Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00047/08.9BEMDL

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/20/2015

Tribunal:	TAF de Mirandela

Relator:	Alexandra Alendouro

Descritores:	DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO, NA VERTENTE DA INSUFICIÊNCIA – ARTIGOS 268.º N.º 3 DA CRP E 125.º N.ºS 1 E 2 DO CPA

Sumário:	A mera referência a montante pecuniário como “valor indevidamente” pago, ínsita em acto administrativo, despida de elementos factuais explicativos (v.g. critérios de cálculo aritmético ou outros) do porquê de ser aquele valor o exigido, e não outro, enquanto montante pago alegadamente indevido, não obedece ao imperativo do dever de fundamentação (suficiente) dos actos administrativos.* *Sumário elaboardo pelo Relator.


Recorrente:	Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
Recorrido 1:	AAR
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo do Norte:
I – RELATÓRIO
IFADAP – Instituto de Financiamento de Agricultura e Pescas, I.P, entidade demandada na acção administrativa especial proposta por AAR, interpôs recurso jurisdicional do Acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, em 11/06/2014, que julgou procedente a referida acção e, em consequência, anulou a decisão do Conselho Directivo do IFADAP que determinou a reposição da quantia de €5.654,18, considerada como indevidamente recebida pelo Autor, relativamente ao Reg. (CEE) 2080/92.”.

O Recorrente apresentou as respectivas alegações de recurso, nas quais formulou as seguintes conclusões:
“
1ª Tendo-se o A, comprometido contratualmente perante o Instituto a arborizar uma área de 5,49 ha com pseudotsugas e, tendo ele, afinal, em Janeiro de 2002, efectuado a plantação de choupos no local destinado a pseudotsugas, e sabendo o A. que, face ao estatuído no Anexo A do Regulamento de Aplicação anexo à Portaria n.º 199/94, de 6 de Abril, o choupo não é uma espécie prioritária para o plano zonal 2 - Terra Fria (e que só o seria se, para o efeito, o A tivesse obtido a necessária autorização da Direcção Regional de Agricultura (como, de resto, ocorreu relativamente à projectada plantação de pseudotsugas), é elementar ter ele, o A, percebido que:
· nem a plantação dos choupos poderia ser considerada para efeitos de financiamento no âmbito da candidatura em causa (subsídios ao investimento (como se disse, sem que tal plantação tivesse sido previamente autorizada pela Direcção Regional e Agricultura, como, de resto, ocorreu relativamente à projectada plantação de pseudotsugas);
· nem, por tal razão, a área de 5,49 ha poderia ser considerada para efeitos de processamento e pagamento dos Prémios de Manutenção e de Perda de Rendimento;

2ª Como tal, nas circunstâncias do caso concreto, o A. também compreendeu que tal realidade imporia:
· no mínimo, a modificação do contrato prevista no artº 6º do DL n.º 31/94, de 5 de Fevereiro,
· bem como a consequente exigibilidade de devolução de todas as quantias tidas por indevidamente por si recebidas a título de subsídios ao investimento no âmbito da candidatura em causa e a título de Prémio anuais de Manutenção e de Perda de rendimento relativamente a tal área de 5,49 ha;

3ª Por outro lado, nas circunstâncias do caso concreto, também se afigura dever extrair do conteúdo do acto administrativo impugnado que o valor do montante a devolver pelo A teria de ser o valor correspondente à soma das quantias que o Instituto lhe processou e pagou a título de subsídio ao investimento, no âmbito da candidatura em causa, referente á arborização daquela área de 5,49 ha (supostamente plantada com pseudotsugas, mas efectivamente plantada com choupos) acrescido das quantias que o Instituto também lhe processou e pagou nos anos de 2001, de 2002, de 2003, de 2004 e de 2005, a título de Prémios anuais de Manutenção e de Perda de Rendimento correspondentes a essa área de 5,49 ha e com base nas Declarações anuais por si prestadas para o efeito;

4ª Nessa medida, igualmente se afigura que por força da consideração tecida pelo Tribunal a quo no Acórdão recorrido, segundo a qual, "há suficiência de fundamentação quando um destinatário normal colocado na situação do real destinatário, apreender as razões de facto de direito por que o autor do ato atuou como atuou", a Decisão Final impugnada, nas circunstâncias do caso concreto, se encontra suficientemente fundamentada para que o A. tivesse compreendido e apreendido todo o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo Instituto para proferir tal decisão, designadamente no que respeite ao apuramento do valor a devolver nos termos de tal Decisão Final;

5ª Por isso, ainda se afigura que o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu a questão da (in)suficiência da fundamentação da Decisão Final impugnada, tendo-a restringido exclusivamente á dimensão da não demonstração do valor apurado, errou no julgamento de tal questão, designadamente não tendo considerado o disposto em 8º, 9º e 10º do Regulamento de Aplicação, bem como os seus respectivos Anexos aprovado pela Portaria n.º 199/94, de 6 de Abril;

6ª Todavia, mesmo que se entendesse que a Decisão Final impugnada estaria afectada por insuficiência de fundamentação no que tal respeitasse à demonstração do valor a devolver (o que se não concede e só aqui se admite como hipótese de raciocínio), o certo é que, tratando-se de uma mera irregularidade formal, sempre se afiguraria ser de observar o princípio do aproveitamento do acto administrativo, tendo presente, por um lado, que o apuramento de tal valor resultou da aplicação dos dispositivos legais e regulamentares constantes do respectivo Regulamento de Aplicação, acima mencionados, e, por outro lado, que o A. compreendeu todo o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo Instituto para proferir tal Decisão Final impugnada, não se mostrando justificada, no caso concreto, a anulação de tal Decisão Final a fim de vir a ser substituída por uma outra de igual conteúdo e tendo em vista a obtenção do mesmo resultado.”.

Termina pedindo que seja concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revogada a decisão de procedência de insuficiência da fundamentação da Decisão Final impugnada, substituindo-se por outra que, julgando improcedente tal "vício" julgue, consequentemente a acção improcedente.

O Recorrido não apresentou contra-alegações.

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPTA, proferiu parecer sobre o mérito do presente recurso no sentido de lhe ser concedido provimento.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - DO ÂMBITO DO RECURSO – Questões a apreciar e a decidir

O âmbito do presente recurso jurisdicional – cujo objecto medito é a decisão recorrida – encontra-se delimitado pelas conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente a partir da respectiva motivação – artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do Código do Processo Civil (CPC) ex vi artigos 1.º e 140.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) – sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, caso existam, e do disposto no artigo 149.º do CPTA.

No caso, não existem questões que importe conhecer oficiosamente.
A questão colocada no presente recurso consiste em saber se o Acórdão sob recurso enferma de erro de julgamento por ter julgado procedente a pretensão da Recorrida no que respeita ao alegado vício de falta de fundamentação do acto impugnado, por insuficiência.

III – FUNDAMENTAÇÃO:
A/DE FACTO
1. A sentença recorrida deu como assentes, com interesse para a decisão proferida, e com base nos documentos constantes dos autos, os seguintes factos:

2. “Entre Autor e Réu foi celebrado contrato de ajudas comunitárias, em 08.05.1997, no âmbito do projeto n.º 96.23.1273.2, tendo como objeto a plantação de pseudotsugas (numa área de 5,49 ha), pinheiro bravo e cerejeira, no valor de 1.224.000$00, a pagar entre 1997 e1998, e outros montantes, a pagar anualmente, até 2017 – cfr. fls. 1 a 10 e 31 a 34 do PA apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidas;

3. Em janeiro e fevereiro de 2002, o Autor efetuou plantação de choupos, no local destinado a pseudotsugas;

4. Em 2001, 2002, 2003, 2004 e 2005, o Autor remeteu ao Réu impressos de Declaração de Manutenção das Condições de Atribuição do Prémio por Perda de Rendimento, nos quais declarou que – cfr. fls. 141, 152, 163, 173 e 183 do PA apenso:

“Declara que durante o ano transacto cumpriu as seguintes condições de manutenção do direito de atribuição de Prémio por Perda de Rendimento relativamente ao projecto abaixo mencionado.
Respeito das práticas culturais constantes no POG/PG (Plano Orientador de Gestão/Plano de Gestão)
Manutenção e protecção dos povoamentos florestais instalados e das infraestruturas existentes;
Não exercício na área do projecto de qualquer actividade incompatível com os compromissos decorrentes de assinatura do contrato e demais legislação ao abrigo do qual o mesmo foi celebrado.”;

5. Por ofício datado de 20.10.2006, o Réu solicitou ao Autor esclarecimentos quanto ao seguinte assunto – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial:

“Na área da parcela 2 (inicialmente plantada com pseudotsugas) têm sido plantados choupos desde há cerca de 5 anos. À data da visita, a área plantada com esta espécie de crescimento rápido ocupava cerca de 4,23 ha dos 5,67 ha aprovados para a plantação de pseudotsuga.”;

6. Por carta datada de 27.10.2006, o Autor respondeu ao ofício referido no ponto anterior – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

7. Pelo ofício 5099/DINV/SEF/2007, o Réu notificou o Autor do seguinte – cfr. doc. junto com a petição inicial:

“Numa visita de controlo realizada a 19-07-2006, constatou-se que em 4,23 há haviam sido plantados choupos em substituição das pseudotsugas.
Dado que o choupo é uma espécie não autorizada para efeitos de financiamento, torna-se necessário proceder à exclusão do projecto da área afectada, e consequentemente proceder à devolução das verbas pagas e consideradas indevidamente auferidas, quer a título de subsídio, quer a título de prémios de manutenção e de perda de rendimento.
Nestes termos, e ao abrigo do art. 6 nºs 2 e 5 do Decreto-lei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro, que assegura a aplicação efectiva do Reg. (CEE) 2080/92, do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura, estão reunidos os requisitos para determinar a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas com a consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente recebidas.
Assim, e para os efeitos do disposto nos art. 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo, fica V. Exa notificado da intenção deste Instituto determinar a devolução do montante abaixo discriminado, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de recepção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo dos CTT.
Montante a devolver:
. Valor indevidamente pago: 5.654,18€
Todavia, se V. Exa. pretender proceder de imediato à liquidação do quantitativos supra referido, deverá fazê-lo através de cheque a remeter à Tesouraria deste Instituto, sendo que nesse caso, o presente ofício converter-se-á em decisão final logo após a recepção do cheque neste Organismo e sua respectiva boa cobrança, dando assim por encerrado presente processo.[…] ”;

8. Por carta datada de 18.09.2007, o Autor exerceu direito de audição prévia – cfr. doc.4 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

9. Pelo ofício n.º 137/DINV/SEF/2008, datado de 07.02.2008, o Réu comunicou ao Autor a decisão final – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial:

“Acusamos a recepção em 20/09/2007 de carta em resposta ao nosso ofício de Audiência Prévia 5099/DINV/SEF/2007 de 11/09/2007, na qual V. Exa. refere que procedeu à arborização com choupo em virtude do insucesso verificado na arborização com pseudotsuga.
Atentos ao conteúdo da mesma, somos de referir que, de acordo com a alínea i) da cláusula 6ª constituem, entre outras, obrigações assumidas por V. Exa. no âmbito do presente contrato, actuar por forma a cumprir a execução do projecto de investimento, designadamente respeitando o local, a área e as espécies previstas para a arborização, o que não se verificou, bem como, avisar este Instituto, no prazo máximo de 5 dias da ocorrência de quaisquer circunstâncias que afectem a cabal realização do projecto de investimento ou de qualquer sinistro que ocorra e provoque destruição total ou parcial da floresta, indicando, desde lodo, a extensão dos danos e a razão da ocorrência, o que também não aconteceu.
Mais se informa, que de acordo com o anexo A da Portaria 198/94 de 6 de Abril, o choupo não é uma espécie prioritária para o plano zonal 2 – Terra Fria, pelo que só poderia ser considerada, primeiro, se tivesse sido solicitada, segundo, mediante parecer técnico favorável da Direcção Regional de Agricultura; tal como aconteceu com a arborização na parcela 2 com pseudotsugas.
Pelo exposto, e atendendo às irregularidades detectadas e, bem assim, a legislação aplicável ao caso em apreço, determina-se a reposição da quantia de € 5.654,18€, considerada como indevidamente recebida, relativamente ao Reg. (CEE) 2080/92.
A quantia em causa deverá ser liquidada […]”;

10. A petição inicial que origina os presentes autos deu entrada neste Tribunal, em 21.02.2008 – cfr. carimbo aposto na folha de rosto da petição inicial a fls. 1 dos autos em suporte físico.

B/DE DIREITO
Fixada a factualidade relevante, delimitada a questão objecto do presente recurso, cumpre apreciar e decidir.
Vejamos.

O Recorrido na acção subjacente à decisão recorrida alegou, em síntese, que celebrou contrato de atribuição de ajudas comunitárias, o qual veio a ser resolvido pelo Réu, por decisão a que imputa falta de fundamentação, por insuficiência (quanto à quantia a devolver), invocando, também, a prescrição do procedimento para recuperação da ajuda concedida.
A prescrição invocada foi considerada procedente, o mesmo não sucedendo com a alegada falta de fundamentação, sendo este o fundamento de ataque à decisão recorrida.

