Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02785/25.2BEPRT-A

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/10/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	MARIA CLARA ALVES AMBROSIO

Descritores:	PRÉ-CONTRATUAL; MEDIDAS PROVISÓRIAS; PERICULUM IN MORA;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte,

I. RELATÓRIO
[SCom01...], S.A., [SCom02...], S.A. e [SCom03...],
LDA., Membros do Agrupamento Concorrente, em Consórcio, no Concurso Limitado por Prévia Qualificação n.º ...25..., para “Aquisição de Recursos Educativos Digitais (RED) para o Ensino Básico de Português, Matemática e Ciências, ao abrigo do “Plano de Recuperação e Resiliência, Investimento TDC20i01.03 Transição Digital na Educação”, intentaram acção administrativa urgente de contencioso pré-contratual contra a DIRECÇÃO GERAL DE EDUCAÇÃO, na qual formulam o pedido seguinte: “I. Deve o Incidente de Medidas Provisórias ser totalmente procedente, por provado, decretando-se a suspensão imediata do procedimento pré-contratual, até à decisão judicial. Por outro lado, II. Deve igualmente a ação ser totalmente
procedente, por provada, e, em consequência: 1) Ser anulada a decisão de não prorrogação do prazo de apresentação de propostas, com todas as consequências legais. 2) Ser anulada a eventual decisão de atribuição da natureza de urgência ao presente procedimento pré-contratual, com todas as consequências legais. 3) Serem declarados ilegais o artigo 20.º e a norma da alínea a) do ponto 4 do Anexo III do Programa de Concurso, com todas as consequências legais. 4) Ser declarada ilegal, com todas as consequências legais, a norma do artigo 6.º do Programa do Concurso por inexistência e não fundamentação de uma situação de urgência e inviabilização de um prazo adequado, conforme exige o n.º 5 do artigo 191.º do CCP. 5) Serem declaradas ilegais com todas as consequências legais as normas 2.8.3 e 4.2.3 do Caderno de Encargos (Parte II - especificações técnicas), em especial o segmento que estabelece o prazo de um mês para entrega da plataforma GIRED. 6) Ser consequentemente a Ré condenada a anular todo o procedimento.”
Identificam as seguintes Contra-interessadas: 1) [SCom04...] ([SCom04...] Ltd. - [SCom05...]); 2) [SCom06...] ([SCom07...], UNIPESSOAL LDA; Instituto Politécnico …; [SCom08...], Lda.; [SCom09...],LDA.; [SCom10...], S.L.U. 3) [SCom11...] ([SCom11...], S.A; [SCom12...] S.L.U.; [SCom13...], S.A.
Quanto ao incidente de adopção de medidas provisórias defendem as AA. que a tutela da legalidade e interesses impõem a adoção de medidas provisórias, pois o procedimento sub judice não pode ter continuidade com as normas ilegais impugnadas, com objetivamente condições de favorecimento, que afastam em definitivo do procedimento o Agrupamento Autor e da sua adjudicação; que as medidas provisórias, previstas no artigo 103º-B do CPTA, funcionam como medidas cautelares que visam obviar a que a demora na prolação da decisão na ação de contencioso pré-contratual - a que concernem e em cujos autos tramitam como incidente - implique o risco de se ter constituído uma situação de facto consumado ou de já não ser possível retomar o procedimento pré-contratual para determinar quem nele seria escolhido como adjudicatário (periculum in mora); que no caso é evidente, pois, desde logo, o Agrupamento Autor não tem qualquer possibilidade de apresentar uma proposta “adequada” no prazo de 15 dias, ainda para mais com previsão de fornecimento de uma plataforma como a GIRED, a ser entregue no prazo de um mês, beneficiando, portanto, quem possui a plataforma anteriormente adjudicada para efeito idêntico; que o dano que pretende acautelar é absolutamente transparente e tange com a concorrência; que, sendo o Grupo SCom1... sobejamente conhecido no mundo editorial e escolar, seguramente o principal a operar em Portugal, ficar de fora deste procedimento constituirá um facto consumado e afastará definitivamente o Agrupamento Autor dos RED geridos pelo Ministério da Educação, pois, conforme termos ou condições do Caderno de Encargos, preveem-se serviços de manutenção evolutiva, que incidem tanto sobre os RED como sobre o Gestor Integrado, como consta do ponto 4.2.3 das Especificações Técnicas, onde está expressamente consagrado que o GIRED deverá igualmente disponibilizar as capacidades referidas no ponto 2.8.4 “Manutenção evolutiva”.
Mais sustentam as AA. em defesa do decretamento da medida incidental peticionada que, in casu é evidente não ser possível retomar o procedimento aquando da decisão judicial a proferir nos presentes autos, pois quando a acção for decidida, o procedimento estará concluído e o contrato executado ou prestes a estar concluído, atento o prazo de execução contratual, o prazo de um mês para a plataforma GIRED e a obrigação da entrega e produção dos REDs até 15.05.2026 (cfr. cláusula 11.ª do Caderno de Encargos junto como Doc. 10), tornando absolutamente inútil a sentença de procedência na presente acção de contencioso pré contratual que vier a ser proferida; que para um Agrupamento (Consórcio) cujos membros integram o designado Grupo SCom1..., é uma machadada na imagem, na atividade, na cultura de líder editorial e escolar do Grupo, que tornam absolutamente imperativa a adoção de medidas provisórias, sob pena de se deixar de fora na área de conteúdos escolares e de ensino o maior grupo editorial português; que o Grupo SCom1..., a que pertence o Agrupamento Autor, tem uma atividade editorial abrangente e diversificada, atuando nas áreas da edição escolar e de referência, literatura de ficção, não ficção, infantojuvenil e multimédia interativo, sendo de referir também a aposta no comércio eletrónico através da ......pt, a maior livraria online portuguesa sendo líder em praticamente todos os setores em que está presente, o Grupo SCom1... cultiva os valores do rigor, qualidade, dinamismo e inovação, sendo também reconhecido pela excelência de gestão, seriedade e profissionalismo na edição, pelo que, até pelo interesse público em prossecução, deveria estar em pé de igualdade no presente procedimento.
Adiantam, ainda, as AA. que, se não forem tomadas medidas provisórias, prosseguindo o procedimento a sua tramitação acelerada, ficarão definitivamente arredadas da possibilidade de obter a adjudicação do contrato, e com isso apartadas de um dos principais setores da sua atividade, a produção de conteúdos digitais, no que tange os REDs para o Ministério da Educação, pois é evidente que, mesmo tratando-se os presentes autos de um processo urgente, jamais terão sentença proferida em poucos meses, o que, sem as medidas requeridas, implicará a adjudicação, a celebração do contrato, a entrega da plataforma no prazo de um mês e, provavelmente, dos REDs até ao próximo maio, prazo fixado no procedimento, ou seja, o contrato estará extinto (concluído); que, no momento em que for proferida a decisão judicial, será absolutamente impossível repor a legalidade, retomar o procedimento de forma objetivamente imparcial e com regras que permitam às Autoras concorrer em igualdade com os demais interessados, pois o contrato estará concluído ou prestes a ser concluído, dado que, olhando para a cláusula 11.ª do CE, percebe-se que a plataforma GIRED terá de ser entregue em 1 mês e os RED até 15.05.2026. Conforme ressuma grandemente do disposto no artigo 103.º-B do CPTA, mormente do ponto n.º 1, o objetivo último da adoção de medidas provisórias é a prevenção da ocorrência de situações de impossibilidade jurídica ou factual de adjudicação do procedimento pré-contratual impugnado judicialmente no momento da prolação da sentença final e essa impossibilidade é evidente in casu por duas razões: a. Primeira, porque as Autoras veem-se impedidas de apresentar proposta, dado os prazos diminutos fixados (para apresentação da proposta e para entrega da plataforma GIRED); b. Segunda, porque quando a sentença for proferida, a plataforma GIRED já terá sido entregue e, provavelmente até, o contrato estará todo executado e concluído (até 15.05.2026).
Concluem as AA. que, face, também, ao perigo ou risco de estar em causa objetivamente o princípio da imparcialidade e da concorrência, urge a suspensão imediata do presente procedimento, permitindo-se dessa forma a justa ponderação dos interesses em jogo: da Entidade Adjudicante, através da possibilidade da Direção Geral da Educação reequacionar o procedimento, repondo a legalidade; e das Autoras, através da possibilidade de participar num (novo) procedimento válido em pé de igualdade e em sã e efetiva concorrência. Daqui resulta claramente que, além de se verificar o pressuposto relativo ao periculum in mora, a medida provisória requerida passa no teste da ponderação de interesses, pois da adoção da mesma não resultarão, de forma alguma, maiores prejuízos para os interesses contrapostos do que aqueles que, com a medida provisória, as Autoras pretendem acautelar. Basta a Direção Geral da Educação, ou a sua sucessora, lançarem novo procedimento sem as ilegalidades e vícios apontados, garantindo igualdade, imparcialidade e concorrência, para que o projeto educativo em causa seja garantido e prosseguido, no respeito pela Lei e pelo Mercado. E não se invoquem os prazos e metas do PRR, pois, como se sabe, estão definidos há vários anos (desde 2021) e, como tem sido público, deverão até ser renegociados com a UE, pelo não é certo que 2026 seja, sequer, o “fim de linha”.
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A Entidade Demandada deduziu oposição, pugnando pela improcedência do incidente de adoção de medidas provisórias requerido.

