| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
ALPF, casado, Conservador, residente na Rua G…, 3030-001 Coimbra, propôs acção administrativa especial contra o Instituto dos Registos e Notariado, IP., ambos já melhor identificados nos autos, pedindo a anulação: “Da decisão definitiva do instituto dos Registos e Notariado I.P. (…) tomada em 12 de Fevereiro de 2015, com respeito às informações/propostas de decisão nºs PC 107/2014/DRH-SAJPR e 1257/2014/DRH-SAJPR de que o Autor, enquanto visado e interessado, foi notificado na pessoa da sua mandatária, por ofício datado de 17 de fevereiro de 2015”.
Por decisão proferida pelo TAF de Coimbra foi o Réu absolvido da instância.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Autor formulou as seguintes conclusões:
1. Por Informação/Proposta de decisão n.º 209/2015, de 11 de Fevereiro de 2015, objecto de deliberação de 12 de Fevereiro de 2015 do Conselho Directivo do IRN,I.P. (composto, ilegalmente, por apenas dois membros), veio também o Réu pronunciar-se e decidir, expressamente, sobre o direito de audiência de interessados, negando-o expressamente, e ainda sobre o requerimento de 21 de Janeiro de 2015 do ora Recorrente, que deferiu parcialmente (cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial) – factos que deveriam ter sido considerados e dados por provados na Sentença recorrida, e não o foram.
2. Sendo o entendimento do Tribunal recorrido o de que – e, como diz, “mal ou bem”, porque, a ser assim, o Réu preteriu a audiência de interessados e incorreu em nulidade – os actos definitivos e impugnáveis serão os consubstanciados nos actos de 3 de Dezembro de 2014 e 12 de Dezembro de 2014, a verdade é que não só foram esses mesmos actos considerados como sendo os impugnados na presente acção pelo IRN, I.P. em sede e para efeitos da contestação apresentada, como veio o Tribunal a quo, em 27 de Outubro de 2015, proferir despacho com vista a se proceder a rectificação ou “interpretação correctiva”, em conformidade, da petição inicial, ao que o Recorrente respondeu por requerimento de 16 de Novembro de 2015.
3. É certo que se prevê no artigo 87º, n.º 1, alínea a), do CPTA (aplicável) que o autor deverá ser ouvido no prazo de 10 dias sobre questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, mas, no caso, o Tribunal proferiu despacho em que alude ao que havia vertido na Sentença por que decidiu o processo cautelar, pelo que no expresso intuito de proceder a uma “interpretação correctiva da petição inicial”, “a bem do conhecimento do litígio”, tendo, para mais, o próprio Réu contestado pressupondo e admitindo serem os actos impugnados os de 3 de Dezembro de 2014 e de 12 de Dezembro de 2014.
4. Um alegado erro na identificação do acto impugnável na petição inicial está abrangido pelo dever de correcção, nomeadamente através de despacho de aperfeiçoamento, atento quanto se prevê, de forma conjugada, nos artigos 88º, n.º 2, e 89º, n.º 3, do CPTA, e, face ao previsto naquele mesmo artigo 88º, nºs 1, 2 e 4, apenas deverá e poderá determinar-se a absolvição da instância no caso de falta de suprimento de excepções dilatórias ou de correcção, dentro do prazo que for estabelecido, das deficiências ou irregularidades da petição inicial, o que impõe ao juiz, sob pena de incorrer em nulidade processual, a prolação de prévio despacho com essa finalidade.
5. Incorreu o Tribunal a quo em violação do artigo 88º, n.ºs 1, 2 e 4 do CPTA, bem como dos artigos 268º, n.º 4, e 20º, n.º 1, da CRP, e ainda, atento o histórico processual, dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, enquanto princípios classificadores do Estado de Direito Democrático com consagração no artigo 2º da Lei Fundamental, e que implicam certeza e segurança não só nos direitos das pessoas, como também nas expectativas juridicamente criadas.
6. Contrariamente ao que refere e conclui o Tribunal recorrido, o acto consubstanciado na deliberação de 12 de Fevereiro de 2015 do Conselho Directivo do IRN, I.P. (composto então de apenas dois membros, contra o legalmente previsto e exigido), incidente sobre a Informação/Proposta de decisão n.º 209/2015, de 11 de Fevereiro de 2015, não é meramente confirmativo do decidido pelos despachos de 3 de Dezembro de 2014 e 12 de Dezembro de 2014 do Vice-Presidente “em substituição” do Conselho Directivo do IRN, I.P., incidentes e de concordância, respectivamente, sobre o teor da Informação/Proposta de decisão n.º PC 107/2014/DRH-SAJPR, de 3 de Dezembro de 2014, e o teor da Informação/Proposta de decisão n.º 1257/2014/DRH-SAJPR, de 10 de Dezembro de 2014.
7. No ponto 14 da fundamentação de facto da Sentença sob recurso, o Tribunal a quo apenas transcreve parcialmente o teor da Informação/Proposta de decisão n.º 209/2015, de 11 de Fevereiro de 2015, objecto de deliberação de 12 de Fevereiro de 2015, não tendo, indevidamente, considerado como facto relevante e provado para efeitos de decisão da presente acção a pronúncia e a decisão do Réu, na decisão de 12 de Fevereiro de 2015, sobre o direito de audiência de interessados, tão pouco a pronúncia na mesma decisão sobre o requerido em 21 de Janeiro de 2015 pelo ora Recorrente.
8. Face a tanto, no ponto II da petição inicial (respectivos artigos 48º a 71º, para que se remete e aqui se dão, no alegado e vincado, por reproduzido), o ora Recorrente invoca, precisamente e de forma exaustiva, com alusão ao que são direitos e garantias com consagração não só legal, como também constitucional e, bem assim, acautelados em instrumentos normativos europeus e internacionais, a ilegalidade daqueles entendimento e decisão do Réu no sentido da preterição da audiência de interessados, verdadeiramente afrontosos do conteúdo essencial de direitos elementares.
9. Para além do teor em si da Informação/Proposta de decisão n.º 209/2015, de 11 de Fevereiro de 2015, objecto de deliberação de 12 de Fevereiro de 2015 do Conselho Directivo do IRN, I.P., o que se invoca na petição inicial, desde logo a respeito da preterição da elementar audiência de interessados, reporta-se, com alusão expressa, ao que foi naquela concreta decisão foi entendido e decidido pelo Réu, como bem se afere dos artigos 48º a 71º (em II.) daquela peça processual.
10. Na própria Sentença sob recurso, com referência aos pedidos formulados pelo Autor na presente acção, se alude ao peticionado pelo Autor a respeito de entendimento e decisão ilegais e inconstitucionais do Réu, por via da decisão de 12 de Fevereiro de 2015, no sentido da preterição da audiência de interessados sobre as Informações/Propostas de decisão n.ºs PC 107/2014/DRH-SAJPR, de 3 de Dezembro de 2014, e 1257/2014/DRH-SAJPR, de 10 de Dezembro de 2014, enquanto formalidade e direito elementares (p. 1 da Sentença – b)).
11. O decidido pelo Réu por deliberação de 12 de Fevereiro de 2015 é da maior importância, na preclusão de direito elementar de participação do interessado e visado no processo decisório, não sendo, de forma alguma e como visto, meramente confirmativo do decidido por despachos do Vice-Presidente “em substituição” do Conselho Directivo do IRN, I.P. de 3 de Dezembro de 2014 e de 12 de Dezembro de 2014, em concordância, respectivamente, com as Informações/Propostas de decisão n.ºs PC 107/2014/DRH-SAJPR, de 3 de Dezembro de 2014, e 1257/2014/DRH-SAJPR, de 10 de Dezembro de 2014.
12. Não assumindo o acto administrativo de 12 de Fevereiro de 2015 carácter meramente confirmativo de actos anteriores, o mesmo era e é impugnável, representando entendimento e decisão em contrário violação dos aludidos artigos 51º, n.º 1, 53º e 89º, n.º 1, alínea c), do CPTA (aplicável), bem como do consagrado no artigo 20º, n.º 1, e 268º, n.º 4, da CRP.
