Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00370/04.1BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/15/2007

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Drª Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Descritores:	NULIDADE PROCESSUAL

Sumário:	A omissão de conhecimento de um pedido de ampliação da instância suscitado nas alegações e levado às conclusões das mesmas constitui não só nulidade processual na medida em que tal omissão influa no exame ou na decisão da causa, mas também nulidade da sentença, por estar em causa omissão de pronúncia sobre questão que o juiz devia ter conhecido na sentença.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	04/26/2007
Recorrente:	Táxis..., Lda e outros
Recorrido 1:	Município de Guimarães
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concede provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Conceder provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

TÁXIS …, LDª, com sede na Urbanização …, Guimarães, TÁXIS …, LDª, com sede na Rua …, Guimarães, M…, LDª, com sede no Lugar …, Guimarães, e M…, residente na Travessa …, Guimarães, vêm interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de BRAGA de 13/12/2006, que julgou improcedente a Acção Administrativa Especial interposta contra o MUNICÍPIO DE GUIMARÃES, em que pediam a declaração de ilegalidade do no nº 1 do artº 8º do Regulamento proposto pela Câmara Municipal de Guimarães em 05.12.02, publicado em anexo ao aviso nº 381/2003, no Apêndice nº 8 da II série do Diário da República de 16.01.03, e aprovado pela Assembleia Municipal em 09.05.03.
Para tanto alegam em conclusão:
“1 – No decorrer do presente processo foram emitidas pela Câmara Municipal de Guimarães disposições de natureza normativa que se destinam a regulamentar a mesma matéria, isto é, o Decreto-Lei n.º 51/98, de 11 de Agosto, complementando o regulamento de que consta a norma impugnada primordialmente.
2 – Assim, por deliberação da Câmara Municipal de Guimarães de 21 de Outubro de 2004 foi decidido aplicar tarifas urbanas às áreas de estacionamento condicionado e tarifas ao quilómetro às áreas de estacionamento fixo, delimitando os contingentes para a zona condicionada e, por freguesia para as restantes áreas do concelho, nos termos constantes da certidão da acta daquela reunião, junta a fls 109.
3 – Todas as disposições supra, se inserem no mesmo procedimento, previsto na norma habilitante constante do artigo 3º da Lei n.º 106/2001, de 31 de Agosto, invocado no regulamento em questão.
4 – Nestes termos, usando da faculdade prevista nos artigos 91º e 63º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, as Autoras requereram a modificação do objecto da instância, ampliando-o àquelas deliberações, já documentadas no processo.
5 – Bem assim, invocaram novos fundamentos para a sua pretensão, nomeadamente, o facto de haver expirado o prazo de regulamentação previsto na Lei n.º 106/2001, de 31 de Agosto.
6 – Face a estas conclusões permaneceu a sentença recorrida silente, o que a faz incorrer na nulidade prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do Código de Processo Civil, que expressamente se argúi.
7 – O teor da certidão de fls.109 e as deliberações de natureza regulamentar nela contidas deveriam constar dos factos provados, por se revestirem de manifesto interesse para a decisão da causa.
8 – Todas as referidas deliberações violam o disposto no artigo 13º do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, com particular acutilância para a deliberação camarária de 21 de Outubro de 2004, que fixa os contingentes em partes de freguesias do concelho de Guimarães, ao arrepio do n.º 2 daquele artigo, que estatui: “os contingentes são estabelecidos por freguesia, para um conjunto de freguesias ou para as freguesias que constituem a sede do concelho”.
9 – Mais: o Regulamento do Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros – Transporte em Táxi, aprovado pela Câmara Municipal de Guimarães em 5 de Dezembro de 2002, invocando a norma habilitante supra referida, foi-o uma vez expirado o prazo conferido na mesma – 31 de Março de 2002.
10 – A isto acresce que a sua discussão pública e aprovação na Assembleia Municipal competente, decorreram uma vez revogada a legislação habilitante, que foi substituída pelo Decreto-Lei n.º 41/2003, de 11 de Março, que produziu efeitos desde 1 de Janeiro de 2003, o que torna o regulamento inválido no seu todo.
11 – A manter-se o normativo emitido pelo Réu supra referido, todos os consumidores que se desloquem dentro da sede do concelho de Guimarães, mas para além dos limites ora definidos para o regime de estacionamento condicionado, foram excluídos da beneficiação de um verdadeiro serviço de táxi e os prestadores de serviço táxi colocados em praças fora daquele limite, ainda que na sede de concelho (as Autoras licenciadas para as freguesias de Creixomil, Azurém, Urgeses, Mesão Frio, Costa e Fermentões), que vêm a sua esfera de mercado restrita apenas a uma pequena parte de cada uma dessas freguesias, obrigados a praticar tarifas e tipos diferentes de serviço.
12 – Todas as disposições referidas apenas visam proteger um determinado conjunto de prestadores em detrimento do bem comum e de outros prestadores, mantendo o status quo vigente, ilegal a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto.
13 – Pelo exposto, as normas regulamentares impugnadas, violam o disposto nos artigos 13º e 16º do Decreto-Lei n.º 251/98 de 11 de Agosto, na sua redacção actual, e os artigos 3º, 4º e 5º do Código do Procedimento Administrativo, pelo que deve ser desaplicada a cada uma das situações das AA.
14 – Do mesmo modo, a norma impugnada viola os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos e da igualdade de tratamento face à administração.”

