| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Ministério da Educação [ME] interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 2 de Fevereiro de 2006 – que, julgando procedente acção administrativa especial intentada por A…, anulou a decisão de 29.03.2004 do Secretário de Estado da Administração Educativa [SEAE] que, em sede de recurso hierárquico, manteve o despacho de 08.01.2004 do Director Regional de Educação do Norte [DREN] que aplicou ao autor a pena disciplinar de repreensão escrita.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- Além do órgão de gestão do estabelecimento de ensino [Escola Secundária Henrique Medina - ESHM], em Esposende, também é competente para aplicar a pena de repreensão escrita ao docente A…, o DREN, por se tratar do exercício de competência não exclusiva, pois, no nosso ordenamento jurídico vigora o princípio geral, consagrado no artigo 16º do ED, segundo o qual a competência do superior hierárquico envolve sempre a do inferior;
2- A distribuição de competências que o artigo 116º do ECD estabelece entre órgãos de administração e gestão de estabelecimentos de ensino e DRE e ME, em matéria disciplinar, não impede a aplicação do princípio geral do artigo 16º do ED, uma vez que entre as duas normas transcritas interfere uma relação de dependência, e não de exclusão;
3- A norma que se apresenta como princípio geral [artigo 16º do ED] é mandada aplicar pelo artigo 112º do ECD, e, como princípio geral, tem força e elasticidade suficientes para se aplicar sempre, mesmo perante normas especiais como a do artigo 116º do ECD;
4- O princípio geral consagrado na norma do artigo 16º do ED tem valor e capacidade reguladora concretizável superior à da norma geral;
5- O artigo 16º do ED estabelece como princípio geral em matéria disciplinar, o poder dos órgãos superiores da hierarquia de exercerem também as competências concretamente atribuídas por lei aos seus subordinados;
6- Embora a competência disciplinar caiba ao órgão de administração e gestão do estabelecimento de ensino [artigo 116º nº 1 do ECD], ela pode ser primariamente exercida pelo DRE que superintende, por a competência do superior hierárquico abranger a do inferior [artigo 16º do ED], tratando-se pois, de uma competência concorrente ou simultânea para aplicação de sanções;
7- O DL nº 139-A/90 de 28 de Abril não constitui “um ordenamento disciplinar próprio”;
8- O nº 4 do artigo 115º do ECD, não constitui uma qualquer especialidade ou derrogação do regime geral que estabelece a competência sancionatória;
9- A competência para a aplicação da pena de repreensão escrita aos docentes [116º nº 1 do ECD] é uma competência própria, mas não exclusiva do órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino;
10- A sentença recorrida faz uma errada interpretação e aplicação da lei, designadamente do artigo 116º do DL nº 139-A/90, de 28/04, alterado pelo DL nº 1/98, de 2/01, que aprova o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores do Ensino Básico e Secundário, bem como do artigo 16º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL nº 24/84, de 16/01;
11- A decisão recorrida enferma de claro erro de julgamento ao anular o acto impugnado por considerar existir vício de incompetência.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida.
Por sua vez, A… veio contra-alegar, defendendo a manutenção da sentença recorrida, e, para o caso de assim não ser entendido, interpôs recurso subordinado relativamente aos vícios que a sentença recorrida julgou improcedentes, concluindo tudo da forma seguinte:
Das contra-alegações:
1- Devem manter-se todos os fundamentos da sentença quanto ao vício de incompetência, porque há incompetência legal – por falta de previsão – e funcional dos DRE para aplicação da pena de repreensão escrita, atendendo aos princípios da sucessão de leis no tempo e ao princípio de que a lei especial derroga a geral;
2- O artigo 16º do ED, para além da derrogação derivada da sucessão de leis no tempo, é afastada pelas normas especiais dos artigos 113º nº 1, 115º nº 1 e 116º do Estatuto da Carreira Docente, e pela aplicação do princípio lex specialis derogat lex generalis.
Do recurso subordinado:
1- A sentença, na parte aqui recorrida – devendo tê-lo feito – não se pronunciou sobre a falta do despacho de instauração de procedimento disciplinar ao recorrente, nos termos dos números 1 dos artigos 113º, 115º e 116º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e Professores dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo DL nº 139-A/90 [sucessivamente alterado pelo DL nº 105/97, de 29 de Abril, e pelo DL nº 1/98, de 2 de Janeiro] pois dos autos não consta que alguma vez, por acto expresso, órgão competente tenha instaurado procedimento disciplinar ao recorrente, com factos integradores de uma – especificada e juridicamente enquadrada – infracção dos deveres gerais ou especiais cometidos ao mesmo, nos termos alegados pelo recorrente, falta essa que conduz à prescrição do procedimento disciplinar e à declaração de nulidade de todos os actos procedimentais, incluindo a referida pena, ulteriores ao processo de inquérito, o que requer;
2– A sentença, na parte aqui recorrida – devendo tê-lo feito – não se pronunciou sobre a invocada falta de competência legal do SEAE, para apreciação do recurso hierárquico, então interposto pelo recorrente;
3- A sentença, na parte aqui recorrida – devendo tê-lo feito – não se pronunciou sobre quais dos factos apurados enquanto factos absolutamente necessários a um dado e imprescindível enquadramento jurídico-penal pré-existente, de modo a que o então arguido pudesse reconhecer ou não a comissão de uma infracção disciplinar;
4– Dos autos não resulta que, alguma vez, o recorrente tenha praticado um acto de concessão de equivalências à aluna C…, acto subjacente a competências que não detinha como Assessor do Conselho Executivo para os Cursos Nocturnos, ou que, em consequência das competências que detinha, o recorrente pudesse, por acção ou por omissão, praticar ou sequer consentir nos factos que lhe são indevidamente imputados;
5- A sentença recorrida – devendo tê-lo feito – omitiu a apreciação crítica e o enquadramento da seguinte matéria factual: o instrutor do processo de inquérito, no capítulo III do respectivo relatório, consigna: “...é seguro afirmar-se que, em parte, salvo melhor opinião, a atribuição da equivalência a todas as disciplinas, se deveu à resposta sucinta dada pela DREN no contexto do pedido formulado pela aluna e que originou a mesma resposta. Ora, no pedido formulado, a aluna C…, refere que não tem aproveitamento à disciplina de Física” [ver folha 48 do Pº DRN-155/03-Inq], o que invalida o procedimento disciplinar que se lhe seguiu e justifica toda e qualquer intervenção, quer do órgão executivo da escola quer do recorrente;
6- Tanto assim é que – como acima se pode ver e aqui se dá por integralmente reproduzido – sobre a referida resposta da DREN, o Presidente do Conselho Executivo, em 21.05.02, dirigindo-se aos Serviços Administrativos-Alunos exarou o seguinte despacho: “Proceda-se conforme indicado”, ordenando, assim que fossem emitidas os documentos reproduzidos nas folhas que integram o documento 3 junto à contestação do réu;
7- Àquele PCE foi expressamente indicado pela DREN o seguinte: "...poderá a Escola atribuir as equivalências solicitadas e uma vez que a aluna concluiu nesse estabelecimento de ensino a formação científica, poderá também proceder à certificação do Curso Técnico de Construção Civil do Ensino Secundário Recorrente”;
8- Na verdade, a aluna, no seu requerimento, a que a DREN respondeu, diz, expressamente, “...tendo frequentado, no ano lectivo de 95/96, o Ensino Secundário – Curso Tecnológico de Construção Civil do Agrupamento I – do ensino regular, e concluindo todas as disciplinas à excepção de Física...” e, com base nisto, solicita equivalência às disciplinas em que obteve aproveitamento no Curso Tecnológico de Construção Civil do ensino regular para o Curso Técnico de Construção Civil do Ensino Recorrente, com o fundamento que o referido Curso não integra a Rede Escolar da referida Escola;
9- A sentença errou, por não ter julgado o despacho impugnado carente de fundamentação de facto e de direito, e ter adoptado fundamentos que por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclarecem a motivação do acto, o que equivale à sua total falta de fundamentação;
10- Mas, ainda que assim não fosse, a sentença recorrida errou porque não valorou os factos, desde sempre expostos pelo recorrente e que para aqui se convocam para todos os efeitos legais, integradores da violação dos princípios da legalidade, do direito a uma cabal defesa, da justiça, da imparcialidade e do in dubio pro reo, ínsitos no nosso ordenamento jurídico-constitucional, bem como, em concreto, errou sobre a violação do preceituado no nº 3 do artigo 268º da CRP e no nº 2 do artigo 123º do CPA, porque se retira dos autos que a informação que serviu de fundamento à decisão impugnada foi elaborada pelos serviços dependentes da entidade cujo despacho foi hierarquicamente recorrido;
11- Pois, qualquer interveniente, técnico ou outro, em fase anterior do procedimento, face a uma impugnação, ainda que administrativa, de qualquer acto em que interviesse, tem, natural e logicamente, interesse na manutenção da decisão recorrida, de tal modo que a lei sanciona tal intervenção, por violação do princípio constitucional da imparcialidade;
12- E, na verdade, na fase administrativa, é indicada a entidade a quem, é dito, que cabe recurso hierárquico necessário, pela própria entidade, então, recorrida, que, ignorando a vigência do CPTA, onde – sem deixar de dar relevo à sua utilidade para o impugnante – por aplicação do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, é dispensada a referida necessidade legal;
13- Sendo que, o despacho impugnado, foi aposto sobre o papel timbrado da DREN e sobre a INFORMAÇÃO/PROPOSTA Nº 123/2004 – PROCESSO Nº03.576/AJ/EM da DREN, subscrita pela Dra. E... M..., que já interviera anteriormente no processo, na qual, aliás, o decisor se louva e em que o DRE emite parecer onde pugna pela negação de provimento ao recurso hierárquico da sua própria decisão;
14- E o parecer exarado sobre essa informação e que propõe a manutenção pelo SEAE da pena aplicada pelo DREN, é emitido pela mesma pessoa que, como DREN, é hierarquicamente recorrida;
15- O DREN, querendo ou não, não agiu segundo os princípios a que está vinculado, da legalidade, da competência e da prossecução do interesse público com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, tendo, para além disso, objectiva e subjectivamente, violado os princípios da legalidade, da justiça e da imparcialidade;
16- Independentemente, aliás, de outras razões, a intervenção da mesma Dra. E... M..., e do DREN [L... F...], respectivamente, prestando, a primeira, informação, e vindo, o segundo, ulteriormente, a dar parecer, sobre um processo em que, anteriormente, já haviam prestado informação e decidido, para mais, com vista à manutenção do acto impugnado, contrariamente ao consignado na sentença, viola, de maneira evidente, os princípios constitucionais da justiça e da imparcialidade, que vinculam a administração, nas suas acepções objectiva e subjectiva;
17- A sentença errou, também, por que – ainda que alguns dos factos confusamente apurados nos procedimentos administrativos, pudessem ser imputados ao recorrente e, porventura, integrassem uma qualquer infracção aos seus deveres funcionais – o recorrente nada mais fez que cumprir a ordem dada pelo Presidente do Conselho Executivo da Escola, informada pela DREN e, por conseguinte, não podia agir de modo diverso, pelo que sempre estaria excluída a sua responsabilidade disciplinar por tal conduta;
18- A sentença recorrida errou na aplicação do preceituando no artigo 38º do ED, interpretando-o em desconformidade com a garantia constitucional prevista no artigo 32º da CRP, quanto à previsão e à oportunidade de assegurar o exercício dos direitos de audiência e de defesa em relação a quaisquer actos lesivos da dignidade da pessoa e da integridade moral do cidadão, mormente, em matéria disciplinar, bem como errou a interpretação e aplicação do disposto no artigo 6º do DL nº 271/95, de 23 de Outubro, do artigo 4º do EDFAACRL, dos artigos 15º, 124º e 125º do CPA, e artigo 498º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA, por desconformidade com os princípios constitucionais alegados e que para aqui se convocam para todos os efeitos legais, especialmente, com os princípios ínsitos no artigos 266º nº 3 do artigo 268º da CRP.
Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida, ou, caso assim não se entenda, a procedência de qualquer outro dos vícios que por ele foram alegados.
O ME contra-alegou ao recurso subordinado, concluindo assim:
1- Ao contrário do alegado, a sentença pronunciou-se bem sobre a invocada falta de despacho de instauração do procedimento disciplinar, afirmando que o procedimento em causa - audição do arguido/recorrido, ao abrigo do nº 2 do artigo 38º do ED - foi determinado pelo Inspector-Geral no uso da sua competência legal - alínea c) do nº 6 do DL nº 271/95, de 23/10 [Lei Orgânica da IGE] sendo que a infracção disciplinar lhe adveio ao conhecimento no decurso de uma acção inspectiva por si ordenada [Processo de Inquérito];
2- A sentença recorrida deu como provada a infracção imputada ao arguido/recorrente e considerou que foi assegurado o direito de defesa, com vista à aplicação da sanção de repreensão escrita, não ocorrendo o invocado vício de lei, por erro nos pressupostos de facto;
3- A sentença considerou que face à comprovada violação do dever de zelo, a sanção aplicada se mostra adequação e proporcional, não podendo o tribunal sobrepor o seu poder de apreciação ao do réu, o qual está investido do poder disciplinar;
4- A sentença deu como provado que a actuação negligente do arguido/recorrente foi violadora do dever de zelo, não se verificando qualquer causa dirimente de responsabilidade disciplinar;
5- A sentença não deu por verificada a denunciada prescrição do direito de instauração de procedimento disciplinar;
6- A sentença considerou todos os actos procedimentais ulteriores ao processo de inquérito como válidos;
7- A sentença decidiu correctamente ao considerar que o acto do SEAE foi praticado no uso da competência delegada [Despacho nº 15468/2002, nº 1 – II Série do DR nº 155, de 8 de Julho, do ME], sendo que a falta de menção da delegação de poderes traduz apenas a preterição de uma formalidade, que se degrada em não essencial, quando não afecta a sua impugnação contenciosa, como aconteceu no caso em apreço;
8- A sentença recorrida julgou correctamente ao considerar que fundamentação do acto impugnado é clara e permitiu ao recorrente conhecer as razões de facto e de direito, que determinaram a sua prática e que o mesmo respeitava os requisitos consagrados nos artigos 268º nº 3 da CRP e 122º a 125º do CPTA, não se verificando o invocado vício de forma por falta ou insuficiência de fundamentação;
9- A sentença julgou correctamente ao considerar que a intervenção quer da jurista que emitiu a informação [ver alínea Z) da matéria de facto assente] bem como o parecer de concordância e remessa ao réu, para decisão, por parte do DREN, não consubstancia a violação de qualquer princípio constitucional pois que a sua intervenção no procedimento é meramente instrumental;
10- No que respeita às matérias objecto do presente recurso, a sentença interpretou e aplicou correctamente a lei, bem como os seus princípios orientadores.
Termina pedindo o não provimento do recurso subordinado.
O Ministério Público pronunciou-se pelo não provimento tanto do recurso principal como do recurso subordinado.
Ambos os recorrentes responderam a este pronunciamento [artigo 146º nº 2 do CPTA], discordando do mesmo na parte em que lhes é desfavorável.* De Facto
São os seguintes os factos dados como provados na sentença recorrida, os quais não foram postos em causa pelos recorrentes:
1- No seio da Inspecção Geral de Educação [IGE], e por despacho da sua inspectora, datado de 14 de Janeiro de 2003, foi elaborado um Processo de Inquérito [PI], a que foi dado o n°DRN-155/03, tendo por base factos ocorridos na Escola Secundária Henrique Medina [ESHM], relacionados com o Ensino Recorrente [folhas 3 a 5 do PI];
2- Desse PI se extrai [folhas 9 a 13] que à aluna C…, no ano lectivo 2001/2002:
“…foi-lhe concedida indevidamente equivalência às 15 unidades da disciplina de Físico-Química, quando a habilitação precedente dá direito apenas às 10 primeiras unidades.
…e que se confirma que a mesma aluna «Não realizou teste de posicionamento em qualquer das disciplinas constantes da tabela anexa à Circular DES nº 4/99 e respectivas actualizações.”
3- O PI foi iniciado em 12 de Maio de 2003 [folhas 22 do PI];
4- De folhas 26 e 27 do PI extrai-se que em 30 de Abril de 2004, o Presidente do Conselho Directivo da ESHM, endereçou ao DREN, um requerimento da aluna C…, pelo qual a mesma solicitava equivalência às disciplinas em que obteve aproveitamento no Curso Tecnológico de Construção Civil para o Curso Técnico de Construção Civil do Ensino Recorrente, e onde alega que o referido curso não integra a Rede Escolar dessa Escola, mais solicitando [o Presidente] autorização expressa para que possa ser emitido o correspondente certificado;
5- Dá-se aqui por reproduzido o teor do requerimento da aluna C… [folhas 28 do PI], pelo qual requer à DREN autorização para a passagem de certificado de habilitações de conclusão de ensino recorrente quanto ao curso técnico de construção civil, pelo facto de ter frequentado o Ensino Secundário do ensino regular e concluído todas as disciplinas, à excepção da disciplina de Física [sublinhado nosso], alegando para tanto que o pedido de equivalências do ensino regular para o ensino recorrente dá equivalência à totalidade das disciplinas que compõem o curso recorrente [Curso Técnico de Construção Civil], invocando a Circular n° 4/99, do DES, de 3 de Agosto, actualizada em Setembro de 2001, e fundamentando o pedido no facto de na Escola não estar a ser leccionado o Curso [Técnico de Construção Civil do Ensino Recorrente];
6- No dia 13 de Maio de 2002, a DRE informou aquele pedido nos seguintes termos [folhas 29 do PI]:
“...informa-se que poderá a Escola atribuir as equivalências solicitadas e uma vez que a aluna concluiu nesse estabelecimento de ensino a formação científica, poderá também proceder à certificação do Curso Técnico de Construção Civil do Ensino Secundário Recorrente”;
7- De folha 19 do PI extrai-se que à aluna C… foi dada equivalência à disciplina de Fisico-Química, com a classificação de 11 [onze];
8- De folha 34 do PI [que constitui um extracto de classificações da aluna C…] extrai-se que a mesma, no ano lectivo 1995/1996, obteve à disciplina de Física, correspondente à formação específica do 12° ano, a classificação de “Reprovado”;
9- No dia 19 de Maio de 2003, o aqui autor foi ouvido no âmbito do PI tendo referido, entre o mais, o que a seguir se extrai:
“1º- Que efectivamente foi dada equivalência à disciplina de Físico-Química à aluna… com base num oficio da DREN.
2º- Que reconhece, que face ao livro de termos, esta aluna não concluiu com êxito esta disciplina. Contudo a equivalência decorreu do facto da presença/existência de um engano no registo bibliográfico dessa aluna… pois aí consta que concluiu a disciplina de Físico-Química.
3°- Que este lapso não foi propositado nem com a intenção de prejudicar ou beneficiar a aluna...»;
10- O autor exerce a docência, na qualidade de professor do quadro de nomeação definitiva da ESHM, Esposende, onde presta assessoria ao respectivo Conselho Executivo;
11- Por deliberação do Conselho Executivo da ESHM, datada de 5 de Julho de 2002, o autor, que era assessor do conselho para o ano lectivo 2001/2002, foi reconduzido no cargo de assessor para os cursos nocturnos, a quem compete, nos termos do Regulamento Interno da Escola, entre o mais, coordenar as actividades de carácter administrativo e pedagógico inerentes aos cursos nocturnos e substituir o Conselho Executivo na gestão corrente de assuntos relativos à sua área de actuação [ver folhas 40 a 43 do PI];
12- O instrutor do PI elaborou relatório [folhas 46 a 49 do PI] datado de 1 de Julho de 2003, do qual se extrai o seguinte:
[…]
FACTOS APURADOS/ANÁLISE DOS FACTOS
4. Em relação à aluna C…, foi concedida equivalência a todas as unidades da disciplina de Físico-Química [folha 19], quando de facto não podia ser dado equivalência nas unidades 11, 12, 13, 14 e 15.
[…]
6. Ao ser dada equivalência indevida a esta aluna à disciplina de Física do 12° ano [unidades 11 a 15], o responsável do ensino recorrente não esteve atento quer ao pedido formulado pela aluna, quer à documentação existente na Escola, nomeadamente ao livro de termos [folha 34] — termo nº 11, onde se verifica que a aluna se encontra reprovada à disciplina de Física do 12º ano” [sublinhado nosso];
13- O instrutor do PI formulou, a final, a seguinte proposta:
“1-...propõe-se a audição do professor responsável pelo ensino recorrente A…, nos termos do disposto (n)o artigo 38º do Estatuto Disciplinar…”;
14- Tendo por base as conclusões e a proposta dada pelo instrutor no PI, foi elaborada a informação n° 248/03-DRN(ADAJ) [folhas 4 a 6 do PA] tendo a IGE, por seu despacho datado de 31 de Julho de 2003, decidido nos seguintes termos:
“Determino a audição, nos termos e para os efeitos do nº 2 do artigo 38º do ED do docente referido em 3 [o aqui autor] convolando o inquérito na fase instrutória do procedimento”;
15- O instrutor nomeado em 23 de Setembro de 2003 [folha 2 do PA] deu início à instrução do processo disciplinar ao autor no dia 3 de Outubro de 2003 [folha 9 do PA];
16- O aqui autor foi ouvido no dia 7 de Outubro de 2003, tendo-lhe sido dado conhecimento da matéria de facto que suporta a diligência e da possibilidade de lhe vir a ser aplicada a pena de repreensão escrita, e depois de se manifestar esclarecido quanto ao teor dos factos que lhe eram imputados, referiu que pretendia apresentar a sua defesa por escrito [folhas 13 a 15 do PA];
17- O aqui autor apresentou a sua defesa por escrito [folhas 18 e 19 do P A];
18- O instrutor elaborou o relatório final [folhas 20 a 25 do PA] propondo que fosse aplicada ao arguido — aqui autor — a pena de repreensão escrita;
19- Em 16 de Outubro de 2003, o instrutor remeteu à Delegação Regional do Norte da IGE o processo instruído, com a sua proposta [folhas 26 do PA];
20- Com data de 5 de Janeiro de 2004, foi elaborada a informação/proposta nº 3/2004 [junta aos autos como documento 1, com a petição inicial] que a final refere:
“Face ao exposto e aderindo ao expendido pelo Senhor Instrutor no seu relatório, consideramos adequada a pena de repreensão escrita prevista no artigo 22º do ED”;
21- Com data de 8 de Janeiro de 2004, o DREN emitiu sobre essa informação despacho do seguinte teor:
“Concordo.
Aplico ao arguido a pena de repreensão escrita, nos termos e com os fundamentos da presente informação”;
22- Desta decisão, notificada ao aqui autor, o mesmo interpôs em 27 de Janeiro de 2004 recurso hierárquico [necessário] para o SEAE [documento 3 junto com a petição inicial];
23- Com data de 15 de Março de 2004, e na sequência do interposto recurso, foi elaborada a informação/proposta nº 123/2004 [documento 2 junto com a contestação] da qual se extrai o seguinte:
“[…]
5. O recorrente, na qualidade de Assessor do Conselho Executivo para o Ensino Recorrente deveria ter verificado se estavam reunidas todas as condições para a satisfação do pedido da aluna C….
Não o tendo feito, incorreu, em nossa opinião, em infracção disciplinar.
[…]
Face a todo o exposto, entendemos que deverá ser negado provimento ao presente recurso hierárquico, mantendo-se a decisão recorrida, por se mostrar adequada e proporcional à infracção cometida. […]”;
24- Com data de 29 de Março de 2004, o SEAE, mediante proposta de concordância com a informação emitida [referida na alínea anterior], emitiu despacho do seguinte teor:
“Concordo, pelo que nego provimento ao recurso”;
25- O autor emitiu e assinou as folhas que integram o documento 3 junto com a contestação, pelas quais, a final, vem declarado que a aluna C… concluiu com a média de 13 [treze] valores, o Curso Técnico de Construção Civil, por ter tido classificação em todas as disciplinas, e designadamente, conforme consta do termo nº 3, a Físico-Química, com a classificação de 11 [onze];
26- No canto superior esquerdo do ofício resposta da DRE ao pedido formulado [a que se refere a alínea 4) supra, e que se encontra a folha 29 do PI] consta um despacho manuscrito, da autoria do Presidente do Conselho Executivo da ESHM, nos termos que a seguir se extrai:
“21.05.02
A- Alunos
Proceda-se conforme indicado.
Assinatura ilegível” * De Direito
I. Cumpre apreciar os recursos jurisdicionais interpostos, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº 2, 664º, 684º nº 3 e nº 4, e 690º nº 1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes.
II. O autor da acção especial [A…] pediu ao TAF de Braga a declaração de nulidade do despacho que o sancionou, com fundamento na prescrição do procedimento disciplinar, ou a sua anulação, por violar os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da justiça e da imparcialidade, ou, ainda, a sua anulação, por vícios de incompetência, falta de fundamentação, e erro nos pressupostos de facto e de direito.
A sentença recorrida decidiu anular o despacho impugnado com fundamento na procedência do vício de incompetência do DREN para aplicar a repreensão escrita ao autor, e julgou improcedentes os demais vícios por ele invocados.
O ME discorda desta decisão no tocante ao vício procedente, imputando erro de julgamento à sentença recorrida, enquanto A…, subordinadamente, para o caso de não ser mantida essa anulação, imputa erro de julgamento à sentença recorrida no tocante aos vícios improcedentes [prescrição do procedimento disciplinar, erro nos pressupostos de facto e de direito, falta de fundamentação, e violação dos princípios da legalidade, prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, justiça e imparcialidade], bem como lhe imputa omissão de pronúncia sobre alegadas faltas de despacho de instauração de processo disciplinar e de competência do SEAE para apreciar o recurso hierárquico.
Passemos, pois, à apreciação do objecto do recurso principal e do recurso subordinado, tendo presente a ausência de discordância dos recorrentes quanto à genuinidade e suficiência da matéria de facto provada na sentença recorrida, e o carácter residual atribuído pelo recorrente subordinado ao seu recurso, que só deverá ser conhecido caso não seja mantida a anulação decidida pelo TAF de Braga.
III. A sentença recorrida julgou procedente o invocado vício de incompetência do DREN para aplicar ao autor a pena disciplinar de repreensão escrita, por considerar, no fundo, que a competência atribuída pelo artigo 116º nº 1 do ECEIPEBS [Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL nº 139-A/90, de 28 de Abril, tal como vigorava à data] ao órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino consubstancia uma competência própria e exclusiva.
Decidiu, assim, a sentença recorrida, ao arrepio do defendido pelo ora recorrente, para quem o artigo 116º nº 1 do ECEIPEBS não derroga o princípio geral consagrado no artigo 16º do ED [Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro] segundo o qual a competência disciplinar dos superiores envolve sempre a dos seus inferiores hierárquicos dentro do serviço.
Este princípio geral, que tem a ver com a distribuição vertical de competências no seio da organização hierárquica disciplinar, atribui uma competência genérica ao superior, mas nada diz quanto aos termos e aos efeitos do exercício dessa mesma competência.
A doutrina e a jurisprudência discutem, desde há muito, se este princípio geral, assim consagrado no âmbito do direito disciplinar, constitui ou não uma regra geral de direito administrativo – ver, entre outros, Paulo Cunha Valente, A Hierarquia Administrativa, páginas 35 a 37; Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, volume I, páginas 224, 246 e 548; Tratado Elementar de Direito Administrativo, páginas 159 e 281; Princípios Fundamentais de Direito Administrativo, páginas 137 e 199; Robin de Andrade, A Revogação dos Actos Administrativos, página 282; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, páginas 173 e 197; Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, página 281; Rogério Soares, Direito Administrativo, páginas 62 e 63; André Gonçalves Pereira, Da Delegação de Poderes no Direito Administrativo, separata da Revista O Direito, 1960, página 40; Afonso Queiró, Competência, Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume II, página 537; Freitas do Amaral, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, página 68, e Curso de Direito Administrativo, 2ª edição, página 645; Paulo Otero, O Poder de Substituição no Direito Administrativo Português, Lisboa, 1995, volume II, páginas 736 e 737.
Para uns, a competência substitutiva ou alternativa do superior só poderá resultar da lei, e não da sua situação de superioridade, sob pena de sair violado o princípio da legalidade da competência, enquanto para outros a competência do superior hierárquico compreende sempre a do seu subalterno.
A estes dois extremos foram sendo progressivamente impostos esclarecimentos e algumas limitações, que acabaram temperando os extremismos com a riqueza própria de uma multifacetada realidade jurídica.
Poder-se-á dizer actualmente, em resumo, que na generalidade dos casos se vem entendendo não ser válida, como princípio geral de direito administrativo, a máxima de que a competência do superior abrange sempre a dos inferiores.
Argumenta-se, sobretudo, com as vantagens decorrentes do princípio da desconcentração de poderes, e do chamado princípio da imodificabilidade das regras de competência [corolário do princípio da legalidade da competência].
Deste modo, as situações em que a lei atribui ao superior a faculdade de exercer legitimamente competências conferidas aos subalternos seriam verdadeiramente excepcionais.
Da conjugação daqueles dois referidos princípios resultariam, sublinham alguns, consequências interpretativas sobre o silêncio da lei em matéria de distribuição de competências. Assim, se a lei atribui competências ao subalterno sem qualquer referência ao poder do superior sobre tais matérias, o ”princípio da desconcentração de poderes, conjuntamente com o princípio da imodificabilidade da competência, impede que o silêncio da lei possa ser interpretado como atribuindo uma competência dispositiva primária ao superior hierárquico, seja permitindo-lhe o exercício de um poder de substituição dispositiva, seja conferindo-lhe uma competência alternativa incondicionada em relação à competência dos subalternos. Não é válida, por conseguinte, a afirmação de que a competência dos superiores compreende sempre a competência dos subalternos” – ver Paulo Otero, obra e páginas acima referidas.
Mas se foi e continua a ser discutida a validade, como regra geral de direito administrativo, do princípio de que a competência do superior hierárquico abrange sempre a dos inferiores, é indiscutível a sua validade em todas as situações em que a lei o preveja.
E o certo é que a lei o prevê, expressamente, no âmbito do direito disciplinar – artigo 16º do ED.
Trata-se de uma competência que os diferentes autores vêm denominando de simultânea, comum, alternativa, concorrente, que resulta da lei e não da hierarquia administrativa, e que se caracteriza pelo facto de “tanto o superior como o subalterno poderem tomar decisões sobre o mesmo assunto, valendo como vontade da administração aquela que primeiro for manifestada [ficando assim prevenida a jurisdição]” – ver Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª edição, página 612.
Desde que um deles pratique o acto, antecipando-se a exercer a competência dispositiva, fica prevenida a jurisdição, ou seja, fica excluída a possibilidade de o mesmo caso concreto vir a ser resolvido pelo outro órgão competente, salvo se este tiver poder de o revogar.
Os educadores de infância e os professores dos ensino básico e secundário constituem um corpo especial da administração pública e integram uma carreira única, desenvolvendo a sua actividade em subordinação ao ECEIPEBS, de acordo com os princípios consagrados na CRP [Constituição da República Portuguesa] e no quadro dos princípios constantes da LBSE [Lei de Bases do Sistema Educativo – Lei nº 46/86, de 14 de Outubro, alterada pela Lei nº 115/97, de 19 de Setembro, e pela Lei nº 49/2005, de 30 de Agosto].
A carreira e condições de trabalho deste pessoal docente estão reguladas, assim, por normativos legais específicos, sendo aplicável, no âmbito de algumas matérias, a legislação geral em vigor para a função pública.
Em matéria disciplinar, é o próprio ECEIPEBS a determinar que ao pessoal docente é aplicável o ED com as adaptações nele previstas [artigo 112º], sendo que destas adaptações resulta, além do mais, a responsabilização disciplinar dos docentes perante o órgão de administração e gestão da escola onde prestam funções, e a responsabilização dos membros do órgão de administração e gestão da escola perante o competente director regional de educação – [artigo 113º], bem como resulta, a nível de poder sancionatório, que a aplicação da pena de repreensão escrita é da competência do órgão de administração e gestão da escola, a aplicação das penas de multa, suspensão e inactividade, é da competência dos directores regionais de educação, e a aplicação das penas expulsivas é da competência do ministro da educação [artigo 116º].
Estas adaptações normativas, referentes à titularidade do poder disciplinar e do poder sancionatório no âmbito da autonomia das escolas, representam, sem dúvida, a concretização de uma vontade de descentralização, que virá a ser incrementada pelo legislador, posteriormente, e a outros níveis, aquando da publicação do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação Pré-Escolar, e dos Ensinos Básico e Secundário [aprovado pelo DL nº 115-A/98, de 4 de Maio, e alterado pela Lei nº 24/99, de 22 de Abril].
Mediante este regime de autonomia, a administração educativa veio reconhecer à escola o poder de tomar decisões nos domínios estratégico, pedagógico, administrativo, financeiro e organizacional, no quadro do seu projecto educativo e em função das competências e dos meios que lhe estão consignados [artigo 3º nº 1], o que não significa o desaparecimento do vínculo hierárquico existente entre docentes e membros do órgão de administração e gestão da escola, por um lado, e directores regionais de educação e Ministro da Educação, por outro. De facto, este vínculo hierárquico tem a ver, desde logo, com a circunstância dos órgãos da administração central serem os primeiros garantes da implementação da política de ensino, e com o facto da sua responsabilização [e dos demais intervenientes no processo educativo] constituir um dos princípios orientadores da administração escolar – ver artigos 74º da CRP e 4º do DL nº 115-A/98 de 4 de Maio.
Assim, quando no referido regime de autonomia se estipula que compete ao presidente do conselho executivo ou ao director, nos termos da legislação em vigor, exercer o poder hierárquico, designadamente em matéria disciplinar, em relação ao pessoal docente e não docente, e em relação aos alunos [artigo 18º nº 1 alíneas c) e d)], não se está senão a transportar para o âmbito do regime de autonomia escolar uma descentralização disciplinar que, pelo menos em parte, já resultava do ECEIPEBS.
Temos, pois, que a atribuição de competência sancionatória feita pelo artigo 116º do ECEIPEBS ao órgão de administração e gestão da escola, para aplicar a pena de repreensão escrita, sem qualquer referência ao poder do DREN sobre tal matéria, não deve nem pode ser interpretado como atribuindo uma competência exclusiva àquele órgão subalterno, uma vez que, no silêncio da lei, tal interpretação não é permitida pelo princípio geral consagrado no artigo 16º do ED, aplicável por força do artigo 112º do ECEIPEBS.
Resulta do que fica exposto, e revertendo ao caso concreto, que ao aplicar a pena de repreensão escrita ao autor, o DREN exerceu uma competência simultânea e concorrente com a atribuída expressamente por lei ao órgão de administração e gestão escolar, valendo a sua decisão sancionatória, assim, como vontade legítima da administração.
Deve, por conseguinte, proceder o erro de julgamento invocado pelo recorrente ME, e ser dado provimento ao recurso jurisdicional principal.
IV. Provido o recurso principal, cumpre tomar conhecimento do recurso subordinado nos termos peticionados pelo recorrente A…, que imputa erro de julgamento à sentença recorrida no tocante aos vícios improcedentes, e omissão de pronúncia sobre a falta de despacho de instauração de procedimento disciplinar e sobre a falta de competência do SEAE para apreciar o recurso hierárquico.
Comecemos por esta última questão, dado que a mesma, se procedente, e embora o recorrente não tenha invocado formalmente tal consequência, pode conduzir à nulidade da sentença recorrida [artigo 668º nº 1 alínea d) do CPC ex vi 1º CPTA].
A este respeito, verificamos [a folhas 12 e 13 da sentença recorrida] que o julgador a quo não tratou da questão da alegada falta de despacho a instaurar o procedimento disciplinar ex professo, mas enquadrou-a no âmbito do conhecimento da invocada prescrição do procedimento disciplinar. E, a esse nível, é fácil constatar que, na economia e arrazoado da sentença recorrida, o julgador considerou que o despacho instaurador do procedimento disciplinar se consubstanciava na decisão de 31.07.03, em que a IGE determina a audição do aqui recorrente, nos termos e para os efeitos do artigo 38º do ED, e convola o processo de inquérito na fase instrutória do procedimento disciplinar.
Verificamos também [a folha 19 da sentença recorrida] que o julgador a quo considerou que o SEAE tinha competência delegada pelo ME [despacho nº 15468/2002, publicado no nº 115 da II série do DR de 8 de Julho] para decidir o recurso hierárquico interposto, e que a falta de referência a esta delegação de competência na notificação do seu despacho decisório não era susceptível de afectar, no caso, a validade do mesmo.
Estas simples constatações demonstram que as alegadas faltas de despacho e de competência não foram omitidas na sentença recorrida. Podem não ter tido o tratamento que o autor esperava delas, mas foram consideradas pelo julgador.
Tanto basta para que devam ser julgadas improcedentes as invocadas omissões de pronúncia, pois a verdade é que pronúncia houve, e, se foi errada, tal erro de julgamento não foi suscitado pelo recorrente.
A sentença recorrida julgou improcedente o vício de prescrição do procedimento disciplinar, invocado pelo autor, por entender que aquando da instauração do mesmo ainda não tinham decorrido nem o prazo de 3 anos [previsto no artigo 4º nº 1 do ED] nem o prazo de 3 meses [previsto no artigo 4º nº 2 do ED].
Segundo estes normativos, o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados 3 anos sobre a data em que a falta houver sido cometida [nº 1], e prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses [nº 2].
A prescrição, como é sabido, consiste na extinção do direito público de perseguição disciplinar pelo decurso de certo período de tempo, contado, regra geral, a seguir à prática da infracção. São fundamentalmente razões de interesse público, ligadas à certeza e segurança jurídicas, que impedem o titular do poder disciplinar de manter ilimitadamente no tempo esse seu poder.
Com o prazo adicional de prescrição previsto no nº 2 do artigo 4º do ED, pretendeu o legislador ir mais além, alargando a tutela ao interesse público na regularidade e eficiência dos respectivos serviços, e gerando para a hierarquia, em conformidade, o dever de intervir disciplinarmente com rapidez e com oportunidade.
Deste modo, cometida uma falta disciplinar, é exigível que a respectiva hierarquia, uma vez conhecedora dessa falta, actue sem delongas relativamente ao infractor, definindo claramente as responsabilidades deste e punindo-o, quando tal se justifique – ver, a respeito, Leal Henriques, Procedimento Disciplinar, Rei dos Livros, 3ª edição, 1997, página 55.
Assim, resulta das duas referidas normas que o prazo para instauração de procedimento disciplinar prescreve 3 meses após o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço, mas nunca podendo ultrapassar 3 anos sobre a data do seu cometimento [com as ressalvas do nº 4 e do nº 5 do artigo 4º do ED].
No presente caso, os factos eventualmente integradores do ilícito disciplinar imputado ao aqui recorrente remontam ao ano de 2002 [não havendo data precisa nos factos provados], e a IGE tomou deles conhecimento relevante [de acordo com o provado] pelo menos em 31 de Julho de 2003, ou seja, precisamente na data em que determinou a audição do aqui recorrente e convolou o procedimento de inquérito na fase instrutória do procedimento disciplinar. Dito de outro modo, precisamente na data em que instaurou o processo disciplinar.
Cremos, efectivamente, que outro sentido não poderá ser dado a esse despacho de 31 de Julho de 2003, em que expressamente se convola o processo de inquérito na fase instrutória do procedimento disciplinar, com isso manifestando a respectiva entidade detentora do poder disciplinar uma vontade inequívoca de proceder a tal procedimento.
Muito embora o processo de inquérito [termo de conclusão de folha 50] tenha sido remetido ao Delegado Regional do Norte da IGE no dia 1 de Julho de 2003, de acordo com a matéria de facto provada só poderemos ter a certeza de que a respectiva entidade administrativa tomou dele conhecimento, e com isso tomou conhecimento relevante da respectiva falta para efeitos de prescrição, em 31 de Julho.
É patente, pois, que nesta data não se encontrava prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar contra o recorrente, sendo certo que esta instauração não é impedida pelo disposto no artigo 38º nº 2 do ED.
Cremos, efectivamente, que esta norma, atenta a pouca monta da infracção disciplinar em causa e da própria pena de repreensão escrita, reduz a exigência do procedimento ao seu núcleo essencial: o direito de defesa do arguido. Mas isto não significa que a entidade competente, perante uma proposta de repreensão escrita, não possa ordenar a abertura de processo disciplinar em ordem a aprofundar e cimentar a sua futura decisão final, que nada impede venha a terminar com a aplicação da pena inicialmente proposta.
Temos, pois, que se a pena de repreensão escrita pode ser aplicada fora do âmbito de um procedimento disciplinar, embora sempre com audiência e defesa do arguido, nada impede que seja aplicada no âmbito desse mesmo procedimento, que consubstancia um plus dispensável mas não proibido.
A sentença recorrida não merece, portanto, e sob este aspecto, a censura que lhe é dirigida no recurso subordinado.
Assim como não a merece quanto a todos os outros invocados erros de julgamento.
É sabido que a fundamentação do acto administrativo se traduz num conceito relativo, que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, sendo a fundamentação suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para decidir como decidiu.
Ora, no presente caso, embora o procedimento não seja tão claro e preciso como seria de desejar, o certo é que facilmente se conclui que o despacho sancionatório encontra a sua fundamentação no relatório elaborado em 01.07.03 pelo instrutor do processo de inquérito [que acabou assumido como peça acusatória do procedimento disciplinar] e no relatório final elaborado em 15.10.03 pelo instrutor do processo disciplinar, sendo que da conjugação de ambos estes relatórios decorre fundamentação de facto e de direito considerada bastante para tornar compreensível o sentido da decisão tomada pelo DREN, e para permitir ao visado uma reacção esclarecida no caso de discordância.
Foi isso mesmo, aliás, o que fez o ora recorrente, pois que enquanto recorrente hierárquico [para o SEAE] e autor da acção administrativa [para o TAF de Braga] demonstrou ter compreendido bem as razões que presidiram à decisão administrativa que o puniu.
Para aferir da ocorrência de erro nos pressupostos de facto, o autor da acção administrativa especial deveria ter indicado os concretos factos que, tendo sido essenciais para qualificar a violação do dever de zelo, não correspondiam à verdade. E mais, deveria ter indicado os concretos meios de prova que, tendo sido produzidos durante a instrução do processo, foram deficientemente valorados em termos de conduzir à fixação errada de factos.
Ora, nada disto transparece da matéria de facto dada como provada na sentença, de forma a permitir a este tribunal superior sindicar o invocado erro de julgamento a tal respeito imputado ao aresto recorrido.
Por outro lado, a valoração jurídica e qualificação disciplinar dos factos apurados no âmbito do procedimento administrativo também não se mostra desenquadrada, na medida em que, mesmo perante circunstâncias que o possam ter induzido a facilitar, e que nessa medida são susceptíveis de diminuir a sua culpa, continuava a impor-se ao recorrente o dever de uma conduta zelosa na apreciação das condições necessárias á satisfação do pedido da aluna C... S.....
Assim, e ao improceder o invocado erro nos pressupostos de facto e de direito, a sentença também não merece censura.
Por fim, e no tocante às alegadas violações dos princípios da legalidade, prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, justiça e imparcialidade, cremos não se mostrar errada a apreciação sucinta que deles é efectuada na sentença recorrida [folhas 22 e 23 da mesma], aliás de acordo com o permitido pela forma assaz genérica com que a respectiva violação foi invocada pelo autor, motivo pelo qual, sem mais considerandos, e quanto a este invocado erro de julgamento, entendemos limitar-nos a confirmar a decisão e os fundamentos da respectiva improcedência, para os quais remetemos – ver artigo 713º nº 5 do CPC ex vi artigo 140º do CPTA.
Sublinhamos, no entanto [directamente a respeito do conteúdo da 16ª conclusão do recurso subordinado] que a informação prestada pela técnica superior jurista [E.... M...] e o parecer emitido pelo DREN [L... F...] antecedem a decisão do SEAE sobre o recurso hierárquico, ou seja, não contendem com procedimento gestatório do acto primário que puniu o recorrente. E, no fundo, limitando-se o SEAE a manter este acto primário, é o mérito do mesmo que é posto em causa na acção administrativa especial, como bem se adverte, aliás, pelo teor dos vícios invocados nessa acção, os quais, com excepção da incompetência do SEAE para decidir o recurso hierárquico, dizem directamente respeito ao despacho do DREN de 8 de Janeiro de 2004.
Deste modo, e no caso concreto, a autoria dos referidos actos procedimentais [informação e parecer] não se mostra susceptível de consubstanciar a invocada violação dos princípios da justiça e da imparcialidade.
DECISÃO
Nestes termos, acordam os Juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso principal, nessa medida revogando a sentença recorrida, negar provimento ao recurso subordinado, e julgar improcedente a acção administrativa especial.
Custas em ambas as instâncias por A..., fixando-se a taxa de justiça na 1ª instância em 4 Uc’s - ver artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, nº 1, 73º-E, nº 1 alínea a), 18º, nº 2, todos do CCJ.
D.N.
Porto, 6 de Junho de 2007
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro |
