| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
«AA», contribuinte fiscal n.º ...48, residente na Rua ..., ..., no Lugar ..., freguesia ..., ..., ..., interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, proferida em 17/10/2025, que rejeitou liminarmente a petição de reclamação de acto do órgão de execução fiscal, consubstanciado no indeferimento da “reclamação graciosa” apresentada, na qualidade de revertido, no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...42 e apensos, instaurados pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., originariamente contra [SCom01...], SOCIEDADE UNIPESSOAL, LDA - NIPC ...28, para cobrança coerciva de contribuições e cotizações dos períodos de 2022/11 a 2023/02.
O Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as conclusões que se reproduzem de seguida:
“1 - O presente recurso é interposto da Douta Sentença que indeferiu liminarmente a petição inicial da Reclamação Judicial apresentada pelo Recorrente/Reclamante, com fundamento em alegado erro na forma de processo, por entender o Tribunal “a quo” que os meios adequados de reação seriam a impugnação judicial (art.º 99.º do CPPT) e a oposição judicial (art.º 203.º do CPPT).
2 - O Recorrente/Reclamante apresentou a Reclamação Judicial em estrita conformidade com a notificação do indeferimento da Reclamação Graciosa emitida pela Secção de Processo Executivo do Porto 1 do Instituto da Segurança Social, que expressamente indicava como meio de reação o previsto nos artigos 276.º e seguintes do CPPT.
3 - Nos termos dos artigos 36.º n.º 2 e 37.º n.º 1 do CPPT, a Administração Pública tem o dever legal de indicar, na notificação dos atos, o meio e o prazo de reação; sendo o erro nessa indicação imputável exclusivamente à Administração.
4 - O artigo 37.º n.º 4 do CPPT protege o contribuinte quando segue o meio de reação indicado pela Administração Pública, dispondo que, se o tribunal reconhecer que o meio utilizado é incorreto, o contribuinte poderá ainda exercer o meio de reação adequado no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado da decisão.
5 - Assim, tendo o Recorrente seguido de boa-fé a via processual indicada pela própria Administração Pública, não poderia ser penalizado com o indeferimento liminar da sua petição, sob pena de violação do princípio da confiança e da boa-fé administrativa consagrados no art.º 266.º n.º 2 da CRP.
6 - A Douta Sentença recorrida violou igualmente o art.º 20.º da CRP, que garante o direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva, pois negou ao Recorrente a possibilidade de ver apreciado o mérito da sua pretensão.
7 - Ainda que o Tribunal “a quo” considerasse existir erro na forma de processo, deveria ter procedido à convolação processual, nos termos do art.º 98.º n.º 4 do CPPT, e não ao indeferimento liminar da petição inicial.
8 - A jurisprudência consolidada dos Tribunais Centrais Administrativos e do Supremo Tribunal Administrativo (v.g., Acs. do TCA Sul, proc. n.º 1834/18.5BELRS, de 26.06.2025, e proc. n.º 1879/14.4BESNT, de 29.04.2021) reconhece que os contribuintes não podem ser prejudicados por erros da Administração quanto à indicação do meio de reação, devendo, nesses casos, ser admitido o meio utilizado ou facultada a possibilidade de convolação.
9 - Acresce que o pedido formulado na Reclamação Judicial é uno e coerente, consistindo na sindicância da errónea qualificação e quantificação dos factos subjacentes à liquidação e obrigação de pagamento das prestações contributivas e cotizações, não havendo diversidade de pedidos que justificasse e impedisse a convolação processual.
10 - O indeferimento liminar de que se recorre, ao desconsiderar o disposto nos artigos 36º n.º 2, 37.º n.º 4, e 98.º n.º 4 do CPPT, e os princípios constitucionais da boa-fé, proteção da confiança e tutela jurisdicional efetiva, enferma de erro de julgamento e nulidade, devendo ser revogado.
11 - O indeferimento liminar ora em crise e de que se requer a sua revogação, através do julgar procedente a Reclamação Judicial apresentada, violou os arts. 22° n.° 5 da LGT e 191° e 203° do CPT, como adiante veremos, na medida em que não foi emitida pronúncia, nem decisão sobre a nulidade do processo executivo invocada na Reclamação Graciosa, em 23 de janeiro de 2025.
12 - A nulidade da citação é da competência do órgão da execução fiscal (art. 10.°, n.° 1, al. f) do CPPT), podendo ser arguida em reclamação judicial (art. 151.° CPPT).
13 - Verifica-se nulidade da citação quando não são observadas as formalidades legais, designadamente as previstas no art. 22.°, n.° 5, da LGT e 191.° do CPC.
14 - A citação do responsável subsidiário não incluiu os elementos essenciais da liquidação - fundamentos, pressupostos e certidões de dívida - impossibilitando o exercício do direito de defesa.
15 - Tal omissão configura preterição de formalidade essencial e nulidade do ato de citação, nos termos do art. 191.° do CPC, por prejudicar a defesa do citado.
16 - A nulidade foi tempestivamente arguida no prazo do art. 203.°, n.° 1, al. a), do CPPT, devendo ter sido apreciada na Reclamação Judicial.
17 - Ao indeferir liminarmente a reclamação judicial apresentada sem apreciar a nulidade da citação, o Tribunal “a quo” violou os arts. 22.°, n.° 5, da LGT, 191.° do CPC e 203.° do CPPT.
Termos em que, nos melhores de direito e com o sempre Mui Douto suprimento de V. Exas., deve ser dado provimento ao presente Recurso e, por via dele, deverá a Douta Sentença ser revogada e determinar o meio utilizado pelo Recorrente/Reclamante admissível e tempestivo, por seguir as instruções da notificação de indeferimento da Reclamação Graciosa.
Caso assim não se entenda, o que não se considera, mas à cautela de Patrocínio, se deixa requerido:
Deverá a Douta Sentença ser revogada e determinar o Tribunal a reconhecer que o meio de reação usado pelo Recorrente não é o correto por facto imputável a Administração Pública e notificar esta última para lançar mão do art. 37º n.º 4 do CPPT.
Caso assim não se entenda, o que não se considera, mas à cautela de Patrocínio, se deixa requerido:
Deverá a Douta Sentença ser revogada e determinar que o Tribunal convole o processo para o meio processual adequado, a saber impugnação judicial e decidir do ato de indeferimento da Reclamação Graciosa bem como, pronunciar-se quanto a errónea qualificação e quantificação dos factos tidos como fundamento e base da liquidação e obrigação de pagamento das prestações contributivas e cotizações junto da Segurança Social.
Caso assim não se entenda, o que não se considera, mas à cautela de Patrocínio, se deixa requerido:
Deverá a Douta Sentença ser revogada e determinar o Tribunal a procedência da Reclamação Judicial apresentada com fundamento na não pronúncia e não decisão sobre a nulidade do processo executivo invocada na Reclamação Graciosa apresentada, no prazo previsto para a dedução da oposição, junto do órgão de execução.
Fazendo assim e como de costume
Inteira e Sã
Justiça!”
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Não houve contra-alegações.
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O Ministério Público junto deste Tribunal teve vista do processo.
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Dada a natureza urgente do processo, há dispensa de vistos prévios (artigo 36.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ex vi artigo 2.º, n.º 2, alínea c) do Código de Procedimento e de Processo Tributário).
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa apreciar se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao indeferir liminarmente a presente reclamação de acto do órgão de execução fiscal.
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Na decisão prolatada em primeira instância não foi seleccionada de forma autónoma matéria de facto, uma vez que o julgamento foi no sentido do indeferimento liminar da pretensão.
Porém, para melhor compreensão, reproduzimos, de seguida, a decisão recorrida:
“«AA», NIF ...48, residente na Rua ..., ..., no Lugar ..., freguesia ..., ..., ..., vem, “nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 276° e seguintes do Código de Procedimento e Processo Tributário, apresentar reclamação (judicial) do ato de indeferimento da reclamação graciosa pelo ora Reclamante apresentada contra a errónea qualificação e quantificação dos factos tidos como fundamento e base da liquidação e obrigação de pagamento das prestações contributivas e cotizações junto da segurança social, assim com do ato de liquidação e obrigação de pagamento de tais contribuições e cotizações, com os legais acréscimos”.
Termina peticionando o seguinte: “E nos mais de direito aplicáveis, que doutamente serão supridos, se requer seja a presente reclamação (judicial) recebida e julgada procedente, por provada, e, por via dela, em consequência, ser declarada a nulidade decorrente da omissão da notificação para o exercício do direito de audição, com relação ao projeto ou intenção de decretamento da reversão do imposto da “[SCom01...] ...” para a Reclamante, e/ou por falta ou insuficiência da fundamentação, ou, caso assim não venha a ser entendido, sem prescindir, declarada procedente a exceção da prescrição alegada por provada A frase sublinhada não consta do pedido formulado na presente reclamação de acto do órgão de execução fiscal, tão-pouco foi alegada a prescrição da dívida exequenda., ou, ainda, caso assim não venha a ser entendido, sem prescindir, declarada a ineficácia ou ilegalidade do ato de reversão da dívida com relação ao devedor subsidiário e ora Reclamante, ou, se assim não for entendido, ainda sem prescindir, serem anuladas, mormente por concreta inexistência de qualquer relação laboral, de prestação de serviços, gerência, administração e/ou representação, de facto, a partir do ano de 2010 (enquanto pressuposto da necessidade ou obrigação do pagamento), as liquidações de contribuições e/ou cotizações cuja dívida deu origem ao processo de execução e apensos referidos no cabeçalho desta reclamação, bem como revogada a decisão final de indeferimento da reclamação graciosa pelo Reclamante anteriormente apresentada junto da segurança social e substituída por outra que a defira ou julgue procedente, com todas as legais, consequências”.