No essencial, invoca que caso fosse suspenso o procedimento pré-contratual, a entidade adjudicante deixaria de adquirir os RED, pela simples razão de que deixaria de existir fonte de financiamento para suportar essa adjudicação; que as autoras não alegam verdadeiros factos, limitando-se a apresentar juízos conclusivos, indemonstrados e indemonstráveis; que não demonstram que não possam apresentar proposta e não alegam um único facto concreto demonstrativo de qualquer dano ou prejuízo que daí pudesse resultar para a sua esfera jurídica, salientando a perda do financiamento proveniente do «PRR» se o mesmo não for executado até ao termo do prazo, que tendo sido publicitado o anúncio de procedimento em 14.08.2025, e que, estando, ainda, em fase de ser proferida a decisão de qualificação, não sabe ainda se estas vão apresentar proposta. No que tange ao invocado dano de imagem pela não adjudicação do contrato às AA., a Entidade Demandada alega que esse é o risco de todo o procedimento concursal concorrencial.
O Tribunal a quo em 3/11/2025 proferiu decisão sobre o pedido de decretamento da medida provisória requerida, da qual se extrai o seguinte: “o critério para a adopção de medidas provisórias é a ponderação dos danos que resultariam da sua adopção, ou não, na esfera dos interessados; sendo certo que “(…) as situações aí previstas relativas ao risco de constituição de uma situação de facto consumado ou de já não ser possível retomar o procedimento pré contratual para determinar quem deveria ser o adjudicatário, constituem danos relevantes na esfera do requerente, que, por essa razão, não podem deixar de ser considerados no âmbito do juízo de ponderação, a realizar nos termos do disposto no seu n.º 3. (…)” - vd. Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, proferido no âmbito do Processo n.º 664/19.1BEALM.S1, em 30.01.2020. (..) A título de prejuízos, a A. invoca que: (i) “… ficar de fora deste procedimento constituirá um facto consumado e afastará definitivamente o Agrupamento Autor dos REDs geridos pelo Ministério da Educação. (…)” e, (ii) “… uma machadada na imagem, na atividade, na cultura de líder editorial e escolar do Grupo, que tornam absolutamente imperativa a adoção de medidas provisórias, sob pena de deixar de fora na área de conteúdos escolares e de ensino o maior grupo editorial português.(…)”, maxime “… apartadas de um dos principais setores da sua atividade, a produção de conteúdos digitais, no que tange os REDs para o Ministério da Educação. (…)” . Por sua vez, o R. alega que “(…) caso fosse suspenso o procedimento pré-contratual vertente, a entidade adjudicante deixaria de adquirir os RED, pela simples razão de que deixaria de existir fonte de financiamento para suportar essa adjudicação. (…)”, pois o projecto em causa beneficia de financiamento europeu, ao abrigo do «PRR»; o incumprimento das metas cronológicas ali estipuladas implica a perda daqueles fundos e, por conseguinte, do financiamento para o projecto em causa, donde resultará a caducidade da autorização da presente despesa e uma decisão de não adjudicação. (…). Analisando a alegação da A. o Tribunal julga - adianta-se - que para o efeito pretendido a mesma carece de concretização fáctica e circunstanciada. Com efeito, da alegação da A. resulta a constituição de uma situação de facto consumado por impossibilidade de retirar efeito útil da eventual procedência da acção, atento o prazo para a execução /entrega do bem a adquirir. Todavia, mesmo admitindo - conforme alegado - a verificação da situação de facto consumado e a existência de prejuízos daí decorrentes, a verdade é que o Tribunal desconhece e a A. não explicita em que é que estes se traduzem e qual o impacto que os mesmos têm na sua esfera jurídica. Com efeito, a A. não refere quais as receitas que, actualmente, obtém da sua laboração, nem especifica quais as decorrentes do fornecimento de bens a entidades públicas, quais os custos que suporta mensalmente, ou qual a situação financeira e contabilística em que se encontra, e em que termos e valores,

concretamente, se repercute na sua estrutura financeira/ económica a não adjudicação - por não apresentação de proposta -, relativamente ao procedimento concursal cujas normas impugna. Isto é, a A. não alega - e como tal não prova - qual o impacto que os alegados prejuízos têm na sua actividade profissional, na sua estabilidade económica- financeira e na sua disponibilidade de tesouraria; e pese embora alegue “… uma machadada na imagem, na atividade, na cultura de líder editorial e escolar do Grupo, (…)” não concretiza em que termos esta se repercutirá - financeiramente ou, mesmo, na possibilidade de aquisição de novos negócios - nas diversas áreas em que desenvolve a sua actividade profissional. Em suma, do exposto e perante esta falta de alegação de factos circunstanciados e concretos por parte da A. decorre, inevitavelmente, a ausência de prova - que incumbia à A. nos termos do disposto no artigo 342º do Código Civil - e, conduz o Tribunal à conclusão de que esta não alegou concretizadamente quais os danos que resultariam da constituição de uma situação de facto consumado e se repercutiriam na sua esfera jurídica decorrentes da não adopção da medida provisória requerida; por esse motivo, resulta não verificado o requisito de periculum in mora (nesse sentido, vd. Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, proferido no âmbito do Processo n.º 02554/21.9BEPRT-S1, em 25.03.2022). Destarte, em face da ausência de concretização e comprovação dos prejuízos na sua esfera jurídica decorrentes da invocada constituição de facto consumado, o Tribunal julga que a A. não invocou danos que sustentem a adopção da medida provisória peticionada, a fim de que, subsequentemente, fosse possível proceder à ponderação dos interesses em presença.”
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As AA., discordando da decisão proferida, interpuseram recurso, no qual formularam as seguintes conclusões:
1. Em causa no pedido de medidas provisórias está, in casu, o direito do maior grupo editorial português estar num procedimento legal, justo e igual, podendo ser adjudicatário e, com isso, continuar a sua atividade enquanto líder de conteúdos, junto dos professores e alunos, que são o seu público-alvo.
2. No procedimento sub judice, o Consórcio concorrente, Grupo SCom1..., estará irremediavelmente afastado e, com isso, apartado dos RED´s do Ministério da Educação “para sempre”, pelo que a decisão judicial a proferir na ação principal será absolutamente inútil, pois, então, já estará há muito implantada a plataforma eletrónica e os RED´s objeto do contrato, sendo impossível uma restauração natural
3. E a sentença recorrida assim o admite, expressamente confessando que “da alegação da A. resulta a constituição de uma situação de facto consumado por impossibilidade de retirar efeito útil da eventual procedência da acção, atento o prazo para a execução /entrega do bem a adquirir”.
4. O que deveria ser bastante para, à luz da lei processual, em especial do artigo 103.º-B do CPTA, ser decretada a medida provisória requerida.
5. Contudo, a sentença recorrida decidiu a sua improcedência, porquanto, diz, não se encontram explicitados os concretos prejuízos decorrentes para o consórcio, exigindo números de tais prejuízos, o que consubstancia claro erro de aplicação do Direito, seja pela errónea interpretação da causa de pedir (que em nada se confunde com prejuízos económico-financeiros), seja pela verificação de um facto consumado e inutilidade da ação principal (razão de ser do artigo 103.º-B do CPTA), seja pela desacertada e injusta aplicação do Direito.
6. O que viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva e plena, ínsito nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.
7. O meio de tutela provisória em causa visa garantir que o juiz possa intervir em tempo útil para prevenir a constituição de factos consumados que inutilizem a tutela judicial, e não um meio para acautelar exclusivamente prejuízos económico-financeiros, como parece brotar da sentença recorrida.
8. Daí ser o meio adequado para evitar aquele prejuízo identificado e assegurar a efetividade do direito das Autoras, evitando um facto consumado que a Exa. Senhora Juíza admite, consubstanciado na exclusão da Proposta do Consórcio por impossibilidade de entrega do GIRED no curtíssimo prazo de um mês, a qual se tornará irreversível antes de o Tribunal apreciar, a título principal, a ilegalidade de todo o procedimento...
9. Não sendo adotada a medida, que é meramente provisória, ficará, mesmo assim, o Grupo SCom1..., líder do mercado escolar, afastado de vez dos RED´s do Ministério da Educação, enquanto este, mesmo sendo adotada a medida, poderá sempre adquirir os RED´s em procedimento retificado ou novo procedimento.
10. Não tem de haver uma concretização financeira de tal prejuízo das Autoras para que se perceba a sua irreversibilidade, o facto consumado, a inutilidade da ação principal, exatamente o que está sob proteção no artigo
103.º-B do CPTA, que não tem uma lógica puramente económico-financeira “imediata”.
11. Ficar afastado irremediavelmente do concurso e dos RED´s do Ministério da Educação é, obviamente, um facto consumado (admitido expressamente na sentença recorrida), mas essencialmente, para o Grupo SCom1..., um duro golpe enquanto líder do mercado de conteúdos escolares, o que é um prejuízo concreto suficiente para a tutela requerida.
12. O entendimento do Tribunal a quo é ainda mais grave quando se alcança, no caso concreto, as condições objetivas criadas para que a concorrência efetiva seja mera ficção e a imparcialidade uma miragem.
13. O Grupo SCom1..., líder do mercado editorial escolar, está impossibilitado de apresentar proposta nos termos exigidos, porquanto o desenvolvimento, adaptação ou integração da plataforma GIRED no prazo estabelecido de um mês não é exequível pelo “mercado normal” de conteúdos, sendo tal exigência inédita num procedimento centrado na produção de conteúdos digitais, o que distorce o objeto do concurso e restringe indevidamente o universo de potenciais concorrentes, ou, pelo menos, cria condições objetivas de favorecimento de uns, o que a própria Ré confessa no artigo 92.º da Oposição, ao admitir que quem possuir um GIRED “…estarão em posição (até privilegiada) para desenvolver e disponibilizar o GIRED no prazo contratualmente previsto para o efeito”.