13. O Tribunal recorrido considera e atende o vício da incompetência absoluta do autor a respeito da deliberação de 12 de Fevereiro de 2015 do Conselho Directivo do IRN, I.P., incidente sobre a Informação/Proposta de decisão n.º 209/2015, de 11 de Fevereiro de 2015, e di-lo na Sentença ora exclusivamente imputado a este acto, ora exclusivo deste acto, sempre em divergência com o invocado e suscitado na petição inicial, e incorrendo em violação do previsto nos artigos 94º e 95º, n.º 1, do CPTA (aplicável).
14. Não se pode aceitar a preclusão pelo Tribunal de efectiva apreciação judicial das nulidades apontadas, de entre as quais a incompetência absoluta para a prática do acto de 12 de Fevereiro de 2015 (a par da preterição de audiência de interessados decidida expressamente por via desta deliberação), bem como para a prática dos actos de 3 de Dezembro de 2014 (especialmente ofensivo do conteúdo de princípios e direitos fundamentais) e de 12 de Dezembro de 2014, e menos se compreende se invoque a respectiva eficácia, face ao previsto no artigo 162º, n.ºs 1 e 2, do CPA.
15. Não produzindo actos nulos efeitos jurídicos independentemente da declaração de nulidade, e sendo esta invocável e susceptível de ser declarada a todo o tempo, não se pode invocar, como feito pelo Tribunal a quo, uma sua consolidação na ordem jurídica por decurso do tempo e/ou falta de interesse em agir do Autor, no que representa violação do previsto no aludido artigo 162º, n.ºs 1 e 2, do CPA (aplicável).
Pede-se vossa melhor e justa consideração para com tudo quanto se vem de expor e que, em prol da tutela jurisdicional efectiva e da realização de Justiça, seja o presente recurso julgado procedente e revogada a Sentença recorrida.* O Réu contra-alegou, concluindo:
1ª) Contrariamente ao que pretende fazer crer o recorrente, nenhum vício há a apontar à decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que, decidindo pela inimpugnabilidade da decisão que o, então, autor clara, expressa e conscientemente - escolheu impugnar através da ação sub judice (a saber: a deliberação do conselho diretivo do IRN, IP de 12/02/201), determinou afinal, a absolvição da entidade demandada da instância.
2ª) Atenta a prova produzida nos autos é inexorável que os despachos do Vice-Presidente do Conselho Diretivo do IRN, JP, 03/12/2014 e 12/12/2014, exarados em substituição do Presidente daquele órgão, respetivamente, nas Informações n.ºs PC 107/2014/DRHSAJPR e 1257/2014/DRH-SAJPR, expressam a vontade clara e inequívoca de decidir definitivamente a matéria que lhes está subjacente e de fazer repercutir, de imediato, os efeitos decorrentes de tais atos administrativos na esfera jurídica do agora recorrente - vd. as citadas Informações, que se encontram juntas aos autos.
3ª) O despacho de 03/12/2014 aprecia e decide os efeitos decorrentes da aplicação, ao aqui recorrente, da medida de coação de prisão preventiva, determinando a suspensão do seu vínculo de emprego público a partir da data em que foi decretada tal medida de coação.
4ª) O despacho de 12/12/2014, aprecia e decide o pedido de gozo de férias apresentado pelo ora recorrente em 04/12/2015, determinando o seu indeferimento.
5ª) Foi no âmbito de cada um dos procedimentos administrativos que culminaram na prática dos referidos atos de 03/12/2014 e 12/12/2014, que o órgão decisor tomou a decisão de não proceder à audiência prévia do interessado (daí que não lhe tenha dirigido qualquer notificação nesse sentido ou para esse efeito!).
6ª) As decisões consubstanciadas nos atos administrativos praticados em 3 e 12 de dezembro de 2014, foram notificados ao mandatário do interessado, ora recorrente, por carta registada, em 12/12/2014 - cfr. ofício n9 2705/2014/DRH.
7ª) A deliberação do Conselho Diretivo do IRN, IP de 12/02/2015, tomada nos termos e com os fundamentos constantes da Informação nº 209/2015/DRH/SAJPR, não determina a produção de qualquer efeito jurídico na esfera do recorrente relativamente às matérias subjacentes aos citados atos de 3 e 12 de dezembro de 2014, antes se consubstancia, claramente, numa decisão (de indeferimento) relativa aos recursos hierárquicos impróprios. (inexplicavelmente apelidados pelo recorrente de pronuncia em sede de audiência dos interessados) apresentados em 31/12/2014.
8ª) Nada há, pois, a apontar ao aresto recorrido quando considera a deliberação do Conselho Diretivo de 12 de fevereiro de 2015 um ato meramente confirmativo dos atos de 3 e 12 de dezembro de 2014 do Vice-Presidente do Conselho Diretivo; pelo que não assiste qualquer razão ao recorrente quando pretende retirar, dessa circunstância, a violação dos artigos 51º/1, 53º e 89º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e 20º/1 e 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP).
9ª) O facto de a deliberação do Conselho Diretivo de 12/02/2015 ter incidido, também, sobre o requerimento apresentado em 21/01/2015 pelo A. (na sequência do envio pelo IRN, IP, ao 12 Serviço de Finanças de Coimbra, da Guia de Reposição nº 4), não é suscetível de inquinar a sentença recorrida com o vício de deficiência/insuficiência da decisão de facto, que (aparentemente) o recorrente lhe assaca; pois tal facto em nada releva para a correta apreciação das questões em dissídio.
10ª) Mesmo a considerar-se que os atos impugnados seriam, não a citada deliberação, mas os despachos do Vice-presidente de 3 e 12 de dezembro 2014, sempre haveria que concluir pela inimpugnabilidade de tais atos, uma vez que, quando o autor intentou a presente ação, já - há muito - havia decorrido o prazo de que dispunha para os impugnar judicialmente; pelo que, e concludentemente, também não pode colher o invocado vício de violação do artigo 88º, n.ºs 1, 2 e 4 do CPTA e 268º da CRP por parte do tribunal a quo, pois,
11ª) O Tribunal a quo não conheceu fundamentadamente do vício de incompetência absoluta aos atos de 3 e 12 de dezembro de 2014 (que -fazendo fé no que afirma, agora, o recorrente - era imputado, também, a esses atos e não somente à deliberação do Conselho Diretivo do IRN, IP de 12 de fevereiro de 2015), pois, como refere expressamente, tais atos já se encontravam consolidados na ordem jurídica: pelo que falece o argumento do recorrente no sentido da verificação de omissão de pronúncia.
12ª) Sendo também certo, como se refere, entre tantos outros, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15/11/2012 (Processo: 0450/09): "A incompetência traduz-se na prática de acto por órgão que, para efeito, não dispõe de poder legal e pode ser absoluta ou relativa. A incompetência absoluta consubstancia-se na prática por um órgão de uma pessoa colectiva pública de um acto incluído nas atribuições de outra pessoa colectiva pública ou de um ministério, no caso da pessoa colectiva Estado. Se é um órgão que pratica um acto administrativo da competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva estamos perante a hipótese de incompetência relativa "; logo, nunca aos atos praticados em 3 e 12 de dezembro de 2014, pelo Vice-Presidente do Conselho Diretivo do IRN, IP, em substituição do Presidente (desse mesmo Conselho Diretivo), poderiam padecer de tal vício.
13ª) Quando muito, poderia eventualmente equacionar-se a falta de legitimação da deliberação de 12 de fevereiro de 2015 do Conselho Diretivo do IRN, IP (por eventual, inobservância das regras que disciplinam a constituição, convocação e modo de funcionamento dos órgãos colegiais, designadamente no que respeita ao quórum e à maioria exigível para deliberar); mas nunca a falta de competência, pois - sem embargo de Conselho Diretivo do recorrido ser composto por três membros - à data, apenas se encontravam em efetividade de funções dois desses membros: o Vice-Presidente e o Vogal.