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Nestes termos, antes de mais, ao abrigo do disposto no artigo 590.°, n.° 1 do CPC, manifestação do dever de gestão processual, previsto no artigo 6.°, n.° 1 do mesmo diploma legal, ex vi artigo 2.° alínea e) do CPPT, cumpre apreciar e decidir liminarmente, dispensando-se o contraditório, por manifesta desnecessidade (cfr. artigo 3.°, n.° 3 do CPC).
Nos termos do artigo 276.° do CPPT “as decisões proferidas pelo órgão da execução fiscal e outras autoridades da administração tributária que no processo afetem os direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro são suscetíveis de reclamação para o tribunal tributário de 1.ª instância”.
Deste modo, como decorre da alínea n) do n.° 1 do artigo 97.° do CPPT, o “recurso” (reclamação judicial) previsto no artigo 276.° do CPPT constitui o meio processualmente adequado para o interessado reagir contra determinado ato praticado no processo de execução fiscal, visando a pretensão aí deduzida a anulação desse mesmo ato.
De facto, como resulta da letra da lei (e da própria designação da espécie processual), o objeto da “reclamação de atos do órgão de execução fiscal” tem de ser um ato por ele praticado. E também da lógica do sistema, atenta a faculdade prevista no n.° 2 do artigo 277.° do CPPT que determina que a reclamação seja apresentada no órgão da execução fiscal “que, no prazo de 10 dias, poderá ou não revogar o ato reclamado”, ou seja, o ato por si praticado no processo executivo cuja legalidade é posta em crise, junto do Tribunal Tributário, pelo executado ou terceiro com direitos ou interesses legítimos afetados pela decisão.
Ora, a presente reclamação judicial foi apresentada na sequência de um ato de indeferimento de reclamação graciosa por si apresentado contra a errónea qualificação e quantificação dos tributos liquidados e, igualmente, contra o ato de liquidação e obrigação de pagamento das contribuições e quotizações consideradas devidas à Segurança Social.
Todavia, para sindicar o indeferimento de uma reclamação graciosa - como o reclamante afirma ser o caso - não é idóneo o meio processual da “reclamação judicial” prevista nos artigos 276.° e seguintes do CPPT. Com efeito, como vimos, esta reclamação judicial constitui um meio específico para controlo de “decisões proferidas pelo órgão da execução fiscal e outras autoridades da administração tributária que, no processo, afetem direitos ou interesses legítimos do executado ou de terceiro”, sendo que a referência a “processo” se reporta, indiscutivelmente, ao processo de execução fiscal (artigos 276.°, n.° 1, do CPPT e 103.° da LGT).
Já a reclamação graciosa é um meio procedimental administrativo vocacionado para a anulação total ou parcial de atos tributários por iniciativa do contribuinte (artigo 68.°, n.° 1, do CPPT), podendo ser deduzida com os mesmos fundamentos da impugnação judicial e no prazo de 120 dias, contado nos termos do artigo 102.°, n.° 1, do CPPT (artigo 70.°, n.° 1, do CPPT).
Indeferida a reclamação graciosa, a respetiva decisão não é sindicável por via de reclamação judicial prevista no artigo 276.° do CPPT, mas antes: (i) por via procedimental, mediante recurso hierárquico (artigo 76.°, n.° 1, do CPPT); ou (ii) por via contenciosa, através de impugnação judicial do ato de liquidação (e dos vícios confirmados na reclamação graciosa), nos termos dos artigos 99.° e seguintes do CPPT, meio este que se insere, aliás, no elenco dos meios processuais previsto no artigo 97.°, n.° 1, alínea a), da LGT.
O que não pode suceder é, na sequência do indeferimento de uma reclamação graciosa, intentar-se um meio processual concebido para sindicar atos praticados no âmbito de um processo de execução fiscal, como é o caso da reclamação judicial dos artigos 276.° e seguintes do CPPT.
Com efeito, a reclamação graciosa destina-se a peticionar a anulação de atos tributários praticados em procedimento tributário - mormente o ato de liquidação - e não a reagir contra atos praticados em processo judicial, como é o processo de execução fiscal (artigos 68.° e 70.° do CPPT e artigo 103.° da LGT).
Daqui decorre que a presente reclamação judicial não pode ter por objeto a decisão de indeferimento da reclamação graciosa.
Quanto ao ato de liquidação de contribuições e quotizações, verifica-se que o reclamante pretende, igualmente, utilizar a presente reclamação judicial para o sindicar, bem como a obrigação de pagamento à Segurança Social.
Também para este efeito a reclamação judicial prevista no artigo 276.° do CPPT não constitui o meio idóneo. O ato de liquidação pode ser sindicável por via de impugnação judicial (artigos 97.°, n.° 1, al. a), da LGT, e 99.° e seguintes do CPPT), não por reclamação judicial do artigo 276.° do CPPT.
É o que sucede quando a liquidação for oficiosa [designadamente, quando provém de ações de fiscalização, mormente através de processos de averiguações (PROAVE)], resultando, pois, da iniciativa da Segurança Social em suprimento das obrigações dos contribuintes, caso em que constitui um verdadeiro ato administrativo declarativo de liquidação de um tributo e, por isso, sindicável através de impugnação judicial (cfr. o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 26/02/2014, processo n.° 01481/13).
Por sua vez, a oposição à execução fiscal prevista nos artigos 203.° e seguintes do CPPT apenas é meio adequado quando já existe processo executivo e para invocar fundamentos tipificados de inexigibilidade ou ineficácia da dívida (v.g., prescrição, pagamento, falta ou nulidade de notificação da liquidação, inexigibilidade do título), não servindo, em regra, para atacar vícios próprios e intrínsecos do ato de liquidação - os quais devem ser deduzidos em impugnação judicial. Só excecionalmente poderá tal discussão ocorrer em sede de oposição ao abrigo do artigo 204.º, n.º 1, alínea h), do CPPT - isto é, quando o legislador não haja assegurado meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação. Tal sucede, designadamente, quando o Instituto da Segurança Social, I.P., extrai certidão de dívida por mera verificação da omissão de pagamento, sem ato administrativo/tributário prévio definidor da obrigação (cfr. acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário de 23/04/2013, processo n.° 0744/12).
Em qualquer caso - tenha havido ou não ato administrativo prévio de liquidação - a discussão sobre a validade do ato de liquidação de contribuições e quotizações não pode ser feita na presente reclamação judicial (artigos 276.° e seguintes do CPPT).
Decorre do exposto que a presente reclamação judicial não constitui meio idóneo para sindicar o indeferimento da reclamação graciosa apresentada pelo reclamante nem o controlo do ato de liquidação e da consequente obrigação de pagamento de contribuições e quotizações à Segurança Social (artigos 276.° e seguintes do CPPT, artigos 68.°, 70.° e 99.° e seguintes do CPPT e artigo 97.°, n.° 1, alínea a), da LGT).
Acresce que idêntica conclusão resulta dos próprios pedidos formulados nos autos. Com efeito, cotejando-os - ainda que imperfeitamente estruturados, por ancorarem a pretensão sobretudo na causa de pedir e não no pedido processualmente adequado - verifica-se que, no essencial, correspondem a pedidos típicos da oposição à execução fiscal (artigo 204.° do CPPT), com exceção dos pedidos de anulação do indeferimento da reclamação graciosa e de anulação dos atos de liquidação, que são precisamente os aqui “reclamados”.
Ora, quanto a estes últimos, já se explicitou que não podem ser apreciados em sede de reclamação judicial (devendo, em regra, ser deduzidos por impugnação judicial (artigos. 99.° e seguintes do CPPT, artigo 97.°, n.° 1, al. a), da LGT). Quanto aos demais pedidos - consentâneos com o meio processual de oposição - também não podem ser aqui conhecidos, por inadaptação do meio processual escolhido (artigos 203.° e 204.° do CPPT).
Nesta conformidade, impõe-se concluir, sem mais delongas, pelo indeferimento liminar da presente reclamação judicial, o que, abaixo, no segmento decisório, se determinará. (…)”
*
Para melhor compreensão da realidade fáctica dos autos, ao abrigo do artigo 662.º, n.º 1 do CPC, considera-se, ainda, a seguinte factualidade, de acordo com os elementos neles documentados:
A) Em 24-1-2025, o Reclamante, invocando ter sido citado, na qualidade de revertido, no âmbito do processo de execução fiscal nº ...42 e apensos, veio, «nos termos do disposto e permitido pelo artigo 22.º, n.º 5, da Lei Geral Tributária, aprovada peio Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, e sucessivas alterações, apresentar
RECLAMAÇÃO GRACIOSA
(…)
Nos termos e com os seguintes fundamentos:
A - DA FALTA DE NOTIFICAÇÃO E FUNDAMENTAÇAO E NULIDADE DO PROCESSO
(…)
6 - A notificação ao devedor subsidiário dos elementos previstos no n° 5 do artigo 22° é imperativa, sendo essencial para que o mesmo possa exercer na plenitude o seu direito de defesa (também constitucionalmente garantido).
7 - A omissão de uma tal notificação constitui nulidade [que pode ser arguida nesta sede, assim como em sede de oposição à execução, cfr. artigo 204°, n° 1, alínea e) do Código de Procedimento e Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n° 433/99, de 26 de outubro);
8- O que, de resto, doutamente sufragado foi no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido, pela 2a Secção, com data de 05/02/2020, no âmbito ao processo n° 0178/14.6BEMDL, consultável em www.dgsi.pt e sumariado “II - A falta de inclusão, na citação do responsável subsidiário para a execução fiscal, dos elementos essenciais do acto de liquidação donde emerge a dívida exequenda, incluindo a respectiva fundamentação, representa a inobservância da formalidade legal prevista no n.° 4 do artigo 22° da LGT, a qual configura uma nulidade à luz do regime contido no artigo 198° do CPC….”.
(…)
TERMOS EM QUE e nos mais de direito aplicáveis, que doutamente serão supridos, se requer seja a presente reclamação (graciosa) recebida e julgada procedente, por provada, e, por via dela, em consequência, ser declarada a ineficácia do ato de reversão da dívida com relação ao devedor subsidiário e ora Reclamante, assim como a nulidade do processo, ou, se assim não for entendido, ….» (cfr. documento de fls. 41 a 48 do processo de execução fiscal ínsito nos autos);
B) Por despacho da Directora da Direcção de Recuperação Executiva do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., de 16-8-2025, foi indeferido o referido pedido de reclamação graciosa, com os seguintes fundamentos:
«Da alegada falta de notificação para audição prévia:
Ao contrário do alegado pelo executado/revertido, verifica-se que o mesmo foi efetivamente notificado para audição prévia em 2024-08-16, através de notificação eletrónica, ao abrigo do art.º 6.º-A do Decreto-Lei n.s 42/2001 de 9 de fevereiro e do art.- 23.º-A do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro, e do art.º 15.º do Decreto-Lei n.º 93/2017, de 1 de agosto (ambos na sua versão atual), equivalendo, consoante os casos, à remessa por via postal, via postal registada ou por via postal registada com aviso de receção.
Da alegada inexigibilidade da dívida:
Alega o executado/revertido que a sociedade desde o ano de 2010 não realizou qualquer obra, trabalhos ou empreitadas, nem emitiu ou passou qualquer fatura. Alega ainda que desde esse ano não teve qualquer trabalhador, colaborador, representante, administrador ou gerente ao serviço.
No entanto, tais alegações são no mínimo estranhas, uma vez que, de acordo com o Sistema de Informação da Segurança Social, foram entregues voluntariamente declarações de remunerações da sociedade devedora originária junto do Instituto da Segurança Social, I.P. (entidade credora) até dezembro de 2024.
Aliás, dessas declarações entregues constam de dezembro de 2024.
Deste modo, atentas as referidas declarações entregues pela sociedade junto da entidade credora, a dívida em causa é certa, líquida e exigível. (…).» (cfr. documento de fls. 105 a 107 incorporado no processo de execução fiscal);
C) Por e-mail de 29-8-2025, registado/fidelizado na Segurança Social Directa, o ora Recorrente foi notificado de que “Caso não concorde com a decisão proferida, poderá apresentar reclamação, no prazo de 10 dias após a presente notificação da decisão, conforme disposto nos artigos 276.º e seguintes do CPPT.” (cfr. documento de fls. 108 e 109 incorporado no processo de execução fiscal);
D) A presente Reclamação foi apresentada em juízo em 11-9-2025.
2. O Direito
Constitui objecto do presente recurso a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que indeferiu liminarmente a petição inicial da reclamação, apresentada ao abrigo do artigo 276.º do CPPT pelo ora Recorrente, do despacho da Directora da Direcção de Recuperação Executiva do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., de 16-8-2025, que indeferiu a “reclamação graciosa” que apresentara no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...42 e apensos.
Inconformado com tal decisão transcrita supra, vem o Recorrente pugnar pela revogação da decisão recorrida, defendendo, a título principal, que deve ser considerado o meio utilizado pelo reclamante admissível e tempestivo, por ter seguido a indicação constante da notificação de indeferimento da “reclamação graciosa”.
Trata-se de um conjunto de actos reclamados idênticos, que foram prolatados em diferentes processos de execução fiscal, perante a apresentação de várias “reclamações graciosas” também semelhantes. Este TCA Norte já se pronunciou sobre alguns recursos, em que as reclamações haviam igualmente sido rejeitadas liminarmente, por acórdãos prolatados em 15/01/2026 e em 29/01/2026.
Aqui recuperamos o julgamento encetado pelo TCA Norte, nas referidas situações idênticas àquela que está em causa nos presentes autos, tendo em vista considerar todos os casos que mereçam tratamento análogo, nos termos do artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito.
Assim, por termos, inclusivamente, já subscrito tal julgamento, passamos a reproduzi-lo, apropriando-nos da fundamentação vertida no acórdão de 15/01/2026, proferido no âmbito do processo n.º 2495/25.0BEPRT:
“(…) O seu inconformismo com a sentença recorrida assenta, no essencial, na alegação de que apresentou a presente reclamação judicial em estrita conformidade com a notificação do indeferimento da reclamação graciosa emitida pela Secção de Processo Executivo do Porto 1 do IGFSS IP, que expressamente indicava como meio de reacção o previsto nos artigos 276º e seguintes do CPPT, pelo que, tendo presente o disposto no artigo 37º, nº 4 do CPPT, e tendo o Recorrente seguido de boa-fé a via processual indicada pela própria Administração, não poderia ser penalizado com o indeferimento liminar da sua petição que lhe negou a possibilidade de ver apreciado o mérito da sua pretensão, sob pena de violação dos princípios da confiança e da boa-fé administrativa e o direito de acesso à tutela jurisdicional efectiva, previstos nos artigo 266º, nº 2 e 20º da Constituição da República Portuguesa. Mais alega que, ainda que o Tribunal a quo considerasse existir erro na forma de processo, deveria ter procedido à convolação processual, nos termos do artigo 98º, nº 4 do CPPT, referindo que o pedido formulado na presente reclamação judicial é uno e coerente, não havendo diversidade de pedidos que justificasse e impedisse a convolação processual. Alega, por último, que a decisão recorrida violou, ainda, os artigos 22º, nº 5 da Lei Geral Tributária (LGT) e 191º e 203º do CPPT, na medida em que não foi emitida pronúncia nem decisão sobre a nulidade do processo executivo invocada na reclamação graciosa, sendo que a nulidade da citação é da competência do órgão da execução fiscal, podendo ser arguida em reclamação judicial (cfr. artigo 151º do CPPT).
Vejamos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo já por diversas vezes veiculou o entendimento de que o indeferimento liminar só terá lugar quando for de todo em todo impossível o aproveitamento da petição inicial, isto tendo em atenção que o princípio da pronúncia sobre o mérito se sobrepõe a questões formais que não interfiram e ponham em causa o mesmo.
Assim, o despacho de indeferimento liminar só é admissível quando a improcedência da pretensão do autor for tão evidente e razoavelmente indiscutível que torne dispensável assegurar o contraditório (cfr. artigo 3º, nº 3 do CPC) e inútil qualquer instrução e discussão posterior da causa, ou seja, “quando o seguimento do processo não tenha razão alguma de ser, seja desperdício manifesto de actividade judicial” (vd., neste sentido, por todos, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Setembro de 2012 e 16 de Maio de 2012, proferidos nos Processos nºs 377/12 e 212/12, respectivamente, e deste Tribunal Central Administrativo Norte de 9 de Maio de 2024, proferido no Processo nº 970/22.8BEPRT, todos integralmente disponíveis em www.dgsi.pt).
Vejamos, então, se no caso concreto errou o Tribunal a quo ao ter indeferido liminarmente a reclamação, tendo em consideração os fundamentos invocados na petição inicial, e não ter procedido à convolação da petição inicial, por erro na forma de processo.
Como é sabido, conforme previsto no artigo 97º, nº 2 da LGT, “a todo o direito de impugnar corresponde o meio processual mais adequado de o fazer valer em juízo”, o que corresponde ao princípio da plenitude ou adequação dos meios processuais, previsto no artigo 2º, nº 2 do CPC.
Não está, assim, na disponibilidade do autor a escolha arbitrária do tipo de acção para fazer valer os seus direitos.
Por outro lado, a adequação do meio processual empregue pela parte afere-se pelo pedido ou conjunto de pedidos formulados e não pela validade ou adequação ao pedido das causas de pedir invocadas, sem prejuízo de estas poderem servir de elemento coadjuvante na interpretação (cfr., neste sentido, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de Janeiro de 2017, proferido no Processo nº 01223/16, integralmente disponível em www.dgsi.pt, e o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 23 de Novembro de 2023, proferido no Processo nº 1928/22.2BEBRG), sendo irrelevantes os erros de qualificação jurídica dos factos em que a parte tenha incorrido.
E, mesmo que o teor literal do pedido não permita extrair a correcta pretensão, no sentido do que tem vindo a ser o entendimento, desde há muito, de forma unânime, da jurisprudência, sempre haverá que ir mais longe na interpretação do pedido “não olvidando que nesta tarefa não podem ignorar-se as concretas causas de pedir invocadas, na medida em que permitam descortinar a verdadeira pretensão de tutela jurídica, ainda que com recurso à figura do pedido implícito (Dando conta desta posição e subscrevendo-a, JORGE LOPES DE SOUSA, ob. cit. [“Código de Procedimento e de Processo Tributário – comentado e anotado”], II volume, últimos três parágrafos da anotação 10 d) ao art. 98º, pág. 92).
Na verdade, nossa lei processual procura desde sempre evitar, sempre que possível, que a parte perca o pleito por motivos puramente formais – que a forma prevaleça sobre o fundo (Cf. MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 387, a propósito da flexibilidade que deve temperar o princípio da legalidade das formas processuais) – e essa preocupação com o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses das partes tem vindo, cada vez mais, a encontrar expressão na lei adjectiva, que procura afastar o rigor formalista na interpretação das peças processuais (Cfr. art. 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que dispõe: «Para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas».)” (vd. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 4 de Março de 2015, proferido no Processo nº 01271/13; ainda no mesmo sentido, cfr. o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 15 de Maio de 2025, proferido no Processo nº 1029/23.6BEBRG, ambos integralmente disponíveis em www.dgsi.pt).
Mas tal não autoriza que, no labor para aferir da verificação do erro na forma do processo, se substitua o pedido, enquanto elemento determinante para apurar se é adequado o meio processual adoptado, pela causa de pedir (cfr., neste sentido, entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Maio de 2014, 5 de Novembro de 2014 e 22 de Março de 2018, proferidos nos Processos nºs 1086/13, 1015/14 e 01263/16, respectivamente, todos integralmente disponíveis em www.dgsi.pt).
A idoneidade ou adequação do meio processual, afere-se, assim, pelo pedido, ou pedidos, formulado(s) pelo autor na petição inicial (cfr., ainda, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 5 de Novembro 2014, proferido no Processo nº 01015/14, integralmente disponível em www.dgsi.pt).
Na verdade, o erro na forma do processo – exceção dilatória que determinará a anulação de todo o processo e a absolvição do réu da instância, nos casos em que a petição inicial não possa ser aproveitada para a forma de processo adequada (cfr. artigos 193º, nº 1, 278º, nº 1, alínea b), 576º, nº 2 e 577º, alínea b) do CPC) decorre do uso de um meio processual inadequado à pretensão de tutela jurídica formulada em juízo e deve aferir-se pela adequação do meio processual utilizado ao fim por ele visado: se o pedido formulado pelo autor não se ajusta à finalidade abstratamente figurada pela lei para essa forma processual ocorre o erro na forma do processo.
De regresso ao caso vertente, decorre da leitura do articulado inicial da presente reclamação que ali foi formulado o seguinte pedido:
“TERMOS EM QUE
E nos mais de direito aplicáveis, que doutamente serão supridos, se requer seja a presente reclamação (judicial) recebida e julgada procedente, por provada, e, por via dela, em consequência, ser declarada a nulidade decorrente da omissão da notificação para exercício do direito de audição, com relação ao projeto ou intenção de decretamento da reversão do imposto da “[SCom01...]…” para o Reclamante, e/ou por falta ou insuficiência da fundamentação, ou, caso assim não venha a ser entendido, sem prescindir, declarada a ineficácia ou ilegalidade do ato de reversão da dívida com relação ao devedor subsidiário e ora Reclamante, ou, se assim não for entendido, ainda sem prescindir, serem anuladas, mormente por concreta inexistência de qualquer relação laboral, de prestação de serviços, gerência, administração e/ou representação, de facto, a partir do ano de 2010 (enquanto pressuposto da necessidade ou obrigação do pagamento), as liquidações de contribuições e/ou cotizações cuja dívida deu origem ao processo de execução e apensos referidos no cabeçalho desta reclamação, bem como revogada a decisão final de indeferimento da reclamação graciosa pelo Reclamante anteriormente apresentada junto da segurança social e substituída por outra que a defira ou julgue procedente, com todas as, legais, consequências.”
Apreciando, afigura-se que os pedidos assim formulados são, efectivamente, diversos e correspondem a diferentes formas de processo, como bem observou a decisão recorrida.
Com efeito, a final da petição inicial da presente reclamação judicial, surpreendem-se as seguintes pretensões:
i) nulidade decorrente da omissão da notificação para exercício do direito de audição prévia, e/ou por falta ou insuficiência da fundamentação, para a qual é adequado o processo de oposição;
ii) nulidade por falta de inclusão, na citação do responsável subsidiário, dos elementos essenciais da liquidação (cfr. artigo 22º, nºs 4 e 5 da LGT), para a qual é adequada a reclamação do acto do órgão da execução fiscal que indefira a sua prévia arguição (cfr., neste sentido, entre muitos outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 5 de Fevereiro de 2020, proferido no Processo nº 0178/14.6BEMDL, integralmente disponível em www.dgsi.pt, e a vasta jurisprudência nele citada);
iii) anulação das liquidações exequendas (por erro nos pressupostos de facto), para a qual é adequado o processo de oposição, em determinados casos, ou de impugnação judicial; e
iv) anulação da decisão de indeferimento da reclamação graciosa, para a qual é adequado o processo de impugnação judicial.
Como resulta do acima exposto, existindo um pedido para o qual é adequado o meio processual escolhido pelo autor, sempre haverá que fazer prosseguir o processo para o respetivo conhecimento, a não ser que, quanto a este concreto pedido, ocorra alguma causa de indeferimento liminar, como a manifesta improcedência ou a intempestividade da petição inicial.
Ora, no caso sub judice, tendo sido invocada, junto do órgão da execução fiscal, a nulidade resultante da citação do responsável subsidiário não ter sido acompanhada da declaração fundamentada dos seus pressupostos, incluindo os elementos essenciais da liquidação, nos termos previstos no artigo 22º, nºs 4 e 5 da LGT, e tendo tal pretensão sido reiterada na petição inicial da presente reclamação [cfr. conclusões 9- a 11- da p.i.], apesar de o órgão de execução fiscal ter omitido pronúncia sobre essa questão, afigura-se que devem os autos de reclamação prosseguir para conhecimento desse pedido, que é o único adequado à forma processual utilizada, desconsiderando-se todos os outros, adequados a outras formas de processo (cfr., neste sentido, entre outros, o já citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Maio de 2014, proferido no Processo nº 01086/13, integralmente disponível em www.dgsi.pt).
O erro na forma de processo é, assim, apenas parcial, pelo que não se pode manter a decisão recorrida que assim não entendeu, devendo o processo prosseguir para apreciação da invocada nulidade, se a tanto nada mais obstar.
Por último, importa salientar que não se negligencia tudo o alegado pelo Recorrente a propósito da disciplina prevista no artigo 37º, nº 4 do CPPT, para os casos em que o contribuinte segue o meio de reacção (errado) indicado pela Administração Tributária, no sentido de que, se o tribunal reconhecer que o meio utilizado é, efectivamente, incorrecto, o contribuinte poderá ainda exercer o meio de reacção adequado no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado da decisão.
Afigura-se, no entanto, que a norma legal invocada pelo Recorrente não logra aplicação no caso vertente, porquanto, pretendendo o Recorrente, apenas, a revogação da decisão de indeferimento da “reclamação graciosa”, devia ter formulado, rectius, circunscrito o pedido em conformidade, permitindo, desse modo, a aplicação da regra prevista no artigo 37º, nº 4 do CPPT, porquanto, para um pedido assim concretamente formulado, a forma processual indicada pelo órgão da execução fiscal como meio de defesa/reacção ao despacho reclamado é, efectivamente, errada. Ao invés, tendo o Recorrente entendido formular, neste processo de reclamação, o rol de pedidos acima elencados, a única solução legalmente admissível é determinar o prosseguimento do processo nos termos, com os fundamentos e dentro dos limites supra expostos. (…)”
Urge, assim, decidir em conformidade, concedendo provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e determinando a remessa dos autos à primeira instância para conhecimento da invocada nulidade da citação, se a tanto nada mais obstar.
Conclusões/Sumário
I – O erro na forma do processo, nulidade decorrente do uso de um meio processual inadequado à pretensão de tutela jurídica formulada em juízo, afere-se pelo pedido e não pela causa de pedir, conquanto esta possa ser utilizada como elemento de interpretação daquele, quando a esse respeito existam dúvidas.
II - Formulando-se na petição de reclamação judicial pedido próprio dessa forma processual e outros que lhe são alheios, está o juiz impedido de ordenar a convolação no meio adequado para conhecimento dos fundamentos e pedidos próprios de outros processos, uma vez que lhe incumbe conhecer do pedido e dos fundamentos próprios do processo de reclamação de acto do órgão de execução fiscal, no caso, a nulidade da citação, previamente invocada junto desse órgão.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e determinar a remessa dos autos à primeira instância para conhecimento da invocada nulidade da citação, se a tanto nada mais obstar.
Custas a cargo do Recorrido, que não incluem a taxa de justiça, uma vez que não contra-alegou.
Porto, 12 de Março de 2026
[Ana Patrocínio]
[Ana Paula Santos]
[Cláudia Almeida] |