A entidade recorrida contra-alegou, e embora sem formular conclusões, pediu a improcedência do recurso.

O Ministério Público pronunciou-se, sendo de parecer que o recurso merece provimento.

Após vistos, cumpre decidir.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos)
A - A norma em questão é do teor constante do artº 12º da petição inicial, aqui dado por reproduzido para todos os efeitos;
B - As autoras ainda em lide (autoras) detêm, todas elas, alvarás para o exercício da actividade de transporte em táxi – docs 1 a 3 e 5 juntos pelas autoras com a petição inicial;
C - As autoras detêm licenças de táxi, com regime de estacionamento fixo, respectivamente (pela ordem acima utilizada) em Mesão Frio, Creixomil, Urgezes e Fermentões – docs juntos pelas autoras e com entrada registada a 17.05.05.

QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140.º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no art. 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide sempre do objecto da causa de facto e de direito.
São as seguintes as questões que importa decidir:
_ nulidade da sentença por omissão de pronúncia nos termos do art. 668º nº1 al. d) do CPC;
_violação dos artigos 13º e 16º do DL 251/98 de 11/8 e 3º e 4º do CPA;
_violação dos princípios da legalidade, prossecução do interesse público, protecção dos direitos e interesses dos cidadãos e igualdade de tratamento.

O DIREITO
NULIDADE DA SENTENÇA
Alegam os recorrentes que ocorre nulidade de sentença por omissão de pronúncia sobre todas as questões colocadas e constantes das conclusões das alegações de direito oferecidas a fls. 227 a 235 nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 artigo 668º do Código de Processo Civil.
Na verdade tendo usado da faculdade prevista nos artigos 91º e 63º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, as autoras, aqui recorrentes requereram fosse admitida a modificação do objecto da instância, ampliando-o a outras deliberações de natureza normativa, já documentadas no processo a fls. 109.
Isto porque, no decorrer da lide, foram emitidas pela Câmara Municipal de Guimarães disposições de natureza normativa que se destinam a regulamentar a mesma matéria, isto é, o Decreto-Lei n.º 51/98, de 11 de Agosto na sua actual redacção, complementando o regulamento de que consta a norma impugnada primordialmente.
A este propósito entende o Mº Juiz a quo que:
“Deduzida tal ampliação, e aceite que a contra-parte teve o ensejo de sobre ela se pronunciar, seria mister que o juiz lavrasse despacho a admiti-la ou não, como parece evidente, atenta, designadamente, a eventual necessidade de acerca dela ser produzido algum tipo de prova.
Ora, tal despacho foi omitido, ocorrendo, desse modo, nulidade da previsão do artº 201.º.1 do CPC, já que se trata de omissão de acto que pode influir no exame ou na decisão da causa.
A arguição de tal nulidade teria que ter sido feita no prazo de 10 dias, a contar da notificação da sentença, momento em que as autoras tiveram conhecimento de que não havia despacho sobre a matéria – artº 205.º.1, por referência ao artº 153.º.1 do CPC.
Não o tendo sido, deve ela ser considerada sanada.
A nulidade que se verifica não é, pois, da sentença, mas sim a consistente na dita omissão, a qual deve ter-se por sanada.”
Nos termos do art. 668º nº 1 do CPC é nula a sentença:
“... d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.”
A nulidade prevista na alínea d) do art. 668º do CPC invocada pelo recorrente está intimamente ligada com o art. 660º nº2 do CPC que dispõe que “ o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação exceptuadas aquelas cujas decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.
E, qual o sentido da palavra “ questões”?
Ora, jurisprudência e doutrina têm entendido que há que distinguir “ questões “ de “ razões “ (ou seja, argumentos), e que a falta de apreciação de todos os motivos indicados, não constituem causa de nulidade de sentença ou acórdão.
A este propósito extrai-se do Acórdão do TCAN 00711/05.4BECBR de 21-06-2007 :
“Ora o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. arts. 660.º, n.º 2 CPC), sendo que é relativamente e por relação com tais comandos legais que se terá de aferir a nulidade prevista na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC (cfr. Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659 in: “www.dgsi.pt/jstj”).
Trata-se, nas palavras do Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221) do “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º 2ª parte) …” que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …”.
Questões para este efeito são “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. Prof. A. Varela in: RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. Prof. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Como sustenta igualmente o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: ob. cit., págs. 220 e 221) “... O tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668º, n.º 1, al. d) 1ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor. (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder …”.
As decisões proferidas pelos tribunais administrativos no exercício da sua função jurisdicional dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados), o qual terá de se inserir no âmbito das chamadas “relações jurídicas administrativas” (cfr. arts. 01.º, 03.º e 04.º do ETAF).
As mesmas conhecem do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a decisão (sentença/acórdão) pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito: - Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668.º do CPC.
Revertendo ao caso em presença temos que procede a arguida nulidade.
Explicitemos o nosso entendimento.
Decorre do art. 35.º, n.º 2 do CPTA que as acções administrativas especiais se regem nos seus termos pelas disposições previstas no Título III (cfr. arts. 46.º e segs., 78.º e segs., 87.º e 88.º do CPTA), pelas disposições gerais e subsidiariamente pelas normas insertas na lei processual civil (CPC).
Assim, e considerando a tramitação definida pelo CPTA nos arts. 78.º e segs. do CPTA temos que o processo decorre sem qualquer intervenção judicial até ao termino da fase dos articulados, constituindo excepções a tal regra a situação prevista no art. 234º, n.º 4 do CPC ou as situações em que sejam suscitados incidentes que devam ser resolvidos pelo juiz.
Ora entre tais situações temos, v.g., os incidentes de intervenção de terceiros ou as arguições de nulidades processuais, situações, que, aliás, já o anterior sistema processual comportava na sua tramitação.
A resolução de tais situações necessariamente deveriam anteceder o próprio despacho saneador.
Tal como refere o Dr. A. Abrantes Geraldes em sede de análise da lei processual civil mas com plena valia para o contencioso administrativo, “… Findos os articulados, e antes de ser designada data para a audiência preliminar ou ser proferido despacho saneador, a lei incumbe o juiz de proferir decisões interlocutórias, destinadas a apreciar questões ou incidentes cuja decisão pode ou deve ser proferida antes do saneamento, ou conferir às partes a possibilidade de regularização da instância.
Nuns casos, a necessidade de intervenção judicial é marcada pelo efeito preclusivo que emerge da prolação posterior do despacho saneador (verificação do valor processual, incompetência territorial); noutros, pela prejudicialidade das decisões em relação à actuação posterior; noutros, ainda, é motivada por razões de economia processual e eficácia dos instrumentos processuais que dificilmente se compaginam com puras decisões formais, sem conteúdo útil, que deixam intacto o litígio que motivou a instauração da acção …” (in: “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol. II, 4ª edição revista e actualizada, págs. 29 a 31).
