão recorrida.
*
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: suportadas pelo erário público.
Porto, 6 de Março de 2026.

[Luís Migueis Garcia]
[Alexandra Alendouro]
[Catarina de Sousa Vasconcelos]