14. As Autoras, que não possuem tal plataforma, pertencendo ao Grupo líder editorial na área escolar e de conteúdos em Portugal, querem concorrer em igualdade e imparcialidade, num procedimento de aquisição de RED´s, que tem de ser legal, justo e imparcial, sob pena de se verem irremediavelmente excluídas deste mercado por um longuíssimo período, o que representaria um prejuízo grave e desproporcionado para quem nele detém posição de liderança, exerce esta atividade de forma continuada e possui ampla notoriedade e reconhecimento junto da comunidade educativa, designadamente entre professores e alunos.
15. É este o prejuízo sob tutela, que não necessita de ser transformado “em dinheiro” (sob pena de ser sempre tutelável através de indemnização), que reclama a medida provisória, sob pena de a decisão final dos autos principais ser totalmente inútil, por impossibilidade de restauração natural, sendo exatamente esta a tutela prevista no artigo 103.º-B do CPTA.
16. Esta a correta interpretação e aplicação do artigo 103.º-B do CPTA, ao invés do decidido na sentença recorrida, que não realizou, sequer, qualquer ponderação de interesses nos termos do n.º 3.
17. Se for decretada a medida provisória, a DGE pode sempre contratar, adquirir os RED´s nos termos pretendidos ou, até, contratar os já existentes no mercado, respondendo dessa forma ao interesse público sob prossecução, enquanto que o Grupo SCom1..., se a medida não for decretada, ficará apartado em definitivo do procedimento, da conceção e aquisição dos RED´s do Ministério da Educação, dos conteúdos usados oficialmente nas escolas de Portugal, onde é líder editorial...
18. São estes interesses, e não os meramente económico-financeiros pressupostos na sentença recorrida, que estão em comparação, sendo que a melhor interpretação normativa implica afastar a ideia de que os interesses da entidade adjudicante estejam sempre acima dos interesses dos interessados, estando, antes, ambos, num mesmo patamar e sujeitos a um mesmo risco (o da concessão, ou não, das medidas provisórias), devendo o juiz fazer uma ponderação relativa dos prejuízos que possam advir para cada uma das partes.
19. Portanto, o que deveria estar em equação na sentença recorrida era uma ponderação, que não é exclusiva ou necessariamente económico-financeira, ao invés do que pressupõe a sentença recorrida, sendo este o seu erro de base, porquanto nela nenhuma ponderação de interesses foi efetuada!
20. É incompreensível a aplicação de um critério pecuniariamente quantificador, em face da previsão de um regime (cautelar!) cujo propósito é o de evitar a consumação de uma situação de facto e respetivos prejuízos (n.º 1 do artigo 103.º-B do CPTA), e que, por isso mesmo, são dificilmente quantificáveis no imediato.
21. Não tinha o Consórcio de quantificar (financeiramente) o seu prejuízo, pois a causa de pedir não é de natureza financeira, pelo que o entendimento da douta sentença recorrida viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva, constitucionalmente consagrado (artigo 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP, e artigo 2.º, n.º 1, do CPTA).
22. De qualquer forma, sempre se dirá que tendo a sentença recorrida admitido um facto consumado, tal seria bastante para justificar o recurso às medidas provisórias, ao invés do que decidiu: a contrario, perder-se-á o efeito útil total da ação e consumar-se-á o facto que se pretende evitar.
23. O critério do artigo 103.º-B, assente na justa ponderação dos prejuízos, não é o da quantificação pecuniária, mas sim “o da viabilidade do restabelecimento da situação de facto que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse sido lugar e, portanto, do dano que, em si mesma, consubstancia a perda da possibilidade de obter tal restabelecimento”.
24. Em suma, deixar de fora na área de conteúdos escolares e de ensino o maior grupo editorial português é um “crime” para o interesse público da qualidade escolar e de ensino, e para o interesse privado do Grupo SCom1..., pelo que só as medidas provisórias o poderão evitar, as quais não são impeditivas de a DGE manter o interesse aquisitório e concretizá-lo de imediato através de um procedimento retificado ou novo, efetivamente concorrencial e garante de igualdade.
25. Deve ser procedente o incidente e adotada a medida provisória requerida.
Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de Vs. Exas., Venerandos Juízes Desembargadores, deve o presente recurso ser totalmente procedente, por provado, e, em consequência, deve a sentença sob recurso ser revogada, aplicando-se a medida provisória requerida, com todas as consequências inerentes.”
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Nas suas contra-alegações, o recorrido concluiu que deve ser negada procedência ao recurso interposto, invocando, no essencial, que inicialmente, as recorrentes alegaram impossibilidade de apresentar proposta em 15 dias, pedindo a suspensão do procedimento, no entanto, apresentaram proposta dentro do prazo, o que demonstra a possibilidade de o fazer. Posteriormente, a pretensão das recorrentes deslocou-se para a impossibilidade de cumprir a obrigação de disponibilização do GiRED no prazo definido no Caderno de Encargos e a invalidade das disposições do Caderno de Encargos o que constitui questão nova de que o Tribunal ad quem não pode conhecer; que o mérito da causa (ou seja, a probabilidade de procedência da ação de contencioso pré-contratual) não é um critério para a aplicação do artigo 103.º-B do CPTA nem o artigo 103.º-B, nem a Diretiva Recursos 1 (artigo 2.º, n.º 5) mencionam a "aparência de bom direito"; que a decisão sobre medidas provisórias deve basear-se na ponderação das consequências prováveis da aplicação das medidas, considerando todos os interesses suscetíveis de serem lesados e o interesse público; que as recorrentes não alegaram factos concretos que demonstrassem qualquer dano ou prejuízo para a sua esfera jurídica; que alegaram um suposto perigo de constituição de uma "situação de facto consumado", mas não provaram que não podiam apresentar proposta (e, de facto, apresentaram-na); que a ausência de alegação de factos circunstanciados e concretos leva à conclusão de que não está demonstrado o requisito do periculum in mora; que o juízo deve ser feito com base em factos concretos alegados e provados, rejeitando uma "lógica binária" de interesses abstratos; que o interesse das recorrentes não é participar no procedimento,

mas sim que o procedimento seja anulado, não havendo adjudicação a ninguém; que a medida cautelar solicitada não visa prevenir uma situação de facto consumado irreversível para o interesse das recorrentes, mas sim impedir que haja adjudicação a qualquer concorrente; que a entidade recorrida alegou e provou os danos que sofreria com a suspensão do procedimento, porquanto o financiamento do contrato provém do PRR, com um prazo de conclusão até maio de 2026, sendo que a suspensão do procedimento resultaria na perda do financiamento do PRR, na caducidade da autorização de despesa e, consequentemente, na impossibilidade de adquirir os REDs (equipamentos), o que representaria um dano total para o interesse público, enquanto o dano para as autoras é considerado inexistente, dado que o seu objetivo é que não haja contrato.
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O Ministério Público foi notificado nos termos e para efeitos do art. 146º do CPTA.
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II. ÂMBITO DO RECURSO
Nos termos dos arts. 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, do CPC, é pelas conclusões do recorrente que se define o objeto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões de que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, apenas estando adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objeto do recurso.
Assim, perante as conclusões das alegações de recurso, a única questão que se coloca consiste em saber se a decisão recorrida ao indeferir o pedido de decretamento da medida de suspensão provisória da procedimento pré-contratual errou no julgamento em matéria de direito quando decide que as
AA. não explicitaram em que consistiam os prejuízos e qual o impacto que os mesmos têm na sua esfera jurídica e, consequentemente, pela não verificação do periculum in mora.
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III. FUNDAMENTAÇÃO

II.1- DE FACTO
Para a decisão do recurso importa ter em linha de conta a tramitação processual mais relevante, que é a que consta do relatório supra.
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II. 2. DE DIREITO
- QUANTO À IMPOSSIBILIDADE DE CONHECER DE QUESTÕES NOVAS COLOCADAS EM
SEDE DE RECURSO
Nas suas contra-alegações, o recorrido refere que, inicialmente, as recorrentes, como fundamento para o decretamento da medida provisória, alegaram impossibilidade de apresentar proposta em 15 dias, pedindo a suspensão do procedimento, no entanto, apresentaram proposta dentro do prazo, o que demonstra a possibilidade de o fazer e que, posteriormente, a pretensão das recorrentes deslocou-se para a impossibilidade de cumprir a obrigação de disponibilização do GIRED no prazo definido no Caderno de Encargos e a invalidade das disposições do Caderno de Encargos o que constitui questão nova de que o Tribunal ad quem não pode conhecer.

Vejamos.
Compulsado o articulado inicial, a decisão recorrida e as alegações de recurso das AA., o que constatamos é que logo em sede de petição inicial as
AA. sustentaram que “O Agrupamento Autor não tem qualquer possibilidade de apresentar uma proposta “adequada” no prazo de 15 dias, ainda para mais com previsão de fornecimento de uma plataforma como a GIRED, a ser entregue no prazo de um mês, beneficiando, portanto, quem possui a plataforma anteriormente adjudicada para efeito idêntico”; “O dano que pretende acautelar é absolutamente transparente e tange com a concorrência: sendo o Grupo SCom1... sobejamente conhecido no mundo editorial e escolar, seguramente o principal; “Pois, conforme termos ou condições do Caderno de Encargos, preveem-se serviços de manutenção evolutiva, que incidem tanto sobre os RED como sobre o Gestor Integrado (ver, entre outros, cláusula 11.ª, quanto a prazos, e ponto 2.8.4. das Especificações Técnicas - Doc. 10)” - artºs 181º a 183º; “É in casu evidente não ser possível retomar o procedimento aquando da decisão judicial a proferir nos presentes autos, pois quando a ação for decidida, seguramente o procedimento estará concluído e o contrato executado ou prestes a estar concluído, atento o prazo de execução contratual, o prazo de um mês para a plataforma GIRED e a obrigação da entrega e produção dos REDs até 15.05.2026 (cfr. cláusula 11.ª do Caderno de Encargos junto como Doc. 10) - artº 185º.
A Decisão recorrida decidiu que não ficaram demonstrados os prejuízos invocados que sintetizou da seguinte forma: (i) “… ficar de fora deste procedimento constituirá um facto consumado e afastará definitivamente o Agrupamento Autor dos REDs geridos pelo Ministério da Educação. (…)” e, (ii) “… uma machadada na imagem, na atividade, na cultura de líder editorial e escolar do Grupo, que tornam absolutamente imperativa a adoção de medidas provisórias, sob pena de deixar de fora na área de conteúdos escolares e de ensino o maior grupo editorial português. (…)”, maxime “… apartadas de um dos principais setores da sua atividade, a produção de conteúdos digitais, no que tange os REDs para o Ministério da Educação. (…)”.
As AA. discordando da interpretação do Tribunal a quo quanto à aplicação do artº 103º-B do CPTA e tendo presente as questões suscitadas e supra referidas, vem interpor o competente recurso jurisdicional, no qual vem posta em causa a interpretação do Tribunal a quo relativamente à verificação dos pressupostos fixados no artº 103º-B do CPTA tendo presentes as questões que já haviam sido colocadas perante o Tribunal recorrido - impossibilidade de apresentar proposta em 15 dias, e a impossibilidade de cumprir a obrigação de disponibilização do GIRED face às regras estabelecidas nas peças do procedimento - que as analisou, decidindo em sentido desfavorável à pretensão das AA, o que significa que não estamos perante questões novas que as recorrentes se lembraram de colocar agora em sede de recurso.
Nessa medida, não ocorre o impedimento legal que o recorrido colocou relativamente ao conhecimento da integralidade do recurso interposto.
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Quanto ao mérito do recurso.
Do erro de julgamento quanto ao requisito do PERICULUM IN MORA
As AA. recorrem da decisão proferida no incidente de adoção de medida provisória que formularam na acção de contencioso pré-contratual, que julgou improcedente a medida requerida de decretamento da suspensão do procedimento pré-contratual até à prolação da decisão judicial, fundando o seu recurso em erro de julgamento em relação ao requisito do periculum in mora, entendendo que se verificam os pressupostos para que a medida provisória seja decretada.
Alegam que estarão irremediavelmente afastadas do procedimento e, com isso, afastadas dos RED´s do Ministério da Educação para sempre pelo que a decisão judicial a proferir na ação principal na qual se pretende entre o mais a declaração de ilegalidade de normas procedimentais que alegam contenderem com a concorrência efectiva e a imparcialidade que as impede de apresentar proposta nos termos exigidos o que será absolutamente inútil, pois, então, já estará há muito implantada a plataforma eletrónica e os RED´s objeto do contrato, sendo impossível uma restauração natural, o que configura uma situação de constituição de facto consumado o que seria bastante para o decretamento da medida provisório, o que o Tribunal recorrido não fez porque considerou que não se encontravam explicitados os concretos prejuízos decorrentes para o consórcio, exigindo números de tais prejuízos, o que consubstancia claro erro de aplicação do Direito, seja pela errónea interpretação da causa de pedir (que em nada se confunde com prejuízos económico-financeiros), seja pela verificação de um facto consumado e

inutilidade da ação principal (razão de ser do artigo 103.º-B do CPTA), seja pela desacertada e injusta aplicação do Direito.
Mais sustentam as recorrentes que se verão irremediavelmente excluídas deste mercado por um longuíssimo período, o que representaria um prejuízo grave e desproporcionado para quem nele detém posição de liderança, exerce esta atividade de forma continuada e possui ampla notoriedade e reconhecimento junto da comunidade educativa, designadamente entre professores e alunos e que é este o prejuízo sob tutela e não os prejuízos meramente económico-financeiros pressupostos na sentença recorrida.
Defendem, assim, as Recorrentes que, ao contrário do decidido, a medida provisória requerida é necessária para evitar que o Agrupamento composto pelas AA. fique definitivamente afastado do procedimento, gerando uma situação de facto consumado, que impossibilita a reconstituição futura da situação.
Vejamos.

No que concerne à adopção de medidas provisórias, consigna o artigo 103.º-B do CPTA, o seguinte:
“1 - Nas ações de contencioso pré-contratual em que não se aplique ou tenha sido levantado o efeito suspensivo automático previsto no artigo anterior, o autor pode requerer ao juiz a adoção de medidas provisórias, destinadas a prevenir o risco de, no momento em que a sentença venha a ser proferida, se ter constituído uma situação de facto consumado ou já não ser possível retomar o procedimento pré-contratual para determinar quem nele seria escolhido como adjudicatário.
2 - O requerimento de adoção de medidas provisórias é processado como um incidente da ação de contencioso pré-contratual, devendo a respetiva tramitação ser determinada pelo juiz, no respeito pelo contraditório e em função da complexidade e urgência do caso.
3 - As medidas provisórias são recusadas quando os danos que resultariam da sua adoção se mostrem superiores aos que podem resultar da sua não adoção, sem que tal lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de outras medidas”.

A adopção de medidas provisórias destina-se, por um lado, a prevenir o risco de que, no momento em que haja de ser proferida a sentença, se tenha constituído uma situação de facto consumado ou, por outro lado, a prevenir o risco de que, no momento em que haja de ser proferida a sentença, já não seja possível retomar o procedimento pré-contratual, para determinar quem nele seria escolhido como adjudicatário.
O requerente da adopção de medidas provisórias pode pedir qualquer medida que entenda adequada, sobre ele pesando o ónus da demonstração dessa adequação, pois, atenta a circunstância de estar em causa prevenir o periculum in mora emergente da perda de utilidade do processo ou, melhor, da sentença que venha a ser proferida no processo de contencioso pré-contratual, compete ao requerente demonstrar que a medida provisória por si requerida é apta ou de molde a prevenir ou evitar esse risco.
Note-se que o n.º 1 do artigo 103.º-B do CPTA não faz qualquer referência ao fumus boni iuris, pelo que apenas se faz depender a adoção de medidas provisórias da verificação do periculum in mora e, depois, verificando-se este, de uma ponderação de interesses.

Assim, cabe ao requerente alegar e demonstrar que a medida provisória requerida é a necessária para evitar que fique definitivamente arredado da possibilidade de obter a adjudicação do contrato, seja por via da constituição de uma situação de facto consumado ou da impossibilidade de se retomar o procedimento.
Depois de alegada e devidamente indiciada uma das situações de periculum in mora previstas no artigo 103.º-B, n.º 1, do CPTA, cabe ao Tribunal recorrer ao critério de ponderação de interesses, estabelecido no n.º 3 do mesmo artigo, sendo que, a não demonstração do periculum in mora inviabiliza, desde logo, a concessão da medida provisória requerida.
O legislador elegeu aqui um critério de proporcionalidade, assumindo a existência de danos para a esfera do requerente da medida provisória, mas pressupondo que estes têm que ser danos relevantes (n.º 1) e na medida em que a adopção da medida provisória está dependente da inexistência de um dano superior (n.º 3). Este critério é, pois, correspondente ao estabelecido no artigo 120.º, n.º 2, para a tutela cautelar, pelo qual “a concessão da medida provisória fica dependente de um juízo de valor relativo, fundado na comparação entre a situação do requerente e a dos eventuais interesses contrapostos dos requeridos e assente num critério de proporcionalidade” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos 2017 • 4ª Edição, pág. 854).
A concessão da medida provisória fica dependente de um juízo de valor relativo, fundado na comparação entre a situação do requerente e a dos eventuais interesses contrapostos dos requeridos e assente num critério de proporcionalidade: a medida provisória é recusada quando os danos provocados pela sua adoção superem os prejuízos que com ela se pretendem evitar.
O artigo 103.º-B, n.º 3, do CPTA articula ainda o critério da ponderação de interesses com o poder de conformação do Juiz quanto à medida provisória a adoptar em concreto, admitindo, no seu segmento final, que a medida provisória possa, ainda assim, ser concedida, quando possam ser adoptadas, em cumulação com ela, outras medidas que evitem ou atenuem os danos causados aos interesses contrapostos (cf. obra citada).

As medidas provisórias a que se refere o artigo 103.º-B do CPTA podem consistir em medidas antecipatórias ou conservatórias, que incluem, estas, a suspensão da eficácia de actos praticados no decurso do procedimento pré-contratual, incluindo o acto de adjudicação, ou a suspensão desse procedimento.
Vertendo todas estas considerações ao caso que nos ocupa, verifica-se que as AA. formularam um pedido de adopção da medida provisória consubstanciada na suspensão imediata do procedimento pré-contratual, até à decisão judicial, porquanto, receiam que, entretanto, na pendência da acção, se constitua uma situação de facto consumado, ficando irremediavelmente afastadas do procedimento pré-contratual.
A decisão recorrida parece reconhecer a verificação de uma situação de facto consumado, o que vai de encontro à posição das AA. não sendo, assim, objecto de recurso. Todavia, em sede de avaliação dos danos, considerou que os mesmos não ficaram demonstrados.
A decisão recorrida julgou que não se mostrava demonstrado o
periculum in mora o que determinava, desde logo, a improcedência do decretamento da medida requerida, e fez esse juízo tendo presente a alegação e prova feita pelas AA., da qual extraiu que não estava demonstrada a ocorrência de prejuízos na sua esfera jurídica, reduzindo tais prejuízos àqueles que abalassem a actividade profissional e afetassem a imagem, na sua vertente económico-financeira.
Ainda que ofereça razão às recorrentes quando argumentam que, para o decretamento da medida provisória, os prejuízos a ter em linha de conta não se reduzem apenas a prejuízos de cariz económico-financeiro, o que é facto é que prejuízos dessa natureza não são de todo em todo irrelevantes para a formação do juízo de ponderação que cumpria fazer e quanto a esses nada foi alegado e, por conseguinte, provado.
Acresce que, também não ficou comprovada a ocorrência de prejuízos de outra natureza, decorrentes de alegada impossibilidade de apresentação de proposta no prazo fixado (15 dias) que prevê o fornecimento de uma plataforma como a GIRED, a ser entregue no prazo de um mês que, segundo a recorrida até esse receio já não tem actualidade, porquanto as AA. apresentaram proposta, o que, efectivamente, parece ter sucedido, porquanto, em sede de conclusões de recurso as recorrentes já se reportam a uma exclusão da Proposta do Consórcio, por alegada impossibilidade de entrega do GIRED no prazo de um mês.
Por outro lado, as AA argumentam que a situação causará um duro golpe essencialmente do Grupo SCom1... enquanto líder do mercado de conteúdos escolares, que ficará afastado do procedimento, o que consideram um prejuízo concreto suficiente para a tutela requerida.
Ora, essa circunstância é manifestamente insuficiente para que se afirme a demonstração do alegado prejuízo que advirá do prosseguimento do pré-contratual, o que constitui a normal decorrência de procedimentos desta natureza, a que não se aplica a suspensão imediata nos termos do artº 103-A do CPTA, tendo o legislador previsto a possibilidade de, nesses casos, recorrer a um incidente como o que está em causa nos autos, reservando, todavia a sua concessão para situações de existência de danos relevantes e superiores por comparação com os que ocorrem para o ente público (nnº3 do citado artº), o que não ocorre no caso em apreço.

Portanto, não tendo as recorrentes demonstrado em concreto os prejuízos que sofreriam, a sua relevância e gravidade, não foi cumprido o ónus que lhes pertencia para efeitos de aplicação do critério da ponderação de interesses, expresso no nº 3 do artigo 103º-B do CPTA, ficando, assim, hipotecada a possibilidade de concessão da medida provisória requerida.
Termos em que, será negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a sentença recorrida.
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III. DECISÃO
Nestes termos e pelos fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar improcedente o recurso interposto, com a consequente manutenção da sentença recorrida.
Custas a cargo da recorrente - artº 527º, nºs 1 e 2 do CPC. Notifique.

Porto, 10 de Abril de 2026.

Maria Clara Alves Ambrósio
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas