Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP), I.P., veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, de 03.01.2017, pela qual foi julgada procedente a acção Administrativa especial intentada pela Junta de Freguesia de Padrela e Tázem para anulação do acto administrativo constante do ofício com a referência 20007/2011 a devolução da quantia de 52.211,94 euros.

Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida padece de erro no julgamento da matéria de facto, por não ter incluído um facto documentado e relevante, e errou no enquadramento jurídico ao considerar que o acto não está devidamente fundamentado, anulando-o com esse fundamento.

A Recorrida contra-alegou sustentando a improcedência total do recurso.

O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

2ª Nesse caso, dispõe o nº 1 do artº 12º do Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho, sob a epígrafe ‘Reembolsos das ajudas e despesas”, que “No caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o beneficiário constitui-se na obrigação de reembolsar as importâncias recebidas a título de ajuda, acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição, sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na lei.” (sublinhados e negritos, nossos).

3ª Da Decisão contenciosamente impugnada na acção na administrativa a que respeitam os presentes autos constam as quantias que a A./Recorrida recebeu do Instituto no âmbito do projecto nº 2001.23.001591.7, a saber (cfr. 6. da Decisão Final impugnada):

• em 30/10/2002, 24.489,85 €

• em 28/05/2003, 14.311,92 €

No total de 38.771,77 €

4ª Em tais circunstâncias, crê-se que o fundamento da decisão do Instituto, contenciosamente impugnada, na acção administrativa especial a que respeitam os presentes autos, relativamente à demonstração da quantia de 38.771,77 euros, resulta directamente da lei, achando-se devidamente explicitado nos próprios termos de tal decisão impugnada, cujo teor se mostra medianamente claro relativamente ao fundamento pelo qual a Autora, ora Recorrida, deve proceder à devolução da quantia de 38.771,77 euros (e não outra), tida por indevidamente recebida no âmbito do 2001.23.001591.7, de mais a mais quando a Juiz a quo sentença recorrida, julgou improcedente o fundamento invocado pela A./Recorrida relativamente à comprovação da efectivação das financiadas à Autora, ora Recorrida, no âmbito do Projectoº 2001.23.001591.7 (cfr. sentença recorrida página 9).

5ª Ao haver desconsiderado na sentença recorrida a integralidade do facto provado em 8) da sentença recorrida, designadamente a indicação nele contida de quais as quantias recebidas pela Autora, ora Recorrida, no âmbito do Projecto nº 2001.23.001591.7 (24.489,85 euros + 14.311,92 euros) bem com as datas em que tais quantias foram disponibilizadas pelo ex IFADAP à Autora, ora Recorrida (respectivamente, em 30/10/2002 e em 28/05/2003) a Juiz a quo errou na aplicação do direito a tal facto.

6ª Mas, mesmo que assim se não entendesse, afigurar-se-ia então que, nesse caso, a Juiz a quo, tendo em vista a decisão da causa segundo as várias soluções plausíveis de direito, devesse ter conhecido, apreciado e decidido na Sentença recorrida quais os montantes efectivamente recebidos pela A./Recorrida no âmbito do Projecto nº 2001.23.001591.7, porquanto, no caso em presença, seriam, precisamente, esses (e só esses) cuja devolução ao Instituto se mostraria devida por efeito e em resultado da rescisão unilateral do Contrato de Atribuição de Ajuda celebrado com a Autora, ora Recorrida, no âmbito desse Projecto, por força do disposto no nº 1 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 163-A/2000.

7ª Com efeito, relativamente a tal quantia de 38.771,77 euros, encontra-se cabalmente evidenciado no processo administrativo que o Instituto processou e pagou à Autora, ora Recorrida, no âmbito do Projecto nº 2001.23.001591.7 a quantia global de 38.771,77 euros, a saber: a fls. 269, 317, 318, 332, 340, 343 e 346 do processo administrativo, sendo que a Autora, ora Recorrida, nunca impugnou qualquer desses documentos, cujos teores, por isso, terão de se haver por verdadeiros.

8ª Por outro lado, a Autora, ora Recorrida também nunca pôs em causa, quer no procedimento administrativo, quer nos presentes autos na acção a que respeitam os presentes autos, o recebimento das quantias discriminadas a fls. 269, 318 e 340 do processo administrativo, que efectivamente recebeu do Instituto no âmbito do Projecto nº 2001.23.001591.7 global de 38.771,77 euros.

9ª Finalmente, a Autora, ora Recorrida, também não questionou o cálculo, nem a fundamentação dos juros liquidados na decisão impugnada, designadamente os termos iniciais do cálculo, correspondentes às datas “de disponibilização das ajudas” de, respectivamente, 24.489,85 euros em 30/10/2002 e de 14.311,92 euros em 28/05/2003 – cfr. 6 da Decisão Final impugnada.

10ª Ao ter omitido, na sentença recorrida, o conhecimento de tal factualidade, a Juiz a quo também errou no julgamento da matéria de facto.

11ª Na medida em que a omissão do conhecimento dessa factualidade na sentença recorrida haja influído (ou tivesse sido susceptível de poder influir) na prolação da decisão de procedência da acção, então afigura-se dever ser aditado à fundamentação de facto da sentença recorrida, nos termos processualmente prescritos e admissíveis, o seguinte (cfr. a fls. 269, 317, 318, 332, 340, 343 e 346 do processo administrativo):

“Facto Provado

__) No âmbito do Projeto nº 2001.23.001591.7, a Junta de Freguesia de Padrela e Tazém, recebeu do ex IFADAP na qualidade de Beneficiária, as seguintes quantias a título de ajudas financeiras:

• em 30/10/2002, 24.489,85 €

• em 28/05/2003, 14.311,92 €

no total de 38.771,77 €”

O facto que o Recorrente pretende aditar está documentado (fls. 269, 317, 318 332, 340, 343 e 346 do processo administrativo), tem relevo num enquadramento jurídico plausível, precisamente o que sustenta, e, em bom rigor, não foi contraditado pelo ora Recorrido.

O Recorrido afirma que não teve conhecimento pela notificação do acto impugnado das importâncias parcelares que estavam em causa. E que apenas teve conhecimento destes valores parcelares na impugnação judicial. Em todo o caso, foram contratualizados mais outros valores parcelares. Mais acrescenta que também não tinha conhecimento de que a importância que foi ordenada devolver pelo acto incluía juros; e continua ser saber como foram calculados e a que taxa.

Não põe em causa que no âmbito daquele projecto específico tenha recebido os referidos valores nas mencionadas datas.

Tudo o resto são conclusões jurídicas que, como tal, extravasam o julgamento da matéria de facto.

Termos em que se impõe aditar o referido facto.

Devemos assim dar como provados os seguintes factos:

1. A Autora é a legítima administradora dos baldios de Padrela e Tazém – cfr. documentos 1 e 2 juntos com a petição inicial.

2. No exercício das suas competências, a Autora celebrou com o Réu um contrato de financiamento ao abrigo do Programa AGRO, Medida 3, Projecto nº 2001230015917 no ano de 2001 para realizar uma plantação florestal.

3. No âmbito das acções inspectivas do Réu, foram solicitados por ofício à Autora os seguintes elementos – cfr. fls. 310 do processo administrativo apenso:

- Documentos comprovativos das despesas incluídas no projecto (extractos bancários e cópias dos cheques).

- Declaração da Assembleia de Compartes, atestando que, tendo em conta a sua natureza e finalidades, não se encontrava sujeita ao regime dos mercados públicos.

- Fichas de determinação das causas de incêndio na zona de intervenção do projecto ocorrido em 10.10.2008 e 16.08.2009.

4. A Autora juntou a conta de gerência com o seguinte ofício – cfr. documento 3 junto com a petição inicial e fls. 276 do processo administrativo apenso:

“Ex.mo Senhor Director do IFADAP de Chaves,

Em resposta à carta V.Ref. 838/U1-Chaves 1/2006 de 12 de Setembro de 2006, junto envio a V. Exa os elementos solicitados.

A cópia dos cheques não é enviada, dado, esta Junta de Freguesia, não guardar a cópia dos mesmos, uma vez que apenas tomou conhecimento da norma 22 de Abril de 2005.

Relativamente ao extracto de conta emitida pelo programa de contabilidade, apenas é demonstrada uma tranche dado que anteriormente não possuíamos o FOCAL.

Sem outro assunto de momento,

Os melhores cumprimentos”

5. A Autora procedeu à entrega dos extractos bancários, dos quais resulta que - cfr. documento 4 junto com a petição inicial:

6. A Autora juntou também a seguinte declaração, segundo minuta fornecida pelo Réu – cfr. documento 5 junto com a petição inicial:

7. A Autora juntou também a seguinte declaração – cfr. documento 6 junto com a petição inicial:

[imagem omisa]

8. A Autora recebeu em 27 de Junho de 2011, um ofício onde o Réu procede à rescisão unilateral do contrato, fundamentando essa decisão na falta dos elementos referidos acima – cfr. documento 9 junto com a petição inicial:

9. A petição inicial que origina os presentes autos foi remetida a este Tribunal, via SITAF, em 01.08.2011 – cfr. registo SITAF.

10. No âmbito do Projecto nº 2001.23.001591.7, a Junta de Freguesia de Padrela e Tazém, recebeu do ex IFADAP na qualidade de Beneficiária, as seguintes quantias a título de ajudas financeiras:

a)- Em 30/10/2002, 24.489,85 €

b) Em 28/05/2003, 14.311,92 €

No total de 38.771,77 €

- Documentos de fls. fls. 269, 317, 318 332, 340, 343 e 346 do processo administrativo)

III - Enquadramento jurídico.

Preceitua o art.º 125.º do Código de Procedimento Administrativo de 1991, aplicável à data da deliberação impugnada, – sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” -, nos nºs 1 e 2, o seguinte:

“1.A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”

Nos termos deste preceito, a fundamentação, deve ser expressa, embora possa consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior informação, da qual constem as razões de facto e de direito que dêem a conhecer aos interessados por que se decidiu no sentido adoptado no acto, e não no outro, ou por remissão para documentos (vd. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno) de 14/12/1989, recurso 017514).

A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer (ou não) o particular e permitir-lhe o controlo do acto.

Traduz-se isto em dizer que o particular deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, ou seja, deve-se-lhe dar, ainda que de forma sucinta, nota do “itinerário cognoscitivo e valorativo” seguido para a tomada de decisão.

Só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão: só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.

Pretende-se, pois, que fique ciente do modo e das razões por que se decidiu num ou noutro sentido.

Ainda neste particular, é pacífico o entendimento de que um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo da mesma, bem como optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação (cf. por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno) de 16.03.2001, recurso 40.618).

No mesmo sentido se pronunciaram:

Acórdão do Tribunal Administrativo Sul, de 24.05.2007, processo nº 06477/02:

“IV – Um acto diz-se suficientemente fundamentado se os elementos do seu discurso (motivação contextual ou incorporada), incluindo aqueles anteriores de que expressamente de apropriou (fundamentação por remissão), forem capazes de esclarecer o iter cognoscitivo percorrido pelo órgão decisor.

O Acórdão do Tribunal Administrativo Sul, de 11.12.2008, processo n.º 12328/03:

“V- A Administração tem o dever de fundamentar os seus actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos administrados – vd. Nº 3 do art. 268º da Constituição da República Portuguesa, art. 124º do Código de Procedimento Administrativo – o qual se traduz na exposição das razões que a levam a praticar o acto e a dar-lhe determinado conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta:”

O Acórdão do Tribunal Administrativo Sul, de 27.11.2008, processo nº 11232:

“III- A Lei exige que o acto administrativo contenha fundamentação expressa, que pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres , informações ou propostas – art. 125º do Código de Procedimento Administrativo - … a norma citada, ao impor uma «sucinta »exposição dos fundamentos, visa certamente a economia procedimental, apelando à expressão apenas dos fundamentos de facto e de direito determinantes da decisão adoptada e não ao desenvolvimento de uma tese académica sobre todos os contornos teóricos da questão.”

O Acórdão do Tribunal Administrativo Sul, de 13.09.2012, processo n.º 08785/12:

“I- A fundamentação de acto administrativo que afecte direitos ou interesses legalmente protegidos, imposta constitucionalmente (cfr. artigo 268º nº 3 da Constituição da República Portuguesa) e pela lei ordinária (cfr. artigo 124º do Código de Procedimento Administrativo) e com os requisitos enunciados no art. 125º do Código de Procedimento Administrativo, deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso, nomeadamente do tipo de acto em causa, devendo a mesma revelar, de forma clara e inequívoca, o iter lógico e valorativo seguido pela autoridade que o proferiu, tudo de molde a que o interessado (colocado na posição de um declaratário normal) fique na posição de poder apreender os respectivos fundamentos e que possa depois conformar-se com a respectiva estatuição ou decidir-se pela sua impugnação, admitindo expressamente a lei a fundamentação “per remitione” (cfr. artigo 125º nº 1 do Código de Procedimento Administrativo.”

No caso concreto o acto que ordenou à Recorrida a restituição da importância de 52.211,94 euros esclarece os valores parcelares que aqui estão incluídos e os fundamentos que levaram a ordenar a restituição do valor global.

O ofício que a Autora recebeu em 27.11.2011 esclarece que o valor a restituir diz respeito ao projecto 2001230015917 e é de 38.781.77 euros a que acrescem juros, às taxas sucessivas de 7% e 4% desde as datas da disponibilização das ajudas, no valor de 13.430, 17 euros, o que dá a soma, a restituir, de 52.211,94.

Esclarece que o fundamento legal desta imposição é o disposto nos artigos 11º, n.º1 e 12º do Decreto-Lei n.º 163-A/2000, de 27.07.

Assim com o esclarece que, de toda a documentação pedida, a Junta de Freguesia não apresentou prova da despesa efectivamente efectuada.

O facto de não se mencionar aí os montantes parcelares do valor global a restituir, acaba por ser irrelevante, pois ficou perfeitamente identificado o objecto da restituição face ao que acima se indicou e quais os fundamentos legais e de facto para a ordem de restituição.

Fundamentos que, de resto, ao menos no essencial e decisivo, a falta de prova das despesas efectuadas, não foram postos em causa.

O acto está, em suma, devidamente fundamentado ao contrário do decidido.

Também não é exacto, dizer, como se diz na decisão recorrida, que o acto impugnado “não valorou a declaração de não sujeição às regras de mercado”.

No ofício enviado à Autora, com o conteúdo do acto impugnado, esclarece-se que “o facto de essa entidade estar dispensada do cumprimento das regras de despesa pública, por ter delegação de poderes da Assembleia de Compartes, não a exime da apresentação de uma declaração assinada por aquele órgão nos termos indicados no referido o ofício “.

Exigência que, não foi satisfeita, o que a própria Autora, ora Recorrida, não põe em causa.

Pelo que o acto impugnado não padece dos vícios apontados na decisão recorrida, de falta de fundamentação e de violação de lei, devendo ao invés de ser anulado, como foi, ser mantido na ordem jurídica.

Custas pela Recorrida em ambas as instâncias.