14) Todavia - note-se! - nem essa situação (de falta de legitimação) seria passível de se verificar no caso em apreço, pois resulta do preceito que define o quórum dos órgãos colegiais na administração pública que os órgãos colegiais podem deliberar validamente estando presente a maioria do número legal dos seus membros com direito a voto - cfr. nº 1 do artigo 22.º do CPA em vigor à data dos factos, em articulação com os artigos 13.º e n.º 22 do mesmo diploma); logo, tratando-se de um quórum constitutivo (pois o legislador fixa um número mínimo de presenças para que o órgão colegial possa considerar-se constituído e deliberar), a circunstância de um dos lugares que compõem o órgão se encontrar vago nunca poderia obstar à validade das deliberações.
Nestes termos, e nos demais de Direito que suprirão, deverá julgar-se absolutamente improcedente o presente recurso, confirmando-se, consequentemente, a decisão proferida pelo Tribunal a quo.* O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1 O Requerente é Conservador titular da Conservatória do Registo Comercial de C….
2 Até dia 18 de Novembro de 2014 exerceu as funções de Presidente do Conselho Directivo do Instituto dos Registos e do Notariado, I.P (IRN).
3 Naquela data, requereu junto de Sua Exª a Senhora Ministra da Justiça a cessação da comissão de serviço ao abrigo da qual exercia aquelas funções, o que lhe foi deferido por despacho proferido no mesmo dia, comunicado ao IRN, I.P. em 20 de Novembro de 2014 e objecto de publicação em 2ª Série do Diário da República de 3/12/2014.
4 Em 4 de Dezembro deu entrada nos serviços do IRN um requerimento do Autor, datado de 13 de Novembro de 2014, cujo teor a doc. 8 da contestação aqui se dá como reproduzido, transcrevendo o seguinte:
Exmº senhor Vice-presidente do IRN
Venho por este meio informar que vou gozar um período de férias, contínuo, a iniciar amanhã, dia 14/11/2014, correspondente à totalidade dos dias que ainda me restam e a que tenho direito, com referência ao ano de 2013, e acumulação dos anos anteriores.
Caso se entenda que a minha pretensão de gozar alguns daqueles dias de forma ininterrupta, no próximo ano, não é legalmente possível, o período de férias termina a 31/12/2014 ou em 2015, no dia que se esgotarem os dias que legalmente forem passíveis de transferência para o próximo.
5 O Requerente foi detido no âmbito e à ordem do NUIPC 3902/13.0JFLSB, tendo-lhe sido aplicada a medida de coacção de prisão preventiva, por despacho proferido em 18 de Novembro de 2014.
6 Em 20 de Novembro de 2014 o Gabinete da Sua Exª a Senhora Ministra da Justiça remeteu ao IRN I.P. os ofícios n.ºs 5754 e 5756, através dos quais comunicou ao Instituto, respectivamente, a cessação da comissão de serviço ao abrigo da qual o Requerente exercia as funções de Presidente do respectivo Conselho Directivo e a aplicação da aludida medida de coacção ao ora Requerente no já referido inquérito criminal.
7 Em 3 de Dezembro de 2014 foi elaborada nos serviços do Requerido a Informação n.º PC 107/2014IDRH-SAJPR, acerca do que poderiam ser os efeitos da aplicação da medida de coacção de prisão preventiva ao Requerente no âmbito do seu contrato de trabalho em funções públicas, enquanto Conservador titular da Conservatória do Registo Comercial de C…, cuja cópia, que é junta com a PI, aqui se dá como reproduzida, transcrevendo os seguintes excertos:
(…)
37. O que conduz à conclusão de que as faltas por motivo de aplicação de uma ou mais medidas de coacção, devem ser justificadas ao abrigo da al. d) do nº 2 do artigo 134º da LTFP.
(…)
40. O artigo 278º da LTFP estatui no seu nº 1 que "Determina a suspensão do vinculo de emprego público o impedimento temporário por facto não imputável ao trabalhador que se prolongue por mais de um mês, nomeadamente, doença.
41. Prescrevendo, depois o nº 2 do mesmo preceito que: o vínculo de emprego público considera-se suspenso, mesmo antes de decorrido o prazo de um mês, a partir do momento em que seja previsível que o impedimento vai ter duração superior àquele prazo.
42. Ora, a medida de coacção aqui em apreço Impossibilita o trabalhador de prestar trabalho a partir do momento em que foi decretada e, previsivelmente prolonga-se para além de 30 dias.
43. Pelo que, atento o disposto no nº 2 do artigo 278111 da LTFP, o decretamento - em 18/11/2014 - da medida de coacção de prisão preventiva tem como efeito imediato a suspensão do contrato de trabalho em funções públicas do trabalhador a quem foi aplicada.
(…)
50 Temos pois que, por força do quadro legal exposto o vínculo de emprego público detido pelo trabalhador aqui em apreço, encontra-se suspenso desde 19/11/2011, não lhe sendo, consequentemente, devido o abono de qualquer quantia a título remuneratório, a partir daquela data.
Conclusões
I- Em face do exposto e prevenindo concordância superior, propõe-se que ao Lic. AF sejam processados os seguintes abonos e descontos do mês de Novembro:
(…)
III- O teor da presente informação deve ser notificado ao interessado por intermédio do seu representante legal, em conformidade com o solicitado pelo mesmo, bem como ao processamento de remunerações, para os devidos efeitos.
8 Sobre esta informação o vice-presidente do IRN lavrou, datou de 3/12/2014 e assinou o seguinte despacho:
“Concordo”.
9 No que concerne ao sobredito requerimento de gozo de dias de férias foi elaborada, em 10 de Dezembro de 2014, a Informação nº 1257/2014IDHR-SAJPR, em que se propôs que não fosse autorizado esse gozo de férias e, assim, que fosse indeferida a pretensão do ora Autor, informação cujo cópia integra a documentação junta com a PI e aqui se dá como reproduzida, transcrevendo o seguinte excerto.
11. Ora, prescreve o nº 1 do artigo 244º do Código do Trabalho, aplicável ex vi art. 126° da LTFP que: "O gozo das férias não se inicia ou suspende-se quando o trabalhador esteja temporariamente impedido por doença ou outro facto que lhe não for imputável, desde que haja comunicação do mesmo ao empregador”
(…)
12. Nessa medida - e não sendo tal facto imputável ao interessado - sempre haveria que concluir que o pretendido gozo de férias não poderia iniciar-se a 14/11/2014.
13. Ademais o contrato de trabalho em funções públicas do trabalhador em apreço encontra-se suspenso desde 19/11/2014· conforme resulta da já citada informação nº PC 107/2014/DRH-SAJPR - pelo que, em decorrência dessa circunstância e por força do estatuído no artigo 129º nº 1 do l TFP, o trabalhador será abonado da remuneração correspondente à totalidade dos dias de férias vencidos e não gozados a que tem direito e respectivo subsídio de férias.
Assim, e por todo o exposto, afigura-se-nos que não pode autorizar-se o LIC. ALPF a gozar férias nos dias 14/11/2014 e seguintes, pelo que deve indeferir-se a sua pretensão.
Nesta medida, e caso superiormente se concorde com o teor da presente informação, propõe-se que a mesma seja notificada ao interessado, através da pessoa do seu advogado, Dr. RP, conforme comunicação remetida a este Instituto no passado dia 01/12/2014.
10 Sobre esta informação o vice-presidente do IRN lavrou, datou de 12/12/2014 e assinou o seguinte despacho:
“Concordo”.
11 Os despachos referidos em 10 e 8 supra foram notificados ao mandatário forense do Autor, com cópia das respectivas informações, por carta registada datada de 12 de Dezembro de 2014, cuja cópia é documento nº 6 contestação e aqui se dá por reproduzida.
12 Em 31 de Dezembro de 2014 o mandatário do Autor fez chegar aos serviços do IRN, a coberto da carta registada com AR de que é cópia é fs. 1 do doc. 1 da contestação, cuja epígrafe é “Audiências de interessados - informação nº 107/2014…”, a exposição cujo teor a fs. seguintes do referido documento nº 1 aqui se dá como reproduzido.
13 Na mesma data o mandatário do Autor fez entrar nos serviços do IRN a coberto da carta registada com AR cuja cópia é fs. 1 do doc. 2 da contestação, cuja epígrafe era “Audiências de interessados - informação nº 1157/2014…”, a exposição cujo teor a fs. seguintes do mesmo documento nº 2 aqui se dá como reproduzido.
14 Sobre estes requerimentos incidiu a informação nº 209/2015, de 11/2/20015, cujo teor a doc. 3 da contestação aqui se dá como reproduzido, destacando os seguintes excertos:
A) QUESTÃO PRÉVIA:
4. Antes de nos pronunciarmos em concreto quanto aos argumentos expendidos pela advogada nos aludidos requerimentos, importa salientar que, relativamente àqueles que deram entrada neste Instituto em 31112/2014 sob a epigrafe "Audiência de Interessados· - e não obstante a sua signatária referir que os mesmos traduzem a pronúncia do Dr. ALPF ao abrigo do artigo 100º do CPA, quanto às informações n.ºs 107/2014/DRH-SAJPR e 1257/2014DRH/SAJPR - compulsadas as citadas informações verifica-se que as mesmas têm subjacentes decisões finais e não projetos de decisão, como afirma a ilustre mandatária.
(…)
8. Assim sendo - e sem embargo da "qualificação· que lhe é dada pela sua subscritora - afigura-se-nos evidente que os requerimentos agora em apreço não podem ser analisados enquanto 'pronúncias' ao abrigo do artigo 100º do CPA, como se pretende.
9. Não obstante, entende-se que tais requerimentos também não devem ser indeferidos liminarmente, porquanto, dos mesmos resulta clara a pretensão da sua apresentante em impugnar o entendimento subjacente às decisões consubstanciadas nos aludidos despachos de 03/12/2014 e 1211212014 do Vice-Presidente do Conselho Directivo do IRN, IP, com vista a obter a sua reapreciação.
10. Nessa medida e atento o disposto no artigo 76° nº 2 do CPA parece-nos que os mesmos devem ser convolados em impugnações administrativas e como tal ser apreciados.
11. Mais concretamente, e visto que ambos os requerimentos são dirigidos ao Conselho Diretivo do IRN, quando os atas impugnados foram praticados pelo Vice-Presidente do Conselho Diretivo do IRN, IP1, afigura-se-nos que os mesmos devem ser apreciados enquanto recursos hierárquicos impróprios - cfr. artigos 39° nº 2,142° nº 2 e 176 nº 1 do CPA.
III- CONCLUSÃO:
Por tudo quanto acima ficou exposto, e caso superiormente se concorde com o teor da presente informação, propõe-se ao Conselho Diretivo do IRN, IP que:
A) negue provimento ao recurso hierárquico impróprio interposto em 31/1212014, pelo Conservador LIC. ALPF, do despacho do Vice-Presidente do Conselho Directivo do IRN, IP de 03112120141 exarado na Informação nº PC 107/2014/DRH-5AJPR;
B) negue provimento ao recurso hierárquico impróprio Interposto em 3111212014, pelo Conservador Lic. ALPF, do despacho do Vice-Presidente do Conselho Diretivo do IRN, IP de 1211212014, exarado na Informação nº PC 1257/20141DRH-SAJPR;
C) indefira a impugnação do ato executório, sem prejuízo do dever de retificação da guia de reposição nOº4, em conformidade com o determinado no despacho do Vice-presidente do Conselho Diretivo do IRN, IP de 03/1212014.
À consideração superior.
15 Sobre esta informação o Senhor Vice-presidente do conselho directivo do IRN exarou o seguinte manuscrito, que assinou como “vice-presidente em substituição”:
Em reunião de hoje o Conselho Directivo deliberou negar provimento e indeferir com base na argumentação aduzida.
Lisboa, 12 de Fevereiro de 2015
16 Com data de 17/2/2015 o Autor recebeu o ofício do IRN com a referência 1041/DRH assinado pelo vice-presidente do Conselho directivo, cuja cópia é doc. 1 da P.I. e aqui se dá por reproduzido transcrevendo os seguintes excertos:
ASSUNTO: Requerimentos apresentado em representação do senhor conservador Dr. ALPF - Impugnação das decisões subjacentes aos despachos do Vice-presidente do Conselho Directivo do IRN (…).
Tendo por referência o assunto identificado em epígrafe, cumpre notificar V. Ex.ª de que, nos termos e com os fundamentos constantes da Informação nº 209/2015JDRH-SAJPR, cuja cópia se anexa, no passado dia 12/02/2015 foi deliberado pelo Conselho Directivo do IRN, IP:
a) negar provimento ao recurso hierárquico improprio interposto, em 31/1212014 do despacho do Vice- Presidente do Conselho Diretivo do IRN. IP de 03/12/2014 exarado na Informação nº PC 10712014lDRH-;
b) negar provimento ao recurso Hierárquico improprio interposto em 31/12/2014 do despacho do Vice-presidente do Conselho Directivo do IRN IP de 12/12/2014, exarado na informação nº PC 1257/2014/DRH-SAJPR;
(…).
17 A P.I. desta acção deu entrada na secretaria judicial em 5/5/2015 X DE DIREITO
Está posto em causa o Saneador Sentença que absolveu da instância o Réu.
Na óptica do Recorrente este padece de erro de julgamento de direito e de omissão de pronúncia.
Cremos que carece de razão.
Antes, atente-se no discurso jurídico fundamentador da decisão:
Em suma, e no que efectivamente releva para a sorte da relação jurídica controvertida objecto da acção, pretende o Autor obter a anulação da deliberação do conselho directivo do IRN, de 12/2/2015, cujo dispositivo consiste em negar provimento ao que se entendeu ser uma impugnação administrativa dos anteriores despachos do Vice-presidente, emitidos em 3 e 10 de Dezembro de 2014.
Na verdade, por muito que o Autor queira dar-lhe outro sentido, é inelutável, atentos os termos do parecer em que se baseia e, até, as informações sobre que incidiram os despachos de 3 e 10 de Dezembro, que aquele é o único sentido, concorde-se ou não com ele, do acto do conselho directivo, de 12 de Fevereiro.
Por outro lado, também é de meridiana clareza que o sentido dos despachos do vice-presidente de 3 e 10 de Dezembro de 2014 não é o de submeter uma decisão à pronúncia prévia do Autor, mas antes e simplesmente – mal ou bem – o de decidir desde logo eficazmente e de mandar notificar ao Autor a decisão.
Quer dizer, o acto impugnado é um acto de segundo grau, que se limita a confirmar os actos de primeiro grau, vindos a referir.
Mas se assim é, e uma vez que não há, in casu, norma especial que preveja o recurso administrativo para o órgão colegial, trata-se de um acto não impugnável porque desprovido de lesividade própria (artigo 51º nº 1 do CPTA na versão original (a aplicável).
De um outro ponto de vista, isto é, se se tiver em conta, para efeitos do citado artigo 51º, a eficácia específica da negação do provimento a um suposto recurso, também se pode dizer que ao autor falecerá o pressuposto processual do interesse em agir, por isso que de uma anulação da deliberação impugnada não decorre a invalidação dos actos de primeiro grau, que permanecem na ordem jurídica, plenamente eficazes, pois não foram, em devido tempo, impugnados judicialmente.
Dir-se-ia que, a bem do conhecimento do litígio, se haveria de proceder a uma interpretação correctiva da PI, de modo a entender-se como actos impugnados esses outros que designámos como de primeiro grau.