A decisão recorrida sustenta, em essência, que o acto impugnado não esclarece como foi obtido o valor referido e exigido ao Autor como “indevidamente pago” (o porquê de ser aquele valor e não outro o exigido), ou seja, “concretamente porque é que aquele montante se tem por indevidamente pago”.

O dever de fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos, constitucionalmente garantido no artigo 268.º n.º 3, da CRP, e legalmente concretizado, em termos gerais, no artigo 125.º do CPA, impõe aos órgãos administrativos o dever de exteriorizarem as razões de facto e de direito que estão na base das respectivas decisões.
Devendo a fundamentação de um acto administrativo dele constar, conquanto que seja expressa e realizada mediante sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito (...), podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respectivo acto – cfr. n.º 1 do art. 125.º do CPA. Equivalendo, à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que por insuficiência, obscuridade ou incongruência não esclareçam concretamente os motivos de facto e de direito da decisão (n.º 2, do art. 125.º, do CPA).

A fundamentação de um acto tem, pois, de ser suficiente e congruente. Será suficiente se contiver os elementos bastantes, capazes ou aptos a basear a deliberação recorrida e congruente se se basear num processo lógico, coerente e sensato do qual resulte um conjunto de afirmações que não contenha erros de raciocínio – vide, Vieira de Andrade in O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos, Coimbra, 1991, p. 227 e ss.

Assim, e sem prejuízo de a fundamentação do acto administrativo constituir um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, a exteriorização das razões de facto e de direito que estão na base da respectiva decisão só é suficiente quando permite a um destinatário aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão – cfr. Acórdão do STA de 11/09/2007, proc. n.º 391/07, in www.dgsi.pt. O que apenas alcançará quando tal acto lhe permita ficar na posse dos fundamentos factuais e das razões jurídicas bastantes para o efeito.
Só assim o destinatário pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo total ou parcial; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão: só sabendo quais os factos concretos (todos) considerados pela Administração e os critérios valorativos quantitativos ou outros, pode argumentar se se verificam ou não, discutir os critérios, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; só mediante o conhecimento do direito e das normas legais invocadas pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.

Pretende-se, pois, que o destinatário de uma decisão da Administração, com reflexos na sua esfera jurídica, fique ciente do modo e das razões por que se decidiu num ou noutro sentido, delas se convencendo (aceitando o acto) ou não, a elas se opondo mediante o uso dos meios legais de impugnação ou não.

Ora, descendo ao caso dos autos, compulsado o acto administrativo impugnado, e o decidido, não se vislumbra a ocorrência do alegado erro de julgamento.

Com efeito, o acto em causa, na parte que agora interessa, limita-se a referir que “… atendendo às irregularidades detectadas e, bem assim, à legislação aplicável ao caso em apreço, determina-se a reposição da quantia de 5.654,18€, considerada como indevidamente recebida, relativamente ao Reg. (CEE) 2080/92.”, não permitindo ao seu destinatário – à luz dos critérios de experiência comum e da lógica do homem médio colocado na posição do ora Recorrido – apreender como foi obtido o valor que lhe foi exigido. A mera referência de tal montante a “valor indevidamente” pago mostra-se conclusiva porque despida de elementos factuais explicativos do porquê de ser aquele valor, e não outro, o exigido enquanto montante pago alegadamente indevido.
Lido e analisado o acto em causa dele não resulta tal valor por simples cálculo aritmético, nem os critérios usados para o alcançar. Aliás, e como também refere a decisão recorrida, no próprio contrato prevêem-se vários valores a pagar, não se conseguindo delimitar com exactidão, dentro daqueles, e face às razões avançadas para justificar a verificação de “pagamentos indevidos” à Recorrida, o montante identificado e reclamado no acto impugnado de 5.654,18€, nem como se procedeu ao cálculo do mesmo. Acrescendo que o Recorrido, então Autor ao alegar não descortinar o porquê da exigência da quantia em causa, e não de qualquer outra, sublinhou o facto de “sobretudo tendo em consideração que na área por si referenciada de 4,23 hectares ainda existiam 1.048 pseudotsugas verdes.”.

Daí que, tudo visto e ponderado, o acto impugnado padece de falta de fundamentação, na vertente da insuficiência conforme decidido, não ocorrendo o alegado erro de julgamento.

Improcede assim o fundamento de impugnação da decisão recorrida.

IV. DECISÃO:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, e manter a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Notifique.
DN.

Porto, 20 de Março de 2015
Ass.: Maria Alexandra Alendouro Ribeiro
Ass.: João Beato Oliveira de Sousa
Ass.: Hélder Frazão da Costa Vieira Bonito