| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, inconformada veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do TAF do Porto, datado de 30/09/2005, que julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial contra a mesma deduzido por M…, devidamente identificado nos autos, e consequentemente a condenou a “(…) a apreciar o pedido de aposentação do autor no prazo de 30 dias e, no caso de se apurar que o autor reúne 36 anos de serviço, proferir despacho de aposentação e consequente fixação de pensão provisória. (…)”.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 84 e segs.) conclusões nos termos seguintes:
“(…)
1.ª O Decreto-lei n.º 116/85, de 19 de Abril, teve na sua génese o rejuvenescimento da Administração, possibilitando a aposentação, com direito à pensão completa, aos seus funcionários logo que completassem 36 anos de serviço e desde que não houvesse prejuízo para o serviço.
2.ª Conferia-se, assim, aos funcionários, não o direito, mas a mera possibilidade de aposentação antecipada, uma vez que esta não dependia apenas da sua vontade, mas da verificação, da avaliação, em cada momento, pelo dirigente máximo do serviço da (in)existência de prejuízo para o serviço (situação dificilmente antecipável)
3.ª O Despacho n.º 867/03/MEF, de 2003-08-05, que tem por destinatária a CGA, veio alertar para a necessidade de ser mais exigente na verificação do requisito «inexistência de prejuízo para o serviço», no sentido de a apreciação não prescindir da fundamentação de tal conclusão, a prestar pelo serviço de origem, indicando para o efeito determinados elementos a ser cumpridos.
4.ª O citado Despacho limitou-se a definir, dentro dos parâmetros legais previstos no n.º 1 do artigo 1.º daquele diploma, uma série de orientações genéricas conformadoras do conceito de “inexistência de prejuízo para o serviço”, que a CGA deverá verificar antes de proferir qualquer resolução final (cfr. n.º 6 do Despacho - como se sabe, a CGA é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, com património próprio, que tem por escopo a gestão do regime de segurança social do funcionalismo público em matéria de pensões, sujeita à tutela e superintendência do Ministério das Finanças – cfr. artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 277/93, de 10 de Agosto, alínea a) do n.º 1 do art. 6.º e artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de Fevereiro [diploma que veio revogar o Decreto-Lei n.º 158/96, de 3 de Setembro, que continha norma idêntica no artigo 8.º], e ainda o artigo 199.º da CRP), não tendo produzido qualquer alteração ou efectuado qualquer interpretação autêntica do regime de aposentação antecipada previsto no Decreto-Lei n.º 116/85, de 19/04.
5.ª Com efeito, as directivas ou orientações genéricas contidas no Despacho n.º 867/03/MEF têm por fim apenas a exigência de uma avaliação criteriosa da existência ou não de prejuízo para o serviço, o que é imposto pelo princípio da prossecução do interesse público previsto no artigo 4.º do CPA.
6.ª Aquele Despacho Ministerial nada inovou, pois o que pretende já devia cumprir-se, uma vez que toda a conclusão deve fazer-se acompanhar das respectivas premissas, o que é dizer, revelar o iter cognoscitivo e valorativo percorrido para a ela se chegar, ou seja, cumprir o dever de fundamentação determinado pelo Código de Procedimento Administrativo (artigos 124.º e 125.º), aplicável a todos os órgãos da Administração Pública.
7.ª Assim, mal andou o M.º Juiz a quo ao considerar que o citado Despacho n.º 867/03/MEF, de 2003-08-05 não se aplica à administração local por violar o princípio da autonomia do poder autárquico relativamente ao poder central.
8.ª De facto, não estão em causa nem as finanças locais, nem a forma de recrutamento e gestão de pessoal próprio das autarquias, e nem o exercício de qualquer poder de tutela do Ministério das Finanças ou da CGA, mas antes o cumprimento da legalidade estrita da Administração Central Indirecta, cujos parâmetros decorrem daquele Despacho.
9.ª Na verdade, nos termos do artigo 243.º, n.º 2, da CRP, “É aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos funcionários e agentes do Estado, com as adaptações necessárias, nos termos da lei.”.
10.ª Ou seja, o regime jurídico do pessoal das autarquias é constitucionalmente equiparado ao dos restantes funcionários e agentes da administração pública, o que significa que se regem pelos mesmos critérios legais no que respeita ao estatuto da aposentação.
11.ª Por outras palavras, a competência prevista no artigo 68.º, n.º 2, da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, está legalmente balizada, estando a actuação dos titulares dos órgãos das autarquias locais, ao nível da aposentação dos funcionários autárquicos, no que respeita à matéria de aposentação subordinada ao Estatuto da Aposentação e à sua legislação avulsa, como o Decreto-Lei n.º 116/85, de 19/04.
12.ª Acresce que, numa outra perspectiva, o despacho final sobre a não existência de prejuízo para o serviço com a aposentação projecta-se e gera – objectivamente – encargos para o regime da CGA, sendo que o regime de protecção social dos funcionários públicos em matéria de pensões é sustentado financeiramente (em proporção que se aproxima hoje dos 60% - cfr. relatório e contas da CGA em www.cga.pt) pelo Estado (artigo 139.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro) e não pelas autarquias locais, sendo essa a razão de ser o membro do Governo (o das Finanças – é pelo orçamento de despesas deste Ministério que são pagas as pensões) a ter a última palavra nesta matéria.
13.ª Ora, nos presentes autos, não consta qualquer declaração do dirigente máximo do A. que fundamente a inexistência de prejuízo para o serviço.
14.ª A CGA, no estrito cumprimento da lei a que se encontra adstrita, não podia ter outro procedimento que não fosse o de devolver o processo, limitando-se a dar a execução devida ao ponto 6. do Despacho n.º 867/03/MEF, de 2003-08-05, que lhe impõe tal conduta. (…).”
Conclui no sentido do provimento do recurso jurisdicional e revogação da decisão recorrida com as legais consequências.
O aqui ora recorrido apresentou contra-alegações nas quais, em suma, pugna pela manutenção do julgado (cfr. fls. 101 e segs.).
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado não emitiu parecer (cfr. fls. 114 e segs.).
Dispensados os vistos legais foi o processo submetido à Conferência. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 7ª edição, págs. 435 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao julgar parcialmente procedente a acção administrativa especial fez errado julgamento mormente e no essencial do disposto nos arts. 01.º e 03.º do DL n.º 116/85, de 19/04, 112.º e 243.º da CRP [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) Em 10 de Outubro de 2003 o autor, funcionário da Município de Matosinhos, com a categoria de encarregado de parques de máquinas, viaturas, automóveis e transportes, a exercer funções de encarregado das centrais térmicas das piscinas municipais no Departamento de Ambiente e Serviços Urbanos – DASU- (cfr. doc. de fls. 20 do PA), solicitou ao Presidente da Câmara a aposentação ao abrigo do DL n.º 116/85, de 19 de Abril, uma vez que tinha mais de 36 anos de serviço (cfr. doc. 1 de fls. 7);
II) Em 13/10/2003, pela Divisão de Recursos Humanos (DRH) da CMM, foi prestada a seguinte informação: “(…) este funcionário poderá aposentar-se, independentemente de apresentação a Junta Médica e desde que não haja inconveniente para o serviço, uma vez que reúne mais de 36 anos de serviço, sendo 25 anos, 4 meses e 16 dias meses nesta Câmara Municipal, 1 ano, 3 meses e 1 dias de serviço militar e 9 anos e 7 meses de CRSS” – cfr. fls. 21 dos autos;
III) Em 23/10/2003, o Departamento de Ambiente e Serviços Urbanos, relativamente ao pedido de aposentação do ora autor, informou que “Atendendo a que atingiu os 36 anos de serviço, presentemente não há inconveniência para o serviço em deferir a sua aposentação” - cfr. doc. de fls. 20 dos autos;
IV) Em 27/10/2003, a propósito do Despacho n.º 867/03/MEF, foi informado que “Foi enviada a esta Câmara Municipal o despacho n.º 867/03/MEF do Ministério das Finanças – Gabinete da Ministra de Estado e das Finanças, no qual são colocadas algumas condicionantes para que os pedidos de aposentação ao abrigo do disposto no Dec-Lei 116/85 sejam deferidos, com fundamento nos elementos constantes do referido despacho. Assim, torna-se necessário, salvo melhor opinião, que os coordenadores de serviço se pronunciem relativamente às alíneas c) e f) do n.º 1 do citado despacho” e em face disso proferido o despacho de “Remeta-se aos responsáveis pelos respectivos Departamentos a fim das informações já elaboradas e respeitantes a pedidos de aposentação ao abrigo do DL n.º 116/85, serem reformulados de acordo com o despacho n.º 867/03/MEF” - cfr. doc. de fls. 14;
V) Em face do despacho anterior, em 18/12/2003, o coordenador da DASU sobre o pedido de aposentação do ora autor, disse: “Actualmente os operadores de estação elevatórias foram integrados como pessoal altamente qualificado (…). A gestão deste pessoal de acordo com a legislação em vigor deve ser efectuada por encarregados de pessoal operário. Neste momento estes funcionários estão a ser geridos por dois encarregados de pessoal auxiliar-encarregado de parques de máquinas, de viaturas automóveis ou de transportes, sendo um deles o Sr. M… (…). Assim em futuro próximo logo que tais encarregados deixem de exercer funções deverão os mesmos ser substituídos por encarregados de pessoal operário. Nestas circunstâncias e atendendo que há conveniência na referida substituição, não se vê inconveniente que seja aposentado o encarregado de parques de máquinas, de viaturas automóveis ou de transportes, Sr. M…” - cfr. doc. de fls. 12 dos autos;
VI) Em 31/12/2003, foi enviado à CGA o pedido de aposentação do ora autor através de ofício assinado pelo Presidente da Câmara do seguinte teor: “Junto se envia a essa Caixa o pedido de aposentação do encarregado parques máquinas viaturas automóveis e transportes, M…, acompanhado do requerimento/nota biográfica, fotocópias do bilhete de identidade, número de contribuinte e conta bancária, a fim de se dignar promover a sua aposentação, nos termos do Dec-Lei 116/85, de 19 de Abril, informando, de acordo, com o despacho n.º 867//03/MEF do Ministério das Finanças que: a) Nos últimos 2 anos houve aumento de 1 lugar de pessoal na área funcional do requerente. b) Relativamente ao número de aposentações, não se verificou nenhuma nos de 2002 e 2003 e não houve ingressos (dotação global) c) Este encarregado encontra-se a chefiar os operadores de estações elevatórias que actualmente pertencem ao grupo de pessoal altamente qualificado (Dec-lei 84/2002). De acordo com esta legislação este pessoal deveria ser chefiado por um encarregado do grupo de pessoal operário e não auxiliar como acontece. Assim, para que em futuro próximo possa o lugar ser substituído de acordo com o atrás referido há toda a conveniência na aposentação solicitada. (…)” - cfr. doc. de fls. 22 dos autos.
VII) Do formulário “Requerimento/Nota Biográfica” de fls. 9 e segs. dos autos consta, do “campo a preencher obrigatoriamente pelo interessado” o nome e restante identificação do Autor, com a indicação no espaço requer de “Aposentação nos termos do Dec-Lei n.º 116/85 conjugada com a pensão unificada”, e data de 3/10/2003 do mesmo formulário, no campo “a preencher pelo serviço/unidade” consta indicado “Ministério/Entidade: das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente” e “Serviço/Unidade: Câmara Municipal de Matosinhos” e no espaço Finalidade: “Aposentação/Reforma: antecipada com 36 anos de serviço”. Do mesmo formulário, no campo “Elementos Biográficos” extrai-se o seguinte: “Subscritor da Caixa Geral de Aposentações nº 699045”; “Início dos descontos para a CGA 1/06/78”
“Início dos descontos para sobrevivência 1/06/78”
“Grupo/categoria ou posto encarregado de máquinas, viaturas automóveis “Tabela de Vencimentos: _
Escalão: 2 Índice: 244 Base Legal: Dec-Lei n.º 412/98, de 30-12 Remuneração mensal actual: 757,21”;
VIII) Através de ofício Ref. SAC321 AM699045 datado de 2004-04-01, a CGA remeteu ofício assinado pelo chefe do serviço à CMM, relativamente ao pedido de aposentação do ora autor, do seguinte teor: “Verificando-se que, relativamente ao funcionário acima identificado, houve aumento de pessoal na carreira/área funcional do requerente, ter-se-á de considerar, nos termos do Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, proferido por Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças, que não está demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço. Assim, em cumprimento do disposto no n.º 6 do referido Despacho, devolve-se a título definitivo o processo de aposentação do interessado” - cfr. fls. 22 dos autos.«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas pela recorrente para se concluir pela sua procedência ou improcedência.