Porém, no caso presente, em que a opção pela impugnação do acto inimpugnável - ou cuja anulação é inútil - se mostra deliberada e não devida a qualquer dificuldade justificada em determinar o acto lesivo, não é lícito ao Tribunal fazê-lo, pois incorrer-se-ia em violação do princípio processual do dispositivo e da autonomia das partes.
É certo que o acto confirmativo é impugnável com fundamento em vícios que lhe sejam exclusivos.
Considerada a causa de pedir de jure, verificamos que os vícios apontados ao acto de Fevereiro residem na assim chamada incompetência do autor do mesmo (por se tratar de um colégio constituído apenas pelo vice-presidente e um vogal do conselho directivo do IRN) e nas supostas ilegalidades em que terão laborado as informações jurídicas em que se basearam os actos de Dezembro, do vice-presidente. Aliás, o acto de Fevereiro não inova nos fundamentos, relativamente aos actos de Dezembro: as disposições ali tomadas decorreriam sem margem para qualquer interpretação, do disposto na lei aí invocada. Por sua vez a anulação do acto de Fevereiro por incompetência absoluta seria inútil, pois não poderia abalar a eficácia dos actos de Dezembro, que se consolidaram na ordem jurídica, quando por mais seja pelo decurso do tempo.
Em suma, por o acto impugnado ser meramente confirmativo, no seu dispositivo e nos seus fundamentos e, portanto, desprovido de lesividade própria, logo, inimpugnável (artigos 51º e 53º CPA) impõe-se a absolvição do Réu da Instância, excepto quanto ao vício de incompetência absoluta, que lhe é exclusivamente imputado. Já quanto ao vício de incompetência absoluta, único exclusivo do acto impugnado, não há interesse em agir por parte do Autor, dada a eficácia própria e inatacada dos actos administrativos de 3 e 10 de Dezembro de 2014, pelo que se impõe igualmente a absolvição da Instância. X Vejamos:
Em síntese, através da acção administrativa especial no âmbito da qual foi proferida a decisão aqui impugnada, pretendia o Autor obter:
a) a anulação do acto administrativo praticado, em 12 de fevereiro de 2015, pelo Conselho Directivo do Instituto dos Registos e do Notariado, IP; acto que o ora Recorrente insiste em considerar como incidente sobre as Informações nºs PC 107/2014/DRH-SAJPR e 1257/2014/DRH-SAJPR do ora Recorrido - sendo que tal acto não incide sobre essas informações, mas sim sobre os requerimentos apresentados pelo Aqui Recorrente (com os quais - e sem embargo de os qualificar como “pronúncia ao abrigo do artigo 100º do CPA” - este visava impugnar as decisões consubstanciadas nos despachos do Vice-Presidente do Conselho Directivo do IRN, IP, em substituição do Presidente daquele órgão, exarados em tais informações, respectivamente, a 03/12/2014 e 12/12/2014); ou
b) caso persista o Réu em que [tais/ Informações/Propostas de decisão nºs PC 107/2014/DRH-SAJPR, de 3 de Dezembro, e 1257/2014/DRH-SAJPR, de 10 de dezembro, eram já decisões definitivas por mera concordância, respectivamente em 3 e 12 de dezembro de 2014 do Senhor Vice-Presidente Conselho Diretivo do IRN, IP, a anulação destas decisões, com fundamento em preterição de formalidades e direitos elementares e violação de lei, nomeadamente, do disposto nos artigos 278º da Lei geral do Trabalho em Funções Públicas e 244º do Código do Trabalho.
O Tribunal a quo decidiu pela absolvição do Réu da instância, por considerar, também em síntese, que o acto impugnado pelo então Autor era inimpugnável, porque desprovido de lesividade própria.
Com efeito, afirma-se na decisão recorrida que “uma vez que não há, in casu, norma especial que preveja o recurso administrativo para o órgão colegial, trata-se de um ato não impugnável (…)” e prossegue que “o acto impugnado [de 12/02/2015] é um acto de segundo grau que se limita a confirmar os atos de primeiro grau [de 3 e 12 de dezembro de 2014] (...)”.
Concluindo ser aquela deliberação um acto meramente confirmativo, no seu dispositivo e nos seus fundamentos e, portanto, desprovido de lesividade própria, logo, inimpugnável nos termos dos artigos 51º e 53º do CPTA).
O Recorrente, não se conformando com a decisão proferida vem, agora, impugná-la, sendo que, com esse intuito mais não faz do que imputar à decisão recorrida os vícios já apontados aos actos administrativos que nela são referenciados, como se não tivessem sido apreciados e bem pelo Tribunal recorrido ainda que de forma sucinta.
São eles os vícios de deficiência/insuficiência da decisão de facto, porquanto, alega, o Tribunal a quo não terá levado em consideração o facto de a deliberação do Conselho Directivo de 12/02/2015 ter incidido, também, sobre o requerimento apresentado em 21/01/2015 pelo Autor, na sequência do envio pelo IRN, IP, ao 12 Serviço de Finanças de Coimbra, da Guia de reposição nº 4; facto que o Recorrente reputa como relevante e provado;
-violação dos artigos 88º/1, 2 e 4 do CPTA e 268º da CRP, pois, parece entender o Recorrente, na sua pronúncia quanto às excepções de inimpugnabilidade ou falta de interesse em agir, apresentada em 16/11/2015 na sequência do despacho de 27/10/2015, que já procedera à correcção/aperfeiçoamento da petição inicial de molde a serem dados como impugnados os actos de 3 e 12 de dezembro 2014;
-omissão de pronúncia, por não se ter pronunciado quanto ao vício de incompetência absoluta que, afinal e segundo afirma agora, quis imputar aos actos de 3 e 12 de dezembro de 2014 e que determinaria a nulidade dos mesmos;
-violação dos artigos 51º/1, 53º e 89º/1 do CPTA, 20º/1 e 268º/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP), por considerar a deliberação do Conselho Directivo de 12/02/2015 um acto meramente confirmativo dos actos de 3 e 12 de dezembro do Vice-Presidente do Conselho Directivo, quando, no seu entender, é através dessa deliberação de 12/02/2015 que o ora Recorrido se pronuncia e decide sobre o seu direito de participação (de audiência prévia), enquanto interessado visado e afectado directamente pelas decisões de 3 e 12 de dezembro de 2014.
Todavia, sem fundamento.
Senão, vejamos:
-é inexorável que o despacho de 03/12/2014, exarado na informação nº PC 107/2014/DRH-SAJPR (que lhe serve de base e fundamentação), consubstancia o acto administrativo através do qual, e em suma, se determinou que, na sequência da aplicação ao aqui Requerente da medida de prisão preventiva, se considera suspenso o seu vínculo de emprego público, com todos os efeitos daí decorrentes, a partir da data em que foi decretada aquela medida de coacção; o despacho de 12/12/2014, exarado na informação nº PC 1257/2014/DRH-SAJPR, (que lhe serve de base e fundamentação), traduz o acto administrativo de indeferimento do pedido de gozo de férias apresentado em 04/12/2015; e a deliberação de 12/02/2015, tomada nos termos e com os fundamentos constantes da Informação nº 209/2015/DRH/SAJP, traduz a decisão de indeferimento dos recursos hierárquicos impróprios apresentados em 31/12/2014.
E, pese embora as considerações do Recorrente, tal é o que resulta dos mesmos:
a) os despachos do Vice-Presidente do Conselho Directivo do IRN, IP, de 03/12/2014 e 12/12/2014, exarados em substituição do Presidente daquele órgão, respectivamente, nas Informações nº 5 PC 107/2014/DRH-SAJPR e 1257/2014/DRH-SAJPR, expressam a vontade clara e inequívoca de decidir definitivamente a matéria que lhes está subjacente e de fazer repercutir, de imediato, os efeitos decorrentes de tais actos administrativos na esfera jurídica do agora Recorrente - vide as citadas Informações, que se encontram juntas aos autos; as decisões consubstanciadas nos actos administrativos praticados em 3 e 12 de dezembro de 2014, foram notificados ao mandatário do interessado, ora Recorrente, por carta registada, em 12/12/2014 - cfr. ofício nº 2705/2014/DRH; foi no âmbito de cada um dos procedimentos administrativos que culminaram na prática dos referidos actos de 03/12/2014 e 12/12/2014, que o órgão decisor tomou a decisão de não proceder à audiência prévia do interessado (daí que não lhe tenha dirigido qualquer notificação nesse sentido ou para esse efeito), sendo certo que não é a circunstância de - inexplicável e incompreensivelmente - em 31/1212014 o ora Recorrente vir afirmar que foi notificado para se pronunciar ao abrigo do artigo 100º do CPA quanto às citadas Informações nºs PC 107/2014/DRH-SAJPR e 1257/2014/DRH-SAJPR, que altera a realidade dos factos e é susceptível de transformar tudo aquilo quanto entendeu argumentar na sua pretensa pronúncia para efeitos do exercício do direito de participação na tomada das aludidas decisões administrativas (já tomadas e devidamente notificadas) - lê-se nas contra-alegações e aqui corrobora-se.
Temos, pois, como incontornável, que os efeitos que se produziram na esfera jurídica do aqui Recorrente, decorreram, directa e definitivamente, por um lado, do acto do Vice-Presidente do Conselho Directivo de 3/12/2014, que determinou a suspensão do seu vínculo de emprego público (na sequência de lhe ter sido aplicada a medida de coacção de prisão preventiva), com todos os efeitos legais daí decorrentes (designadamente, a perda do direito à remuneração) e, por outro, do acto do Vice-Presidente do Conselho Directivo de 12/12/2014, que indeferiu o pedido de gozo de férias apresentado pelo aqui Recorrente em 04/12/2014, sendo, por isso, estes os actos que possuem lesividade própria.
Tendo presente este enquadramento factual fica patente que a decisão recorrida não incorreu nos vícios que o Recorrente lhe atribui.
Desde logo, é por demais evidente que - não obstante ser verdade que a citada deliberação do Conselho Directivo de 12/02/2015 incidiu, outrossim, sobre o requerimento apresentado em 21/01/2015 pelo Autor (na sequência do envio pelo IRN, IP, ao 19º Serviço de Finanças de Coimbra, da Guia de reposição nº 4) - tal facto em nada releva para a apreciação das questões em apreço, pelo que se impõe, desde logo, a conclusão de que carece de toda e qualquer fundamentação o invocado vício de deficiência/insuficiência da decisão de facto, que o Recorrente pretende imputar à decisão proferida.
Por outro lado, é também manifesto que, mesmo que se considerasse que o requerimento apresentado pelo então Autor em 16/11/2015 (na sequência do despacho de 27/10/2015), tinha o intuito de proceder à correcção/aperfeiçoamento da petição inicial, e que, nessa conformidade, deveria considerar-se que os actos sob impugnação eram, afinal, os praticados em 3 e 12 de dezembro 2014, tal circunstância nunca poderia produzir os efeitos pretendidos pelo Recorrente, a saber: a procedência do pedido de anulação de tais actos.
É que está provado - e o Recorrente não o questiona - que esses concretos actos lhe foram notificados (na pessoa do seu mandatário forense) por correio registado expedido em 12/12/2014.
Logo, deve considerar-se que o Recorrente foi notificado de tais actos em 15/12/2014, data, a partir da qual se iniciou a contagem do prazo, de três meses, de que o mesmo dispunha para impugnar contenciosamente tais decisões - vide artigos 58º/2/b) e 59º/1 do CPTA.
Ora, considerando que estamos perante um prazo adjectivo, nos termos dos artigos 58º/3 do CPTA e 144º/4 do antigo CPC, 138º/1 do NCPC, a contagem desses três meses (noventa dias) suspende-se durante as férias judiciais - cfr. por todos, o Acórdão do STA de 08/11/2007 no proc. 0703/07.
Logo, iniciando-se a contagem do prazo de que o aqui Recorrente dispunha para impugnar contenciosamente aqueles actos em 15 de dezembro de 2014 - e mesmo suspendendo-se essa contagem no período das férias judiciais de Natal e ano de 2014 (entre 22/12/2014 e 03/01/2015) - é inquestionável que em 30/03/2014 se verificou o termo desses 90 dias; consequentemente, forçoso será concluir-se que quando, em 4 de maio de 2015, o Autor intentou a acção no âmbito da qual foi proferida a decisão aqui sob censura, já há muito se encontrava esgotado o prazo de que dispunha para impugnar os aludidos actos do Vice-Presidente do Conselho Directivo de 3 e 12 de dezembro de 2014.
Donde ser inegável que tais actos estavam já consolidados na ordem jurídica por força do decurso do tempo, como, de resto - embora a pretexto de outra questão - o Tribunal a quo não deixou de referir: Aliás, o acto de Fevereiro não inova nos fundamentos, relativamente aos actos de Dezembro: as disposições ali tomadas decorreriam sem margem para qualquer interpretação, do disposto na lei aí invocada. Por sua vez a anulação do acto de Fevereiro por incompetência absoluta seria inútil, pois não poderia abalar a eficácia dos actos de Dezembro, que se consolidaram na ordem jurídica, quando por mais seja pelo decurso do tempo.
Desatende-se, pois, esta argumentação atinente ao vício de violação de lei (os apontados artigos 88º/1, 2 e 4 do CPTA e 268º da CRP).
Já no que se reporta à pretensa omissão de pronúncia a respeito do não conhecimento do invocado vício de incompetência absoluta quanto aos actos de 3 e 12 de dezembro de 2014 que segundo ele era imputado, também, a esses actos e não somente à deliberação do Conselho Directivo do IRN, IP de 12 de fevereiro de 2015, dir-se-á que a competência é entendida como o poder ou conjunto de poderes funcionais deferidos por lei, ou por acto por ela habilitado, a um órgão da administração, em ordem a que este prossiga as atribuições da pessoa colectiva pública a que pertence (vide nº 1 do artigo 29º do CPA, na versão em vigor à data da prática dos actos), sendo que, e como se refere, entre tantos outros, no Acórdão do STA de 15/11/2012, no âmbito do proc. 0450/09: “A incompetência traduz-se na prática de acto por órgão que, para efeito, não dispõe de poder legal e pode ser absoluta ou relativa. A incompetência absoluta consubstancia-se na prática por um órgão de uma pessoa colectiva pública de um acto incluído nas atribuições de outra pessoa colectiva pública ou de um ministério, no caso da pessoa colectiva Estado. Se é um órgão que pratica um acto administrativo da competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva estamos perante a hipótese de incompetência relativa”.
Ora o Recorrente entende que o Tribunal a quo deveria ter concluído pela verificação do vício de incompetência absoluta pretensamente assacado aos actos praticados em 3 e 12 de dezembro de 2014, pelo Vice-Presidente do Conselho Directivo do IRN, IP, em substituição do Presidente (desse mesmo Conselho Directivo).
Sucede que o Apelante labora em vários equívocos.
Desde logo, porque se o Vice-Presidente do Conselho Directivo não detinha competência para decidir, ainda que em substituição do Presidente, quanto à matéria subjacente a tais actos, nunca estaríamos perante uma situação de incompetência absoluta, mas sim relativa.
Depois porque os órgãos das pessoas colectivas públicas não se confundem com os concretos titulares que os ocupam; logo, o órgão (e correspondente cargo que lhe é inerente) “Presidente do Conselho Directivo do IRN, IP” existe por força da sua previsão no nº 1 do artigo 5º do DL 148/2012, de 12 de julho e independentemente de estar concretamente “ocupado” por um concreto titular. Daí que, e contrariamente ao alegado, foi precisamente a circunstância daquele cargo se encontrar vago (na sequência da cessação da comissão de serviço de quem o ocupava) - in casu o Recorrente - que legitimou a prática, pelo Vice-Presidente do Conselho Directivo do IRN, IP, dos aludidos actos administrativos, sendo certo que o substituto legal do Presidente do Conselho Directivo é, efectivamente, o Vice-Presidente do Conselho Directivo - cfr. a alínea a) do nº 2 e nº 3 do artº 5º do DL 148/2012, de 12/7, em articulação com o disposto no artigo 41º do CPA (na versão aprovada pelo DL 442/91, de 15 de novembro, em vigor à data dos factos) e no nº 3 do artigo 19º da Lei 3/2004, de 15 de janeiro.
Donde, forçoso será concluir que os actos praticados em 3 e 12 de dezembro de 2014 pelo Vice-Presidente do Conselho Directivo, em substituição do Presidente daquele órgão, não padecem do vício de incompetência absoluta a que o Recorrente alude, sendo certo que sempre se imporia semelhante conclusão relativamente à deliberação do Conselho Directivo do IRN, IP de 12/02/2015. É que da circunstância de o Conselho Directivo do aqui Recorrido ser composto por três membros (um Presidente, um Vice-Presidente e um Vogal), não resulta, sem mais, a falta de competência desse órgão para a deliberação de 12 de fevereiro de 2015 (pois, à data, apenas se encontravam em efectividade de funções dois desses membros: o Vice-Presidente e o Vogal). Quando muito, tal circunstância poderia consubstanciar-se numa situação de falta de legitimação (de que é paradigma, a inobservância das regras que disciplinam a constituição, convocação e modo de funcionamento dos órgãos colegiais, designadamente no que respeita ao quórum e à maioria exigível para deliberar), mas nunca de falta de competência.
Todavia, nem essa situação (de falta de legitimação) seria passível de se verificar no caso dos autos, pois resulta do preceito que define o quórum dos órgãos colegiais na administração pública que os órgãos colegiais podem deliberar validamente estando presente a maioria do número legal dos seus membros com direito a voto - nº 1 do artigo 22º do CPA.
Logo, tratando-se de um quórum constitutivo (pois o legislador fixa um número mínimo de presenças para que o órgão colegial possa considerar-se constituído e deliberar), a circunstância de um dos lugares que compõem o órgão se encontrar vago nunca poderia obstar à validade à deliberação em apreço.
E o que dizer no que concerne à pretensa violação dos artigos 51º/1, 53º e 89º/1 do CPTA, 20º/1 e 268º/4 da CRP, de que o Recorrente lança mão para atacar a decisão, na parte em que julga pela inimpugnabilidade da deliberação do Conselho Directivo do IRN de 12/02/2015, por considerar que tal acto é meramente confirmativo dos anteriores de 3 e 12 de dezembro do Vice-Presidente do Conselho Directivo do IRN, IP?
Quanto a este segmento entende o Recorrente que a citada deliberação (de 12/02/2015) encerra, em si, lesividade própria, pois é nela que o ora Recorrido se pronuncia e decide sobre o direito de participação (de audiência prévia) do Recorrente, enquanto interessado visado e afectado directamente pelas decisões de 3 e 12 de dezembro de 2014.
Ora, não lhe assiste qualquer razão nesta matéria.
Com efeito, resulta provado que, em sede dos procedimentos administrativos que culminaram na prática dos actos do Vice-Presidente do Conselho Directivo de 3 e 12 de dezembro de 2014, não foi determinada (nem realizada) a audiência prévia do interessado.
Note-se que, nos termos do artigo 100º do CPA “concluída a instrução e salvo disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente sobre o sentido provável da decisão”, sendo certo que o facto de não se ter determinado a realização da audiência prévia do interessado traduz, por si só, uma decisão quanto ao eventual direito de participação do aqui Recorrente na tomada de decisão. Decisão, essa, que o ora Recorrido tomou, porque, em ambos os casos, a lei era peremptória em determinar os efeitos traduzidos naquelas decisões, não admitindo, pois, que, “em alternativa”, se possam verificar quaisquer outros (eventualmente mais favoráveis ao trabalhador); sendo, por isso, absolutamente inócuo - para não dizer inútil - “ouvir” o interessado.
Em todo o caso, sempre se dirá que - mesmo que, neste concreto circunstancialismo, se entendesse que o Recorrente, então interessado, deveria ter sido previamente ouvido - nunca a preterição de tal formalidade poderia consubstanciar um vício de nulidade, como o mesmo pretende, mas, sim, de mera anulabilidade, tal como, há muito, tem vindo a ser entendido pela Jurisprudência - cfr., entre muitos outros, os Acórdãos do STA de 06/03/2008 e 11/9/2008 nos recs. 0439/07 e 0112/07, respectivamente.
Acresce que, mesmo nessa hipótese, sempre haveria que negar-se eficácia invalidante a tal vício, por força do princípio do aproveitamento do acto, uma vez que, como se referiu, não era legalmente possível conferir aos actos aqui em causa um conteúdo decisório diferente daquele que lhes foi dado.
E o princípio do aproveitamento do acto prescreve que não se justifica anular um acto, mesmo que ele enferme de vício de violação de lei ou de forma, sempre que, estando em causa um comportamento vinculado (ou até discricionário), o acto que haja de se proferir não possa ter outro conteúdo senão aquele que lhe foi dado; neste sentido, e a título de exemplo, veja-se o Acórdãos STA de 11/10/2007 no proc. 0274/07, cujo sumário reza assim: I-A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267º, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final.
II-O fim legal dessa formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (arts. 100º e segs.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento.
III-A “urgência da decisão”, enquanto circunstância justificativa da não audiência dos interessados (art. 103º, nº 1, al. a) do CPA), e ainda que não formalmente invocada, tem que resultar objectivamente da decisão administrativa e das circunstâncias que a conformam, devendo assentar numa análise objectiva das circunstâncias de facto subjacentes à decisão administrativa que convença da existência de real urgência da decisão.
IV-Como é jurisprudência uniforme deste STA, o tribunal só pode recusar efeito invalidante à omissão da formalidade prevista no art° 100º do CPA, se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se puder concluir, com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível.
Donde, mesmo que se anulassem os citados despachos de 3 e 12 de dezembro de 2014, com fundamento na preterição daquela formalidade, a repetição de tais actos conduziria, inevitavelmente, à prática de novos actos de teor idêntico.
Com efeito, atento o princípio da legalidade a que está sujeita a actuação da Administração Pública em geral e o Recorrido em particular, e face ao expressamente previsto no nº 2 do artigo 278º da LTFP, impunha-se a este considerar suspenso o vínculo de emprego público do Recorrente desde o decretamento da prisão preventiva, como se faz no despacho de 03/12/2014.
E, atento o estatuído nos artigos 237º/4, 244º/1 do Código do Trabalho (aplicáveis ex vi artigo 126º da LTFP) e o que resulta da conjugação dos artigos 243º do CT e 132º da LTFP, também nunca poderia ser deferido o pedido de gozo de férias que o ora Recorrente lhe apresentou.
Assim bem andou a decisão sob recurso ao considerar que a deliberação de 12 de fevereiro de 2015 em nada inova nessa matéria. Bem como, e ademais, que tal decisão de fevereiro de 2015 em nada inova na decisão proferida relativamente às questões apreciadas e decididas através daqueles actos de dezembro de 2014, antes se limitando a confirmá-las.
Ora, o CPTA estabelece, no nº 1 do artº 51º, o princípio geral da impugnabilidade dos actos administrativos, segundo o qual, “Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.
De acordo com este entendimento, são impugnáveis as “ …decisões …que visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” - cfr. conceito de acto administrativo vertido no artº 120º do CPA - , decisões essas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo.
A consagração pelo legislador ordinário de um tal conceito está directamente associada àquele que o legislador constitucional havia já consagrado. Na verdade, nos termos da Constituição - artº 268º/4 da CRP - é garantida aos administrados “a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem”....
O padrão da impugnabilidade contenciosa consagrado no texto constitucional é, assim, determinado, em primeiro lugar, pela natureza administrativa do acto praticado, e, em segundo, pela sua lesividade.
Independentemente, por isso, de se localizarem ou não no seio (ou até no termo) de um procedimento administrativo, qualquer pronúncia da Administração a que falta essa característica, de decisão reguladora de uma situação jurídica (concreta), não pode ser qualificado de acto administrativo.” - Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira em Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, pág. 342.
Acto administrativo é o “acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta...”- Prof. Freitas do Amaral in Direito Administrativo, vol. II, pág. 210 -, sendo que, acto administrativo lesivo é o acto administrativo que projecta os seus efeitos negativamente na esfera jurídica do interessado, violando direitos ou interesses legalmente protegidos.
A estatuição autoritária, o acto jurídico que visa a produção de efeitos jurídicos são expressões pelas quais se indica que nem todas as formas de actuação jurídica da administração configuram actos administrativos sendo que “todo o acto administrativo se traduz num comando, positivo ou negativo, pelo qual se constituem, se modificam ou extinguem relações jurídicas, se decide um conflito, se fixa juridicamente o sentido duma situação de facto. Trata-se, portanto, duma declaração dotada de supremacia, destinada a fixar para um particular o que é ou não direito: isto é, produz um efeito jurídico imediato (..)” - cfr. Rogério Ehrardt Soares, em Direito Administrativo, Coimbra, 1978, págs. 76/77.
De onde resulta que, indubitavelmente, ainda que os efeitos jurídicos enunciados no acto administrativo consistam apenas numa verificação de factos ou de situações jurídicas, a declaração administrativa, para configurar um acto administrativo tem sempre que definir uma situação jurídica entre a Administração e um terceiro destinatário. Certo é, que ficam de fora do conceito de acto administrativo os puros actos instrumentais (propostas, pareceres, comunicações) ou as operações materiais (de exercício ou de execução), porque, não constituindo decisões, não são sequer actos administrativos, sendo que, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 51º do CPTA, são impugnáveis todos os actos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Da análise do referido preceito, concluímos que o conceito processual de acto administrativo impugnável é diferente do conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito - (cfr. o Prof. Vieira de Andrade, “Justiça Administrativa”, 5ª ed., Almedina, pág. 202).
É mais vasto, na medida em não depende da qualidade administrativa do seu autor e mais restrito, porque só abrange as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo (Vieira de Andrade, ob. cit.), configurando-se como actos com eficácia externa todos os actos administrativos que determinem a produção de efeitos externos, independentemente da sua eficácia.
Para que estejamos perante um acto confirmativo, importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos: a) Que exista identidade nas partes - Haverá identidade entre as partes quando o autor e o destinatário do acto são os mesmos -; b) Identidade de pretensão - Tal identidade deverá se aferida em presença das mesmas circunstâncias de facto e direito -; c) Identidade da causa de pedir - Terá que existir identidade nos fins a atingir com a prática dos actos confirmados ou confirmativos. Nas palavras do Acórdão do STA de 28/10/2010, proc. 0390/10: acto confirmativo é aquele que, emanado da mesma entidade, e dirigindo-se ao mesmo destinatário, repete o conteúdo de um acto anterior, perante pressupostos de facto e de direito idênticos, e sem que o reexame desses pressupostos decorra de revisão imposta por lei.
Também o Acórdão deste TCAN de 30/11/2012 no proc. 00198/10.0BECBR enuncia: “1-Constituem requisitos dos atos meramente confirmativos:
Que o ato confirmado se configure como lesivo;
Que o ato confirmado fosse do conhecimento do interessado, em ordem à sua recorribilidade; e
Que entre o ato confirmado e o ato confirmativo haja identidade de sujeitos, de objeto e de decisão.
2. Para que um ato administrativo possa ser considerado confirmativo de outro, é necessário não só que tenham como pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.
3. Sendo diferente a fundamentação dos dois atos - confirmado e confirmativo -, temos que não existem todos os requisitos para que possamos concluir pela sua confirmatividade.”
Assim, qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, isto é, tenha eficácia externa, independentemente de ser lesivo ou não, face ao disposto no artº 51º/1 do CPTA.
Para que um acto administrativo seja confirmativo de outro, é necessário, além da identidade dos sujeitos, que os dois actos tenham os mesmos pressupostos, a mesma fundamentação e o mesmo regime jurídico.
Em relação aos actos de execução admite-se a impugnabilidade na medida em que padeçam de vícios próprios ou não respeitem os limites impostos pelo acto que visam executar.
Nesta consonância, como bem decidiu o Tribunal a quo, temos que a deliberação 12/02/2015, mais não é do que um acto meramente confirmativo dos actos de 03 e 12/12/2014, pois não encerra qualquer inovação que se deva produzir na esfera jurídica do Autor/Recorrente, limitando-se a descrever uma situação anteriormente criada, confirmando-a, sem produzir qualquer efeito, não sendo, por isso, passível de ser impugnável contenciosamente.
Na verdade, o acto meramente confirmativo não é impugnável se o acto anterior foi objecto de impugnação pelo autor, ou se foi objecto de notificação ou publicação (sem que tivesse de haver notificação) e o particular não o impugnou tempestivamente nos prazos de que dispunha para o efeito (artºs 53º, 58º e 59º do CPTA).
Acresce que, no caso em apreço, a falta de “lesividade própria” é evidenciada pela circunstância de a (eventual) anulação da deliberação impugnada não determinar a invalidade dos actos de primeiro grau - entenda-se, dos despachos de 03/12/2014 e 12/12/2014 (exarados, respectivamente, nas informações nºs PC 107/2014/DRH-SAJPR e 1257/2014/DRH-SAJPR) das quais resultou, respectivamente, a suspensão do vínculo de emprego público do aqui Recorrente desde 18/11/2014 e o indeferimento do seu pedido de gozo de férias a partir de 14/11/2014 - visto que estes, não tendo sido oportunamente impugnados (como não foram), continuaram plenamente eficazes na ordem jurídica.
Em suma:
-no caso concreto o que está em causa é caracterizar quais são os actos que merecem ser impugnados e que se identificam como sendo as decisões sobre a Informação/Proposta de decisão nº PC 107/2014/DRH-SAJPR, de 3 de dezembro de 2014 e Informação/Proposta de decisão nº 1257/2014/DRH-SAJPR, de 10 de dezembro de 2014, ambos da autoria do Vice-Presidente do Conselho Directivo do IRN,IP;
-a factualidade dada como provada, assente nos factos constantes dos articulados, seus documentos de suporte e P.A. instrutor, não habilitava o Tribunal a pronunciar-se sobre o mérito da causa de modo diverso daquele que seguiu;
-é que a deliberação de 12 de fevereiro de 2015 do Conselho Directivo do IRN, I.P., configura um acto que daqueles é confirmativo, que nada acrescenta aos actos anteriores, tal como bem explanado na peça processual do aqui Recorrido;
-tal acto - de fevereiro de 2015 - não inova nos fundamentos, relativamente aos actos de dezembro anterior: as estatuições ali tomadas decorrem do quadro normativo ali invocado;
-o acto meramente confirmativo não é recorrível pois que a lesão, que constitui o núcleo da impugnabilidade contenciosa, não é de imputar ao acto confirmativo, mas sim ao confirmado, que foi o que definiu a situação jurídica do interessado e que, como tal, lesou - Acórdão do STA de 14/02/2006 no proc. 0306/05;
-por sua vez a anulação do acto de fevereiro, por incompetência absoluta seria inútil, pois não poderia abalar a eficácia dos actos de dezembro, como bem se salienta no saneador sentença sub judice.
Improcedem, pois, as conclusões da Parte que recorre.*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 26/10/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. João Sousa |
