Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

O Município de V... veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, de 13.12.2010, rectificado em 08.02.2011, pelo qual foi julgada improcedente a acção administrativa especial, intentada pelo recorrente com vista à declaração de nulidade ou à anulação do Despacho Conjunto do Ministro do Estado e das Finanças (agora Ministro das Finanças e da Administração Pública), bem como do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, de 7 de Novembro de 2007.

Invocou para tanto a existência de uma medida sancionatória e restritiva de um direito, de natureza retroactiva, a violação de uma lei de valor reforçado, Lei de Enquadramento Orçamental, a violação do princípio da proporcionalidade, a existência de uma medida de natureza tutelar, vício de forma por falta de fundamentação, a inconstitucionalidade do nº 8 do artigo 33º da Lei nº 53-A/2006, de 29/12 e do Despacho Ministerial de 5 de Dezembro de 2007.

O recorrido Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.

O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.

5 - Na sequência deste ofício de 9 de Outubro de 2007, veio o Chefe do Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças a enviar novo ofício, com data de 12 de Novembro de 2007, onde os argumentos não são considerados e que o endividamento excessivo do referido Município era de € 740.905,41 - cf. doc. n.º 5 junto com a petição inicial e processo administrativo.

6 - No seguimento da notificação do referido Despacho, foi o autor notificado do ofício, datado de 5 de Dezembro de 2007, da Direcção-Geral das Autarquias Locais, informando que a primeira retenção relativa ao Fundo de Equilíbrio Financeiro, no montante de € 38.851,00, seria efectuada a propósito da transferência de Dezembro de 2007 - cf. doc. n.º 8 junto com a petição inicial.

III - Enquadramento jurídico.

A) A existência de uma medida sancionatória e restritiva de um direito, de natureza retroactiva.

Alega o recorrente que o Despacho Ministerial impugnado se baseia no nº 8 do artigo 33º da Lei nº 53-A/2006, de 30 de Dezembro (lei do Orçamento para o ano de 2007), que, porque incorpora uma verdadeira sanção administrativa com pretensão de se aplicar a situações passadas em 2006, viola flagrantemente o princípio da irretroactividade das leis.

Adianta-se desde já que o relator deste acórdão, após estudo mais aprofundado e actualizado da questão, entendeu alterar a sua posição, assumida enquanto adjunto no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 30-03-2012, processo n.º 00244/08.7BEVIS.

O artigo 33.º da Lei n.º 53-A/2006, de 30 de Dezembro, Lei do Orçamento para o ano de 2007, estabelece o seguinte:

“1 – O montante da dívida de cada município referente a empréstimos de médio e longo prazos não pode exceder no final de 2007 a soma do montante das receitas proveniente de impostos municipais, das participações dos municípios previstas no artigo 24.º, da derrama e da participação nos resultados das entidades do sector empresarial local relativos ao ano anterior.

2 – O montante do endividamento líquido total de cada município não pode exceder 125% do montante das receitas referidas no número anterior.

3 – O montante de endividamento líquido municipal, compatível com o conceito de necessidade de financiamento do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC95), é equivalente à diferença entre a soma dos passivos, qualquer que seja a sua forma, incluindo nomeadamente os empréstimos contraídos, os contratos de locação financeira e as dívidas a fornecedores, e a soma dos activos, nomeadamente o saldo de caixa, os depósitos em instituições financeiras, as aplicações de tesouraria e os créditos sobre terceiros.

4 – Os municípios que tenham excedido alguns dos limites referidos nos n.ºs 1 e 2 devem em 2007 reduzir pelo menos 10% do montante que excede o limite violado, sob pena de correspondente redução das transferências a efectuar no Orçamento do Estado de 2008.

5 – Excepcionam-se do limite previsto nos n.ºs 1 e 2 os empréstimos e as amortizações destinados ao financiamento de programas de reabilitação urbana, os quais devem ser previamente autorizados do Ministro das Finanças.

6 – Podem excepcionar-se do disposto nos n.ºs 1 e 2 os empréstimos e as amortizações destinados exclusivamente ao financiamento de projectos com comparticipação de fundos comunitários, desde que o montante máximo do crédito não exceda 75% do montante da participação pública nacional necessária para a execução dos projectos co-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento regional (FEDER) ou pelo Fundo de Coesão, os quais devem ser previamente autorizados por despacho do Ministro de Estado e das Finanças, devendo ser tido em consideração o nível existente de endividamento global das autarquias.

7 – São igualmente excepcionados do limite previsto nos n.ºs 1 e 2 os empréstimos e as amortizações destinados ao financiamento de investimentos na recuperação de infra-estruturas municipais afectadas por situações de calamidade pública.

8 – A violação dos limites de endividamento líquido fixados no artigo 33.º da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro, implica redução da transferência de FEF no montante correspondente ao excesso de endividamento verificado.”

O nº 8 deste artigo 33º constitui a estatuição da norma (respectiva sanção da situação que integra a previsão da norma).

Não havia estatuição cominada para tal previsão em data anterior a 30 de Dezembro de 2006.

O artigo 87º nº 1 da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei nº 91/2001, de 20/08, republicada pelo artigo 4º da Lei nº 48/2004, de 24/08), dispõe que, em cumprimento das obrigações de estabilidade orçamental decorrentes do Programa de Estabilidade e Crescimento, a Lei do Orçamento estabelece limites específicos de endividamento anual da administração central do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, compatíveis com o saldo orçamental calculado para o conjunto do sector público.

Por sua vez, o nº 4 do artigo 92º da mesma Lei estabelece que, por efeito do não cumprimento dos limites específicos de endividamento que se prevêem no artigo 84º, a Lei do Orçamento pode determinar a redução, na proporção do incumprimento, das transferências a efectuar, após audição prévia dos órgãos constitucional e legalmente competentes dos subscritores envolvidos.

A Lei de Enquadramento Orçamental é uma lei de valor reforçado, como resulta dos artigos 106º nº 1, 112º nº 3 da Constituição da República Portuguesa e 3º da Lei de Enquadramento Orçamental, de onde decorre que ela é parâmetro de validade dos outros actos normativos.

O artigo 70º da mesma Lei de Enquadramento Orçamental estatui a responsabilidade política, civil e criminal, dos titulares de cargos políticos, pelos actos e omissões que pratiquem no âmbito do exercício das suas funções de execução orçamental.

O artigo 33º nº 6 da Lei nº 60-A/2005, de 30/12, que aprovou o Orçamento do Estado para 2006 fixou os limites de endividamento líquido municipal e tais limites aplicavam-se ao exercício orçamental de 2006, pelo que, previamente, os municípios sabiam quais eram esses limites.

O que se discute é se o artigo 33º, nº 8, é uma norma sancionatória ou não é sancionatória, sendo apenas uma medida de política orçamental, em que face a um determinado e relevante desequilíbrio, o excesso de endividamento, se adoptam medidas concretas de compensação.

Para concluir no sentido da segunda possibilidade o acórdão invoca o disposto nos artigos 19º e 21º do Decreto-Lei nº 38/2008 de 7 de Março, segundo os quais os Municípios poderão recuperar a totalidade dos montantes retidos ao abrigo do nº 8 do artigo 33º da Lei nº 53-A/2006, de 29/12, se eliminarem o excesso de endividamento nos três anos subsequentes ao que determinou a redução, podendo ainda ser-lhes devolvido o montante correspondente a 50% do valor retido, logo no ano seguinte ao da retenção, se o Município reduzir em mais de 20% o excesso de endividamento líquido, de acordo com as mesmas disposições legais e no caso dos Municípios cumprirem os objectivos de redução de endividamento líquido, nos termos supra referidos, cessam as retenções futuras já previstas para o não cumprimento dos limites de endividamento que determinou a redução.

Ora, a lei invocada entrou em vigor dois anos e dois meses após a entrada em vigor do artigo 33º nº 8 da Lei nº 53-A/2006, de 29/12, pelo que não era previsível a sua elaboração à data da entrada em vigor desta Lei.

Estatuindo esta norma uma sanção pura e simples para endividamento que excede os limites do nº 6 do artigo 33º da mesma Lei, conclui-se que não colhe o argumento invocado no acórdão recorrido e porque nenhum outro foi apresentado e nem se vislumbra qualquer outro que nos conduza a conclusão diversa, porque se entende que aquela norma é sancionatória e porque se aplica a uma situação passada, é retroactiva, em violação do princípio da irretroactividade das normas sancionatórias plasmado no artigo 29º nºs 1 e 3 da Constituição da República Portuguesa.

Em todo o caso, a possibilidade de ser eliminada a sanção, mercê de factos posteriores, não retira o carácter sancionatório à medida aqui em causa. A decisão de eliminar a sanção é posterior e autónoma da decisão de aplicar a sanção.

Por outro lado, concorda-se com o recorrente quando defende que o artigo 92º nº 4 da Lei de Enquadramento Orçamental não consagra uma própria e verdadeira estatuição, enquanto consequência necessária de uma previsão, já que necessita de outra lei que comine como consequência directa e necessária da previsão a concreta estatuição conforme ocorreu na Lei do Orçamento do Estado para 2007.

Antes desta lei nenhuma sanção foi estabelecida para endividamento excessivo, sendo certo que em 2004 e 2005 já vigorava a Lei de Enquadramento Orçamental o que não determinou a redução de quaisquer transferências aos Municípios nos casos em que estes se endividaram acima dos limites previstos nas Leis de Orçamento correspondentes a esses anos.

Como se concorda igualmente que o uso do verbo “pode” no artigo 92º nº 4 da Lei de Enquadramento Orçamental significa que não se extrai dessa norma necessariamente a estatuição, mas antes que a estatuição pode vir a ser fixada em futura norma legal.

Também o argumento da decisão recorrida de que o artigo 70º da Lei de Enquadramento Orçamental reforça o sentido de estatuição do artigo 92º nº 4 da referida Lei não colhe nem como decisivo ou sequer como meramente indicativo, porquanto aquela disposição legal prevê não a responsabilidade política, financeira política e criminal do recorrente mas dos titulares de cargos políticos, quando o recorrente é um órgão autárquico e não um titular de cargo político.

Concorda-se uma vez mais com o recorrente quando alega que uma medida de política orçamental não torna manifesto que ela não possa ser sancionatória, porque uma não exclui a outra, a estatuição de uma sanção pode ser justificada pela concepção de uma política orçamental.

Quanto à natureza sancionatória da norma do nº 8 do artigo 33º da Lei do Orçamento do Estado para 2007, reproduzimos as considerações e doutrina que a esse propósito o recorrente alega nas suas alegações de recurso, com as quais se concorda:

“Precisamente quanto ao poder sancionatório da Administração, escreveu bem recentemente, Freitas do Amaral, O Poder Sancionatório na Administração, in Estudos Comemorativos dos 10 anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, vol I, 2008, pág. 216, este «é o poder público de autoridade, conferido por lei a uma pessoa colectiva pública, com vista à aplicação de sanções não penais a outros sujeitos de direito, públicos ou privados, através da prática de um acto administrativo».

Para o Ilustre Professor, «há casos em que uma pessoa colectiva pública pode aplicar sanções administrativas a outras pessoas colectivas públicas, através de um acto primário, de carácter impositivo, e de tipo punitivo (Idem, página 217).

Assim, para Freitas do Amaral, para além do poder disciplinar e do poder contra-ordenacional existe ainda um domínio sancionatório da Administração Pública que consiste «no controlo administrativo de certas actividades públicas e privadas. (Idem, pág. 223).

Ora, para o insigne Administrativista, um dos exemplos típicos do exercício do poder sancionatório da Administração Pública consiste precisamente nas sanções administrativas aplicadas pelo poder central a órgãos do poder local. Por exemplo: a revogação de subsídios, a revogação de comparticipações, a revogação de isenções fiscais, etc, pelo não cumprimento de certos requisitos legais ou de condições e encargos constantes do próprio acto ou contrato que atribuiu o benefício (Idem, página 224).»

Podemos assim concluir que estamos perante uma aplicação de uma norma sancionatória com efeitos retroactivos e, por isso, e em face do disposto no artigo 29º nºs 1 e 3 da Constituição da República Portuguesa, inconstitucional.

E não é o facto de o recorrente poder recuperar a totalidade ou parte dos montantes retidos que afasta, como se referiu, o facto do recorrente ter sido punido pelo incumprimento da legalidade vigente em matéria de endividamento ou repara os prejuízos causados pela aplicação dessa sanção ao recorrente.

Como este bem alega nas suas alegações de recurso pág. 7: “o valor de uma mesma quantia de dinheiro não é constante: varia com o tempo, sendo que dispor dessa quantia tão cedo quanto possível permite maximizar o seu valor futuro, explicando-se, desta forma, a preferência dos agentes económicos pela liquidez.

Note-se, igualmente, que a redução das transferências dos Municípios – ainda que temporária ou transitória – pode perturbar definitivamente a gestão, a curto prazo, dos ciclos de caixa desses entes públicos, bem como gerar o risco de que se verifiquem situações de incumprimento que agravem as suas condições de refinanciamento.

(…) a redução das transferências a efectuar para os Municípios pode ter o efeito paradoxal de, em evidente conflito com o princípio [da fixação e controlo] de limites ao endividamento das autarquias locais (citado pelo Tribunal a quo), agravar as condições de refinanciamento dos mesmos Municípios e dificultar/impossibilitar a amortização e o pagamento dos encargos decorrentes da dívida contraída, contribuindo decisivamente para o desequilíbrio das finanças municipais de curto prazo e, afinal, para o aumento do seu grau de endividamento.”

Procede, pois, o recurso, com este fundamento.

B) O artigo 33º nº 8 da Lei do Orçamento do Estado para 2007; violação de um direito fundamental do recorrente.

Sustenta o recorrente que é «hoje comummente aceite que as pessoas colectivas e também as pessoas colectivas públicas, podem ser titulares de direitos fundamentais e nomeadamente titulares do direito fundamental à não aplicação retroactiva de uma norma sancionatória, pelo que também neste caso é aplicável o artigo 18º nº 3 da Constituição da República Portuguesa».

No caso a inconstitucionalidade da aplicação retroactiva do artigo 33º nº 8 da Lei do Orçamento do Estado para 2007 já resulta do disposto no artigo 29º nºs 1 e 3 da Constituição da República Portuguesa, mas se tal não acontecesse, discordar-se-ia do entendimento do recorrente de que tal inconstitucionalidade resultaria do disposto no artigo 18º nº 3 desse diploma fundamental.

É verdade que a Lei das Finanças locais (Lei nº 2/2007, de 15/01 com as alterações subsequentes), bem como as correspondentes leis orçamentais, na medida em que prevêem e efectivam as transferências orçamentais para os diversos Municípios, conferem um direito a favor dos mesmos, que tem a sua razão de ser no nº 2 do artigo 238º da Constituição pátria, mas isso não conduz a que os Municípios beneficiem do regime jurídico aplicável aos direitos, liberdades e garantias, só aplicável àqueles que estão previstos nos artigos 24º a 47º da Constituição da República Portuguesa e não também no artigo 238º nº 2 deste diploma fundamental.

Já se nos afigura acertado aplicar à situação em análise o princípio do “nullum crimen sine lege” e o princípio “nulla pena sine lege”, entendendo a palavra crimen como “ilícito” e a palavra pena como “sanção”.

Neste sentido veja-se Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2007, pág. 498, quando afirmam que «há-de, porém entender-se que esses princípios (aplicáveis à lei penal) devem na parte pertinente, valer por analogia para os demais domínios sancionatórios (…).

Vejam-se também Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, 2005, pág. 331, quando referem, a propósito do artigo 29º da Constituição que, embora o mesmo “se refira somente à lei criminal, deve considerar-se que parte destes princípios (nomeadamente, o da proibição da aplicação retroactiva desfavorável) se aplica também aos outros ramos do chamado direito público sancionatório (…).”

Também a jurisprudência se pronunciou nesse sentido, mais precisamente o Tribunal Constitucional no seu Acórdão nº 41/2004 sustentou que “está, porém consolidado no pensamento constitucional que o direito sancionatório público, enquanto restrição relevante de direitos fundamentais, participa do essencial das garantias consagradas explicitamente para o direito penal, isto é, do núcleo de garantias relativas à segurança, certeza, confiança e previsibilidade dos cidadãos (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 158/92, de 23/04, 263/94, de 23/03, publicados no D.R., II Série, de 2 de Setembro de 1992 e de 19 de Julho de 1994 e nº 269/2003, de 27 de Maio, inédito).

Mais acrescentando que se tal não resulta directamente dos preceitos da chamada Constituição Penal, resultará, certamente, do princípio do Estado de Direito consagrado no art. 2º da Constituição.”

Mostra-se também acertada a posição do recorrente quando afirma que “mesmo que não se viesse a considerar estarmos aqui, tecnicamente, perante uma sanção administrativa (o que não se concede), ainda assim sempre se diria que a circunstância de, depois de em vários anos seguidos, não se ter previsto uma «consequência negativa» para o endividamento excessivo e se ter subitamente previsto essa mesma «consequência», de um ponto de vista retroactivo, não deixaria nunca de dever ser considerado com uma actuação violadora do princípio da segurança jurídica, ínsito no princípio do Estado de Direito (…) viola a confiança dos municípios no que respeita à actuação do Estado, pois, repete-se, pese embora estivessem estabelecidas as condições para que ocorresse a redução, necessário se tornava concretizá-las relativamente a um determinado orçamento. O que não poderia ser feito depois de finda a execução orçamental, mas antes da mesma começar, pois de outra forma os municípios necessariamente ficam “surpreendidos» com a concretização, relativamente a esse ano, da redução ocorrida no final do mesmo.

Não se pode pois aceitar a posição do Tribunal a quo de que os Municípios conheciam a medida reactiva a que ficavam sujeitos em razão desse [relativo aos limites de endividamento] incumprimento, dado que o que era conhecido era, apenas e só, uma potencialidade de sancionamento.

(…) A reiterada falta de previsão de sanções, associada à capacidade duvidosa de a medida permitir a redução real dos níveis de endividamento dos municípios, construiu nestes a legítima expectativa de não verem as suas transferências retroactivamente reduzidas.

Até porque o rigor do planeamento orçamental, que implica, frequentemente, a assunção de compromissos e obrigações de caráter plurianual, não se compadece – não se pode compadecer, no âmbito de uma gestão eficiente de recursos e da tomada de decisões públicas – com a aplicação arbitrária e excessivamente onerosa de sanções, em termos tais que, como no caso em apreço, seja inadmissivelmente violado o mínimo de certeza e segurança jurídica que as pessoas (singulares e colectivas) devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito.

Verifica-se, assim, que o acto sindicado é manifestamente ilegal atendendo ao facto de o mesmo se basear numa norma prevista na Lei do Orçamento de Estado para 2007 inconstitucional por violação do princípio da irretroactividade das leis, da segurança jurídica, da tipicidade das sanções (mesmo não penais) e da confiança legítima.”

Na verdade a aplicação desta sanção financeira para uma situação de endividamento já verificada e com repercussões negativas no orçamento das autarquias, com o consequente agravamento da sua situação financeira, traduz uma aplicação retroactiva da norma que colide, por isso, com os princípios da irretroactividade das leis, da segurança jurídica, da tipicidade das sanções (mesmo não penais) e da confiança legítima. Para além de se mostrar inadequada e desproporcionada aos fins visados, nessa aplicação retroactiva.

Ao ter decidido de modo diferente o acórdão recorrido incorreu num erro de julgamento que terá de conduzir à sua revogação por este Tribunal.

C) Da violação de uma lei de valor reforçado.

Já supra concluímos que a Lei de Enquadramento Orçamental é uma lei de valor reforçado, como resulta dos artigos 106º nº 1, 112º nº 3 da Constituição da República Portuguesa e 3º da Lei de Enquadramento Orçamental, de onde decorre que ela é parâmetro de validade dos outros actos normativos.

À luz do disposto no artigo 92º nº 4 daquela Lei, seria perfeitamente aceitável que a Lei do Orçamento para o ano de 2006 quando previu os limites máximos do endividamento das Municípios previsse também (algo que poderia fazer facultativamente) uma sanção administrativa aplicável caso tais limites fossem ultrapassados.

Desta forma permitia-se às autarquias locais conhecer antecipadamente, não somente a infracção, podendo conformar-se com ambas as determinações (montante máximo do endividamento e sanções pelo incumprimento) antes do ano económico se iniciar.

Na situação em análise isso não aconteceu. Com efeito, a sanção para o excesso do montante máximo para endividamento, este previsto na Lei do Orçamento de Estado para 2006, só foi fixada na Lei do Orçamento do Estado para 2007.

Foi, por isso, aplicada uma sanção surpresa – uma redução da transferência do Fundo de Equilíbrio Financeiro no montante correspondente ao excesso de endividamento verificado – de aplicação retroactiva, com carácter punitivo.

Tal solução mostra-se inconstitucional, como vimos, pelo que a única interpretação conforme à Constituição do artigo 92º nº 4 da Lei de Enquadramento Orçamental é de que limites máximos de endividamento e sanções para o seu excesso têm que estar previstas na mesma lei (mesmo acto legislativo e no mesmo momento).

A prevenção de retenção de transferências orçamentais para o ano de 2006 pela Lei do Orçamento do Estado para 2007 violou a Lei de Enquadramento Orçamental, pelo que o artigo 33º nº 8 da Lei nº 53-A/2006, de 29/12 é ilegal, impondo-se a sua anulação.

Ao ter decidido de modo diferente, o Tribunal a quo incorreu, também aqui, em erro de julgamento, que deverá levar à revogação da decisão assim tomada.

D) Da violação do princípio da proporcionalidade.

Este princípio decompõe-se em três princípios sub-concretizadores (adequação, exigibilidade e proibição do excesso) e encontra-se plasmado no artigo 7º do Código de Procedimento Administrativo vigente desde 8 de Abril do corrente ano.

Entende o recorrente que a redução das transferências em nada vai contribuir para a modificação do endividamento excessivo das autarquias, pelo que não é adequada, nem exigível, e é excessiva.

Ora o vício de violação do princípio da proporcionalidade só assume relevância no domínio da actuação discricionária da Administração, encontrando-se, no exercício da actividade vinculada, tutelada a prossecução de tais princípios pelo princípio da legalidade.

No caso concreto, tal redução surge no domínio da legalidade, não existindo qualquer margem de apreciação por parte da administração.

Pelo que não se verifica a alegada violação.

Mas mesmo que assim não fosse e é, concorda-se com o alegado nos artigos 23º a 27º das contra-alegações do recorrido que, por isso, se reproduz:

“Ora, é patente que tal redução das transferências alcança o objectivo pretendido – aliás, recorde-se, é mesmo essa a opção tomada pela própria Lei de Enquadramento Orçamental, razão pela qual se deve, pelo menos, presumir, que os autores de tal lei estrutural das Finanças públicas conheciam, de modo cabal, que o mecanismo da retenção das transferências era o método indicado para a modificação do excesso de endividamento e, portanto, das despesas.

Na verdade, se um Município gasta mais, por via do endividamento, do que poderia gastar, se lhe for entregue, através das transferências do FEF, um quantitativo inferior ao que teria inicialmente direito, é evidente que fica limitado quanto à despesa, compensando-se, assim, o anterior excesso de despesa.

E isto é assim, porque, como decorre do Decreto-Lei nº 38/2008 de 07/03, essas verbas não transferidas para o Município, ficam “cativas”, isto é, não são gastas pela Administração Central e serão restituídas ao Município após se constatar a efectiva redução do endividamento.

Não é possível ignorar que o nº 4 do art. 92º da Lei de Enquadramento Orçamental estabeleceu regras em matéria de endividamento e consagrou mecanismos compensatórios em face de incumprimentos e dos limites de endividamento e que o fez com o objectivo de “cumprir as obrigações decorrentes do art. 104º do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Pacto de Estabilidade e Crescimento” (cf. art. 85º nº 2).

Ora, a matéria da estabilidade orçamental foi objecto de dois Regulamentos do Conselho da União Europeia (Regulamentos CE nºs 1466/97 e 1467/97, alterada em 2005 pelos Regulamentos nº 1055/2005 e 1056/2005) que impõe rigor e solidez nas finanças públicas dos Estados-Membros, de modo a reforçar as condições para a estabilidade de preços e a garantia de um crescimento sustentável conducente à criação de emprego e que a violação dessas regras comunitárias pode levar à aplicação de sanções pecuniárias aos Estados infractores.

A relevância do interesse público no cumprimento das regras de endividamento é, assim, indiscutível, razão pela qual as medidas compensatórias desse excesso de endividamento são claramente proporcionais, inexistindo, pois, o invocado vício.”

E) A existência de uma medida de natureza tutelar.

Nos termos do art. 242º nº 1 da CRP são qualificadas como medidas de natureza tutelar (sobre as autarquias locais) as que consistam na «verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos».

A redução das transferências orçamentais como sanção do endividamento excessivo é uma medida de natureza tutelar porque é uma consequência da verificação do cumprimento da lei pelos órgãos autárquicos.

Ora, o art. 242º nº 2 da CRP impõe que a adopção de medidas tutelares restritivas da autonomia local é precedida de parecer do órgão autárquico.

O art. 92º nº 4 da Lei de Enquadramento Orçamental impõe a necessidade de audição prévia dos órgãos constitucional e legalmente competentes dos subsectores envolvidos.

Os Decretos-Leis nºs 50-A/2006, de 10/03 e 50-A/2007, de 06/03, que são Decretos de Execução Orçamental, onde a matéria referente aos endividamentos dos Municípios é objecto de tratamento, em execução do previamente estabelecido na Lei do Orçamento, expressamente referem que foram ouvidas “as entidades representativas das autarquias locais” e por outro lado, os Municípios abrangidos por tais medidas, entre os quais o Autor, foram ouvidos no âmbito do procedimento administrativo conducente à aplicação das medidas de retenção das verbas do FEF a transferir – vide artigos 2º a 5º dos Factos Provados.

Não foi, por isso, cometido o vício invocado pelo recorrente.

F) O vício de forma por falta de fundamentação.

Alega o recorrente a impossibilidade em compreender o modo como se alcançaram os valores de endividamento referidos no Despacho impugnado, por do teor desse acto se tornar impossível entender qual foi o iter cognoscitivo levado a cabo, bem como que factores foram computados em sede de obtenção final do valor de €740.905,41, não remetendo tal Despacho para outras fontes a partir das quais seja possível discernir essa informação.

Mas sem razão nesta parte, como decidido.

Determina o artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação”, e fazendo eco do disposto no artigo 268º, n.º3, da Constituição da República Portuguesa, que:

“1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”

Na interpretação deste preceito formou-se a seguinte jurisprudência, uniforme (ver, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 02-12-2010, no processo 0554/10):

Um acto está devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido da decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou a sua impugnação.

Assim como se tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos (cf., por todos o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366).

Finalmente, como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 01.06.2004, processo n.º 0228/04, “Quando a Administração actua no âmbito da chamada discricionariedade técnica, em que goza de uma certa margem de livre apreciação, não está dispensada de fundamentar os actos, impondo, pelo contrário, o supra citado objectivo da fundamentação, que haja maior rigor nessa fundamentação, precisamente para permitir aferir, em face dessa liberdade, da legalidade do acto sob o ponto de vista substantivo.”

Reportando-nos ao caso concreto, e como se sustenta na decisão recorrida, o autor foi notificado de um primeiro projecto de despacho, onde se indicavam os montantes em excesso quanto ao limite do endividamento.

Sobre este projecto veio o autor a pronunciar-se sem manifestar qualquer dificuldade de compreensão quanto ao modo como se alcançaram os valores de endividamento aí referidos.

Apresentou, de resto, argumentos que foram em parte acolhidos pelos réus, pois o segundo projecto de despacho menos desfavorável ao ora recorrente.

Segundo projecto sobre o qual também se pronunciou, mostrando perceber perfeitamente o conteúdo do despacho ora impugnado, quer quanto ao sentido decisório quer quanto aos respectivos fundamentos.

Sucede que o autor discorda do acto impugnado o que não corresponde, pelo contrário, a não o entender.

O acto contém, pois, como decidido. a exposição clara e suficiente dos seus fundamentos, habilitando perfeitamente o autor à respectiva impugnação, como prova a forma exaustiva como é atacado o acto.

Improcede, como tal, o invocado vício de forma.

1. Revogam a decisão recorrida.

2. Julgam procedente a presente acção e anulam o despacho impugnado, pelos vícios considerados verificados.

Custas em primeira instância por ambos os recorridos e em segunda instância pelo recorrido que contra-alegou.