A recorrente argumenta em defesa da sua tese que a decisão judicial recorrida incorreu em erro no julgamento de direito quando considerou parcialmente procedente a presente acção administrativa especial já que o fez com errada interpretação dos normativos supra elencados.
Analisemos, fazendo um prévio cotejo dos normativos a considerar para esse efeito.
Preceitua-se no art. 01.º do DL n.º 116/85 que:
“1- Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem, poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço.
2- O disposto no número anterior é aplicável aos pedidos de aposentação que, enquadrando-se naquelas condições e tendo sido requeridos pelos interessados, se encontrem à data da entrada em vigor do presente decreto-lei pendentes de conclusão na Caixa Geral de Aposentações.”
Por sua vez prescreve-se no art. 03.º do mesmo diploma que:
“1- Os requerimentos solicitando a aposentação nos termos do n.º 1 do artigo 1.º devem dar entrada nos departamentos onde os funcionários e agentes prestam serviço, acompanhados dos necessários documentos comprovativos do tempo de serviço prestado.
2- No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto a inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
3- No prazo de 30 dias a contar da data de entrada na Caixa Geral de Aposentações, os processos deverão ser submetidos a despacho, para efeitos de desligação para aposentação e fixação de pensão provisória. (…).”
Resulta do art. 112.º da CRP, sob a epígrafe “Actos normativos”, que:
“1- São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.
2- As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.
3- Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.
4- Os decretos legislativos têm âmbito regional e versam sobre matérias enunciadas no estatuto político-administrativo da respectiva região autónoma que não estejam reservadas aos órgãos de soberania, sem prejuízo do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 227.º.
5- Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.
6- Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes.
7- Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão;
8- A transposição de actos jurídicos da União Europeia para a ordem jurídica interna assume a forma de lei, decreto-lei ou, nos termos do disposto no n.º 4, decreto legislativo regional.”
Por fim importa ainda atender ao que decorre do art. 243.º da CRP que dispõe:
“1- As autarquias locais possuem quadros de pessoal próprio, nos termos da lei.
2- É aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos funcionários e agentes do Estado, com as adaptações necessárias, nos termos da lei.
3- A lei define as formas de apoio técnico e em meios humanos do Estado às autarquias locais, sem prejuízo da sua autonomia.”
A questão nuclear em discussão nestes autos já foi objecto de apreciação jurisprudencial por este Tribunal (cfr., entre outros, acórdãos de 03/11/2005 - Proc. n.º 01554/04.8BEPRT - inédito, de 10/11/2005 - Proc. n.º 00888/04.6BEVIS, de 07/12/2005 -Proc. n.º 00525/04.9BECBR, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00126/04.1BEVIS, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00356/04.6BEVIS, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00412/04.0BEVIS, de 18/05/2006 – Proc. n.º 431/04.7BECBR demais in: «www.dgsi.pt/jtcn»), bem como ainda pelo acórdão do STA de 03/11/2005 (Proc. n.º 0239/05 in: «www.dgsi.pt/jsta»), todos com sentido decisório coincidente, ou seja, de que o despacho da Sr.ª Ministra de Estado e das Finanças n.º 867/03/MEF é ilegal, no essencial, por corporizar um regulamento que inova relativamente ao disposto nos arts. 01.º e 03.º do DL n.º 116/85, de 19/04.
Com efeito, pode ler-se na fundamentação do acórdão do STA, a cuja jurisprudência se adere e se sufraga, acompanhando-se, assim, também decidido nos citados acórdãos deste TCA Norte, o seguinte:
“(…)
É, pois, e antes do mais, a legalidade da não apreciação pela CGA do pedido de aposentação apresentado pelo A por não ter sido fundamentada a inexistência de prejuízo para o serviço nos termos enunciados naquele Despacho n.º 860/03/MEF que está essencialmente em causa.
Vejamos qual é o quadro legal convocável.
A Lei n.º 30-B/2002, de 30 de Dezembro, determinara, através do n.º 4 do seu art. 9.º a revogação da possibilidade de aposentação antecipada por parte dos funcionários públicos prevista no DL n.º 116/85, de 19 de Abril.
No entanto em sede de apreciação sucessiva da constitucionalidade da norma, veio o Tribunal Constitucional a declarar a sua inconstitucionalidade por falta de audição prévia das organizações sindicais, do que resultou a repristinação do regime revogado.
A Lei n.º 1/2004 de 15 de Janeiro, alterando disposições respeitantes ao Estatuto da Aposentação (com incidência nomeadamente no cálculo da pensão), e tendo operado a revogação do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, através do n.º 6 do seu art. 1.º ressalvou que o ali disposto “não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação”.
Ora, justamente o Decreto-Lei n.º 116/85 de 19 de Abril, depois de ponderar no seu preâmbulo que “a Lei do Orçamento do Estado para 1985 consagrou como medida de descongestionamento da Administração Pública a possibilidade de aposentação voluntária dos funcionários e agentes que possuam 36 anos de serviço, independentemente da respectiva idade”, nomeadamente “por razões de rejuvenescimento” (…).
Isto é, a um subscritor da Caixa Geral de Aposentações cujo processo de aposentação haja sido enviado a essa Caixa, pelos respectivos serviços, até à data de entrada em vigor daquela Lei 1/2004, era conferida a possibilidade de aposentação voluntária, independentemente da respectiva idade, se possuísse 36 anos de serviço e desde que se não verificasse prejuízo para o serviço.
Porém, o legislador do citado Decreto-Lei n.º 116/85 não estabeleceu em que moldes aquela não verificação de prejuízo para o serviço deveria ser declarada pelo serviço respectivo, tendo apenas estatuído no seu artigo 3.º a tramitação dos requerimentos solicitando a aposentação nos termos daquele n.º 1 do artigo 1.º, referindo concretamente que, os processos seriam informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
Mas, assim sendo, a conformação da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço foi deferida ao respectivo departamento da Administração, e apenas sujeita a concordância do membro do Governo competente. Não entendeu assim o legislador estabelecer quaisquer balizas que pré-determinassem o conteúdo daquela declaração, conferindo àquele departamento ampla margem de ponderação e apreciação em tal matéria, um poder discricionário em suma, como tal apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido (…), e quanto aos "limites internos" do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade.
Ainda que porventura se considerasse haver no caso um problema de aplicação de conceitos indeterminados, apenas em situações de erro manifesto de apreciação ou de aplicação de critério manifestamente inadequado é que a respectiva conduta da Administração poderia ser sindicada.
Ora, o Despacho 867/03/MEF estabelece condições e parâmetros muito precisos que devem integrar o conteúdo da falada inexistência de prejuízo para o serviço. Isto é, onde o legislador mais não fez que deferir ao departamento da Administração respectivo a emissão de uma informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço dentro da aludida margem de livre actuação, aquele Despacho estatuiu que aquela informação deveria obedecer a parâmetros e condições que enunciou, definindo assim ele mesmo o conteúdo daquela informação. Em síntese, aquele Despacho inovou relativamente ao que era prescrito na lei, fazendo com que afinal o departamento da Administração respectivo deixasse de gozar em cada situação concreta da faculdade de informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço.
Só que tal conduta suscita relevantes questões que afectam a sua legalidade.
Na verdade, atentando no seu aludido conteúdo vê-se que o mesmo integra não um conjunto de meras instruções internas genéricas dirigidas aos serviços hierarquicamente dependentes do membro do Governo seu autor, mas antes, e tendo como destinatários todos os serviços da Administração Pública, lato sensu, uma efectiva regulação sobre um dos requisitos da atribuição do estatuto da aposentação [o que nos coloca perante normas jurídicas de carácter geral e execução permanente produtoras de efeitos externos], exercida no desempenho do poder administrativo, revestindo assim natureza regulamentar, apresentando-se assim materialmente como despacho normativo embora se lhe não confira formalmente uma tal designação (…).
Ou seja, estamos perante um corpo de prescrições que não se esgota no âmbito da organização administrativa, na medida em que, da sua aplicação através de actos administrativos acabam por se operar efeitos em situações individuais e concretas exteriores à Administração, repercutindo-se concretamente na esfera jurídica dos interessados na aposentação, assim modelando a atribuição do respectivo estatuto.
Mas, assim sendo, importará então desde logo observar não se ter o mesmo Despacho pautado no respeito pelo princípio da primaridade ou precedência da lei [como o determina o preceituado no art. 112.º, n.º 8, da CRP e n.º 6 do art. 9.º da Lei n.º 74/98 de 11 de Novembro, quando ali se refere que, os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão], no sentido de que são “ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento” (in Constituição Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação à norma em apreço, na redacção então vigente - art. 115.º), pois que uma tal indicação se não vislumbra no Despacho em causa.
Por outro lado, de harmonia com o princípio da preferência ou preeminência (cf. art. 112.º, n.º 6, da CRP), os regulamentos apenas podem conter normas secundum legem, não sendo admissível “uma área normativa preenchida apenas por via regulamentar sem qualquer lei prévia” (…), como afinal se fez através do Despacho em causa.
Por último, não consta ter sido o mesmo objecto de publicação como o determina o art. 119.º, alínea h) da CRP, o que, não afectando embora a validade do acto em causa gera no entanto a sua inoponibilidade ou não obrigatoriedade (…).
Aqui chegados pode e deve concluir-se que o Despacho em causa corporiza um regulamento que se não ateve ao respeito pela lei, nos enunciados termos, e bem assim que a CGA, com a conduta descrita na Mª de Fº (cf. pontos 4, 10, 12 e 13), traduzida em sucessivas devoluções (…) do processo de aposentação do A. com vista a que fosse “informado” de acordo com o Despacho 867/03/MEF, é legalmente inaceitável.
(…) Tendo em conta o exposto, e independentemente da indagação de outras questões (…), que não interessa dilucidar, afigura-se-nos que estamos em condições de concluir que o cumprimento do Despacho 867/03/MEF, a ser aplicado, levaria a que o departamento da Administração respectivo deixasse afinal de, através de um regulamento ilegal, gozar da faculdade outorgada por lei de poder informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço. (…)”.
Por outro lado e em complemento da argumentação que releva também nesta sede atente-se o que em caso semelhante foi decidido neste Tribunal no acórdão de 03/11/2005 (Proc. n.º 01554/04.8BEPRT ainda inédito) “(…) resulta inequívoco que a Administração Pública visando uma uniformização de procedimentos procurou com o despacho n.º 867/03/MEF de 5 de Agosto de 2003 da Senhora Ministra do Estado e das Finanças definir um modo de aplicação do Decreto-lei n.º 116/85, impondo aos dirigentes uma fundamentação rigorosa e discriminada em vários itens (descongelamento de vagas, mapa comparativo de aposentações e novas admissões etc.) nos casos de aposentação antecipada.
E que, desta forma só pode ter por objecto os dirigentes da Administração Central que estão hierarquicamente dependentes.
E, não se diga que ao pretender-se clarificar o texto normativo estava em causa uma interpretação autêntica desse texto.
É que, independentemente de a lei dever ou não ter definido o que deve entender-se por prejuízo para o serviço, com base em critérios lógicos e objectivos, e independentemente de existirem arbitrariedades e desfasamentos na referida aplicação que indesejavelmente vinham ocorrendo, nem por isso o suprimento de insuficiências da lei pode constituir uma interpretação de uma lei, que esta expressamente não refere, sendo manifestamente inovador.
E, se é certo que a aposentação antecipada não configura um direito incondicionado ou automático, antes dependendo a sua concessão, designadamente, de dela não decorrer prejuízo para o serviço, é também certo que o DL 116/85 basta-se com a declaração do departamento onde o interessado exerce funções e, em última instância, ao membro do Governo competente (artigo 3.º, n.º 2), pelo que é a este (neste caso ao Presidente da Câmara) que compete aferição do conteúdo desse conceito.
Estando em causa um funcionário da Administração Local o superior da cadeia hierárquica é o Presidente da Câmara e não o Ministro, pelo que não pode este estar vinculado ao Despacho que inovando relativamente a lei anterior impõe uma fundamentação ali não prevista.
(…) Dispõe o artigo 6.º, n.º 1 da CRP que:
“O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.”
Por sua vez, prescreve o artigo 242.º, n.º 1 da Lei Fundamental, sob a epígrafe de “tutela administrativa”, que:
“A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.”
As autarquias locais, embora possam ser objecto de fiscalização e controlo – como são – por parte do Estado, não fazem parte do mesmo, sendo antes entidades independentes e distintas deste.
O artigo 6.º da CRP, acima transcrito, consagra expressamente o princípio da autonomia local.
Significa isso, que as autarquias locais configuram formas de administração autónoma territorial, as quais se encontram dotadas de órgãos próprios e de atribuições específicas, de modo a prosseguirem os seus próprios interesses.
A autonomia local não exclui, porém, o exercício da tutela por parte do Estado. Contudo, trata-se, tão-só, de uma simples tutela de legalidade; ou seja, o Estado apenas afere do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, inexistindo, pois, tutela de mérito sobre as autarquias locais. É o que resulta do disposto no artigo 242.º da CRP.
A respeito do exercício dos poderes de tutela sobre as autarquias locais, ensinam Gomes Canotilho e Vital Moreira (in: Constituição da República Portuguesa Anotada, pág. 896 e segs.) que “definido de forma positiva, o conceito constitucional de tutela designa uma função administrativa de controlo … exercida de acordo com um procedimento juridicamente ordenado a tal efeito e apenas com a finalidade de verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos. Não se trata, por conseguinte de assegurar uma superioridade abstracta do poder central sobre o poder local, mas de garantir a unidade da ordem jurídica e o respeito da legalidade democrática. Estão, portanto excluídas à partida formas de tutela incompatíveis com essa função constitucional, nomeadamente a tutela orientadora (instruções, recomendações), a tutela homologatória, a tutela substitutiva, o recurso tutelar” (…).
Por sua vez, Freitas do Amaral, (in Curso de Direito Administrativo, pág. 707) diz-nos o seguinte: “Discute-se se a autoridade tutelar possui ou não o poder de dar instruções à entidade tutelada quanto à interpretação das leis e regulamentos em vigor ou quanto ao modo de exercer a competência própria da segunda. Os órgãos autárquicos podem, se assim o entenderem, consultar o Governo sobre dúvidas de interpretação de diplomas em vigor, ao que a Administração central deve estar preparada para responder. Mas as respostas do Governo não são ordens, nem instruções, nem directivas: são meros pareceres, e de carácter não vinculativo. Outra qualquer solução seria contrária aos princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública” (…).
Em suma, e seguindo ainda os ensinamentos de Freitas do Amaral, concluímos que “… o princípio da autonomia local vai muito mais longe, e, abrangendo embora a ideia de participação, também não se esgota nela, exigindo nomeadamente poderes decisórios independentes e o direito de recusar soluções impostas unilateralmente pelo Poder central” (… Curso de Direito Administrativo, 2ª edição, pág. 428).
(…) O despacho n.º 867/03/MEF (…) não vincula as autarquias locais, na medida em que estas estão apenas sujeitas, como vimos, a uma tutela de legalidade.
Ora, os poderes hierárquicos manifestam-se apenas dentro do Município, não havendo esse tipo de relações entre este e o poder central, sob pena de violação do princípio da autonomia das autarquias locais.
A entender-se que o despacho ministerial em causa obriga as autarquias, estaríamos face a uma violação do princípio constitucional da autonomia das autarquias locais, consagrado no artigo 6.º CRP e o princípio da legalidade da tutela administrativa sobre as mesmas, consagrado no artigo 242.º CRP. Ou seja, a entender-se desse modo, forçoso era concluir que o despacho em causa exorbita dos poderes inscritos na tutela de legalidade sobre as autarquias, única forma de tutela permitida pelo nosso ordenamento jurídico.
Nesse mesmo sentido se pronunciou o STA no Acórdão de 5/09/1990, no qual, a propósito de uma circular do Ministério da Reforma Administrativa, se refere o seguinte: “… aquele documento só poderia vincular os órgãos e serviços que se encontrassem na dependência do Governo e que ingressem a administração directa do Estado, e não já aqueles que pertenciam a entidades públicas distintas, como é o caso das autarquias locais. De resto, como se sabe, as autarquias locais possuem quadros de pessoal próprios, independentes do Estado e das demais autarquias, sendo esse um dos elementos da sua autonomia … E muito embora o regime jurídico aplicável aos funcionários e agentes da administração local seja o mesmo dos funcionários e agentes do Estado …, em ordem àquele princípio de autonomia, o Estado, através dos seus órgãos, não poderá exercer qualquer função de direcção relativamente aos órgãos autárquicos, sendo-lhe vedado emitir ordens ou instruções quanto à gestão do pessoal das autarquias, relativamente às quais apenas mantém uma tutela inspectiva.(…)”.
Considerados os entendimentos ora expostos, que aqui se reiteram, e perante a factualidade descrita nos autos com relevância, entende-se que a decisão judicial em crise ao considerar que a actuação da autoridade recorrida infringiu os comandos legais em referência e, nessa medida, julgou verificado o requisito de aposentação do A., aqui recorrido, relativo à “inexistência de prejuízo para o serviço”, não enferma dos vícios que lhe são assacados no recurso jurisdicional “sub judice”, não se mostrando procedente a argumentação desenvolvida nos autos pela R., aqui ora recorrente, mormente, que haja infracção, por errada interpretação, do regime legal previsto nos normativos invocados.
Note-se, além disso, que resulta da análise do documento junto a fls. 09/10 dos autos (em especial, fls. 09) [Requerimento/Nota biográfica aludido sob o n.º VII) da factualidade apurada] e a fls. 20/21 do PA que o Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos lavrou despacho datado de 30/12/2003 com o teor “Sem inconveniente para o serviço”, não fazendo sentido a alegação da recorrente de inexistência de declaração do dirigente máximo do serviço junta ao procedimento administrativo.
Refira-se, ainda e por fim, no que tange à alegada violação do regime legal decorrente do art. 243.º, n.º 2 da CRP que a mesma não ocorre, não se vislumbrando que a decisão judicial em crise contrarie aquele regime porquanto por força do entendimento supra expendido não se verifica a criação de regime legal diverso daquele que é aplicável aos demais funcionários da Administração Pública Estadual e quanto muito é efectuada ao abrigo duma legal “adaptação necessária” prevista e permitida, aliás, no próprio n.º 2 do normativo em referência.
Resulta, em suma do exposto, estar “in casu” verificado o requisito de aposentação formulada ao abrigo do DL n.º 116/85 pelo A. da “inexistência de prejuízo para o serviço”.
Impõe aquele regime legal de aposentação que, além da verificação daquele requisito, o funcionário ou agente reúna ainda um outro requisito cumulativo que é o de o mesmo, independentemente da sua idade, dispor de 36 anos de serviço.
Daí que sobre a CGA impenda o dever de decidir a pretensão do A., aqui recorrido, uma vez elaborado o mapa de contagem do tempo de serviço definitivo daquele após obtenção da confirmação dos períodos contributivos.
Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente, mantendo-se a decisão judicial recorrida nos termos e com a fundamentação explanados.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se, assim, a decisão judicial recorrida.
Custas a cargo da R., aqui ora recorrente, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73º-A, n.º 1, 73º-E, n.º 1, al. a), 18º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189º do CPTA].
Notifique-se.
DN.Após trânsito em julgado restitua-se ao ilustre representante judiciário da recorrente o suporte informático gentilmente disponibilizado. Processado e revisto com recurso a meios informáticos (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 22 de Junho de 2006 |
