| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
I…, Associação Religiosa, com sede na …, Bragança, inconformada com a decisão do TAF de Mirandela, datada de 22.NOV.06, que julgou improcedente o pedido de adopção de PROVIDÊNCIAS CAUTELARES, oportunamente por si deduzido, contra o Presidente da Câmara Municipal de Bragança, consistente na Suspensão de Eficácia do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Bragança, datado de 14.MAR.06, que determinou a cessação da utilização da fracção autónoma, designada pelas letras “AG”, correspondente ao r/c do prédio urbano sito na …, Bragança, em virtude desta se encontrar a ser utilizada para fim diverso do previsto no respectivo alvará de licença de utilização, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1. A sentença ora recorrida viola os arts. 201º do C.P.C., 118º e 120º do CPTA.
2. Em primeiro lugar, o Requerente não foi notificado da oposição deduzida pelo Requerido, Presidente da Câmara Municipal de Bragança, só tendo tomado conhecimento de tal facto através da sua menção na sentença sub judice, pelo que não sabe quais os factos contestados por este com vista ao apuramento da matéria de facto provada na sentença ora recorrida.
3. Pelo que, vem aqui arguir a respectiva nulidade por violação do princípio do contraditório, nos termos do art. 201º do C.P.C., já que tal irregularidade cometida pode influir no exame e na decisão da causa.
4. Por outro lado, o Requerente alegou factos concretos que consubstanciam um prejuízo de difícil reparação, nomeadamente que:
- não tem, nem consegue arranjar outro espaço na localidade e zonas limítrofes para o exercício das suas actividades de culto”;
- que sendo fundamento de despejo administrativo o uso de um edifício para fim diferente daquele para que foi construído, não parece fácil encontrar edifício destinado ao culto, a não ser quando construído de raiz. Ora é indiscutível que o encerramento de um local de culto causa danos morais aqueles que aí o praticam, sendo esse acto visto por eles como limitação do exercício da sua liberdade de culto. Por outro lado, o tempo necessário para obter um local adequado à prática de culto é limitador da liberdade de profissão da fé, para cujos ritos são necessários espaços próprios. A liberdade de religião e de culto são direitos com assento constitucional, pelo que os actos que ainda que indirectamente limitem o seu exercício são causadores de danos morais que se podem reputar de graves” (conforme Ac. do STA de 07.09.1994 no Proc. nº 35622 e como é aliás facto público e notório)
- a execução do acto importará perda do prestigio e da confiança que os associados depositam na Requerente, o que será de muito difícil sanação”; 5. Com efeito, não é possível a reintegração da situação factual de acordo com a legalidade no caso de a acção principal proceder, pois não há como remediar o facto consumado do encerramento do local de culto durante determinado período, nem é pensável a compensação pecuniária como sucedânea: não faz sentido compensar com dinheiro um crente a quem fecham a sua casa de culto. Com a dificuldade acrescida de não se saber o universo exacto de pessoas que constitui a Requerente.
6. Porém, tal matéria apesar de alegada e de ser um facto público e notório, já reconhecido pelo Supremo Tribunal de Justiça, não foi dada como provada, desconhecendo o Requerente se foi ou não contestada pela entidade Requerida, já que não foi notificada da oposição deduzida, conforme supra-referido.
7. Por outro lado, não pode o Mº Juiz a quo julgar não provados os factos alegados, quando entendeu desnecessárias as diligências de prova testemunhal, pois, de acordo com o art. 118º nº 3, o juiz “pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias”-principio de inquisitoriedade na averiguação da verdade material (cfr. Abrantes Geraldes, Temas …, Vol III, pág. 226). O juiz não tem de se satisfazer com as provas carreadas pelas partes, podendo ordenar a produção de outros meios de prova (cfr. art.386º do C.P.C.).
8. Pelo que, se Requer a renovação dos meios de prova, nomeadamente a inquirição das testemunhas arroladas, por se mostrar absolutamente indispensável à descoberta da verdade, nos termos do art. 712º do C.P.C..
9. Pois, a propósito do modo como o periculum in mora deve ser apreciado importa ter em conta as judiciosas considerações de Aroso de Almeida que a seguir se transcrevem :
"À fórmula tradicional do "prejuízo de difícil reparação", que era utilizada no art. 76º, nº 1, al. a), da LPTA, é, assim, acrescentada, neste domínio, uma outra, que surge colocada em alternativa e faz apelo ao "fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado". Esta segunda expressão – ou melhor, primeira, na estrutura tanto da al. b), como da al. c), do art.º 120º, n.º 1 – não pode deixar de ser encarada como um acrescento que vem complementar a outra: para além das situações em que, anteriormente, se poderia admitir o risco da «produção de prejuízos de difícil reparação», as providências cautelares passam a poder ser também concedidas quando exista o «fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado».
10.Ou seja, importa fazer um juízo de prognose e colocar-nos “na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela ou por, entretanto, se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica.” – Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa”, 4.ª ed., pg. 298.
11. Assim, não quis a nova legislação restringir os fundamentos de suspensão da eficácia do acto, sendo de admitir aqueles que já anteriormente fundamentavam a concessão de tal providência cautelar, nomeadamente eram e são considerados prejuízos de difícil reparação os danos morais graves resultantes do encerramento de um local de culto, o que é um facto público e notório, conforme jurisprudência uniforme, sem ficar restringido a insusceptibilidade de avaliação pecuniária (embora tal critério também possa e deva ser tido em conta para caracterizar os prejuízos de difícil reparação, embora não seja o único), a lei veio agora acrescentar outros fundamentos, designadamente a situação de facto consumada
12. Assim, resulta de um juízo de normalidade e das regras da experiência comum que o encerramento de um local de culto causa prejuízo de difícil reparação a todos aqueles que aí praticam os actos de veneração próprios da doutrina que adoptaram. E de nada valerá, salvo o devido respeito por melhor opinião, entender que é necessária a prova da inexistência de local alternativo, embora no caso das confissões religiosas não católicas, tal seja um facto público e notório e que impede qualquer despejo ao abrigo da Lei da Liberdade Religiosa. Pois, fará algum sentido entender que se pode encerrar uma Igreja Católica se houver outra por perto. Tal facto fará desaparecer os prejuízos de difícil reparação que causará a alguns fiéis que por quaisquer motivos não se possam deslocar ao local alternativo?
13. Sem prescindir, o Requerente alegou não ter local alternativo e ainda solicitou autorização para a prossecução da actividade de culto, no mesmo local, mediante obras de insonorização da fracção após uma medição acústica que a entidade Requerida nunca levou a cabo.
14.É entendimento uniforme da doutrina e da jurisprudência que o prejuízo do requerente deve ser considerado irreparável sempre que os factos por ele alegados permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade da reintegração específica da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.
15. Sem prescindir, estabelece o art. 29º nº 1 da Lei nº 16/2001 que havendo acordo do proprietário, a utilização para fins religiosos do prédio ou da fracção destinados a outros fins, não pode ser fundamento de objecção, nem de aplicação de sanções, pelas autoridades administrativas ou autárquicas, enquanto não houver uma alternativa adequada à realização dos mesmos fins, pelo que o acto da entidade Requerida é manifestamente ilegal e a providência cautelar deveria ter sido decretada nos termos da al.a) do art. 120º do CPTA.
O Recorrido contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer nesta instância no sentido da improcedência do recurso.
Com dispensa de vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.* II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
a) A invocada nulidade processual por violação do princípio do contraditório, por falta de notificação do Requerente da oposição deduzida pelo Requerido;
b) A invocada nulidade da sentença decorrente quer da falta de pronúncia sobre matéria alegada no Requerimento da Providência integradora do critério de decisão “periculum in mora” quer da falta de especificação dessa matéria, por forma a integrar a fundamentação fáctica da sentença; e
c) O alegado erro de julgamento na apreciação dos pressupostos ou requisitos da providência cautelar requerida.* III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
A sentença recorrida deu como indiciariamente provados os seguintes factos:
1. O Autor (I…) é uma associação de culto religioso, sem fins lucrativos.
Facto provado nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC.
2. O Autor vem utilizando, há mais de um ano, para actos de culto religioso, a fracção autónoma designada pelas letras “AG”, correspondente ao rés-do-chão do prédio urbano sito na …, freguesia da Sé, concelho de Bragança, com base num contrato de comodato.
Facto provado pelo documento nº 1 junto com a petição (requerimento inicial), bem como nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC
3. No referido local são celebradas quatro cerimónias semanais de culto: às quartas e sextas-feiras, das 21h00 às 21h30 e aos domingos das 10h00 às 12h00 e das 15h00 às 17h30.
Facto provado nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC.
4. Sendo indeterminado o número de pessoas que a elas assistem, embora na ordem das dezenas.
Facto provado nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC.
5. Pelo Ofício nº 6177, datado de 12/07/2005, da Câmara Municipal de Bragança, foi a Sr.ª D Â… [que havia outorgado o contrato de comodato acima indicado na qualidade de procuradora do proprietário (Sr V…) da fracção autónoma em causa – cfr. documento nº 1 junto com a petição (requerimento inicial)] notificada para proceder à cessação da utilização da referida fracção em virtude de esta se encontrar a ser utilizada para fim diverso do previsto no alvará de licença de utilização emitido pela Câmara.
Facto provado pelo documento nº 2 junto com a petição (requerimento inicial).
6. O proprietário da aludida fracção (Sr. V…) requereu junto da Câmara Municipal de Bragança a revogação da deliberação de cessação de utilização da fracção em virtude de entender que a mesma estava abrangida pelo alvará nº 17/03, emitido em 27/01/2003, que abarca “RESTAURAÇÃO/BEBIDAS E OU SERVIÇOS E OU COMÉRCIO”, pois que o termo “serviços” é aqui utilizado em sentido lato ou amplo, não podendo a celebração do culto deixar de se considerar um serviço religioso prestado à comunidade.
Facto provado pelo documento nº 3 junto com a petição (requerimento inicial), bem como pelo documento nº 4 posteriormente junto também pelo Autor.
7. Pelo Ofício nº 649, datado de 18/01/2006, da Câmara Municipal de Bragança, foi o Autor (I…) notificado, por um lado, da revogação do despacho de 12/07/2005 do Sr. Presidente da Câmara Municipal que fixou em 30 dias o prazo para terminar a utilização indevida da fracção em virtude de esta se encontrar a ser utilizada para fim diverso ao previsto no alvará de utilização nº 17/03, de 27/01, e, por outro lado, para no prazo de 15 dias requerer junto desta autarquia o licenciamento específico para o exercício da actividade de culto religioso na referida fracção.
Facto provado pelo documento nº 5 junto com a petição (requerimento inicial).
8. Pelo Ofício nº 2509, datado de 16/03/2006, da Câmara Municipal de Bragança, foi o Autor (I…), na sequência do ofício anteriormente referido (ofício nº 649, datado de 18/01/2006) e por se ter verificado que não requereu junto daquela autarquia o licenciamento específico para o exercício da actividade de culto religioso, notificado que, por despacho do Sr Presidente da Câmara Municipal datado de 14/03/2006, nos termos do artº 109º do DL nº 555/99, de 16/12 na redacção dada pelo DL nº 177/01, de 4/6, foi fixado o prazo de 15 dias úteis para a cessação da utilização da referida fracção autónoma, em virtude de ter sido ocupada sem a necessária autorização de utilização, mais tendo o Autor (I…) sido notificado que, caso não cesse a utilização indevida no prazo fixado, a Câmara Municipal pode determinar o despejo administrativo, aplicando-se com as devidas adaptações o disposto no artº 92º, de acordo com o preceituado no nº 2 do artº 109º, do diploma antes mencionado.
Facto provado pelo documento nº 6 junto com a petição (requerimento inicial).
9. O Autor (I…) não solicitou licenciamento específico para o exercício da actividade de culto religioso.
Facto provado nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC.
10. Na sequência de queixas apresentadas por condóminos do prédio com referência ao excessivo ruído (“tipo gritos de desespero, cânticos e outros alaridos incomodativos”) proveniente do interior do referido local de culto, foram levantados diversos autos de contra-ordenação, contra os quais o ora Autor (I…) deduziu defesas escritas pugnando pela sua respectiva absolvição.
Facto provado pelos documentos nºs 8, 9, 10, 11, 12 e 13 juntos com a petição (requerimento inicial).
III-2. Matéria de direito
Com referência à sentença recorrida, são de duas ordens as questões fundamentais que se colocam na apreciação do respectivo recurso jurisdicional:
A primeira delas radica na apreciação das invocadas nulidades da sentença quer por violação do princípio do contraditório, por falta de notificação do Requerente da oposição deduzida pelo Requerido, quer por falta de pronúncia sobre matéria alegada no Requerimento da Providência integradora do critério de decisão “periculum in mora” quer, ainda, por falta de especificação dessa matéria, por forma a integrar a fundamentação fáctica da sentença.
E a segunda consiste em saber se a sentença recorrida ponderou devidamente os critérios de decisão das Providências cautelares constante do artº 120º do CPTA.
III-2-1. Da nulidade processual decorrente da falta de notificação ao Requerente da oposição deduzida pelo Requerido.
Sustenta o Requerente da Providência cautelar, ora Recorrente, não ter sido notificado da Oposição apresentado pelo Requerido, só tendo tido conhecimento da apresentação desse articulado através da menção que dele é feita na sentença, pelo que desconhece quais tenham sido os factos contestados com vista ao apuramento da matéria de facto provada na sentença recorrida, pelo que ocorre nulidade processual, por violação do princípio do contraditório.
Vejamos se lhe assiste razão.
O princípio do contraditório e o regime das nulidade processuais têm o seu assento legal nos artº 3º e 193º e segs., maxime o artº 201º do CPC, dispondo esta última norma sobre as regras gerais sobre a nulidade dos actos.
Assim, estabelecem os artºs 3º e 201º do CPC que:
Artigo 3.º
(Necessidade do pedido e da contradição)
1. O tribunal não pode resolver o conflito de interesses que a acção pressupõe sem que a resolução lhe seja pedida por uma das partes e a outra seja devidamente chamada para deduzir oposição.
2. Só nos casos excepcionais previstos na lei se podem tomar providências contra determinada pessoa sem que esta seja previamente ouvida.
3. O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.
4. Às excepções deduzidas no último articulado admissível pode a parte contrária responder na audiência preliminar ou, não havendo lugar a ela, no início da audiência final.
Artigo 201.º
(Regras gerais sobre a nulidade dos actos)
1. Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.
2. Quando um acto tenha de ser anulado, anular-se-ão também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente. A nulidade de uma parte do acto não prejudica as outras partes que dela sejam independentes.
3. Se o vício de que o acto sofre impedir a produção de determinado efeito, não se têm como necessariamente prejudicados os efeitos para cuja produção o acto se mostre idóneo.
Por outro lado, no que concerne aos articulados das providências cautelares, dispõem os artºs 114º e 118º do CPTA, o seguinte:
Artigo 114.º
(Momento e forma do pedido)
1 – A adopção de uma ou mais providências cautelares é solicitada em requerimento próprio, apresentado:
a) Previamente à instauração do processo principal;
b) Juntamente com a petição inicial do processo principal;
c) Na pendência do processo principal.
2 – O requerimento é apresentado no tribunal competente para julgar o processo principal.
3 – No requerimento, deve o requerente:
a) Indicar o tribunal a que o requerimento é dirigido;
b) Indicar o seu nome e residência ou sede;
c) Identificar a entidade demandada;
d) Identificar os contra-interessados a quem a adopção da providência cautelar possa directamente prejudicar;
e) Indicar a acção de que o processo depende ou irá depender;
f) Indicar a providência ou as providências que pretende ver adoptadas;
g) Especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respectiva existência;
h) Quando for o caso, fazer prova do acto ou norma cuja suspensão pretende e da sua notificação ou publicação;
i) Identificar o processo principal, quando o requerimento seja apresentado na sua pendência.
4 – Na falta da indicação de qualquer dos elementos enunciados no número anterior, o interessado é notificado para suprir a falta no prazo de cinco dias.
5 – A falta da designação do tribunal a que o requerimento é dirigido deve ser oficiosamente suprida, com remessa para o tribunal competente, quando não seja o próprio.
Artigo 118.º
(Produção de prova)
1 – Na falta de oposição, presumem-se verdadeiros os factos invocados pelo requerente.
2 – Nas contestações, a entidade requerida e os contra-interessados podem oferecer meios de prova.
3 – Juntas as contestações ou decorrido o respectivo prazo, o processo é concluso ao juiz, que pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias.
4 – As testemunhas oferecidas são apresentadas pelas partes no dia e no local designados para a inquirição, não havendo adiamento por falta das testemunhas ou dos mandatários.”.
Finalmente, em matéria de requisitos da Petição inicial, objecto da Contestação ou Oposição e Selecção da matéria de facto, dispõem os artºs 467º, 487º e 511º do CPC, aplicável a todos os processos cíveis e do contencioso administrativo, ex vi do artº 1º do CPTA, que:
“Artigo 467.º
(Requisitos da petição inicial)
1 - Na petição, com que propõe a acção, deve o autor:
a) Designar o tribunal em que a acção é proposta e identificar as partes, indicando os seus nomes, domicílios ou sedes e, sempre que possível, profissões e locais de trabalho;
b) Indicar o domicílio profissional do mandatário judicial;
c) Indicar a forma do processo;
d) Expor os factos e as razões de direito que servem de fundamento à acção;
e) Formular o pedido;
f) Declarar o valor da causa.
g) Designar o solicitador de execução que efectuará a citação ou o mandatário judicial que a promoverá.
(...)”
“Artigo 487.º
(Defesa por impugnação e defesa por excepção)
1. Na contestação cabe tanto a defesa por impugnação como por excepção.
2. O réu defende-se por impugnação quando contradiz os factos articulados na petição ou quando afirma que esses factos não podem produzir o efeito jurídico pretendido pelo autor; defende-se por excepção quando alega factos que obstam à apreciação do mérito da acção ou que, servindo de causa impeditiva, modificativa ou extintiva do direito invocado pelo autor, determinam a improcedência total ou parcial do pedido.”.
“Artigo 511.º
(Selecção da matéria de facto)
1. O juiz, ao fixar a base instrutória, selecciona a matéria de facto relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, que deva considerar-se controvertida.
2. As partes podem reclamar contra a selecção da matéria de facto, incluída na base instrutória ou considerada como assente, com fundamento em deficiência, excesso ou obscuridade.
3. O despacho proferido sobre as reclamações apenas pode ser impugnado no recurso interposto da decisão final.”
No caso dos autos, no articulado Oposição apresentado pelo Requerido, este defende-se apenas por impugnação e não juntou qualquer documento.
Ora, uma vez concatenadas e devidamente interpretadas as disposições legais, atrás citadas, delas não parece resultar a obrigatoriedade da notificação do articulado Oposição ao requerente da Providência.
Com efeito, por um lado, parece inferir-se do enunciado no artº 114º, maxime das alíneas g) e h) do seu nº 3, e no artº 118º-3, ambos ainda do CPTA, que os Processos cautelares comportam apenas dois articulados, incumbindo ao Requerente oferecer, logo com o requerimento inicial, prova sumária da existência dos fundamentos do pedido cautelar, e, no caso de ser pedida a suspensão de eficácia de acto administrativo, fazer a prova da sua existência, não havendo obrigatoriedade da notificação da Oposição ao Requerente do Procedimento cautelar, uma vez que a tramitação própria deste prevê que, umas vez juntas as contestações ou decorrido o respectivo prazo, o processo seja concluso ao juiz que pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias.
Por outro lado, não tendo sido deduzida qualquer excepção nesse articulado nem apresentado qualquer documento, conjuntamente com ele, não se impunha o cumprimento do princípio do contraditório, designadamente para efeitos de impugnação, por parte do Requerente dessa matéria, sendo certo que, tratando-se de matéria de impugnação toda a matéria constante da Oposição, a mesma não poderia integrar o elenco da matéria de facto relevante para a decisão da causa.
Deste modo, não se configura como obrigatória a notificação do articulado Oposição ao Requerente da Providência cautelar em ordem à observância do princípio do contraditório nem que a preterição de tal acto integre qualquer nulidade processual.
Porém, para quem perfilhasse entendimento contrário, importaria atentar no regime das nulidade previsto no CPC.
Com efeito, decorre do n.º 1 do art. 201º do CPC, sobre a epígrafe “Regras gerais sobre a nulidade dos actos”, que:
“ 1- Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.”
Para além dos casos expressamente cominados de nulidade, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.
No caso previsto na 2ª parte do normativo legal, atrás mencionado, compete ao tribunal, no seu prudente arbítrio, decretar ou não a nulidade, conforme entenda que a irregularidade cometida pode ou não influir no exame ou na decisão da causa.
Analisados os preceitos legais, atrás mencionados, maxime os que disciplinam a tramitação dos processo cautelares, dos mesmos não deriva expressamente o sancionamento, em termos de nulidade, da tramitação do processo quando não tenha ocorrido notificação das contestações ou oposições.
Assim, impõe-se aferir se, no caso vertente, a prática de tal acto é susceptível de gerar ou não nulidade na medida em que possa influir no exame ou na decisão da causa.
Como supra se deixou dito, a aferição da susceptibilidade de influência da prática de um acto que a lei não admita no exame ou na decisão da causa terá se ser realizada em concreto, ponderando as circunstâncias fácticas do processo.
Ou seja, por outras palavras, não podemos concluir pela verificação da nulidade processual e consequentes efeitos invalidantes numa perspectiva decisória meramente abstracta, antes se impondo ao julgador aferi-la no contexto em que a mesma ocorreu, seus contornos, suas implicações para a economia dos autos e utilidade da sua decretação perante as posições jurídico-processuais das partes.
Neste capítulo, importa, pois, que a parte que arguir a nulidade processual, não expressamente cominada pela lei como tal, alegue e demonstre que a nulidade ocorrida é susceptível de influir ou no exame ou na decisão da causa, não se podendo bastar com a sua mera invocação abstracta.
A parte que a invocar terá de demonstrar ou tornar verosímil que a nulidade ocorrida é susceptível de a afectar nos seus direitos, obtendo vantagem e utilidade relevante com a sua decretação.
No caso vertente, somos de considerar não ter a Recorrente cumprido o ónus imposto pelo art. 201º-1 do CPC, uma vez que a mesma não alegou e muito menos demonstrou que, a invocada irregularidade processual, em causa, é susceptível de influir na decisão judicial.
Assim sendo, em função do tudo quanto fica expendido, somos de qualificar a prática do acto, em causa – notificação das contestações sem a concomitante junção dos processos instrutores - como não relevante para efeitos de invalidação dos autos, concluindo-se, ao invés, pela constatação de que a formalidade preterida, no caso concreto, não é susceptível de influir na decisão da causa, não gerando a nulidade dos autos, nem em especial, da decisão judicial recorrida.
Assim sendo, improcedem as conclusões de recurso referentes à invocada nulidade processual decorrente da falta de notificação ao Requerente da oposição deduzida pelo Requerido.
III-2-1. Da nulidade da sentença quer por omissão de pronúncia quer por falta de fundamentação.
Sustenta o Recorrente que a sentença sob recurso, padece de nulidade por omissão de pronúncia sobre matéria alegada no requerimento inicial integrante do conceito de periculum in mora, designadamente a que se relaciona com a circunstância do requerente não possuir nem conseguir obter outro espaço na localidade e zonas limítrofes para o exercício das suas actividades de culto, sendo certo que o encerramento de um local de culto bem como o tempo necessário para obter um local adequado à prática de culto consubstanciando uma limitação ao exercício da liberdade de culto, é causa da produção de danos reputados como grave, importando a execução do despacho suspendendo a perda do prestígio e da confiança que os associados depositam no Requerente, não havendo como remediar esse facto consumado, factualidade essa que se lhe afigura imprescindível para a boa decisão da causa, pelo que se impunha que sobre ela tivesse sido feita prova e que uma vez provada fosse seleccionada como tal, ou seja que integrasse tal matéria a fundamentação fáctica da sentença.
Vejamos.
Sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, estabelece o artº 668º do CPC que:
“Artigo 668º
(Causas de nulidade da sentença)
1. É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido.”.
Por outro lado, dispõe o art. 659º do CPC, sob a epígrafe de “Sentença”, que:
“1 - A sentença começa por identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar.
2 - Seguem-se os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final.
3 - (…).”
Quando o juiz não especifique os fundamentos de facto que justificam a decisão ou deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, a decisão enferma de nulidade.
Paralelamente, dispõe-se no artº 94º do CPTA, sob a epígrafe “Conteúdo da sentença ou acórdão”, que:
1 – A sentença ou acórdão começa com a identificação das partes e do objecto do processo e com a fixação das questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar, ao que se segue a apresentação dos fundamentos e a decisão final.
2 – Os fundamentos podem ser formulados sob a forma de considerandos, devendo discriminar os factos provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.
3 – (...).”
Da conjugação do disposto em tais normativos legais resulta que a lei exige, sob pena de nulidade que a sentença contenha a discriminação dos factos que se considerem provados bem como a formulação da respectiva motivação.
A fundamentação de facto da sentença consiste, pois, na discriminação motivada dos factos considerados provados, motivação essa que pressupõe a efectuação de um exame crítico das provas oferecidas ou a formulação de considerandos, através de proposições sintéticas – Cfr. neste sentido os Acs. do STJ, de 27.MAR.92, in Rec. nº 003421; do TRL, de 15.DEZ.05, in Rec. nº 8765/05-4; e do TRP, de 05.JUN.02 e de 10.DEZ.03, in Recs. nºs 210223 e 311906, respectivamente; e do TCAN, de 12.JAN.06, in Rec. nº 00987/04.
A este propósito pode também ler-se também em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a pp. 479, a propósito do nº 2 do artº 94º do CPTA, a seguinte anotação:
“O nº 2 contém um outro aspecto inovador, ao permitir que a fundamentação possa ser feita sob a forma de considerandos. Trata-se de uma medida de simplificação processual que se destina a permitir que o juiz possa motivar a decisão através de proposições sintéticas, evitando grandes desenvolvimentos argumentativos, doutrinários ou jurisprudenciais. (...).
Vejamos, então se a sentença recorrida se mostra fundamentada de facto, ou seja se a mesma, em matéria de facto, contém a discriminação ou fixação dos factos materiais da causa provados e, bem assim, a formulação da respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou.
Constitui objecto da presente providência cautelar de suspensão de eficácia, indagar dos pressupostos ou requisitos da providência requerida com referência ao despacho do Presidente da Câmara Municipal de Bragança, datado de 14.MAR.06, que determinou a cessação da utilização da fracção autónoma, designada pelas letras “AG”, correspondente ao r/c do prédio urbano sito na R...., lote ..., Bragança, em virtude desta se encontrar a ser utilizada para fim diverso do previsto no respectivo alvará de licença de utilização.
Em ordem à apreciação dos requisitos das providências cautelares, com relação à providência cautelar requerida, o tribunal a quo, num primeiro momento, discriminou os factos que considerou provados e que entendeu configurarem-se relevantes para a decisão jurídica a proferir, tendo, num segundo momento, interpretado e aplicado as normas jurídicas correspondentes em sede de conhecimento dos critérios de decisão das providências cautelares, tendo concluído pela sua não verificação.
É a seguinte a especificação da matéria de facto constante da sentença recorrida:
“III. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com base nos elementos constantes dos autos, resulta sumariamente provada a seguinte matéria de facto com interesse para a decisão a proferir:
1. O Autor (I…) é uma associação de culto religioso, sem fins lucrativos.
Facto provado nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC.
2. O Autor vem utilizando, há mais de um ano, para actos de culto religioso, a fracção autónoma designada pelas letras “AG”, correspondente ao rés-do-chão do prédio urbano sito na …, freguesia da Sé, concelho de Bragança, com base num contrato de comodato.
Facto provado pelo documento nº 1 junto com a petição (requerimento inicial), bem como nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC
3. No referido local são celebradas quatro cerimónias semanais de culto: às quartas e sextas-feiras, das 21h00 às 21h30 e aos domingos das 10h00 às 12h00 e das 15h00 às 17h30.
Facto provado nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC.
4. Sendo indeterminado o número de pessoas que a elas assistem, embora na ordem das dezenas.
Facto provado nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC.
5. Pelo Ofício nº 6177, datado de 12/07/2005, da Câmara Municipal de Bragança, foi a Sra D Â… [que havia outorgado o contrato de comodato acima indicado na qualidade de procuradora do proprietário (Sr V…) da fracção autónoma em causa – cfr. documento nº 1 junto com a petição (requerimento inicial)] notificada para proceder à cessação da utilização da referida fracção em virtude de esta se encontrar a ser utilizada para fim diverso do previsto no alvará de licença de utilização emitido pela Câmara.
Facto provado pelo documento nº 2 junto com a petição (requerimento inicial).
6. O proprietário da aludida fracção (Sr. V…) requereu junto da Câmara Municipal de Bragança a revogação da deliberação de cessação de utilização da fracção em virtude de entender que a mesma estava abrangida pelo alvará nº 17/03, emitido em 27/01/2003, que abarca “RESTAURAÇÃO/BEBIDAS E OU SERVIÇOS E OU COMÉRCIO”, pois que o termo “serviços” é aqui utilizado em sentido lato ou amplo, não podendo a celebração do culto deixar de se considerar um serviço religioso prestado à comunidade.
Facto provado pelo documento nº 3 junto com a petição (requerimento inicial), bem como pelo documento nº 4 posteriormente junto também pelo Autor.
7. Pelo Ofício nº 649, datado de 18/01/2006, da Câmara Municipal de Bragança, foi o Autor (I…) notificado, por um lado, da revogação do despacho de 12/07/2005 do Sr. Presidente da Câmara Municipal que fixou em 30 dias o prazo para terminar a utilização indevida da fracção em virtude de esta se encontrar a ser utilizada para fim diverso ao previsto no alvará de utilização nº 17/03, de 27/01, e, por outro lado, para no prazo de 15 dias requerer junto desta autarquia o licenciamento específico para o exercício da actividade de culto religioso na referida fracção.
Facto provado pelo documento nº 5 junto com a petição (requerimento inicial).
8. Pelo Ofício nº 2509, datado de 16/03/2006, da Câmara Municipal de Bragança, foi o Autor (I…), na sequência do ofício anteriormente referido (ofício nº 649, datado de 18/01/2006) e por se ter verificado que não requereu junto daquela autarquia o licenciamento específico para o exercício da actividade de culto religioso, notificado que, por despacho do Sr Presidente da Câmara Municipal datado de 14/03/2006, nos termos do artº 109º do DL nº 555/99, de 16/12 na redacção dada pelo DL nº 177/01, de 4/6, foi fixado o prazo de 15 dias úteis para a cessação da utilização da referida fracção autónoma, em virtude de ter sido ocupada sem a necessária autorização de utilização, mais tendo o Autor (I…) sido notificado que, caso não cesse a utilização indevida no prazo fixado, a Câmara Municipal pode determinar o despejo administrativo, aplicando-se com as devidas adaptações o disposto no artº 92º, de acordo com o preceituado no nº 2 do artº 109º, do diploma antes mencionado.
Facto provado pelo documento nº 6 junto com a petição (requerimento inicial).
9. O Autor (I…) não solicitou licenciamento específico para o exercício da actividade de culto religioso.
Facto provado nos termos dos artigos 38º, 490º e 567º do CPC.
10. Na sequência de queixas apresentadas por condóminos do prédio com referência ao excessivo ruído (“tipo gritos de desespero, cânticos e outros alaridos incomodativos”) proveniente do interior do referido local de culto, foram levantados diversos autos de contra-ordenação, contra os quais o ora Autor (I…) deduziu defesas escritas pugnando pela sua respectiva absolvição.
Facto provado pelos documentos nºs 8, 9, 10, 11, 12 e 13 juntos com a petição (requerimento inicial).”.
Ora, do teor da especificação da matéria de facto, resulta ter o tribunal a quo elencado os factos que considerou provados perante os elementos probatórios constantes dos autos, maxime documentais, que considerou relevantes para a decisão da causa, indeferindo-se daí que os demais factos alegados se configuram irrelevantes para essa decisão.
Nestes termos, a sentença mostra-se fundamentada de facto, perante a especificação factual dela constante.
Alega o Recorrente que deveria ter sido considerada matéria alegada no Requerimento inicial da Providência, ou ser feita prova em ordem a possibilitar essa consideração, de matéria integrante do critério de decisão “periculum in mora”, por se lhe afigurar imprescindível para a boa decisão da causa.
Tal matéria prende-se com a alegação da circunstância do Requerente não possuir nem conseguir obter outro espaço na localidade e zonas limítrofes para o exercício das suas actividades de culto, sendo certo que o encerramento de um local de culto bem como o tempo necessário para obter um local adequado à prática de culto consubstanciando uma limitação ao exercício da liberdade de culto, é causa da produção de danos reputados como grave, importando a execução do despacho suspendendo a perda do prestígio e da confiança que os associados depositam no Requerente, não havendo como remediar esse facto consumado.
Acontece que, embora essa matéria não esteja expressa ou directamente elencada no âmbito da matéria de facto indiciariamente assente, o certo é que, se atentarmos ao teor da totalidade do discurso percorrido pela sentença somos de considerar ter a mesma sido objecto de apreciação.
A propósito da apreciação do critério de decisão das providências cautelares “ periculum in mora”, a abordagem que quanto a ele é feita na sentença com relação à matéria de facto alegada é a seguinte:
“(...)
No concreto caso em apreço, a materialidade alegada pelo Autor é manifestamente insuficiente para que se dê este requisito como preenchido.
Com efeito, analisado o requerimento inicial relativamente a esta matéria (periculum in mora), constatamos que o Autor não alega e muito menos prova qualquer factualidade na qual se possa estribar o receio da constituição duma situação de facto consumado ou da ocorrência de prejuízos de difícil reparação. A mera alegação de que o encerramento do local de culto, o único de que dispõe, lhe acarreta prejuízos morais irreparáveis, bem como a perda do prestígio e da confiança que os associados depositavam no Autor, o que será de muito difícil sanação, não permite concluir pela inutilidade da decisão do processo principal. Conforme já referimos, esta implícita proibição do exercício do culto religioso naquele local não obsta a que ele possa continuar a ser praticado noutro local que tenha características adequadas para o efeito (não tendo o Autor alcançado a prova da inexistência de local alternativo apropriado para o efeito) ou até no mesmo local, se para tanto o Autor vier a reunir as condições necessárias à obtenção do respectivo licenciamento.
A alínea g) do nº 3 do art 114º do CPTA exige que o Autor (requerente) «especifique», de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferendo «prova sumária» da respectiva existência. Não basta a alegação de factos verosímeis, mesmo em termos de experiência comum, com excepção dos factos notórios. É necessário ainda a “prova sumária” de fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação. Portanto, o Autor (requerente) tem de demonstrar, ainda que de forma sumária, quais os concretos prejuízos que provavelmente lhe advirão da execução imediata do acto recorrido. Para haver periculum in mora é necessário fazer um juízo de prognose sobre o surgimento de prejuízos irreversíveis em consequência da execução imediata do acto. Para se ter alguma certeza sobre a previsibilidade futura da ocorrência de danos irreparáveis é necessário alegar, ainda que sumariamente, factos concretos que permitam chegar a essa conclusão. A prova testemunhal indicada não poderia suprir a falta de factos evidenciada na petição e daí a dispensa da sua respectiva produção.
Do que fica dito resulta que o Autor não logrou demonstrar, como lhe competia, a existência do periculum in mora.
(...)”.
Ora, perante este trecho da sentença, somos de considerar ter sido apreciada toda a factualidade alegada pelo Recorrente no Requerimento inicial da Providência, em ordem ao seu enquadramento no critério de decisão das Providências cautelares, “periculum in mora”, embora nem todo o seu teor conste de uma forma expressa e directa no elenco da matéria de facto sumariamente indiciada.
Nestes termos improcede a arguida nulidade de sentença, quer por falta de fundamentação de facto quer por omissão de pronúncia.
III-2-2. Do erro de julgamento na apreciação dos pressupostos ou requisitos da providência cautelar requerida.
A sentença recorrida julgou improcedente a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida com fundamento na falta de verificação dos respectivos pressupostos legais, maxime dos critérios de decisão “evidência da procedência da pretensão principal “ e “periculum in mora”.
Com relação ao primeiro dos critérios assinalados, refere a sentença recorrida não integrarem tal pressuposto os vícios da Teoria Geral do Acto administrativo imputados ao despacho suspendendo como sejam o vício de forma, por falta de audiência prévia, e o vício de violação de lei, quer por violação dos direitos fundamentais da liberdade religiosa e de culto quer por violação do princípio da proporcionalidade.
Citando jurisprudência deste TCAN perfilha o entendimento de que “ a evidência a que se refere o n.º 1 do art. 120º do CPTA não deverá englobar os meros vícios de forma, tal como a falta de audiência prévia.”, e, por outro lado que” saber-se se o acto é ou não manifestamente ilegal não se compadece com vícios que só após uma análise mais aprofundada é lícito ao julgador decidir-se pela sua existência”; e, no que respeita aos invocados vícios de violação de lei, acolhendo jurisprudência do STA, defende a posição de que “por força de uma explícita sobreposição do princípio da igualdade (art 13º da CRP) aos direitos emergentes de convicções religiosas (art 41º da CRP), está afastada a possibilidade de o princípio da liberdade de culto servir de suporte para isentar, in casu o ora Autor, das obrigações ou deveres que são impostos à generalidade dos cidadãos, designadamente da observância das regras do ordenamento urbanístico tal como se encontram estabelecidas no DL nº 555/99, de 16/12. O legislador ordinário, na sua liberdade conformadora, para assegurar a efectivação da “liberdade de religião e de culto” (art 41º da CRP) não sacrificou, nesta matéria, de modo absoluto e definitivo, os interesses que o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, aprovado pelo DL nº 555/99, de 16/12, visa acautelar com o despejo administrativo. O licenciamento municipal relativo à utilização dos edifícios ou suas fracções autónomas, visa garantir que os edifícios ou fracções reúnam os requisitos necessários para satisfação das finalidades a que se destinam, não podendo o aqui Autor, por força do disposto no nº 2 do referido art 41º da CRP, ter um estatuto privilegiado pelo facto de ser uma associação religiosa. Do mesmo modo, esta implícita proibição do exercício do culto religioso naquele local não ofende o núcleo essencial do respectivo direito, pois não obsta a que ele possa continuar a ser praticado noutro local que tenha características adequadas para o efeito ou até no mesmo local, se para tanto o Autor vier a reunir as condições necessárias à obtenção do respectivo licenciamento. Por tudo isto, não se afiguram desproporcionadas as medidas adoptadas pela Câmara Municipal pois que necessárias para serem atingidas as finalidades que o regime de licenciamento deve prosseguir”.
E no que concerne ao critério do periculum in mora, adopta-se a tese da materialidade alegada pelo Requerente se configurar como manifestamente insuficiente para que se dê este requisito como preenchido, porquanto, da implícita proibição do exercício do culto religioso no local, em referência nos autos, não decorre que ele não possa continuar a ser praticado noutro local que tenha características adequadas para o efeito ou até no mesmo local, desde que este passe a reunir as condições necessárias à obtenção do licenciamento para o efeito.
Contra tal entendimento insurge-se o Recorrente.
Sustenta, para o efeito, por um lado que, de acordo com o que estabelece o art. 29º-1 da Lei 16/01, havendo acordo do proprietário, a utilização para fins religiosos do prédio ou da fracção destinados a outros fins, não pode ser fundamento de objecção, nem de aplicação de sanções, pelas autoridades administrativas ou autárquicas, enquanto não houver uma alternativa adequada à realização dos mesmos fins, pelo que o acto da entidade Requerida é manifestamente ilegal e a providência cautelar deveria ter sido decretada nos termos da al.a) do art. 120º do CPTA; e, por outro lado, que o encerramento de um local de culto causa danos morais aqueles que aí o praticam, sendo esse acto visto por eles como limitação do exercício da sua liberdade de culto, que o tempo necessário para obter um local adequado à prática de culto é limitador da liberdade de profissão da fé, para cujos ritos são necessários espaços próprios, e, finalmente, que a liberdade de religião e de culto são direitos com assento constitucional, pelo que os actos que ainda que indirectamente limitem o seu exercício são causadores de danos morais que se podem reputar de graves.
Vejamos se assiste razão ao Recorrente.
Sob a epígrafe de “Critérios de decisão” dispõe-se o nº 1 do artº 120º do CPTA, que:
“1 – Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;
b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento de pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
c) Quando, estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 – Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
(...)”
De tal normativo legal, infere-se constituírem critérios de decisão das Providências cautelares conservatórias:
A evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; e
O fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente – “periculum in mora” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - “fumus non malus juris”; e a ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados)-“ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade”.
A alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA estabelece como critério de decisão das Providências cautelares, a “evidência da procedência da pretensão principal”.
Efectivamente, as Providências cautelares devem ser decretadas “quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”.
Para além do critério especial contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, da evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão principal, constituem condições de procedência das Providências cautelares conservatórias, nos termos do disposto no artº 120º-1-b) e 2, o “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; o “fumus non malus iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito”); e a “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” - ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados).
Por “periculum in mora” entende-se, pois, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente, isto é o fundado receio de que, quando o processo principal atinja o seu termo e nele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar uma resposta adequada ao litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Por “fumus non malus juris” entende-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito. Não é necessário um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, bastando que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo ou a falta de preenchimento de pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa.
E, finalmente, pela “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” considera-se o juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos.
Avaliam-se, num juízo de prognose, os resultados de cada uma das situações, não se concedendo a providência quando os prejuízos da concessão sejam superiores aos prejuízos que resultariam da concessão.
O que está em causa são os resultados ou prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, públicos ou privados.
A concessão da providência não depende apenas da formulação de um juízo de valor absoluto consubstanciado nos critérios do periculum in mora e do fumus boni juris ( ou fumus non malus juris) mas da verificação de um requisito negativo: a atribuição da providência não pode causar danos desproporcionados e relação àqueles que se pretenderia evitar que fossem causados.
(Cfr. neste sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS, pp. 606, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA, pp.353 e segs.)
Na presente Providência cautelar, o Recorrente insurge-se contra a sentença por não ter decretado a providência requerida ao abrigo do disposto naquele normativo legal, por falta de enquadramento da situação alegada na previsão das alínea a) e b) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA.
Ora, vejamos, então, se a sentença fez o devido enquadramento legal da situação fáctica provada em matéria de critérios de decisão das providências cautelares, com relação à providência requerida.
Como é sustentado pela doutrina e pela jurisprudência, o critério de decisão das Providências cautelares contemplado na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA reporta-se a situações em que o decretamento da providência é quase automático na medida em que assenta em requisitos objectivos, baseando-se num critério de evidência.
O critério legal é o do carácter evidente da procedência da acção, designadamente por manifesta ilegalidade do acto, que se impõe para lá de qualquer dúvida razoável (e não seja fruto apenas de uma impressão do julgador), e que se impõe à primeira vista, ou melhor, sumária e perfunctoriamente, sem necessidade das indagações jurídicas próprias de um processo principal.
Trata-se de casos de ilegalidade ostensiva, que justificam, por conseguinte, que o juízo de proporcionalidade quanto à decisão de emissão da medida cautelar se constranja perante a exigência da célere reposição da legalidade.
Nestes termos, a manifesta ilegalidade do acto, uma vez sumariamente demonstrada, impõe ou vincula o juiz a decretar a providência peticionada pelo requerente ainda que existam contra-interessados.
Importa, todavia, precisar o conceito de “manifesta ilegalidade”.
Tal como se decidiu, por exemplo no acórdão deste mesmo TCAN de 20.JAN.05, in Proc. n.º 1314/04.6BEPRT, cuja jurisprudência aqui se reitera “(…) Na situação contemplada na alínea a) do n.º 1 do art. 120º o fumus boni iuris adquire a máxima intensidade, pois a providência é automaticamente concedida sem necessidade de atender ao periculum in mora e à ponderação de interesses públicos e privados. Trata-se de providências dirigidas contra “actos manifestamente ilegais”, por si ou por referência a actos idênticos já anteriormente anulados, declarados nulos ou inexistentes, e contra actos de aplicação de normas já anuladas. Nas situações de manifesta, ostensiva e grave ilegalidade, sumariamente demonstrada, que evidencie a procedência da acção principal, é imperioso repor rapidamente a legalidade, ainda que haja interessados particulares a pugnar pela sua manutenção. Dispensa-se a ponderação de interesses públicos e privados e o juízo de proporcionalidade quanto à decisão da providência porque o critério da evidência da pretensão principal incorpora já a salvaguarda de tais interesses, do interesse público, porque a Administração não pode praticar actos ilegais, e dos interesses particulares, porque têm direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada.
O juízo sobre a evidência da pretensão principal em face da manifesta ilegalidade do acto impugnado, uma situação excepcional perante as situações que normalmente justificam as providências cautelares, é ainda mais excepcional quando a ilegalidade do acto impugnado deriva de vícios formais. É que as ilegalidades verificadas nos elementos formais ou extrínsecos do acto administrativo, susceptíveis de produzir invalidade, podem não conduzir necessariamente à sua anulação, quer por ser um vício irrelevante no caso concreto, quer por ser possível o seu aproveitamento pelo juiz.
Em princípio, só quanto aos vícios graves, aqueles que concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso que implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal. Já quanto à violação de preceitos de forma em sentido amplo, que inclui a forma propriamente dita e o procedimento, que seja cominada com a anulabilidade nem sempre a preterição da forma conduz à anulação. Existem vícios formais com potência invalidante que, pela menor importância da forma ou por motivos de economia de actos públicos, possibilitam ao juiz recusar a anulação, declarando a irrelevância do vício, ou realizar o aproveitamento do acto. No primeiro caso, o acto não será anulado se o juiz comprovar que no caso concreto foram alcançados os fins específicos que o preceito violado visava alcançar. Esta é a posição sufragada pela generalidade da doutrina e jurisprudência portuguesa que considera «formalidades não essenciais», aquelas cuja omissão ou preterição não tenha impedido a consecução do objectivo visado pela lei ao exigi-las, e que, para este efeito, serve para distinguir “vícios essenciais” de “vícios não essenciais”, conforme impliquem, ou não, a anulação do acto. No segundo caso, se a decisão tomada corresponde à solução imposta pela lei para o caso concreto, o que só se pode saber nos actos vinculados, o juiz pode conservar o acto administrativo, uma vez que não existem dúvidas que um administrador normal e razoável o irá repetir com o mesmo conteúdo (…).”
(Cfr. no mesmo sentido, entre outros, os Acs. do TCA Norte de 16.SET.04, in Rec. nº 00764/04.2BEPRT; de 16.DEZ.04, in Rec. nº 00467/04.8BECBR; de 17.FEV.05, in Rec. nº 00617/04.4BEPRT; de 03.MAR.05, in Rec. nº 00687/04.5BEVIS; e de 11.MAI.06, in Rec. n.º 00910/05.9BEPRT).
Ora, no caso dos autos são imputados ao acto suspendendo vícios de procedimento tais como o vício de forma, por falta de audiência dos interessados, e de fundo, no caso o vício de violação de lei, quer por violação dos direitos fundamentais da liberdade religiosa e de culto quer por violação do princípio da proporcionalidade, quer, ainda, por violação do disposto no artº 29º da Lei 16/01, de 22.JUN (esta última imputação foi efectuada apenas em sede de alegações de recurso jurisdicional não o tendo sido feito nos articulados da Providência cautelar, pelo que se situa fora do âmbito do presente recurso jurisdicional).
Com relação ao vício de forma, trata-se de vício a que corresponde, em sede de sancionamento jurídico, a mera anulabilidade – Cfr. artºs 133º e 135º do CPA.
Os vícios de forma, por motivos de economia de actos públicos, possibilitam ao juiz recusar a anulação, declarando a sua irrelevância ou possibilitando realizar o aproveitamento do acto.
Com referência ao vício de fundo, caso se considerasse que estava em causa uma ofensa ao núcleo essencial de direito invocada, poderia colocar-se a questão da nulidade do acto.
Sobre esta matéria, a jurisprudência do STA vem defendendo a tese de que o exercício do direito constitucional à liberdade do culto religioso, garantido pelo n.º 4 do art. 41.º da CRP, não têm natureza de um direito absoluto, devendo, antes, sofrer as restrições necessárias para assegurar a satisfação de outros direitos ou interesses também constitucionalmente garantidos.
Com efeito, relativamente àquele mesmo direito, refere-se no Ac. do STA de 23.OUT.02, in Rec. nº 01102/02, que “o próprio n.º 2 do mesmo art. 41.º da CRP contém uma proibição de qualquer discriminação fundada em motivos religiosos, seja negativa seja positiva, que, inserida no contexto deste artigo, consubstancia a opção constitucional pela sobreposição do princípio da igualdade aos direitos emergentes de convicções religiosas.”
Em função disso, “o princípio da liberdade de culto não pode servir de suporte para a isenção de uma associação religiosa das obrigações ou deveres que são impostos à generalidade dos cidadãos, designadamente da observância das regras do ordenamento urbanístico e das que visam satisfazer interesses ambientais”.
É que, “são também constitucionalmente garantidos o direito à habitação «em condições de higiene e conforto que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar» (n.º 1 do art 65.º da C.R.P.) e o direito «a um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado» (art. 66º, n.º 1, da C.R.P.), incumbindo às autoridades administrativas providenciar no sentido da reposição do equilíbrio ambiental quando perturbado ou degradado, inclusivamente no âmbito do controle do licenciamento municipal de edifícios, que visa garantir que os edifícios ou fracções reúnem os requisitos necessários para satisfação das finalidades a que se destinam.
No âmbito dos direitos ao ambiente e à qualidade de vida, inclui-se o de protecção contra a poluição sonora, que constitui um dos principais factores de degradação da qualidade de vida das populações.”
Deste modo, “a proibição do exercício do culto religioso numa fracção licenciada para comércio num edifício também destinado a habitação, não ofende o núcleo essencial do respectivo direito”, pelo que, “provocando as actividades de culto religioso um barulho insuportável para os moradores no prédio, estando a fracção onde é praticado culto religioso licenciada para actividade comercial e não tendo a associação religiosa que o pratica qualquer finalidade estatutária, além da «prestação de Culto a Deus», o despejo administrativo e a reposição da fracção de acordo com o que havia sido licenciado não se afiguram medidas desproporcionadas, pois são as adequadas para impedir a manutenção da utilização da fracção pela Recorrente para o único fim a que a destinava e, por isso, as necessárias para assegurar os direitos ambientais e à qualidade de vida que se pretendem assegurar.”.
Assim, não se tratando-se de vícios graves, qualificando-se como tais, aqueles que se concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, mas tão-só de “vícios não essenciais”, subjacente aos quais está inclusive a possibilidade do aproveitamento do acto, não é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal.
Com efeito, confrontada a factualidade alegada no requerimento inicial com a que se mostra assente nos autos, bem como as ilegalidades assacadas naquele articulado nos termos e com o alcance ali explicitados, temos que, em termos informatórios e sumários, não se mostra minimamente demonstrada a manifesta ilegalidade assacada ao acto administrativo em crise conducente à evidente procedência da pretensão principal deduzida ou a deduzir nos termos em que foram considerados pelo tribunal a quo.
É que, desde logo, nada foi alegado ou provado quanto ao acto em crise assentar em norma já anteriormente anulada ou que tenha havido acto idêntico anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.
Por outro lado, também dos fundamentos de ilegalidade nos quais a Recorrente assentou a sua pretensão, assacadas ao despacho, em questão, não se vislumbra que os mesmos sejam manifestos ou inequivocamente evidentes no sentido de conduzirem, nas palavras do Prof. J. C. Vieira de Andrade, à “evidência evidente” da procedência da acção principal porque é claramente controvertida a sua apreciação e a sua verificação inequívoca não resulta ou é fruto dum juízo de certeza racional e objectivo.
Na verdade, as exigências que “in casu” se mostram necessárias em termos da tarefa do julgador cautelar de ponderação dos vícios em crise em conjugação com a factualidade assente tendentes à emissão dum juízo de evidência da procedência da pretensão principal não são compatíveis com o tipo de juízo decorrente da al. a) do n.º 1 do art. 120.º.
No caso “sub judice” não existe, de forma alguma, uma evidência de procedência da pretensão formulada pelos Recorrentes face aos desvalores dos vícios invocados, para além de que a solução das questões jurídicas discutidas nos autos estará longe de uma posição pacífica, sendo, por conseguinte, desejável que tal discussão quanto às ilegalidades invocadas pela Recorrente se realize no quadro da decisão definitiva, estabilizada na acção administrativa principal e no recurso jurisdicional que, eventualmente, possa e venha a ser interposto da decisão a proferir naqueles autos.
Com efeito, como supra se deixou dito, são imputados ao acto, em referência, vícios aos quais corresponde em termos de sancionamento jurídico a mera anulabilidade, como tal não enquadráveis em termos de subsunção legal na previsão da alínea a) do artº 120º do CPTA, porquanto o seu conhecimento se mostra incompatível com a evidência evidente da procedência da pretensão a formular na acção principal, nos termos que se deixaram atrás assinalados.
Deste modo, imputando-se vícios ao acto suspendendo, cuja apreciação pressupõe uma análise ou indagação exaustiva que passará por uma interpretação aturada do procedimento administrativo observado, indagação essa que se situa muito além duma sumariedade de apreciação, própria da tutela cautelar.
Nestas circunstâncias, fica claramente prejudicada a possibilidade de percepção do acto como "manifestamente ilegal", bem como a possibilidade de reputar como "evidente" a hipotética procedência da pretensão formulada no processo principal”, sendo certo que, em sede de apreciação do critério de decisão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, a análise dos vícios apontados ao acto administrativo praticado traduz-se numa apreciação sumária ou perfunctória, cuja razão de ser se prende com a necessidade de evitar a antecipação sobre o juízo final da causa, que deve ser decidido em sede própria e não no âmbito cautelar, sob pena de inutilidade do processo principal, que passaria a ser reduzido à condição de confirmação ou não do juízo de legalidade ou ilegalidade proferido no processo cautelar.
Assim, no caso dos autos, perante a necessidade da indagação dos imputados vícios de forma não essenciais ao acto cuja suspensão de eficácia se pretende, não pode retirar-se a conclusão da evidência plasmada na alínea a) do nº1 do artº 120º do CPTA, enquanto critério de decisão cautelar.
Deste modo, não se configura como evidente a legalidade ou a procedência da pretensão principal.
Para além do critério especial contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, da evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão principal, constitui objecto do recurso jurisdicional, a apreciação feita pela sentença recorrida do pressuposto das providências cautelares “periculum in mora”.
Vejamos, então, se a sentença fez o devido enquadramento legal da situação fáctica provada em matéria de critérios de decisão das providências cautelares, com relação à providência requerida, no que tange ao critério do periculum in mora.
Da matéria de facto, indiciariamente provada, resulta consubstanciar-se o acto suspendendo no despacho do Presidente da Câmara Municipal de Bragança datado de 14.MAR.06, que determinou a cessação da utilização da fracção autónoma, designada pelas letras “…”, correspondente ao … do prédio urbano sito na …, Bragança, em virtude desta se encontrar a ser utilizada para fim diverso do previsto no respectivo alvará de licença de utilização, tendo-lhe sido fixado o prazo de 15 dias para o efeito.
Mais resulta indiciariamente provado que o Requerente (I…) é uma associação de culto religioso, sem fins lucrativos e que vem utilizando, há mais de um ano, para actos de culto religioso, a fracção autónoma designada pelas letras “…”, correspondente ao … do prédio urbano sito na …, freguesia da Sé, concelho de Bragança, com base num contrato de comodato, na qual são celebradas quatro cerimónias semanais de culto: às quartas e sextas-feiras, das 21h00 às 21h30 e aos domingos das 10h00 às 12h00 e das 15h00 às 17h30.
O Requerente não solicitou licenciamento específico para o exercício da actividade de culto religioso na fracção autónoma, em referência, e que têm sido apresentadas queixas por condóminos do prédio, onde se situa aquela fracção, com referência ao excessivo ruído (“tipo gritos de desespero, cânticos e outros alaridos incomodativos”) proveniente do interior do referido local de culto.
Perante tal factualidade, somos de considerar que a execução do acto suspendendo consubstanciado na determinação da cessação da utilização da fracção autónoma, em questão, impedirá o exercício do culto pelo menos enquanto o Requerente não obtiver outro local tido como adequado à prática do mesmo, o que se traduzirá numa limitação à liberdade de profissão da fé, para cujos ritos são necessários espaços próprios, causadora de danos morais.
Tal circunstancialismo, parece subsumir-se ao conceito de periculum in mora, supra explicitado, designadamente por consubstanciar a produção de prejuízos de difícil reparação para o Requerente da providência cautelar.
Efectivamente, perante a concretização da execução do despacho suspendendo, parece poder facilmente perspectivar-se que, quando o processo principal viesse a atingir o seu termo e nele venha a ser proferida uma decisão, esta decisão já não viesse a tempo de dar uma resposta adequada ao litígio, porquanto a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tivesse conduzido à produção de danos dificilmente reparáveis, traduzidos no impedimento do exercício do culto pelo menos enquanto o Requerente não obtiver outro local tido como adequado à prática do mesmo, o que consubstancia uma limitação à liberdade de profissão da fé, para cujos ritos são necessários espaços próprios, causadora de danos morais.
Nesta medida, ao contrário do entendimento perfilhado pela sentença recorrida, somos de considerar verificado, no caso dos autos, o critério de decisão das providências cautelares do periculum in mora, procedendo, também, em igual medida, as conclusões de recurso.
Para além do critério geral contido na primeira parte da alínea b) do nº 1 do artº 120º do CPTA, do periculum in mora, o qual se julga por verificado, em função do que se deixa dito, e aceitando-se que, o caso dos autos, não configura uma situação de manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito - critério geral constante, ainda da alínea b) do mesmo normativo legal, do “fumus non malus juris”, a apreciação da bondade do procedimento cautelar envolve que seja feito um juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos, ou seja a ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados), segundo critérios de proporcionalidade, a que alude o nº 2 daquele normativo legal.
Ora, no caso dos autos, perante o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Bragança datado de 14.MAR.06, que determinou a cessação da utilização da fracção autónoma, designada pelas letras “…”, correspondente ao … do prédio urbano sito na …, Bragança, em virtude desta se encontrar a ser utilizada para fim diverso do previsto no respectivo alvará de licença de utilização, tendo-lhe sido fixado o prazo de 15 dias para o efeito, fracção autónoma essa que vem sendo utilizada pelo Requerente (I… - associação de culto religioso, sem fins lucrativos), há mais de um ano, para actos de culto religioso, mais propriamente, onde são celebradas quatro cerimónias semanais de culto: às quartas e sextas-feiras, das 21h00 às 21h30 e aos domingos das 10h00 às 12h00 e das 15h00 às 17h30, estão em causa interesses privados do Recorrente contrapostos a interesses públicos do Recorrido, traduzindo-se aqueles no exercício da actividade de culto religioso, no local, em referência, e que a execução do acto suspendendo impossibilitará, importando, para além disso, a perda do prestigio e da confiança que os associados depositam no Recorrente; e radicando estes últimos quer no interesse público associado à observância das regras do ordenamento urbanístico e das que visam satisfazer interesses ambientais quer da salvaguarda de direitos constitucionalmente consagrados como sejam o direito à habitação, em condições de higiene e conforto que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar, e o direito a um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado, incumbindo às autoridades administrativas providenciar no sentido da reposição do equilíbrio ambiental quando perturbado ou degradado, inclusivamente no âmbito do controle do licenciamento municipal de edifícios, que visa garantir que os edifícios ou fracções reúnem os requisitos necessários para satisfação das finalidades a que se destinam, sendo que, no âmbito dos direitos ao ambiente e à qualidade de vida, se inclui o da protecção contra a poluição sonora, que constitui um dos principais factores de degradação da qualidade de vida das populações.
Confrontando os interesses em presença, somos de considerar que estes últimos, porque se reportam a aspectos vitais e fundamentais da vida da comunidade, em geral, carecem de uma tutela jurídica específica e intensa, sendo certo que o exercício da actividade de culto religioso, não sendo possível na fracção autónoma, com referência à qual foi ordenado o encerramento, sempre será possível de ser praticado noutros espaços dedicados ao culto pertencentes seja ao Recorrente seja a terceiros onde seja possível a prática de ritos que envolvam a profecia da mesma fé religiosa, sendo certo que não é possível comparar o número destes religiosos com a comunidade em geral.
Na aferição dos resultados ou prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, públicos ou privados, teve-se em consideração, por um lado, o exercício da actividade de culto religioso na fracção autónoma, por parte do Requerente sem que tivesse solicitado e obtido o licenciamento específico para o exercício da actividade de culto religioso na fracção autónoma, em referência; e, por outro lado, a circunstância de terem sido apresentadas queixas por condóminos do prédio, onde se situa aquela fracção, com referência ao excessivo ruído (“tipo gritos de desespero, cânticos e outros alaridos incomodativos”) proveniente do interior do referido local de culto.
Perante tal quadro fáctico, ponderados os interesses públicos e privados, em presença, somos de considerar que os danos que resultariam da concessão da providência requerida se configuram como sendo superiores àqueles que resultam da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, uma vez que os interesses públicos consubstanciados em valores específicos como a salvaguarda do direito do ordenamento urbanístico, do direito do ambiente, do direito à habitação e do direito à qualidade de vida das pessoas em geral, assumem manifesta superioridade, confrontados com os interesses particulares do Recorrente traduzidos no exercício da actividade de culto religioso dos seus associados, que, em todo o caso, sempre o poderão exercer noutros locais de culto.
Tal ponderação de interesses constitui recusa da Providência cautelar requerida.
Deste modo improcedem as conclusões de recurso no que respeita à apreciação dos critérios de decisão contemplados pelo nº 2 do artº 120º do CPTA, impondo-se, em consequência, a manutenção da sentença recorrida, embora com diferente fundamentação. * IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 19 de Abril de 2007
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Augusto Araújo Veloso |