E continua aquele autor reportando-se à pronúncia do juiz sobre os incidentes de intervenção de terceiros “… Estas formas incidentais podem surgir em diversos momentos processuais, podendo envolver a intervenção do juiz no sentido da sua admissibilidade liminar ou da sua imediata rejeição, nomeadamente quando sejam inseridos nos articulados ou em requerimentos avulsos apresentados nessa fase. (…).
Mas, a par de tal intervenção liminar, mostra-se necessária uma pronúncia definitiva sobre a sua admissibilidade, tendo em consideração que os incidentes implicam uma alteração subjectiva (e, por vezes, objectiva) da instância.
Relativamente ao incidente de intervenção principal espontânea, determina o art. 324º, n.º 4, que o juiz deve decidir sobre o mesmo no despacho saneador. Quanto aos outros, o CPC não especifica o preciso momento em que o juiz se deve pronunciar, pelo que o fim dos articulados será, em regra, o mais apropriado para o efeito – arts. 326º, n.º 2, 331º, n.º 2 e 336º, n.º 3 …” (in: ob. cit., págs. 49/50).
Ressuma do exposto que sobre a Mm.ª Juiz “a quo” impendia o dever de se pronunciar sobre o incidente de intervenção de terceiros deduzido no articulado de contestação pelo R. (deferindo-o ou indeferindo-o) e, bem assim, sobre a pretensão formulada pelo A., aqui ora recorrente, em sede de articulado de resposta quando requereu a “… demanda do Instituto de Emprego e Formação Profissional para intervir nos presentes autos …”, dever esse a efectivar-se em despacho prévio ao próprio despacho saneador e uma vez omitido esse despacho quanto muito deveria ter aproveitado, se a intenção era o indeferimento dos incidentes, o próprio despacho saneador, conhecendo-os como ponto prévio ao mesmo de tais incidentes, pois, se o entendimento fosse no sentido da admissibilidade daqueles incidentes então o próprio despacho saneador não poderia ter sido proferido mercê da tramitação processual e as consequências dela decorrentes em termos dos ulteriores termos do processo (cfr. arts. 326.º, 327.º, 328.º e 329.º todos do CPC “ex vi” arts. 01.º e 35.º, n.º 2 do CPTA).
Daí que “in casu” ocorre nulidade procedimental decorrente da omissão do despacho previsto e imposto legalmente no art. 326.º, n.º 2 do CPC, nulidade essa que inquina igualmente a decisão judicial em crise que, assim, fica afectada de nulidade por omissão de pronúncia quanto a questão e/ou pretensão suscitada nos autos e relativamente à qual a lei impunha pronúncia prévia que não se compadece ou não se pode considerar como prejudicada face à prolação do despacho saneador tanto para mais que com a dedução daqueles incidentes de intervenção de terceiros poderia ou visariam A. e R. alegadamente obstar à emissão de decisão como a em presença (absolvição da instância por procedência de excepção dilatória - ilegitimidade passiva), fazendo intervir nos autos terceiro “IEFP” contra o qual o A. pretendia deduzir a sua pretensão impugnatória (cfr., em caso algo similar, o Ac. deste Tribunal de 12/01/2006 - Proc. n.º 00898/04.3BEVIS in: “www.dgsi.pt/jtcn”).
No caso sub judice o que está em causa é a omissão de despacho a propósito de um pedido de ampliação da instância, formulado nas alegações da acção administrativa especial e levado ás conclusões das mesmas.
Ora, decorre do n.º 1 do art. 201º do CPC, sobre a epígrafe “Regras gerais sobre a nulidade dos actos”, que:
“1- Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.”
Para além dos casos expressamente cominados de nulidade, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.
No caso previsto na 2ª parte do normativo legal, atrás mencionado, compete ao tribunal, no seu prudente arbítrio, decretar ou não a nulidade, conforme entenda que a irregularidade cometida pode ou não influir no exame ou na decisão da causa.
Vejamos então se a referida omissão de pronúncia constitui uma nulidade.
As nulidades de processo ou nulidade processuais são qualificadas como “desvios do formalismo processual seguido em relação ao formalismo processual prescrito na lei e a que esta faz corresponder uma invalidade mais ou menos extensa de actos processuais e que podem assumir um de três tipos: a prática de um acto proibido, a omissão de um acto prescrito na lei e, por último, a realização de um acto imposto ou permitido por lei, mas sem o formalismo requerido” Antunes Varela, in Manual de Direito Processual Civil, 1984, pp.373.
Dentre estas as nulidades processuais principais estão previstas nos arts 193º a 200º e 202º a 204º do CPC e as secundárias ou inominadas nos arts 201º e 205º do mesmo Código.
Ora, no caso sub judice está em causa uma nulidade secundária, a omissão de prolacção de um despacho, pelo que há que aferir se tal omissão é susceptível de gerar ou não nulidade na medida em que “possa influir no exame ou na decisão da causa”.
Ora, a certidão junta a fls. 109 documenta ainda que a Câmara Municipal de Guimarães fez corresponder os contingentes Táxi às zonas de estacionamento que fixou e não por freguesia, como determinava o comando legal, aplicando tarifas urbanas às áreas de estacionamento condicionado e tarifas ao quilómetro às áreas de estacionamento fixo.
E, a inclusão destes factos na matéria de facto ou não, na sequência de eventual admissibilidade de ampliação da instância, necessariamente que afecta a decisão da causa, determinando inevitavelmente um juízo diferente na aplicação do direito.
... Ora, a omissão do referido despacho para além de nulidade processual susceptível de influir na decisão da causa, também constitui paralelamente uma causa de nulidade da sentença (e não apenas desta como reflexo da referida nulidade processual) já que nas conclusões das alegações vem invocada uma questão cujo conhecimento a sentença omitiu.
Pelo que, é de declarar nulo todo o processado posterior à junção das alegações o que se traduz na prática na anulação da sentença recorrida porque foi o único procedimento efectuado posteriormente às alegações em que foi deduzido o pedido de ampliação da instância.
E, não se diga que tal omissão não foi sindicada porque consta expressamente das alegações de recurso jurisdicional o fundamento de nulidade da sentença por omissão de conhecimento de um pedido de ampliação da instância, o que é o bastante.
Fica, assim, prejudicado o conhecimento das restantes questões.
*
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em conceder provimento ao recurso e em anular todo o processado posterior às alegações, ou seja, a sentença recorrida, remetendo-se os presentes autos à 1ª instância para prosseguimento dos mesmos nos termos supra expostos.
Custas pela entidade recorrida.
R. e N.
Porto, 15/11/2007
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves