| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
A…, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 23/08/2005, que indeferiu o incidente de intervenção de terceiros (Ministério da Saúde) na modalidade de intervenção principal provocada associado à parte passiva (dedução a título subsidiário de pedido principal ao abrigo do art. 31º-B do CPC “ex vi” art. 01º do CPTA), incidente esse deduzido no âmbito dos autos de providência cautelar pelo mesmo deduzido contra o “INSTITUTO NACIONAL DA FARMÁCIA E DO MEDICAMENTO - vulgo INFARMED” e a contra-interessada “A…, LDA.”, ambos igualmente identificados nos autos, na qual era peticionada a intimação do INFARMED a proibir e/ou suspender a autorização para comercialização do “Humira” “no mercado português até que seja introduzida a expressa advertência, na literatura que o acompanha, do risco de morte e de efeitos secundários graves ou sérios ou reacções adversas (tais como problemas neurológicos graves, problemas cardiovasculares graves, lúpus, cancro lymphoma), na sua utilização”.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 05 e segs. dos presentes autos de agravo com subida em separado), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“(...)
1ª Há dúvida, suscitada pelo agravado e pelo contra-interessado, legítima, pela especificidade da matéria, sobre a competência para a prática do acto, nos termos do DL 495/99, de 18 de Novembro, da Portaria 271/03, de 3 de Fevereiro, do DL 72/91, de 8.2 e do DL 101/94, de 19.4;
2ª O art. 31º-B do CPC é aplicável nos processos cautelares administrativos;
3ª A decisão recorrida deveria ter deferido o requerido a fls. 464 e 465, admitindo a posterior demanda subsidiária, a título principal, do Senhor Ministro da Saúde, sob pena de violação daquela norma. (…).”
Termina concluindo no sentido do provimento do recurso jurisdicional e revogação do despacho recorrido.
O ente público demandado, ora recorrido, não apresentou contra-alegações.
A contra-interessada veio apresentar as suas contra-alegações (cfr. fls. 21 a 28 dos presentes autos de agravo com subida em separado) nas quais sustenta, por um lado, a extemporaneidade do recurso e, por outro, para o caso de assim não ser entendido, a improcedência do recurso jurisdicional e manutenção da decisão judicial em crise, formulando, para o efeito, as seguintes conclusões:
“(…)
1. A impugnação do despacho de fls. 482 e 483 apenas seria admitida «no recurso que venha a ser interposto da decisão final», ao abrigo do artigo 142º, n.º 5, do CPTA e do artigo 738º, n.º 1, alínea c), do CPC. Nessa medida, deve o presente recurso ser rejeitado por extemporâneo.
2. O Requerimento objecto do despacho ora recorrido foi apresentado no âmbito dos autos de procedimento cautelar supra identificados, processo que, nos termos do disposto no artigo 113º, n.º 2 do CPTA “é um processo urgente”.
3. Reflexo desta especial natureza célere das providências cautelares, é a regra da inadmissibilidade dos incidentes de intervenção de terceiros, suportada pela generalidade da doutrina, expressamente admitida na jurisprudência, e acolhida pelo douto despacho recorrido.
4. O requerimento apresentado pelo Requerente (cfr. fls. 464 e 465 dos autos) e indeferido pelo Tribunal a quo (cfr. fls. 482 e 483) é incompatível com o disposto nos artigos 112º, n.º 1 e 113º, n.º 2 do CPTA e no artigo 382º do CPC, pelo que não poderia nunca ser admitido.
5. Como (bem!) afirma o Tribunal a quo, “em princípio, nos processos cautelares no regime actual do contencioso administrativo, a indicação das entidades demandadas deverá ser feita ab initio pelo Requerente, sendo seu ónus de tal correcta identificação”, princípio que se aplica ao caso sub judice.
6. Note-se, aliás, que nem se poderia conceber que o pedido do Requerente fosse excepcionalmente admitido, com fundamento no seu (alegado) efeito útil, uma vez que este, é inexistente, já que nenhuma autoridade nacional tem competência para satisfazer o pedido formulado pelo Requerente. (…).”
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts.146º e 147º ambos do CPTA veio a apresentar parecer no qual sustenta a procedência do recurso jurisdicional (cfr. fls. 238 e 239 dos presentes autos de agravo com subida em separado), parecer este que notificado às partes foi objecto de resposta concordante por parte do recorrente (cfr. fls. 257 dos presentes autos de agravo com subida em separado) e de resposta discordante da contra-interessada (cfr. fls. 258 a 264 dos presentes autos de agravo com subida em separado).
O Mm.º Juiz “a quo” admitiu o recurso jurisdicional “sub judice” com subida imediata e fixando-lhe efeito suspensivo (cfr. fls. 33 dos presentes autos de agravo com subida em separado), despacho esse que foi objecto de alteração através de decisão oportunamente transitada em julgado constante de fls. 269 e segs. dos presentes autos de agravo.
Sem vistos, dado o disposto no art. 36º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01º e 140º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 7ª edição, págs. 435 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao não admitir do incidente de intervenção de terceiros por considerar legalmente inadmissível a possibilidade da sua dedução em procedimento cautelar daquele tipo de incidente incorreu em violação do disposto no art. 31º-B do CPC [cfr. conclusões supra reproduzidas], sendo certo que a questão prévia suscitada pela contra-interessada nas suas contra-alegações (rejeição por extemporaneidade) mostra-se decidida, com trânsito, pelo despacho documentado a fls. 269 e seguintes dos autos “sub judice” no sentido da sua improcedência. * 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a análise da questão em apreciação resulta assente a seguinte factualidade:
I) O requerente, aqui recorrente, instaurou no TAF de Braga procedimento cautelar contra o INFARMED e a contra-interessada “A…, LDA.”, peticionando a intimação do INFARMED a proibir e/ou suspender a autorização para comercialização do “Humira” “no mercado português até que seja introduzida a expressa advertência, na literatura que o acompanha, do risco de morte e de efeitos secundários graves ou sérios ou reacções adversas (tais como problemas neurológicos graves, problemas cardiovasculares graves, lúpus, cancro lymphoma), na sua utilização”, tudo nos termos e pelos fundamentos insertos na petição inserta a fls. 58 a 64 dos autos “sub judice” cujo teor aqui se dá por reproduzido;
II) Após a dedução das oposições por parte dos requeridos, documentadas a fls. 81 a 187 dos presentes autos e igualmente aqui dadas por reproduzidas, veio aquele requerente deduzir requerimento autónomo no qual peticiona a intervenção a título principal, ao abrigo do art. 31º-B do CPC, de S.ª Ex.ª o Sr. Ministro da Saúde e contra o mesmo deduzindo subsidiariamente o pedido principal tudo nos termos insertos a fls. 68 e 69 dos mesmos autos cujo teor aqui se tem por reproduzido;
III) Contra a admissão do aludido incidente se veio pronunciar a contra-interessada nos termos insertos a fls. 189 a 195 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido;
IV) Por despacho datado de 23/08/2005 o Mm.º Juiz do TAF de Braga decidiu indeferir o incidente referido em III) nos termos e pelos fundamentos documentados a fls. 197/198 dos presentes autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido.«» 3.2. DE DIREITO
Assente esta factualidade cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.
Argumenta o recorrente enquanto fundamento material de recurso, que a decisão judicial recorrida fez errado entendimento do disposto no art. 31º-B do CPC ao recusar a sua aplicação no contencioso administrativo em sede do procedimento cautelar “sub judice”.
Vejamos.
Temos para nós que a posição sufragada na decisão judicial recorrida não pode ser mantida.
Explicitemos este nosso posicionamento.
É certo que no art. 114º, n.º 3, als. c) e d) do CPTA se estipula que o requerente deve no requerimento inicial “identificar a entidade demandada” e “identificar os contra-interessados a quem a adopção da providência cautelar possa directamente prejudicar”, sendo que, por força das als. a) e c) do n.º 2 do art. 116º do mesmo Código, constituem fundamento de rejeição liminar “A falta de qualquer dos requisitos indicados no n.º 3 do artigo 114º que não seja suprida na sequência de notificação para o efeito” e a “manifesta ilegitimidade da entidade requerida”.
Todavia, de tais normativos não pode extrair-se, salvo melhor entendimento, a conclusão de que, sem mais, está afastada do actual regime de contencioso administrativo a possibilidade de dedução de incidentes de intervenção de terceiro.
A questão é, reconhece-se, controvertida não só em sede do próprio contencioso administrativo, mas, igualmente, no que tange à sua admissibilidade no âmbito dos procedimentos cautelares deduzidos na jurisdição comum.
Com efeito, em sede da LPTA era controversa a questão da admissibilidade da dedução dos incidentes de intervenção de terceiro no âmbito dos recursos contencioso de anulação e mesmo no âmbito das acções de responsabilidade e de contratos [cfr., v.g., no sentido da inadmissibilidade do incidentes de intervenção de terceiro em sede de recursos contenciosos de anulação, Acs. do STA de 09/10/1997 - Proc. n.º 18.487 in: CJA n.º 13, págs. 29 a 31, de 11/01/2001 - Proc. n.º 046733, de 09/05/2002 - Proc. n.º 047903 in: «www.dgsi.pt/jsta»; no sentido da inadmissibilidade do incidentes de intervenção de terceiro em sede de recursos contenciosos de anulação salvo disposição especial que imponha litisconsórcio necessário, Acs. do STA de 05/04/2001 - Proc. n.º 046912, de 13/01/2004 - Proc. n.º 0485/03, de 09/12/2004 - Proc. n.º 042/04 in: «www.dgsi.pt/jsta»; no sentido da admissibilidade dos incidentes de intervenção de terceiros em sede de contencioso administrativo, vide, na doutrina, Prof. Freitas do Amaral em “Da admissibilidade do incidente de intervenção principal em recurso contencioso de anulação no contencioso administrativo” in: “Estudos em memória do Professor Doutor João de Castro Mendes” (Lisboa 1995), págs. 269 e segs.; Prof. Miguel Teixeira de Sousa em “A admissibilidade da intervenção principal espontânea no recurso contencioso” in: CJA n.º 13, págs. 31 a 36; Dr. Carlos A. Fernandes Cadilha em “Intervenção de Terceiros na acção de responsabilidade civil da Administração” in: CJA n.º 53, págs. 32 e segs.; na jurisprudência, cfr. Acs. do STA de 24/08/1994 - Proc. n.º 035591, de 15/06/2000 - Proc. n.º 046183 in: «www.dgsi.pt/jsta»; quanto à problemática da admissibilidade ou não dos incidentes de intervenção de terceiros em sede do contencioso das acções de responsabilidade e de contrato no âmbito do contencioso administrativo vide, por todos, Dr. Carlos A. Fernandes Cadilha in: loc. cit.].
Também no âmbito da jurisdição comum e em sede da admissibilidade dos incidentes de intervenção de terceiros no âmbito dos procedimentos cautelares a questão não tem tido tratamento unívoco porquanto têm sido expressos entendimentos no sentido da sua total inadmissibilidade legal e outros que admitindo a sua existência, uns admitem a sua dedução conforme o requerido haja ou não de ser citado e outros que a admitem se o mesmo se destinar a assegurar litisconsórcio necessário [cfr., no sentido da sua inadmissibilidade, cfr. Ac. Relação do Porto de 24/05/1994 - Proc. n.º 9311417 in: «www.dgsi.pt/jtrp»; Acs. da Relação de Lisboa de 19/02/1987 in: CJ Ano XIII, Tomo I, págs. 138 e segs., de 31/05/1988 in: CJ Ano XIV, Tomo III, págs. 155 e segs., de 29/06/2000 - Proc. n.º 0056896 «www.dgsi.pt/jtrl» e de 26/11/2000 - Proc. n.º 9110/00 in: CJ Ano XXV, Tomo V, págs. 102 e segs.; no sentido da sua inadmissibilidade por princípio embora admitido quando esteja em causa litisconsórcio necessário, vide Acs. da Relação do Porto de 18/01/2000 - Proc. n.º 9921523 in: «www.dgsi.pt/jtrp»; Prof. J. Lebre de Freitas in: “Código Processo Civil Anotado”, vol. II, págs. 14 e 15 nota 4 ao art. 382º; Dr. A. Abrantes Geraldes in: “Temas da Reforma do Processo Civil - Procedimento Cautelar Comum” vol. III, pág. 110; no sentido da sua admissibilidade se o requerido haja de ser citado para os termos do procedimento cautelar - cfr. Ac. da Relação do Porto de 20/12/1990 - Proc. n.º 9916 in: CJ Ano XV, Tomo V, págs. 217 e segs.].
Cientes destes posicionamentos diversos temos, para nós, todavia, que à face do novo regime de contencioso administrativo é admissível a dedução do incidente de intervenção de terceiros na modalidade de intervenção principal ao abrigo dos arts. 31º-B e 325º, n.º 2 ambos do CPC “ex vi” arts. 01º e 10º, n.ºs 7 e 8 do CPTA.
Na verdade, consagrou-se no art. 31º-B do CPC (preceito introduzido na reforma de 1995/1996), regime que permite uma pluralidade subjectiva subsidiária (activa e passiva) desde que se alegue dúvida fundada sobre o sujeito da relação controvertida, nele se integrando, por conseguinte, as situações de litisconsórcio e de coligação. Ora há litisconsórcio subsidiário quando o mesmo pedido é deduzido por ou contra uma parte a título principal e por ou contra a título subsidiário e coligação subsidiária quando é deduzido por ou contra uma parte um pedido e por ou contra outra, a título subsidiário, um pedido diverso, sendo que num e noutro caso a dúvida sobre a pessoa do titular do direito ou do dever pode residir na necessidade do apuramento da matéria de facto ou na interpretação da norma jurídica (cfr. Prof. J. Lebre de Freitas in: ob. cit., vol. I, págs. 69 e 70).
O incidente de intervenção principal provocada deduzido ao abrigo do disposto nos arts. 31º-B e 325º, n.º 2 do CPC visa resolver as situações de dúvida sobre o sujeito da relação controvertida que apenas sejam detectadas no decurso da acção.
Ora não podemos sustentar que no actual contencioso administrativo ou no âmbito do ordenamento processual civil vigore, como princípio geral, o da inadmissibilidade dos incidentes de instância, mormente, em sede dos procedimentos cautelares.
Desde logo, os incidentes de habilitação e de embargos de terceiro são clara ou inequivocamente admissíveis.
Para além disso, pese embora o carácter urgente e a específica tramitação dos procedimentos cautelares, temos que, por regra, deverá ser possível a intervenção dum terceiro para defender um interesse igual, mormente, ao do requerido desde que a isso não obste o carácter instrumental do procedimento o qual impõe que só pode intervir no procedimento quem tenha possibilidade de intervir na acção.
Contudo e ainda que assim se não entenda em tese geral parece-nos, contudo, inequívoco que será de admitir na tramitação dos procedimentos cautelares o incidente de intervenção de terceiros na modalidade da intervenção principal provocada para suprimento de litisconsórcio necessário e/ou em situações de litisconsórcio subsidiário (art. 31º-B do CPC), admissão essa que se justifica por razões da regularização da instância, ou de salvaguarda de direitos de terceiros e mesmo como cumprimento do próprio princípio da adequação e que pode surgir na sequência de despacho judicial de convite ao aperfeiçoamento ou na sequência dos termos e questões suscitadas na oposição.
Neste sentido parece militar o regime legal decorrente dos n.ºs 7 e 8 do art. 10º do CPTA, tanto mais que se estipula no aludido n.º 8 que “Sem prejuízo da aplicação subsidiária, quando tal se justifique, do disposto na lei processual civil em matéria de intervenção de terceiros, quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra a Administração exija a colaboração de outra ou outras entidades, para além daquela contra a qual é dirigido o pedido principal, cabe a esta última promover a respectiva intervenção no processo.”
Aliás, a propósito deste normativo refere o Dr. C. Fernandes Cadilha que “(…) O n.º 7 do art. 10º, porém, sendo, não uma norma de competência material dos tribunais administrativos, mas antes uma regra de legitimidade plural passiva, torna claro que é possível que uma acção seja proposta, não apenas contra os entes públicos, mas também contra todos os outros interessados (…), quando a relação material controvertida lhes diga igualmente respeito.
(…) A norma em causa possibilita, pois, qualquer das seguintes leituras: (a) torna admissível o litisconsórcio voluntário passivo assente numa eventual responsabilidade solidária ou conjunta (…) do ente público e de um particular (…); (b) abre caminho a outras formas de legitimidade plural e, designadamente, à pluralidade subjectiva subsidiária a que se refere o art. 31º-B do CPC, abarcando aquelas situações em que, por subsistir dúvida razoável e fundada sobre a titularidade da relação material controvertida, é permitido ao autor a dedução subsidiária do mesmo pedido, ou a dedução de pedido subsidiário, contra réu diverso do que é demandado a título principal; (c) permite que os mecanismos de intervenção de terceiros, cuja utilização é expressamente admitida por remissão para a lei processual civil (art. 10º, n.º 8, do CPTA), possam igualmente abranger sujeitos privados, desde que verificados os correspondentes requisitos de legitimidade. (…).” (in: loc. cit., pág. 40) (no mesmo sentido, cfr. Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 79 a 81, nota 8).
Referem, aliás, estes autores que “(…) A primeira parte do n.º 8 admite a aplicação subsidiária de qualquer das formas de intervenção de terceiros previstos no CPC, e que se encontram reguladas nos artigos 320º e segs. desse Código. Esta constitui uma outra inovação do CPTA, visto que o antigo Regulamento do STA apenas se referia, no âmbito do recurso contencioso, à intervenção acessória como assistentes (…).
Passa, assim, a ser, designadamente, possível um terceiro vir juntar-se ao autor, através da intervenção principal espontânea, num processo de impugnação que aquele tenha intentado com vista à anulação de um acto administrativo. Essa possibilidade não está, entretanto, condicionado pelo facto de o terceiro já não estar em prazo para proceder à impugnação. Com efeito, como o acto já está impugnado, não é passível de se consolidar, pelo que não se justifica impedir o terceiro de se vir juntar ao autor na impugnação já em curso. (…).” (in: ob. cit., pág. 82, nota 9) (vide ainda a este propósito Prof. M. Aroso de Almeida in: “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos” - 2005, 4ª edição, revista e actualizada, págs. 70 a 71).
Presentes estes considerandos que aqui se reiteram e revertendo ao caso “sub judice” temos, pois, que não pode aceitar-se a tese sufragada no despacho recorrido de inadmissibilidade legal da dedução do incidente de intervenção de terceiros na modalidade de intervenção principal provocada em sede de procedimento cautelar visto a mesma se nos afigurar legalmente possível.
Não se afirme que a isso obstará a natureza célere e instrumental do procedimento cautelar.
Com efeito e no que tange ao carácter urgente e à ideia de celeridade intrínseca aos procedimentos cautelares temos que em sede da sua própria tramitação definida pelo CPTA se detectam situações que podem ser entendidas como contendendo com aquela natureza, mormente, quando se permite despacho judicial a convidar a suprir a falta dos elementos enunciados no n.º 3 do art. 114º (vide o n.º 4 deste preceito), ou mesmo o próprio enxerto dum regime de obtenção de identificação dos contra-interessados no âmbito da tramitação do processo (cfr. art. 115º), o que nos leva a concluir que não podemos analisar, aferir e aplicar o regime processual em matéria, nomeadamente, de procedimentos cautelares, apenas à luz da natureza urgente e célere daquele tipo de processos visto outros valores e princípios carecerem de ser trazidos à colação, interpenetrando-se ou adequando-se no propósito último de assegurar a efectiva tutela jurisdicional, de promover o direito de acesso à justiça [cfr. arts. 268º, n.º 4 da CRP, 02º, n.ºs 1 e 2, al. m), 03º, 07º e 112º todos do CPTA].
De igual modo não se vislumbra que no caso vertente haja qualquer afectação da natureza instrumental do procedimento cautelar relativamente à acção administrativa principal com a admissão dum incidente de intervenção de terceiros como o formulado nos autos, conclusão que se retira sem prejuízo da análise quanto ao fundo da pretensão deduzida no incidente de intervenção de terceiros que não cumpre, por ora, efectuar visto a mesma estar reservada ao tribunal “a quo”.
Impõe-se, assim, a revogação da decisão judicial em crise e a baixa dos autos ao tribunal “a quo” de molde a que o mesmo proceda, na economia do autos, à sua substituição por outro em que efectue a análise dos requisitos ou pressupostos do incidente de intervenção de terceiros deduzido considerando o disposto nos arts. 31º-B, 325º, n.º 2, 326º, n.º 2 do CPC e determinando os termos subsequentes do incidente, decisão essa, então, igualmente, susceptível de sindicabilidade impugnatória em sede de recurso jurisdicional.
Enferma, por conseguinte, a decisão recorrida da violação e ilegalidade analisada e que lhe foi assacada, procedendo nessa medida o recurso jurisdicional “sub judice” e impondo-se a sua revogação com as legais consequências. * 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo requerente, aqui ora recorrente, e em revogar o despacho recorrido, que deve ser substituído por outro que, tendo em consideração o decidido supra, se pronuncie sobre a verificação “in casu” dos requisitos ou pressupostos do incidente de intervenção de terceiros deduzido à luz do disposto nos arts. 31º-B, 325º, n.º 2, 326º, n.º 2 do CPC “ex vi” arts. 01º e 10º, n.º 8 ambos do CPTA, determinando os termos subsequentes do incidente.
Custas a cargo da agravada com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73º-A, n.º 1, 73º-E, als. a) e f), 18º, n.º 2 todos do CCJ e 189º do CPTA].
Notifique-se.
D.N..* Restituam-se os suportes informáticos gentilmente disponibilizados aos ilustres mandatários das partes que os apresentaram.* Porto, 2006/01/12 |
