| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I - RELATÓRIO
“Baldio …”, com sede na Rua …, Esposende, inconformada com a sentença do TAF de Braga, datada de 16.JUN.06, que julgou improcedente o pedido de adopção de PROVIDÊNCIAS CAUTELARES, oportunamente por si deduzido, contra o Município de Esposende, consistente na suspensão da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Esposende, de 29.SET.04, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
I – Atendendo ao disposto na parte final do n.º 2 do art.º 143.º do CPTA – a contrario –, por não ter sido adoptada a requerida providência cautelar, o presente recurso jurisdicional tem efeito suspensivo, mantendo-se a proibição a que se refere o n.º 1 art.º 128.º do CPTA (cf. as alegações do Município de Esposende sobre a matéria e a parte final das alegações do recorrente sobre a proibição do prosseguimento dos actos e o efeito suspensivo do recurso).
II – A douta sentença sub judice, manifestamente, errou sobre a intervenção, nos autos, do requerido Município de Esposende, pronunciando-se como se este não se tivesse oposto e não apreciando questões que deveria conhecer, com violação do objecto legal do procedimento cautelar e em desconformidade com o disposto no art.º 95.º do CPTA e no n.º 2 do art.º 660.º do CPC, porquanto:
a) O Município de Esposende, efectivamente, opôs-se (cf. n.os 10 a 12 das alegações);
b) Não apreciou, substantivamente, a razão ou o motivo do indeferimento recaído no processo n.º 1/05.2BEBRG, a que alude a douta sentença recorrida, tendo esta, atribuído, para efeitos de declaração da caducidade do direito do requerente, eficácia às datas consignadas naquele indeferimento, tomadas em si mesmas, sem considerar a inexistência de decisão ou de acto administrativo lesivo e, por conseguinte, contrariamente ao declarado naquele, colheu efeitos de uma natural nulidade (cf. artigos 33 a 40 do requerimento inicial e n.os 14 a 18 e 20 a 25 das alegações).
III – A douta sentença recorrida não se pronunciou sobre toda a factualidade alegada e, tão pouco, especificou, a factualidade dada como não provada, não permitindo ao recorrente entender a falta ou a razão da sua não apreciação e da sua não descrição, sendo a mesma, nos termos da alínea d) do n.º 1 do art.º 668.º do CPC, nula, por omissão de pronúncia em relação à matéria alegada e que tinha o dever de conhecer, porquanto omitiu a materialidade alegada nos artigos 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 39, 70, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 103, 104, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 124, 125, 126 e 127 do requerimento inicial (cf. n.os 8 e 19 das alegações).
IV – A douta sentença recorrida não decidiu sobre todas as questões que as partes submeteram ao julgamento do Tribunal, mormente sobre todas as causas de invalidade, não fixou todas as questões de mérito que, ao Tribunal, cumpria solucionar nem apresenta todos os fundamentos de facto e de direito, errando sobre os pressupostos de facto e de direito da questão sub judice, com violação do disposto nos artigos 94.º e 95.º do CPTA e no art.º 659.º do CPC, [cf. artigos 45 a 95 do requerimento inicial e n.ºs 2, 8 (“II - Factos provados”), 9 e 12 a 19 das alegações].
V – A douta sentença recorrida faz errada interpretação e aplicação da lei, mormente dos normativos legais que, nela, são invocados – artigos 58.º e 120.º do CPTA –, interpretação que é, em tudo, desconforme com os princípios supra invocados pelo recorrente – princípios constitucionais do Estado de Direito, da protecção da confiança dos cidadãos e particulares no Estado, da justiça, da garantia de tutela jurisdicional plena e efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos e particulares e do princípio da primazia da justiça material, que enformam todo o ordenamento jurisdicional – os quais para aqui se convocam para todos os efeitos legais e que, designadamente, emergem do preceituado nos artigos 2.º, alínea b) do n.º 2 do art.º 9.º, números 1, 3 e 4 do art.º 20.º, n.º 2 do art.º 202.º, art.º 266.º e n.º 4 do art.º 268.º todos da Constituição da República Portuguesa e do n.º 1 do art.º 2.º e dos artigos 7.º e 95.º do CPTA, porquanto:
a) Os actos a considerar pelo Tribunal, porque eficazes para efeitos do pressuposto procedimento cautelar, são os actos materiais de execução sobre o terreno baldio, praticados a partir do dia 4 de Abril de 2006 (cf. artigos 33 a 40 do requerimento inicial);
b) O aludido conhecimento, pelo requerente, em 11 de Outubro de 2004, como veio a reconhecer o Tribunal no processo n.º 1/05.2BEBRG do mesmo Tribunal, é o de um acto, declaradamente, ineficaz, por nulidade, inexistência jurídica de uma decisão ou de acto administrativo lesivo e, por isso, não passível de gerar a declarada caducidade;
c) Pelas alegações do requerente, através daqueles aludidos actos materiais, torna-se manifesta a situação do facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o Baldio, para a população de Apúlia e para os compartes daquele [tudo conforme melhor se retira do requerimento inicial, artigos 96 a 115, e n.ºs 2, 8 (“II - Factos provados”), 9 e 12 a 19 das alegações];
d) Não foi emitida pronúncia no sentido de promover o mérito da pretensão formulada;
e) Foi violado o dever de decisão sobre todas as questões que as partes submetam à apreciação do Tribunal e, entre outras, foram violadas as garantias de efectivação do direito fundamental à propriedade, ainda que especialmente configurada como é caso dos baldios, e à tutela judicial plena e efectiva dos direitos e interesses legítimos dos particulares.
O Recorrido contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia no sentido da improcedência do recurso.
Observado o disposto no artigo 146, n.º 2 do CPTA o recorrente respondeu por forma a confirmar a posição por si perfilhada nos autos.
Com dispensa de vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.* II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
a) A atribuição do efeito suspensivo ao recurso jurisdicional;
b) As invocadas nulidades da sentença decorrentes da falta de pronúncia quer sobre a oposição deduzida pelo Rdo. Município - tendo sido proferida apenas com base na Oposição deduzida pela Rda. Freguesia da Apúlia - quer sobre o motivo do indeferimento das providências requeridas no processo n.º 1/05.2BEBRG quer sobre a matéria alegada sob os artºs 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 39, 70, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 103, 104, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 124, 125, 126 e 127 do requerimento inicial bem como das causas de invalidade da deliberação impugnada; e da falta de especificação da factualidade dada como não provada; e
c) Erro de julgamento na apreciação dos pressupostos ou requisitos da providência cautelar requerida.* III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
A sentença recorrida deu como indiciariamente provada s seguinte factualidade:
A) A Câmara Municipal de Esposende deliberou, em 12 de Agosto de 2004, solicitar à Assembleia Municipal de Esposende a aprovação da desafectação de uma parcela de terreno com a área de seis mil cento e cinquenta e cinco metros quadrados, a confrontar de Norte com A…, de Sul com E.M. 501 e Travessa da Rua do Furado, de Nascente com Travessa da Rua do Furado e de Poente com E.M.501– cfr. doc. nº 1-E) e 1-J) juntos com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
B) A Câmara Municipal de Esposende pretende edificar um complexo de oito habitações sociais, parcialmente implantado no terreno referido em A). cfr.doc.1-K junto com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
C) A Assembleia Municipal de Esposende deliberou, em 29 de Setembro de 2004, autorizar a desafectação do domínio público para o domínio privado do Município de Esposende da parcela de terreno referida em A) –cfr. doc. nº 1 –d) junto com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
D) A parcela de terreno referida em A) é utilizada para secagem de sargaços.
E) O requerente, em 30 de Setembro, solicitou certidão da deliberação referida em C).- cfr. doc. nº 1-a) e b) juntos com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
F) A certidão referida em F) foi emitida em 11 de Outubro de 2004 - cfr. doc. nº 1 junto com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
G) Foi proferida decisão em 8 de Março de 2005, no âmbito do processo 1/05.2BEBRG, nos termos da qual foi indeferido o pedido de suspensão de eficácia do acto objecto dos presentes autos, tendo a referida decisão transitado em julgado.
Compulsados os autos, maxime a documentação deles constantes, dão-se como assentes, ainda, os seguintes factos:
H) A Acção Administrativa Especial de que constitui dependência a presente Providência cautelar deu entrada em juízo em 13.MAR.07 – Cfr. doc. de fls. 297 e segs..
III-2. Matéria de direito
Com referência a tal decisão, são de três ordens as questões fundamentais que se colocam na apreciação do respectivo recurso jurisdicional:
A primeira delas prende-se com a possibilidade de atribuição do efeito suspensivo ao recurso jurisdicional.
A segunda delas radica na apreciação das invocadas nulidades da sentença seja por falta de pronúncia seja por falta de especificação da matéria de facto dada como não provada.
E a terceira consiste em saber se a sentença recorrida ponderou devidamente o critério de decisão das Providências cautelares constante do artº 120º do CPTA.
III-2-1. Da atribuição do efeito suspensivo ao recurso jurisdicional.
O Recorrente insurge-se contra a atribuição do efeito meramente devolutivo ao presente recurso jurisdicional, pugnando pela atribuição do efeito suspensivo ao recurso jurisdicional, alegando, para o efeito o disposto no nº 2 do art.143º, a contrario sensu do C.P.T.A..
Vejamos se lhe assiste razão.
Ora, de acordo com o que se contém no nº 2 do artº 143º do CPTA, ao contrário da regra geral, em matéria de recurso jurisdicionais contida no nº 1 do mesmo normativo legal, “Os recursos interpostos de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias e de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo.”.
Por outro lado o estatuído pelos nºs 3 a 5, ainda do artº 143º do CPTA reporta-se à possibilidade de alteração do efeito do recurso aberta pelo seu nº3, ou seja, supõem que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo a recurso que, por regra, teria efeito suspensivo da decisão.
Ora, no presente caso, o efeito meramente devolutivo não foi requerido ao tribunal, está fixado por lei, sendo que esta imperatividade encontra razão de ser na necessidade de evitar o prolongamento abusivo da proibição de execução do acto administrativo que decorre do artigo 128º do CPTA.
Atribuir efeito suspensivo à decisão que recusa a suspensão de eficácia de acto administrativo redunda, no fundo, em conseguir pela via formal o que não se conseguiu pela via substantiva. É levar a tutela cautelar a um ponto que, tudo indica, não foi querido pelo legislador.
Neste sentido, aliás, se expressam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, em “Comentário ao Código de Processo nos tribunais Administrativos”, a pp. 713, em comentário ao artº 143º desse Código, com se passa a citar:
“(…)
No que se refere ao princípio do efeito meramente devolutivo dos recursos interpostos contra decisões respeitantes à adopção de providências cautelares, a solução justifica-se, antes de mais, porque, para atribuir ou recusar providências cautelares, o juiz já procede à ponderação de que o artigo 143.°, nº 5 faz depender a decisão de atribuir efeito meramente devolutivo ao recurso. Não se justifica, por isso, admitir que, nos casos em que a providência cautelar tenha sido recusada, o recurso jurisdicional tenha efeito suspensivo, com a possibilidade de lhe vir a ser atribuído um efeito meramente devolutivo mediante a apreciação dos mesmos critérios que já anteriormente foram considerados.
Por outro lado, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso jurisdicional teria o efeito pernicioso de favorecer a utilização abusiva do recurso contra decisões que recusassem a suspensão da eficácia de actos administrativos com o propósito de aproveitar o efeito suspensivo automático que resultaria da simples interposição do recurso jurisdicional durante toda a pendência do mesmo, para efeito de prolongar a situação de proibição de executar o acto administrativo, que resulta do artigo 128.°. A solução também se justifica, por isso, porque, ao permitir que as decisões que recusem a suspensão da eficácia de actos administrativos produzam imediatamente os seus efeitos a partir do momento em que são proferidas, têm o alcance de fazer cessar a proibição de executar o acto administrativo que decorre do artigo 128.° .
(…)”.
Improcede, deste modo, a requerida atribuição de efeito suspensivo ao recurso jurisdicional, mantendo-se o efeito que lhe foi fixado pelo tribunal a quo.
III-2-2. Das nulidades da sentença.
III-2-2-1. Da invocada nulidade da sentença por omissão de pronúncia.
Invoca o Recorrente que a sentença sob recurso, padece de nulidade por omissão de pronúncia quer sobre a oposição deduzida pelo Rdo. Município, tendo sido proferida apenas com base na Oposição deduzida pela Rda. Freguesia da Apúlia, quer sobre o motivo do indeferimento das providências requeridas no processo n.º 1/05.2BEBRG quer sobre a matéria alegada sob os artºs 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 39, 70, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 103, 104, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 124, 125, 126 e 127 do requerimento inicial bem como das causas de invalidade da deliberação impugnada.
Sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, estabelece o artº 668º do CPC que:
“Artigo 668º
(Causas de nulidade da sentença)
1. É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido.”.
Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, a decisão enferma de nulidade.
Vejamos, então, se ocorre a invocada nulidade da sentença.
Pela presente Providência cautelar, o Rte. peticionou a suspensão de eficácia quer da deliberação da Assembleia Municipal de Esposende, tomada em 29.SET.04, que autorizou a desafectação do domínio público para o domínio privado do Município de Esposende de determinada parcela de terreno, que tem vindo a ser utilizada para secagem de sargaços, na qual a Câmara Municipal de Esposende pretende edificar um complexo de oito habitações sociais, quer dos subsequentes actos materiais de execução.
Na Oposição deduzida pelos Rdos., foi excepcionada a caducidade do direito de acção.
Perante a excepção invocada, a sentença recorrida procedeu à sua apreciação, tendo-a julgado procedente e, em consequência, indeferido a providência cautelar de suspensão de eficácia, sem que tivesse entrado na apreciação do fundo da questão, porquanto a procedência da excepção invocada tornou prejudicial o conhecimento do mérito da Providência cautelar deduzida.
Ora, não tendo que apreciar o fundo da questão, por prejudicialidade, o Exmº Juiz a quo limitou-se a elencar os factos que considerou pertinentes em ordem à apreciação da excepção deduzida.
Deste modo, a pronúncia quer sobre da matéria de facto quer sobre as questões de fundo, cuja omissão imputa o Recorrente à sentença, configura-se como prejudicial e não como matéria que devesse ter sido apreciada.
Deste modo, não se vislumbra que a sentença recorrida enferme da nulidade decorrente de omissão de pronúncia.
Termos em que improcede a arguida nulidade de sentença, por omissão de pronúncia.
III-2-2-1. Da invocada nulidade da sentença por falta de especificação da factualidade dada como não provada.
Como atrás se deixou dito, de acordo com o enunciado pelo artº 668º, nº 1, alínea b) do CPC, a sentença é nula quando, designadamente, não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
Por outro lado, dispõe o art. 659º do CPC, sob a epígrafe de “Sentença”, que:
“1 - A sentença começa por identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar.
2 - Seguem-se os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final.
3 - (…).”
Paralelamente, dispõe-se no artº 94º do CPTA, sob a epígrafe “Conteúdo da sentença ou acórdão”, que:
1 – A sentença ou acórdão começa com a identificação das partes e do objecto do processo e com a fixação das questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar, ao que se segue a apresentação dos fundamentos e a decisão final.
2 – Os fundamentos podem ser formulados sob a forma de considerandos, devendo discriminar os factos provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.
3 – (...).”
Da conjugação do disposto em tais normativos legais resulta que a lei exige, sob pena de nulidade que a sentença contenha a discriminação dos factos que se considerem provados bem como a formulação da respectiva motivação.
A fundamentação de facto da sentença consiste, pois, na discriminação motivada dos factos considerados provados, motivação essa que pressupõe a efectuação de um exame crítico das provas oferecidas ou a formulação de considerandos, através de proposições sintéticas – Cfr. neste sentido os Acs. do STJ, de 27.MAR.92, in Rec. nº 003421; do TRL, de 15.DEZ.05, in Rec. nº 8765/05-4; e do TRP, de 05.JUN.02 e de 10.DEZ.03, in Recs. nºs 210223 e 311906, respectivamente; e do TCAN, de 12.JAN.06, in Rec. nº 00987/04.
A este propósito pode também ler-se também em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a pp. 479, a propósito do nº 2 do artº 94º do CPTA, a seguinte anotação:
“O nº 2 contém um outro aspecto inovador, ao permitir que a fundamentação possa ser feita sob a forma de considerandos. Trata-se de uma medida de simplificação processual que se destina a permitir que o juiz possa motivar a decisão através de proposições sintéticas, evitando grandes desenvolvimentos argumentativos, doutrinários ou jurisprudenciais. (...).
Vejamos, então se a sentença recorrida se mostra fundamentada de facto, ou seja se a mesma, em matéria de facto, contêm a discriminação ou fixação dos factos materiais da causa provados e, bem assim, a formulação da respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou.
No caso dos autos, a sentença recorrida, em sede de matéria de facto e respectiva fundamentação, reza do seguinte modo:
“Com relevância para a decisão mostram-se apurados os seguintes factos:
A) A Câmara Municipal de Esposende deliberou, em 12 de Agosto de 2004, solicitar à Assembleia Municipal de Esposende a aprovação da desafectação de uma parcela de terreno com a área de seis mil cento e cinquenta e cinco metros quadrados, a confrontar de Norte com A…, de Sul com E.M. 501 e Travessa da Rua do Furado, de Nascente com Travessa da Rua do Furado e de Poente com E.M.501– cfr. doc. nº 1-E) e 1-J) juntos com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
B) A Câmara Municipal de Esposende pretende edificar um complexo de oito habitações sociais, parcialmente implantado no terreno referido em A). cfr. doc. 1-K junto com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
C) A Assembleia Municipal de Esposende deliberou, em 29 de Setembro de 2004, autorizar a desafectação do domínio público para o domínio privado do Município de Esposende da parcela de terreno referida em A) –cfr. doc. nº 1 –d) junto com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
D) A parcela de terreno referida em A) é utilizada para secagem de sargaços.
E) O requerente, em 30 de Setembro, solicitou certidão da deliberação referida em C).- cfr. doc. nº 1-a) e b) juntos com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
F) A certidão referida em F) foi emitida em 11 de Outubro de 2004 - cfr. doc. nº 1 junto com o requerimento inicial relativo aos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia que correu termos neste Tribunal sob o nº 1/05.2BEBRG.
G) Foi proferida decisão em 8 de Março de 2005, no âmbito do processo 1/05.2BEBRG, nos termos da qual foi indeferido o pedido de suspensão de eficácia do acto objecto dos presentes autos, tendo a referida decisão transitado em julgado.
A convicção do Tribunal fundou-se no teor dos documentos supra referidos, relativamente aos factos vertidos em A), B), C), E) e F), e na admissão, por acordo, do facto consagrado em D).
O facto vertido na alínea G) considera-se provado por ser do conhecimento do Tribunal.”.
Ora, perante o teor da sentença, na parte respeitante à especificação dos fundamentos de facto que justificam a decisão, somos de considerar encontrar-se a mesma devidamente fundamentada, de acordo, aliás com os normativos constantes dos artºs 659º-3 do CPC e 94º do CPTA, pelo que não enferma da nulidade invocada.
Com efeito, analisada a sentença impugnada e supra reproduzida, em sede de fundamentação de facto, somos de considerar conter a mesma a formulação da motivação da factualidade discriminada.
Conforme se deduz do que se acabou de reproduzir, temos que a sentença, proferida pelo tribunal a quo contém uma discriminação dos factos considerados provados bem como a formulação da motivação dessa decisão, permitindo-se a partir do seu teor alcançar quais as provas que alicerçaram tal factualidade.
Deste modo, somos de considerar que a fundamentação da sentença, no que concerne à matéria de facto, obedece aos correspondentes ditames legais, não impondo a lei processual, no que se refere à fundamentação da sentença, em sede de matéria de facto, que a mesma contenha a especificação dos factos considerados como não provados - Cfr. neste sentido os artºs 659º-2 e 668º-1-b), a contrario sensu, do CPC e 94º-2 do CPTA.
Termos em que improcede a arguida nulidade de sentença, por falta de especificação da factualidade dada como não provada.
III-2-3. Do invocado erro de julgamento na apreciação dos pressupostos ou requisitos da providência cautelar requerida.
A sentença recorrida julgou improcedente a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida com fundamento na procedência da invocada excepção da caducidade do direito de acção, porquanto tendo o Recorrente tido conhecimento da deliberação suspendenda em 11.OUT.04, aquando da entrada em juízo do requerimento inicial da Providência cautelar instaurada – 13.ABR.06 - havia decorrido o prazo previsto na alínea b) do nº 2 do artº 58º do CPTA, isto independentemente da sanção jurídica correspondente aos vícios imputados à deliberação, em referência.
A sentença proferida pelo tribunal a quo, fundamentou a sua tese, consubstanciada na aplicação às providências cautelares do prazo de caducidade previsto naquele normativo legal, em arestos jurisprudenciais que citou quer do STA, datado de 15.SET.04, in Rec. nº 0620/04 quer do TCAS, datado de 06.OUT.05, in Rec. nº 1042/05.
Contra tal entendimento insurge-se o Recorrente, por duas ordens de razões:
Em primeiro lugar, por entender que imputa à deliberação suspendenda vícios geradores de nulidade e que tratando-se deste tipo de sancionamento jurídico, quer a Providência cautelar quer o Processo principal podem ser instauradas a todo o tempo; e
Em segundo lugar, porque para além da deliberação da Assembleia Municipal de Esposende, datada de 29.SET.04, que autorizou a desafectação do domínio público para o domínio privado do Município de Esposende da parcela de terreno, em referência nos autos, cuja certidão requerida pelo Recorrente foi emitida em 11.OUT.04, estão em causa também na Providência Cautelar instaurada actos materiais de execução daquela deliberação, consistentes na colocação de vedação, desaterro, carregamento e remoção de areias, dos quais apenas teve conhecimento em 04.ABR.06.
Vejamos se assiste razão ao Recorrente.
Sob a epígrafe de “Critérios de decisão” dispõe-se nos nº 1 e 2 do artº 120º do CPTA, que:
“1 – Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;
b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento de pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
c) Quando, estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 – Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
(...)”
De tal normativo legal, infere-se constituírem critérios de decisão das Providências cautelares conservatórias:
A evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; e
O fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente – “periculum in mora” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - “fumus non malus juris”; e a ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados)-“ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade”.
A alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA estabelece como critério de decisão das Providências cautelares, a “evidência da procedência da pretensão principal”.
Efectivamente, as Providências cautelares devem ser decretadas “quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”.
Para além do critério especial contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, da evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão principal, constituem condições de procedência das Providências cautelares conservatórias, nos termos do disposto no artº 120º-1-b) e 2, o “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; o “fumus non malus iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito”); e a “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” - ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados).
Por “periculum in mora” entende-se, pois, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente, isto é o fundado receio de que, quando o processo principal atinja o seu termo e nele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar uma resposta adequada ao litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Por “fumus non malus juris” entende-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito. Não é necessário um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, bastando que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo ou a falta de preenchimento de pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa.
E, finalmente, pela “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” considera-se o juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos.
Avaliam-se, num juízo de prognose, os resultados de cada uma das situações, não se concedendo a providência quando os prejuízos da concessão sejam superiores aos prejuízos que resultariam da concessão.
O que está em causa são os resultados ou prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, públicos ou privados.
A concessão da providência não depende apenas da formulação de um juízo de valor absoluto consubstanciado nos critérios do periculum in mora e do fumus boni juris (ou fumus non malus juris) mas também da verificação de um requisito negativo: a atribuição da providência não pode causar danos desproporcionados e relação àqueles que se pretenderia evitar que fossem causados.
(Cfr. neste sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS, pp. 606, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA, pp.353 e segs.)
Como se deixou dito, pela presente Providência cautelar, o Rte. peticionou a suspensão de eficácia quer da deliberação da Assembleia Municipal de Esposende, tomada em 29.SET.04, que autorizou a desafectação do domínio público para o domínio privado do Município de Esposende de determinada parcela de terreno, que tem vindo a ser utilizada para secagem de sargaços, na qual a Câmara Municipal de Esposende pretende edificar um complexo de oito habitações sociais, quer dos subsequentes actos materiais de execução.
Em ordem à requerida suspensão de eficácia, imputa o Recorrente à deliberação suspendenda e aos subsequentes actos materiais de execução o vício de nulidade decorrente da violação dos princípios da legalidade, da informação, da prossecução do interesse público, da justiça, da imparcialidade e da boa fé, previstos nos artºs 266º, 267º e 268º do CRP e 3º, 4º, 6º, 6º-A, 7º e 8º do CPA e da falta de fundamentação - Cfr. artºs 46º, 64º, 66º e 77º do Requerimento inicial.
Acontece que, de acordo com a dicotomia estabelecida pelos artº 133º e 135º do CPA, a tais imputações, subsumíveis quer a vício de violação de lei quer ao vício de forma, corresponde, em sede de sancionamento jurídico, a anulabilidade e não a nulidade.
Ora, tratando-se de vícios de violação de lei e de vício de forma, sancionáveis, em sede de mera anulabilidade, então não surgem dúvidas quer na doutrina quer na jurisprudência de que a impugnação da deliberação suspendenda está sujeita ao prazo de impugnação estabelecida pelo artº 58-2-b) do CPTA.
Por outro lado, no que concerne aos invocados actos materiais de execução de que o Recorrente apenas teria tido conhecimento em 04.ABR.06, como actos de execução da referenciada deliberação municipal que são, os mesmos segundo a caracterização que deles vem sendo feita pela jurisprudência e pela doutrina administrativas, os mesmos seriam inimpugnáveis, porque carecidos de lesividade autónoma.
Assim sendo, perante tal caracterização, somos de considerar, por um lado, que com referência aos actos suspendendos não se configuram como manifestamente ilegais, para efeitos de subsunção no critério de decisão desenhado pelo nº 1, alínea a) do artº 120º do CPTA.
Com efeito, confrontada a factualidade alegada no requerimento inicial com as ilegalidades assacadas naquele articulado nos termos e com o alcance ali explicitados, temos que, em termos informatórios e sumários, não se mostrava minimamente demonstrada a manifesta ilegalidade assacada aos actos administrativos em crise conducente à evidente procedência da pretensão principal deduzida ou a deduzir nos termos em que foram considerados pelo Juiz “a quo”.
É que, desde logo, nada foi alegado ou provado quanto ao acto em crise assentar em norma já anteriormente anulada ou que tenha havido acto idêntico anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.
Por outro lado, também dos fundamentos de ilegalidade nos quais os Recorrentes assentaram a sua pretensão, designadamente a violação de princípios jurídicos assacadas aos actos e que os inquinariam, não se vislumbra que os mesmos sejam manifestos ou inequivocamente evidentes no sentido de conduzirem, nas palavras do Prof. J. C. Vieira de Andrade, à “evidência evidente” da procedência da acção principal porque é claramente controvertida a sua apreciação e a sua verificação inequívoca não resulta ou é fruto dum juízo de certeza racional e objectivo.
Na verdade, as exigências que “in casu” se mostram necessárias em termos da tarefa do julgador cautelar de ponderação dos vícios em crise e de análise do regime jurídico em presença em conjugação com a factualidade assente tendentes à emissão dum juízo de evidência da procedência da pretensão principal não são compatíveis com o tipo de juízo decorrente da al. a) do n.º 1 do art. 120.º.
No caso “sub judice” não existe, de forma alguma, uma evidência de procedência da pretensão formulada pelos Recorrentes face aos desvalores dos vícios invocados, para além de que a solução das questões jurídicas discutidas nos autos estará longe de uma posição pacífica, sendo, por conseguinte, desejável que tal discussão/julgamento quanto às ilegalidades invocadas pelos Recorrentes se realize no quadro da decisão definitiva, estabilizada na acção administrativa principal e no recurso jurisdicional que, eventualmente, possa e venha a ser interposto da decisão a proferir naqueles autos.
Não sendo evidente e manifesta a ilegalidade do acto nem a procedência da acção principal, não se verificando no caso os requisitos insertos na referida alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, a providência cautelar requerida só poderá ser deferida se se verificarem os requisitos insertos na alínea b) do nº 1 do mesmo normativo legal e uma vez ponderados os danos nos termos do nº 2, ainda do artº 120º do CPTA.
Como atrás se deixou dito, constituem pressupostos ou critérios de decisão das Providências cautelares, e tratando-se de Providências cautelares conservatórias como é classificada a Suspensão de eficácia de actos administrativos, para além da evidência da procedência da pretensão principal, a existência de “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” (periculum in mora) e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito” (fumus non malus juris).
Ou seja, entre outras, constitui condição de procedência das Providências cautelares conservatórias, o “fumus non malus iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito”, na qual se inclui a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
Ora, de entre as circunstâncias que obstam ao conhecimento de mérito, figuram, entre outras, a caducidade do direito de acção e a inimpugnabilidade do acto administrativo.
No caso dos autos, peticiona-se a suspensão de eficácia quer da deliberação da Assembleia Municipal de Esposende, tomada em 29.SET.04, que autorizou a desafectação do domínio público para o domínio privado do Município de Esposende de determinada parcela de terreno, que tem vindo a ser utilizada para secagem de sargaços, na qual a Câmara Municipal de Esposende pretende edificar um complexo de oito habitações sociais, de cuja certidão o Recorrente teve conhecimento em 11.OUT.04, quer dos subsequentes actos materiais de execução, consistentes na vedação, no desaterro e no carregamento e remoção de areias e outros inertes do local, de que o Recorrente diz ter tido conhecimento em 04.ABR.06.
Acontece que, conforme se colhe da matéria de facto assente, por um lado, a Acção Administrativa Especial de que constitui dependência a presente Providência cautelar deu entrada em juízo apenas em 13.MAR.07 – Cfr. doc. de fls. 297 e segs. (Alínea H).
De tal factualidade e em face da caracterização dos actos de execução subsequentes à tomada da deliberação suspendenda, parece resultar a existência de circunstâncias que obstam ao conhecimento de mérito da pretensão principal.
Com efeito, devendo a impugnação de actos anuláveis ter lugar no prazo de 3 meses, após a sua publicação ou notificação – Cfr. artº 58º do CPTA – perante o conhecimento, por parte do Recorrente quer da deliberação quer dos subsequentes actos de execução, que ocorreu, respectivamente, em 11.OUT.04 e 06.ABR.06, a interposição da Acção Administrativa Especial de que constitui dependência a presente Providência cautelar, apenas em 13.MAR.07, mostra-se extemporânea.
Para além disso, no que concerne aos actos de execução subsequentes à deliberação suspendenda, os mesmos, como atrás se deixou já referenciado, atenta a sua natureza, configuram-se como inimpugnáveis.
Na verdade, com as alterações legislativas constantes do CPA e da CRP, os conceitos quer de acto administrativo quer da sua recorribilidade ou impugnabilidade contenciosa mudaram passando aquele a ter a definição do artº 120º do CPA e assentando esta na noção de lesividade, de acordo com a estatuição do artº 268º-4 da CRP.
Com efeito, sob a epígrafe de “Conceito de acto administrativo” dispõe o artº 120º do CPA que:
“ Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”
Por outro lado, estabelece o artº 268º da CRP, sob a epígrafe “Direitos e garantias dos administrados” que:
“(...)
4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”.
Acontece que os subsequentes actos materiais de execução, consistentes na vedação, no desaterro e no carregamento e remoção de areias e outros inertes do local, cuja suspensão de eficácia se requer, igualmente, tratando-se de actos de execução de anterior acto administrativo, não parecem configurar actos administrativos lesivo dos interesses do Recorrente.
Com efeito, para além de surgirem a jusante do procedimento administrativo no qual foi prolatado o acto final, os mesmos limitam-se, a dar execução a esse acto administrativo definidor de uma situação jurídica individual e concreta.
E tratando-se de actos de mera execução de anterior acto administrativo, o mesmo carece de lesividade actual, o que afasta a sua impugnabilidade.
Ora, tratando-se de acto meramente procedimental e não lesivo de direito ou interesses da Recorrente, o mesmo é inimpugnável.
E sendo inimpugnável o acto, em referência, tal circunstância consubstancia uma situação que obstará ao conhecimento do mérito da questão, no processo principal.
Porém, ainda que se entendesse o contrário, quanto a eles caducou igualmente o respectivo direito de acção, atentas as datas do seu conhecimento, invocada pelo Recorrente, e a data da entrada em juízo da acção principal.
Assim, atendendo quer à intempestividade, ou caducidade do direito de acção, quanto à impugnação da deliberação da Assembleia Municipal quer à inimpugnabilidade decorrente da natureza meramente executiva dos demais actos suspendendos, somos de considerar não ocorrer quanto a eles o critério do “fumus non malus juris” estabelecido na parte final da alínea b) do nº 1 do mesmo normativo legal, porquanto existem circunstâncias obstaculativas ao conhecimento de mérito da pretensão principal.
É que, de entre as circunstâncias que obstam ao conhecimento de mérito, figuram quer a caducidade do direito de acção quer a inimpugnabilidade do acto administrativo.
Assim, no caso dos autos, não sendo evidente a legalidade da pretensão principal, em função dos vícios imputados aos actos suspendendos, que aliás nem sequer foi alegada pelo Recorrente, partindo-se para a indagação dos critérios gerais de decisão das Providências cautelares conservatórias constantes da alínea b) do n.º 1 desse mesmo comando jurídico, maxime do pressuposto “fumus non malus juris”, somos de concluir pela não verificação deste pressuposto, perante a comprovada existência de circunstâncias que obstam ao conhecimento de mérito da pretensão a deduzir no processo principal, nos termos que atrás se deixaram apontados, sendo certo que, uma vez não verificado o critério “fumus non malus juris” se mostra despiciendo indagar dos demais pressupostos, no caso do “periculum in mora”, atenta a exigência cumulativa desses critérios.
Deste modo, configura-se como manifesta a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito, o que de acordo com os critérios de decisão constantes da alínea b) do nº 1 do artº 120º do CPTA, faz afastar o critério do “fumus non malus juris” e, em consequência, a verificação conjunta dos critérios de decisão ou pressupostos de adopção das providência cautelares requeridas.
E julgados não verificados os pressupostos das providências cautelares de que a lei faz depender a sua adopção, improcede a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida.
Assim sendo, improcedem as conclusões de recurso apresentadas, impondo-se, em consequência, a manutenção da sentença recorrida, com a fundamentação que se deixa patente.* IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar, com os fundamentos supra elencados, a sentença recorrida.
Sem Custas, em face da isenção de que goza o Recorrente – Cfr. artº 32º-2 do DL. 68/93, de 04.SET.
Porto, 17 de Maio de 2007
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Augusto Araújo Veloso |
